J. Fernando Valdez Mayra Palencia

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1 LOS DOMINIOS DEL PODER: LA ENCRUCIJADA TRIBUTARIA rla6s0 - Blibiot ca ;,T J. Fernando Valdez Mayra Palencia lify i Ií'JO.i 1I GUATEMALA

2 330.9 V145 L Valdez, JoséFernando Los dominios del poder : la encrucijada tributaria / José Fernando Valdez, Mayra Palencia. - Guatemala: FLACSO, p. : il. ; 21 cm. 1REFORMA TRIBUTARIA 3ESTUDIOS ECüNOMICOS 5HISTORIA POUIlCA 7GRUPOS DE INTERE5 2POLmCA FISCAL 4POLmCA GUBERNAMENTAL 6HISTORIA ECONOMICA 8GUATEMALA 9PAZ 1. Palencia Prado Mayra n. t. '!>f ') -J L'>3J,o La edición de esta obra es posible gracias al patrocinio de la Agencia Noruega de Cooperación para el Desarrollo (NORAD). Publicación de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO/Programa Guatemala Diseño de portada: Wendy Martínez Los criterios expresados en esta obra son de la exclusiva responsabilidad de sus autores Impreso en Editorial Serviprensa CA. Ja. avenida 14-68, zona 1 Teléfonos: / Telfax: Guatemala, Guatemala

3 ÍNDICE AGRADECIMIENTOS / 11 PRESENTACIÓN / 13 INTRODUCCIÓN 1 Ensayando nuevos caminos /19 2 Guatemala: un sistema político elitista / 30 3 Dónde está el poder? / 33 4 Poder, para qué? / 34 LA REFORMA TRIBUTARIA DE 1985 J. Fernando Valdez 1 Antecedentes. El Gobierno de Ríos Montt / 39 2 El Gobierno de Mejía Víctores / 66 II LA REFORMA TRIBUTARIA DE 1987 J. Fernando Valdez 1 El contexto / El proyecto de gobierno / : El segundo año de gobierno / La Reforma del 87 / Los juicios retrospectivos / 170-7

4 LOS DOMINIOS DEL PODER: LA ENCRUCIJADA TRIBUTARIA III LA REFORMA TRIBUTARIADE 1992 Mayra Palencia Prado 1 El contexto / Nuevo pacto social: nuevas frustraciones / La agenda tributaria / Definición de opciones de decisión tributaria / Aplicación de opciones / 231 IV LA REFORMA TRIBUTARIA DE 1994 Mayra Palencia Prado 1 El contexto / La agenda tributaria / La agenda de gobierno / La decisión tributaria / La aplicación de opciones / 300 V LOS ACUERDOS DE PAZ Y LA POLÍTICA FISCAL DE ÁLVAROARZÚ Mayra Palencia Prado J. Fernando Valdez 1 El contexto / El Programa de Gobierno / El tema tributario en los acuerdos de paz / El Liderazgo Empresarial frente a los Acuerdos de Paz / La política fiscal en el Programa de Gobierno / La cooperación internacional frente a la Agenda de la Paz / Ante el impasse de la privatización, nuevas propuestas tributarias / Reacciones por las nuevas propuestas tributarias / 380-8

5 J. FERNANDO VALDEZ / MA YRA PALENCIA PRADO VI LA VISTON DEL LIDERAZGO EMPRESARIAL / 391 VII CONCLUSIONES / 411 VIII RECOMENDACIONES / 433 Corolario / 439 Bibliografía / 445 Siglas / 455 Anexos /461-9

6 LOS ACUERDOS DEPAZ Y LA POLíTICA FISCAL DEÁLVARO ARZÚ oportunidades" [Ministerio de Finanzas Públicas, 1997: ]. 6 LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA AGENDA DE LA PAZ Como se conoce, el Estado guatemalteco no tiene capacidad para financiar mayoritariamente con recursos propios (ingresos tributarios) los diversos compromisos que integran los Acuerdos de Paz. Por ello, desde el primer año de gobierno y bajo la coordinación de la SEGEPLAN, se inició la preparación de perfiles de proyectos que serían presentados a la comunidad internacional para su financiamiento. El total requerido ascendió a US$1,019.9 millones, ejecutables en cuatro años, de los cuales el 57.0% estaría destinado al eje de desarrollo humano integral; el 19.0% sería absorbido por el eje de fortalecimiento y modernización del Estado; un 11.76% sería para reinserción y desmovilización; y, un 11.73%para el desarrollo productivo sostenible. Aproximadamente el 62.0% de estos recursos se destinaría a financiar gastos de inversión y el resto a gastos recurrentes. Cerca de US$600 millones provendrían de donaciones y el resto de préstamos de la cooperación financiera internacional. La oferta de cooperación multilateral de carácter reembolsable, presentada durante la primera reunión del Grupo Consultivo celebrada en Bruselas, Bélgica en enero de 1997, fue de aproximadamente de US$2,300 millones superando ampliamente lo esperado oficialmente (US$1,019.9 millones). La oferta de préstamos fue de aproximadamente US$1,800 millones, mientras que la oferta de donaciones fue cercana a los US$500 millones. El Banco Mundial señaló en el Informe Guatemala: inversiones para la paz. Revisión de la inversión pública que para poder -355-

7 LOS DOMINIOSDEl PODER: LAENCRUCIJADA TRIBUTARIA incrementar la carga tributaria a los niveles establecidos en el Acuerdo Socioeconómico, las medidas requeridas deberían incluir: "(i) cambios urgentes de política tributaria (incluyendo alzas en los impuestos y la eliminación de exenciones y cambios en la administración tributaria... ; (ii) modificaciones adicionales al Código Tributario; (iii) la emisión de nuevas normas judiciales para respaldarel cumplimiento tributario y la sanción efectiva por evasión fiscal" [Banco Mundial, 1997: ii]. Señala además que la disciplina fiscal requiere adicionalmente: "(i) mantener la política de gastos bajo control, mientras cambia el orden de prioridades hacia las metas de gastos sociales y de paz establecidas en los Acuerdos de Paz; (ii) ajustar las tarifas de servicios públicos para incrementar el ahorro público; (iii) proceder a desincorporar las empresas públicas y utilizar los recursos de su venta mayoritariamente para reducir la deuda interna (incluyendo las pérdidas del Banco de Guatemala); y, (iv) en cuanto se haya reducido significativamente la deuda interna, considerar nueva legislación apropiada para poner un límite máximo, en forma permanente, al déficit del sector público". El Banco Mundial también se refiere a la necesidad de incrementar el nivel de eficiencia y calidad de la inversión relacionada con la paz, es decir el gasto público. Sobre ello expresa "Un mayor nivel de inversiones requiere de: (i) la reducción de los costos recurrentes (de funcionamiento) de sualta participación actual del 79% del total de gastos;... (ii) el incremento de la capacidad de absorción del sector público para desembolsar financiamiento externo; (iii) el asegurar la completa ejecución de las inversiones presupuestadas, -356-

8 LOS ACUERDOS DE PAZ Y LA política FISCAL DE ÁLVARO ARZÚ principalmente en los ministerios de Salud y Educación; y, (iv) la descentralización operativa de la ejecución hacia los fondos sociales, en primera instancia, y las municipalidades en segunda instancia", Señala, además, que la subejecución de los presupuestos de inversión pública reflejada en el bajo nivel de desembolso de fondos externos, constituye la consecuencia principal de una gestión pública que se caracteriza por funcionar con deficiencias como las siguientes: "(i) ausencia de mecanismos institucionales para conectar el diseño del proyecto con las prioridades sectoriales; (ii) débil capacidad de los ministerios de línea y de SEGEPLAN para evaluar las inversiones propuestas; (iii) ausencia de un ente regulador efectivo para la planificación de inversiones; (iv) falta de recursos técnicos y financieros adecuados en SEGEPLAN yen el Ministerio de Finanzas (MF) para dedicarse a la planificación, monitoreo y evaluación de inversiones, así como para negociar con organismos financieros internacionales; (v) centralización de la ejecución presupuestaria en el ME lo cual impide a los ministerios de línea operacionalizar sus estrategias sectoriales; (vi) fondos de contraparte no siempre disponibles para respaldar la implementación de los proyectos financiados parcial o totalmente con recursos externos, lo cual hace que las prioridades del gasto sean determinadas por la disponibilidad de efectivo del MF; (vii) deficiencias organizacionales y gerenciales dentro de los ministerios de línea; (viii) incipiente coordinación y control de la inversión de parte de los fondos sociales y empresas estatales, lo que da lugar a traslapes de funciones, a generar ineficiencia a escala y a desperdiciar los escasos recursos públicos; y, (ix) escasa o ninguna -357-

9 LOS DOMINIOSDEL PODER: LAENCRUCIJADA TRIBUTARIA participación del sector privado en la ejecución de los proyectos/ excepto en lo que se refiere al mantenimiento de caminos" [Banco Mundial, 1997: p. iii]. Por su parte la AgenciaInternacional para el Desarrollo (AID) definió una estrategia de intervención en el contexto de la paz, titulada Peace in Guatemala: inclueion, local empowerment andpoverty reduciion, en la que hace énfasis en la reducción de los índices de exclusión social y en la construcción de una democracia inclusiva y responsable [AID, 1997:36]. Según AID, una democracia "más inclusiva y responsable" es fundamental en Guatemala. Por ello se requiere de "instrumentos organizativos a través de los cuales los ciudadanos puedan formular propuestas al gobierno, así como ayudara las agencias gubernamentales a prepararse a si mismas para responder de manera adecuada y creativa a las expectativas ciudadanas" [AID, 1997: 37]. Fomentar la democracia participativa y ampliar el número de ciudadanos que participan plenamenteen el sistema político, reduciendo así los grupos excluidos, es un objetivo vinculado directamente con los Acuerdos de paz, afirma AJO. La participación a nivel local o el "empoderamiento" tempoiocrment de las comunidadescomo le llama la AID, es otro tema derivado de los Acuerdos de Paz que esta Agencia considera en su propuesta de estrategia y que Alvaro Arzú recoge en su Programa de Gobierno. Dice la AJD al respecto, "... se dará atención prioritaria al fortalecimiento de la dirigencia local y las habilidades organizativas, estructuras representativas, técnicas de resolución de conflictos y métodos efectivos de interacción con las autoridades para asegurar que estas organizaciones tengan la capacidad de cumplir con el rol previsto para ellas en los acuerdos (de paz). Además de apoyar una variedad de organizaciones locales (ONGs), -358-

10 LOSACUERDOS DE PAZY LA política FISCAL DE ÁLVARO ARZU cooperativas, grupos representativos de la sociedad civil, etc. La AID iniciará programas de apoyo para el mejoramiento de la eficiencia y la efectividad de los gobiernos municipales, a fin de asistirlos para que asuman responsabilidades más amplias en un sector público descentralizado" [AID, 1997:13]. El Fondo Monetario Internacional a través de su Director Gerente, Michael Camdessus, también fijó su posición frente a los compromisos de gobierno vinculados a los Acuerdos de Paz expresando "para beneficiarse del apoyo económico internacional, Guatemala debe tener un crecimientoestable, el cual sólo se logrará con una mejor recaudación impositiva y la creación de leyes económicas tendientes a la modernización del Estado.,. Si Guatemala en el98 no alcanza una carga tributaria del 10.5%y del 12%en 1999con respectoal PIB,las entidadescrediticias no harán los desembolsos ofrecidos. Dado que la mayor asistencia financiera está planteada en mejores condiciones de las que otorga la banca comercial y privada, el gobierno debe demostrar que el crecimiento del PIBes sostenido" [Inforpress centroamericana, 8/6/1997: 8]. Para el Banco Interamericanode Desarrollo, "el primer desafío que el país debe enfrentar, en el corto plazo, es crear las condiciones para obtener los recursos necesarios con los que lleve a cabo la implementación plena de los Acuerdos de Paz, lo que significa una reforma fiscal profunda... Si bien el apoyo de la Cooperación Internacional es importante y sustancial, puesto que se comprometieron sumas significativas, no es suficiente y se necesita de un gran empuje de los propios guatemaltecos... Es urgente acelerar la reforma fiscal para contarcon los recursos para financiar la paz y promover -359-

11 LOS DOMINIOSDEl PODER: LA ENCRUCIJADA TRIBUTARIA un sistema tributario equitativo, en el que quienes ganen más paguen más... Todos (refiriéndose a la cooperación internacional) deseamos ver una Guatemala donde el estado de derecho sea la norma y no la excepción, donde no exista la impunidad y donde el sector privado sienta que sus intereses están perfectamente protegidos por el régimen legal"." El Ministro Federal de Cooperación y Desarrollo alemán, Carl Dieter Sprangler, durante su estadía en el país en enero de 1998 expresó que "sólo podemos ayudar si aumentan la carga tributaria, haciendo que paguen más los que tienen capacidad para hacerlo" [El Periódico, 23/1/1998: 27]. Alemania ha otorgado varios préstamos al gobierno para el desarrollo rural, el saneamiento básico y caminos rurales desde inicios de la presente década en condiciones financieras concesionales: plazos mayores de 30 años y tasas de interés menores del 5% anual. Por su parte CEPAL a través de su Director Ejecutivo, Gert Rosenthal, advirtió que "los contribuyentes y el gobierno deben buscar un acuerdo mínimo sobre el tema de la recaudación fiscal, y definir qué hacer para cumplir con el compromiso formal que adquirió el Estado en los Acuerdos de Paz, de elevar el nivel de captación del 8 al 12% para el año la suscripción de los Acuerdos de Paz marca el inicio de nuevas oportunidades para Guatemala, y la población debe entender que el gobierno tiene que desempeñar ciertas funciones en el gasto social y dotar de infraestructura física al país. Si la gente cree en el proceso de paz, entonces debe comprender que el 16 Declaraciones del Gerente Regional de Operaciones para México, Centroamérica, Haití, Miguel Martínez a Siglo Veintiuno, 15/ 9/1997:

12 LOS ACUERDOS DE PAZ Y LA POLÍTICA FISCAL DE ÁLVARO ARZÚ Estado necesita de medios para cumplir con las metas fijadas" [Siglo Veintiuno, 26/5/1997: 12]. Primeras medidas tributarias Las presiones monetarias acumuladas y la baja en la recaudación tributaria determinaron que desde los primeros meses de 1996 el Gabinete Económico del gobierno de Alvaro Arzú evaluara opciones de política económica para evitar lo que calificaron un posible "descalabro económico" [Siglo Veintiuno, 28/2/1996: 5]. Trascendió en medios periodísticos la urgencia del gobierno por desactivar la llamada "bomba monetaria" apoyado básicamente en la política fiscal. Ello motivó que se decidiera fortalecer la capacidad de recaudación y que además se optara por reorientar y racionalizar el gasto público hacia destinos que fueran congruentes con los objetivos y metas del Programa de Gobierno elaborado por el PAN. Fue conocido que el Gabinete Económico negoció con el CA CIF, pocos meses después de instalado el nuevo gobierno, la posible realización de nuevas medidas tributarias ante las "premuras financieras", descartando acceder a la amnistía fiscal que el mismo Comité propusiera realizar al Congreso de la República. El gobierno justificó sus primeras intenciones tributarias mencionando que "el nuevo gobierno se encontró con el efecto que producía, desde el año anterior, la reforma fiscal aprobada por el Organismo Legislativo en noviembre de Y aunque el nivel de la recaudación tributaria se incrementó, se estima insuficiente para financiar las necesidades gubernamentales en materia de gasto público como también para apoyar la atención al problema monetario estructural que durante -361-

13 los DOMINIOS DEL PODER: LAENCRUCIJADA TRIBUTARIA varios años ha venido restringiendo la inversión productiva y social", A partir del 1 de enero de 1996 cobra vigencia la elevación de la tasa del IVA del 7% al 10%,en medio de constantes demandas de diferentes sectores políticos y populares para que fuera rebajado nuevamente. Es aprobado por el Congreso de la República un impuesto extraordinario denominado Impuesto de Solidaridad, Extraordinario y Temporal (ISET) para 1996 y 1997, de una tasa del 1 y 1.5%, respectivamente, mismo que sería deducible en su segundo año de vigencia del ISR. Además se obtiene el respaldo del CACIF para la emisión de Bonos de Emergencia 1996, Decreto No , y para la aplicación de un impuesto al consumo de los combustibles de QO.50 por galón. Según el Ministerio de Finanzas Públicas la vigencia de estas medidas incidió positivamente en el cumplimiento de las metas tributarias del primer año de gobierno, pero no distribuyeron en forma equitativa el impacto de su aplicación considerando que la mayoría de los nuevos impuestos fueron de naturaleza indirecta, lo que afectó el ingreso y consumo de toda la población principalmente de aquellos sectores con ingresos fijos. Este impacto se amplió al destinarse mayoritariamente los recursos recaudados por el Ministerio de Finanzas, a amortizar la deuda interna, en congruencia con la política monetaria vigente, lo cual reforzó la incapacidad del sector público para atender la política social. El nuevo impuesto extraordinario, estableció pagar el 1% sobre los ingresos brutos declarados en 1996, en cuyo caso el aporte tendría un carácter no reembolsable. El monto cancelado constituiría un adelanto de la obligación tributaria del ISR,mientras que para el año siguiente se propuso la aplicación de un impuesto del orden de 1.5%, calculado sobre los ingresos brutos -362-

14 LOS ACUERDOS DE PAZ Y LA POlíTICA FISCAL DE ÁLVARO ARZÚ que se reporten durante el año En este caso el monto cancelado no sería acreditable al ISR. Según declaró a la prensa el Ministro de Economía, Mauricio Wurmser, la cercana participación de representantes del CACIF en el proyecto de ley sobre el ISET "evitó la presentación de recursos de inconstitucionalidad", En cuanto a las excepciones concedidas, Luis Reyes Mayén, Ministro de Agricultura durante el primer año de gobierno, indicó a la prensa nacional que "las mismas no son de importancia, pues se contemplaron algunas actividades de servicio, cuyo tratamiento aún se discute". Entre estas actividades se encuentra "la venta de boletos aéreos, que reporta un pequeño margen de comisión, que el impuesto extraordinario se comería en su totalidad, así como otras actividades donde la tasa de retorno es mínima. En el caso directo del sector agropecuario, no se considera ninguna excepción" [Siglo Veintiuno, 14/3/1996: 6]. Marco Augusto García Noriega, ex presidente del CA CIF, expuso públicamente que las intenciones gubernamentales referidas a la aplicación de un impuesto extraordinario han permitido que sea "la primera vez que no negociemos una reforma fiscal. El Gabinete Económico ha elaborado un plan integral que decididamente apoyaremos" [Siglo Veintiuno, 9/1/1996: 6]. En línea con lo comentado por García Noriega, Juan José Urruela, presidente del CACIF en el primer semestre de 1996, expuso que "el sector empresarial ya definió que es conveniente hacer un sacrificio y pagar el ISET que el gobierno planteará en breve plazo al Congreso para su aprobación, con lo que esperamos una sensible baja en las tasas de interés" [Siglo Veintiuno, 28/3/1996: 8]. En entrevista concedida al Equipo de Investigación de FLACSO, Juan José Urruela nos dice -363-

15 LOSDOMINIOSDEL PODER: LA ENCRUCIJADA TRIBUTARIA "se autorizó un impuesto extraordinario porque el país necesitaba una oportunidad. Había un problema de arrastre fuerte y valía la pena hacer un sacrificio. Qué ganamos? bueno, nosotros teníamos a la vista el Programa de Gobierno el cual si se cumple vamos a dar un salto cualitativo como país. Entonces dijimos hay bases para construir, hagamos el esfuerzo y se hizo por segunda vez (en cuanto a la primera se refiere a los bonos extraordinarios aceptados durante el gobierno de Serrano Elías). A cambio no hubo nada, simplemente dijimos aseguremos que lo que ahí se dice se haga: van a privatizar, dicen que van a mejorar la eficiencia del gobierno y van entrar en la modernización del Estado. Vale la pena pagar por ver en términos de jugador y lo hicimos". Pero la posición adoptada por la cúpula del CACIF frente a este nuevo impuesto mostró públicamente que dicho Comité no representa los intereses de todos los empresarios del país. Miguel Rosales, Presidente de la Federación de la Pequeña y Mediana Empresa (FEPYME) expuso a la opinión pública que"alvaro Arzú no ha cumplido con la promesa de escuchar a todos los sectores. Al igual que sus predecesores se ha limitado a negociar las medidas impositivas con un pequeño grupo de empresarios que siempre han pretendido arrogarse la representación de los guatemaltecos". Sobre el poder de veto reconocido al CACIF en todos los asuntos referidos a decisiones de política pública y específicamente a las tributarias, Rosales indica que "no puedo admitir que el CACIF tome decisiones por todos los que pagamos impuestos... Contrario a lo que afirman algunos miembros de la cúpula empresarial sobre que el 80% de los impuestos es pagado por 2000 empresas, no es cierto. Los pequeños -364-

16 LOS ACUERDOS DE PAZY LA POl.íTICA FISCAL DE ÁLVARO ARZÚ y medianos empresarios generan por lo menos el 55% del PIB y dan empleo a 90 mil personas... "[Crónica, 1/3/1996: 41]. Respecto a la vigencia del 15ETopinó que "es una tasa muy alta para los pequeños y medianos empresarios. Nuestros márgenes de utilidad son muy reducidos y la cobranza de un impuesto de esta magnitud podría obligar a muchos a cerrar sus negocios. Antes de intentar aplicarlo, las autoridades deberían evaluar la capacidad de pago de los contribuyentes... este impuesto es una salida temporal al problema de ingresos fiscales". En tanto Alma Quiñónez, ex presidenta de la Corte de Constitucionalidad, declaró públicamente que el 15ETno está diseñado dentro de un marco legal. "Incurre en cuatro inconstitucionalidades, además de transgredir los principios de igualdad y capacidad de pago, cae en la doble tributación y el destino específico de los fondos... el pago del 15ETconstituirá un tributo múltiple porque al igual que el 15R,gravaría los ingresos brutos de personas individuales y jurídicas. Ambos gravámenes poseen el mismo hecho generador, lo que contradice el Artículo 243 de la Constitución, se vulnera la capacidad de pago al gravar el período fiscal de 1995, no es equitativo" [Crónica, 10/ 5/1996:35]. A5IE5 también cuestionó la iniciativa de un impuesto extraordinario. Pablo Rodas afirmó que "el 15ET distorsiona la actividad económica al no tener un efecto neutro entre las actividades económicas, e incluso peor, no es equitativo pues afecta mayormente a empresas pequeñas y medianas que participan en mercados que sí -365-

17 los DOMINIOS DEL PODER: LAENCRUCIJADA TRIBUTARIA son competitivos y donde se debe recurrir a márgenes bajos de utilidad y altos volúmenes de venta. Por el contrario, beneficia a empresas que actúan en mercados oligopólicos donde el margen de utilidad es alto y el volumen de ventas puede no serlo" [Crónica, 3/5/1996: 46]. En forma más contundente el CEE5rechaza toda medida de carácter impositivo directo. Su director, Ramón Parrellada, advierte que "si bien los impuestos son legítimos por cuanto una sociedad necesita un gobierno que garantice la vida, la propiedad y la libertad, el I5R y el ISET son dañinos para la capitalización y son antieconómicos porque contribuyen a prolongar la desaceleración económica" [Crónica, 2/5/1997: 29]. Líderes empresariales entrevistados coincidieron en señalar que como resultado de las negociaciones sostenidas con el Ministerio de Finanzas para aceptar el 15ET,el gobierno aceptó bajar la tasa del 15Rdel 3D al 25% para personas jurídicas e individuales retornándose de esa forma a las condiciones vigentes durante la administración de Serrano Elías. Pero el sector privado organizado no sólo recibió esta concesión en la negociación para el establecimiento del impuesto extraordinario. El gobierno otorgó amnistía hasta del 80% a todos aquellos contribuyentes morosos para que regularizaran sus adeudos con el fisco y además aceptó que los pagos efectuados a cuenta del ISET por agencias, sucursales de sociedades constituidas en el extranjero legalmente autorizadas para operar en el país o sociedades mercantiles propiedad de extranjeros pudieran ser acreditables al ISR. Sin perder de vista el objetivo de apoyar la política monetaria, la firma de la paz en diciembre de 1996 reforzó la decisión gubernamental de impulsar un programa de modernización del Estado y de privatización de empresas públicas durante 1997, desestimando en un inicio nuevas propuestas de reforma tributa

18 LOS ACUERDOS DE PAZ Y LA POLíTICA FISCAL DE ÁLVARO ARZÚ ria. Con estas acciones se perseguía además, mostrar a la comunidad financiera internacional que los guatemaltecos podrían financiar mayoritariamente con recursos nacionales las metas definidas en los Acuerdos de Paz y que el país estaba en condiciones de ampliar su competitividad a nivel internacional. Así, los planes de gobierno para incrementar la carga tributaria se concentraron en tres acciones: a) incrementar el poder coercitivo del Estado para castigar a los evasores; b) simplificar los procedimientos para cancelar los impuestos; y c) mejorar la administración tributaria. Durante los primeros meses de 1997 entraron en vigencia nuevas modificaciones al NA incluyendo una amnistía para los contribuyentes morosos, nuevas reformas al Código Procesal Penal, la ley contra la Defraudación y el Contrabando Aduanero y al Código Penal incluyéndose la figura de pena de cárcel a los defraudadores fiscales y el cierre temporal y definitivo de negocios. Por otra parte se realizaron reformas a la Ley de lo Contencioso Administrativo para normar el proceso. En el segundo semestre del mismo año, cobran efectividad nuevas reformas al r5r, legalizando la reducción progresiva de la tasa impositiva hasta lograr que en 1999 se aplique un 25%. Los Encuentros para la Actualización Con el propósito de establecer acuerdos mínimos con los diversos sectores del país, el gobierno de Alvaro Arzú convocó en mayo de 1997 a participar en lo que se denominó "Encuentros para la Actualización", una fórmula para alcanzar consensos dentro de una mecánica de diálogo y negociación con una agenda cerrada circunscrita originalmente a conocer y opinar sobre los proyectos de ley relacionados con la modernización del Estado, en poder del Congreso de la República. Actuaron -367-

19 los DOMINIOSDEL PODER: LA ENCRUCIJADA TRIBUTARIA como facilitadores el ex Ministro de Agricultura Luis Reyes Mayén y Mario Solórzano Martínez, La agenda inicialmente planteada por el gobierno para estos Encuentros incluyó el análisis de los anteproyectos de ley del Organismo Ejecutivo, del Servicio Civil y del Sistema Previsional, iniciativas que se encontraban en poder del Congreso de la República. Alvaro Arzú solicitó al Congreso de la República que se suspendiera el trámite dado a éstas en tanto se lograba respaldos básicosen los Encuentros para la Actualización. Las razones de fondo de la búsqueda de consensos, fueron planteadas por Gustavo Saravia, en su calidad de Comisionado Presidencial para la Modernización del Estado, al aseverar a la prensa nacional que JIaunque los propósitos que mueven al Ejecutivo para acelerar la aprobación de las iniciativas presentadas al Congreso son coyunturales (apoyar la política monetaria), su impacto sería de largo alcance y redundaría en un aumento de la eficiencia del Estado guatemalteco"." En los primeros meses de 1998,Saravia fue acusado de tráfico de influencias al trascender su vinculación con la empresa a la que se adjudicó el servicio postal nacional. El contexto de estosencuentros fue el trámite de variasiniciativas de inconstitucíonalidad dirigidas a impedir que cobraran vigencia leyes que pudieran viabilizar la modernización del Estado propuestas por el Ejecutivo, sin previo debate público. Además fue manifiesta la crítica de diferentes partidos de oposición y del sector popularsobre el poder ilimitado del PAN en el 17 Precisamente el contexto de esta convocatoria era el proceso de venta de la Empresa de Telecomunicaciones (GUATEL), la Empresa Eléctrica de Guatemala y la Empresa Ferrocarriles de Guatemala (FEGUA). Véase Inforpress Centroamericana del 9/5/1997, 16/5/1997, 1/7/1997 Y 24/10/

20 LOS ACUERDOS DEPAZ Y LA políticafiscal DEÁLVARO ARZÚ Congreso, al indicarse que ello ha dado lugar a que varias leyes sean aprobadas sin que exista un amplio debate sobre asuntos que merecen ser conocidos y comentados por diferentes sectores del país. En su espacio editorial la revista Crónica criticó el hecho de que"el PAN no quiso valorar la utilidad del consenso político en los Encuentros de Actualización hasta que reconoció la parálisis en que estaba entrando el país". Agrega la fuente, "limar las discrepancias y lograr que los monólogos se tornen en diálogos, es ahora una tarea complicada". Al final, hace hincapié en que "la miopía política del PAN es, en consecuencia, trágica. Puede agravar más el panorama si realiza esta presunta convocatoria sin convicciones profundas... Por sobradas razones el PAN se ha caracterizado por ser un partido cerrado a las discusiones y su carácter es más excluyente que participativo" [Crónica, 28/4/1997: 15]. El CACIF, por su parte, respaldó la propuesta de agenda gubernamental para estos Encuentros. Este anuncio fue hecho público a través de su Director Ejecutivo, Roberto Ardón, al declarar que "las iniciativas de ley planteadas por el gobierno para modernizar el Estado, gozan de nuestra aceptación" y que"este diálogo (refiriéndose a los Encuentros) es una iniciativa importante. Creemos que la agenda puede ser abierta a la discusión de otros temas prioritarios, siempre que se inicie con los propuestos por el gobierno" [Inforpress Centroamericana, 30/5/1997: 5]. Finalmente la agenda que rigió los Encuentros para la Actualización fue el análisis de la política fiscal, las necesidades básicas de la población, el proyecto de Ley del Organismo Ejecutivo, el tema de la seguridad ciudadana, el régimen de ahorro previsional, el proyecto de Ley de Servicio Civil, las reformas constitucionales, la corrupción y la libertad de prensa e información

21 LOS DOMINIOSDEL PODER: LAENCRUCIJADA TRIBUTARIA El tema fiscal fue asociado al de privatización, argumentando que su debate era prioritario ante "la necesidad de modernizar la economía para fortalecer el Estadoen su carácter pluricultural, multilingüe y multiétnico, con el fin de que los guatemaltecos desarrollen sus capacidades y logren una efectiva participación del país, de una forma digna y exitosa, en el contexto mundial" [Encuentros para la Actualización. "Consensos de política fiscal": 1-2]. En ese tema, los participantes en los Encuentros concluyeron en que el Estado es determinante "para orientar el desarrollo económico nacional"; que la política fiscal es fundamental para que "el gobierno cumpla con sus obligaciones constitucionales". Que para mejorar la recaudación tributaria, es "necesario que los cambios en materia de simplificación de leyes, aumento de la coercitividad y de la administración tributaria, sean en forma consensuada. Estas decisiones, se reconoce, "deberán estar inmersas dentro de una estrategia global de desarrollo no excluyente que permita aumentar en forma sostenida la tasa anual de crecimiento económico, que elimine los privilegios y promueva la multiplicación del desarrollo". Respecto al destino de los recursos recaudados se consensuó que "el producto de la recaudación fiscal debe facilitar la ampliación y el mejoramiento de los servicios de salud, seguridad, administración de justicia, vivienda y otros servicios básicos a la población, incluyendo la introducción yi o desarrollo de los servicios de telecomunicaciones, carreteras y energía eléctrica, así como reducir el endeudamiento interno" [Encuentros para la Actualización. "Consensos de política fiscal": 1-2]. En materia de administración tributaria se planteó la necesidad de "fortalecer el control tributario mediante la simplificación fiscal, el combate a la corrupción, la reorganización administrativa, la fiscalización y la aplicación de sanciones tanto a los -370-

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