Estado del Sistema Educativo 2006

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2 Estado del Sistema Educativo 2006 Estado del Sistema Educativo 2006 Ministerio de Educación USAID/AED Proyecto Diálogo para la Inversión Social en Guatemala Este documento ha sido elaborado por Emilio Porta Pallais y Sergio Somerville, Consultores de USAID con el Proyecto Diálogo para la Inversión Social en Guatemala y Horacio Álvarez, Consultor Principal en Planificación y Finanzas del MINEDUC. Los autores agradecen la valiosa colaboración recibida por parte de distintos funcionarios del MINEDUC, en particular de: Jorge García, Erick León, Antonio García, Claudia Wagner y Sarah Humpage. Sus valiosos aportes contribuyeron al mejoramiento y a la finalización de este documento. De la misma manera se agradecen los comentarios de los planificadores departamentales del MINEDUC. Para mayor información escribir a: o visitar: Esta publicación fue elaborada con fondos de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) / Oficina de Salud y Educación bajo el convenio de cooperación No. 520-A con la Academia para el Desarrollo Educativo (AED) y en apoyo al objetivo estratégico 3: Inversión Social: Personas más sanas y con mejor nivel de educación. Las opiniones expresadas en este trabajo no necesariamente reflejan la posición USAID y del MINEDUC.

3 Estado del Sistema Educativo Guatemala 2006 Resumen ejecutivo A partir de los Acuerdos de Paz, suscritos en 1996, el sistema educativo de Guatemala ha registrado sustanciales avances en materia de expansión de la cobertura educativa. Sin embargo, todavía persisten significativos retos en cuanto a la eficiencia interna, la equidad y el nivel de inversión en el sistema, si se tiene como objetivo dar cumplimiento a las metas de Educación para Todos (EPT) y brindar a las futuras generaciones la oportunidad de salir del subdesarrollo económico y social en el que se encuentra el país. Los problemas relacionados con el sector educativo en Guatemala se pueden resumir en: Cobertura Baja cobertura en la educación preprimaria, básica y diversificada. En la educación primaria el país se acerca a conseguir la cobertura universal. Para lograrlo se distingue la necesidad de focalizar esfuerzo en ciertos departamentos. Más de 2 millones de niños y niñas se encuentran fuera de las aulas de clases. Los problemas económicos y el trabajo infantil son los principales obstáculos que estos enfrentan para poder asistir a la escuela. Eficiencia Se ha apreciado un significativo avance en la reducción de la deserción escolar. Sin embargo, se distingue la necesidad de focalizar esfuerzos en las escuelas del área rural. El país presenta un agudo problema de repitencia escolar. Los avances observados en la reducción de este fenómeno han sido limitados y perjudican las probabilidades que el país tiene para expandir la cobertura escolar. Calidad El desempeño observado en las pruebas de rendimiento académico dejan en manifiesto la urgencia que tiene el país por mejorar su calidad educativa. Se aprecia la necesidad de reforzar el papel y el liderazgo de los directores, así como mejorar el proceso de formación y actualización de los docentes. Se deben mejorar las condiciones de las escuelas con el objetivo de propiciar un espacio para facilitar el proceso de enseñanza y aprendizaje. De la misma manera, se debe hacer un mayor esfuerzo para garantizar que los alumnos, especialmente los más necesitados, tengan un acceso oportuno a los materiales educativos que el Estado les proporciona. 3

4 2006 Estado del Sistema Educativo Guatemala Equidad El sistema educativo guatemalteco de alguna manera ayuda a replicar y hace perdurar el patrón de desigualdad que caracteriza al país. En el país persiste la desigualdad educativa en cuanto al acceso, permanencia, calidad e inversión en perjuicio de las personas provenientes de familias pobres, del área rural, que tienen un idioma materno diferente al español y de género femenino. Los sectores marginados ven reducidas sus posibilidades de ingresar y permanecer en la escuela. Adicionalmente, estos tienen mayores dificultades para obtener un buen desempeño en las pruebas de rendimiento académico. Inversión A pesar de los avances observados en los últimos años, la inversión que realiza el Estado en educación aún está por debajo de las necesidades. Para alcanzar las metas educativas se estima que es necesario duplicar el nivel de inversión que se realiza con respecto al PIB. Los recursos estatales dirigidos a la educación en ocasiones benefician de mayor manera a los menos necesitados, por lo que se sugiera mejorar la focalización de los mismos. 4

5 Estado del Sistema Educativo Guatemala 2006 Tabla de contenido Resumen ejecutivo... 3 Introducción... 6 Cobertura... 7 Eficiencia Calidad Equidad Inversión Bibliografía Índice de Tablas Tabla 1. Evolución de la matrícula según nivel educativo... 7 Tabla 2. Población entre 4 y 18 años fuera de las aulas de clase (2006)... 9 Tabla 3. Porcentaje de alumnos con dominio insatisfactorio o que no alcanza el criterio de logro (2005)...15 Tabla 4. Horas por Año Escolar según programa educativo...16 Tabla 5. Relación Alumno Docente según programa Educativo...17 Tabla 6. Evolución del salario de los docentes respecto al PIB Per Cápita Tabla 7. Salario mensual bruto de diferentes sectores económicos...18 Tabla 8. Cálculo del Gini educativo para los países miembros del CA Tabla 9. Impacto de variables seleccionadas en el rendimiento de español y matemáticas...22 Tabla 10. Evolución del gasto por alumno según nivel educativo (quetzales)...24 Índice de Gráficos Gráfico 1. Evolución de la TNE según nivel educativo Gráfico 2. Proyección de cumplimiento de la TNE Primaria... 8 Gráfico 3. Población de 7 a 12 años que se encontraba fuera de las aulas de clases por departamento (2006)...10 Gráfico 4. Progreso de la Tasa de Analfabetismo según grupos de edad...11 Gráfico 5. Progreso de los porcentajes de deserción repitencia escolar según nivel educativo...12 Gráfico 6. Deserción y repitencia escolar en primaria por grado y área de residencia (2006)...13 Gráfico 7. Porcentaje de sobre edad en primaria por grado (2006)...14 Gráfico 8. Proyección de los porcentajes de terminación por grado (2006)...14 Gráfico 9. Distribución de docentes según escalafón (2005) Gráfico 10. Diferenciales en la probabilidad de permanecer en el sistema educativo Guatemala...21 Gráfico 11. Evolución de la inversión en educación con respecto al PIB Gráfico 12. Inversión del estado por estudiante corregida por Paridad del Poder Adquisitivo...24 Gráfico 13. Estimación de brecha presupuestaria para alcanzar metas educativas...25 Gráfico 14. Inversión pública en educación por quintiles como porcentaje del PIB

6 2006 Estado del Sistema Educativo Guatemala Introducción 1 Guatemala es un país joven, multicultural y multiétnico. Si bien es cierto que estas características representan invaluables riquezas que dan forma a la identidad nacional, también constituyen para el Estado un gran reto: sacar el mayor provecho de ellas para impulsar el desarrollo económico, social y humano del país y sus habitantes. El 53% de la población guatemalteca es menor de 19 años y la tasa de crecimiento poblacional es de 2.9%. Incorporar a toda la población en edad escolar al sistema educativo y brindarles una educación de calidad que les prepare para el mundo del trabajo, para aportar a su comunidad y para realizarse como personas requiere de un considerable esfuerzo nacional. Para alcanzar las metas educativas a las que el país se ha comprometido en diferentes acuerdos nacionales e internacionales, es necesario que los actores políticos de la sociedad y el Estado se apropien del diagnóstico del estado actual del sistema educativo, y orienten las políticas e intervenciones sobre la base de hechos, sacando el mayor provecho posible de las diferentes investigaciones que en materia educativa se han realizado en los últimos años. En este sentido, el objetivo principal de la presente publicación es dotar a los tomadores de decisiones y a la ciudadanía en general de información que les permita tener una mayor comprensión de la realidad y de los principales desafíos que enfrenta el sistema educativo guatemalteco. Para ello, en pocas páginas, pretendemos resumir y presentar la evolución de los principales indicadores educativos, así como resaltar las principales conclusiones a las que las distintas investigaciones han llegado. La sección 1 presenta los avances en materia de cobertura escolar a escala nacional, departamental y por género, así como un breve análisis de las principales razones que explican la no asistencia de los niños en edad escolar a la escuela. La sección 2 se refiere a la eficiencia del sistema escolar, específicamente en cuanto a las tasas de terminación, deserción y repitencia escolar. La sección 3 analiza y aborda el tema de la calidad educativa, valiéndose de los resultados obtenidos en las pruebas de matemáticas y español, al mismo tiempo que se aborda el tema de las horas de clases y la situación del personal docente. Por su parte en la sección 4 se aborda el tema de la equidad del sistema educativo, estimando la probabilidad de permanencia en el sistema escolar, la participación de los pobres en el sistema educativo y el impacto que tienen algunos factores socioeconómicos respecto al rendimiento académico. En la sección 5 se desarrolla un análisis respecto a la inversión educativa, revisando la evolución del presupuesto de educación, el gasto privado de los hogares y la rentabilidad de la educación. 1 En esta publicación se hace uso extensivo de publicaciones del Proyecto Dialogo para la Inversión Social en Guatemala y de otras fuentes. Se presentan extractos de algunas de ellas con el objetivo de sintetizarlas y dar en pocas páginas una panorámica general del estado de la educación. 6

7 Estado del Sistema Educativo Guatemala 2006 Cobertura Diversas investigaciones han demostrado que la educación tiene efectos positivos en la mejoría de los ingresos de las familias, la productividad de los trabajadores y en la salud de las personas. 2 Es por ello que diversas instancias a nivel internacional, como el Foro Mundial sobre la Educación en Dakar y la Cumbre del Milenio, han respaldado el establecimiento de objetivos básicos en cuanto al acceso a niveles mínimos de educación. En los últimos años el gobierno de Guatemala ha redoblado los esfuerzos por expandir su sistema escolar. Tal como se aprecia en la tabla a continuación, a partir de los Acuerdos de Paz en 1996 la matrícula total del sistema educativo ha crecido en 74%. Los mayores incrementos se observan en los ciclos básico y diversificado del nivel medio. Tabla 1. Evolución de la matrícula según nivel educativo Nivel Educativo Año PREESCOLAR PRIMARIA BASICO DIVERSIFICADO TOTAL ,748 1,510, , ,782 2,104, ,703 1,544, , ,317 2,152, ,831 1,685, , ,845 2,330, ,240 1,823, , ,291 2,567, ,825 1,909, , ,851 2,765, ,585 1,971, , ,750 2,907, ,728 2,075, , ,096 3,077, ,842 2,163, , ,225 3,218, ,825 2,280, , ,976 3,405, ,202 2,345, , ,875 3,535, ,957 2,417, , ,317 3,655,264 Período 103% 60% 115% 105% 74% Crecimiento Prom. Anual 8% 5% 8% 7% 7% Fuente: MINEDUC Este aumento en la matrícula ha hecho posible que las Tasas Netas de Escolarización (TNE) en todos los niveles educativos experimentaran incrementos significativos. Cabe destacar el aumento observado en las TNE de los dos primeros niveles educativos (preprimaria y primaria), en los que se aprecia, durante el período , un aumento de 18.2 y 21.7 puntos porcentuales respectivamente. 22 Véase Schady (2003), Banco Mundial (2005a), CEPAL (2005a), entre otros. 7

8 2006 Estado del Sistema Educativo Guatemala Gráfico 1. Evolución de la TNE según nivel educativo. Fuente: MINEDUC, Proyecciones de población INE La tendencia observada en la evolución de la cobertura de la educación primaria es alentadora. Al proyectar el rumbo que la misma tendrá en los próximos años, se puede inferir que si el país mantiene el buen desempeño demostrado hasta el momento se estará alcanzando la meta de cobertura universal de la educación primaria antes del Gráfico 2. Proyección de cumplimiento de la TNE Primaria 3 Fuente: Escenario creado con el Modelo de Simulación para la Planificación Estratégica Educativa Sin embargo, es importante resaltar que este escenario debe tomarse con cautela y no debe motivar una celebración adelantada. Como se podrá apreciar a lo largo de esta publicación, dar este último paso requerirá de un mayor esfuerzo, ya que los segmentos poblacionales que todavía hacen falta incorporar al sistema escolar se encuentran, mayoritariamente, en el área rural, y enfrentan generalmente pobreza y pobreza extrema. 3 Para mayor información respecto al Modelo de Simulación para la Planificación Estratégica Educativa se sugiere ver: Porta (2006) 8

9 Estado del Sistema Educativo Guatemala 2006 Por su parte, es importante reconocer que la cobertura de la educación pública disminuye drásticamente en los ciclos básico y diversificado. Mientras que la educación pública representó en 2006 alrededor del 80% de la matrícula de la educación primara, está solamente representa el 30% de la matrícula del ciclo básico y el 20% de la matrícula del ciclo diversificado. En este sentido, los esfuerzos que se realicen para expandir y mejorar la calidad de la educación en los ciclos básico y diversificado requerirán de una estrecha coordinación entre el Estado y el sector privado. A pesar de los avances observados, en la expansión de la cobertura escolar después de la firma de los Acuerdos de Paz se estima que en 2006 casi de 2 millones de niños y jóvenes entre 4 y 17 se encuentran todavía fuera de las aulas. Tabla 2. Población entre 4 y 18 años fuera de las aulas de clase (2006) Edad años Población Matrícula Pobl. edad no atendida % Pobl. Atendida % Pobl. No atendida 4 a 6 1,163, , ,940 35% 65% 7 a 12 2,116,385 1,986, ,762 94% 6% 13 a , , ,094 34% 66% 16 a , , ,608 31% 69% 4 a 17 4,793,734 2,893,330 1,900,404 60% 40% Fuente: MINEDUC, INE De ellos, un 50% están concentrados en los departamentos de: Alta Verapaz, Huehuetenango, Quiché, San Marcos y Guatemala. 4 Esta inequidad interdepartamental debe ser el compás para focalizar las acciones que tengan por objeto expandir la cobertura escolar. Para el caso de la población entre 7 y 12 años, que es el grupo poblacional que debería estar en la primaria, de los departamentos de Alta Verapaz, Huehuetenango y Quiché, se distinguen por concentrar el 64% de la población que se encuentra fuera de las aulas de clases. 4 Para profundizar respecto a las diferencias interdepartamentales existentes en los principales indicadores educativos se sugiere ver: Porta, Somerville y Álvarez (2006) 9

10 2006 Estado del Sistema Educativo Guatemala Gráfico 3. Población de 7 a 12 años que se encontraba fuera de las aulas de clases por departamento (2006) Fuente: MINEDUC, INE Utilizando la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida realizada en 2000 (ENCOVI) se evidencia que las principales razones que tienen los niños y niñas entre 7 y 12 años para no asistir a la escuela son: falta de dinero (40%), la escuela está lejos (12 %) y falta de interés (14 %). Adicionalmente, si analizamos las razones de no-asistencia escolar desde la perspectiva de oferta y demanda, se encuentra que el 20% de la inasistencia es explicada por razones de oferta, tales como: falta de profesores, falta de cupos, lejanía de la escuela y falta de seguridad, y el 57% se debe a razones más relacionadas con la demanda. Cabe señalar que las razones de no-asistencia por el lado de la oferta afectan más a las niñas (23% contra 18% para los niños) mientras que los niños son más susceptibles a las razones de demanda (62% para los niños vs. 54% para las niñas), con una fuerte incidencia del trabajo y labores del campo en los hombres y de los quehaceres domésticos en las mujeres. Lo anterior puede explicarse debido a que las tasas de trabajo infantil y las remuneraciones son mayores para los niños que para las niñas. 10

11 % analfabetismo Estado del Sistema Educativo Guatemala 2006 Si el país quiere honrar el compromiso de universalizar la primaria antes de 2015, debe implementar acciones que faciliten a las poblaciones más necesitadas los recursos necesarios para incorporarse a las aulas. Si bien es cierto que la Constitución Política de la República establece en su artículo 74 que la educación primaria es obligatoria, y que la educación provista por el estado es gratuita, existen costos privados que las familias deben cubrir, tales como transporte escolar, uniforme, entre otros, que constituyen verdaderas barreras de entradas y que llegan a representar hasta el 12% del costo total de la canasta básica. 5 Es importante destacar que las bajas cifras de TNE en primaria que se observaron en las décadas pasadas han tenido como consecuencia que todavía persista en Guatemala un elevado nivel de analfabetismo, estimado en un 31.7% según la última encuesta de hogares que disponible. 6 A pesar de ello, es alentador observar cómo este fenómeno ha ido disminuyendo a lo largo del tiempo. En la gráfica a continuación podemos apreciar que mientras la población con 60 años o más registró una tasa de analfabetismo superior al 59%, en el grupo etario entre 15 y 19 años este indicador baja significativamente a un 16.8%. Gráfico 4. Progreso de la Tasa de Analfabetismo según grupos de edad Fuente: ENCOVI 2000 Rango de edades (Años) 5 Calculado sobre la base de la ENCOVI 2000, para mayor información se sugiere ver: Porta, Laguna y Morales (2006). 6 Calculado para personas con 15 años y más utilizando la última encuesta de hogares disponible (ENCOVI 2000). Es importante destacar que Guatemala dentro de la región Centroamericana presenta los niveles de analfabetismo adulto más elevados del istmo (Porta y Laguna:2007 b); situación que debe ser considerada con atención al momento de analizar la competitividad que el país posee al momento de implementar los tratados de libre comercio. 11

12 2006 Estado del Sistema Educativo Guatemala Eficiencia Al observar el progreso de los porcentajes de repitencia y deserción escolar por nivel educativo encontramos que los principales retos están concentrados en la educación primaria, especialmente en lo que se refiere a la tasa de repitencia. Gráfico 5. Progreso de los porcentajes de deserción repitencia escolar según nivel educativo. Deserción Repitencia Nota: A partir del 2001 se eliminó la repitencia escolar en preprimaria. Fuente: MINEDUC Por su parte es importante destacar que en el período la deserción escolar experimentó un aumento en todos los niveles educativos. A partir de esa fecha es que ambos indicadores comenzaron a experimentar una tendencia decreciente. Sin embargo, hay que destacar que en la primaria la evolución de estos dos indicadores ha experimentado resultados mixtos. Mientras que la deserción escolar a partir de la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 se ha reducido casi a la mitad (pasando de un 8.4% a un 4.7%) la repitencia en el mismo período solamente ha bajado 3.2 puntos porcentuales, llegando a registrar, según estimaciones de Porta y Laguna (2007b), uno de los mayores porcentajes de repitenicia escolar dentro del grupo de países que conforman el CA-4 7. La repetición escolar eleva significativamente los costos de la inversión que el Estado realiza en educación, puesto que un alumno repitente hace uso dos o más veces de los recursos asignados para determinado grado. Se estima que en el 2005 el país destinó cerca de 489 millones de quetzales en atender a alumnos repitentes, equivalente a un 11.4% del gasto público total destinado a educación. Sin embargo, cabe señalar que este fenómeno también trae consigo un elevado costo de oportunidad, al limitar la capacidad del Estado para atender a los alumnos que se encuentran fuera del sistema escolar, ya que éste debe atender a un significativo número de alumnos repitentes. 7 Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador constituyeron el grupo denominado CA-4 con el objetivo de avanzar en la integración aduanera, migratoria y comercial de estos países del istmo centroamericano. 12

13 Estado del Sistema Educativo Guatemala 2006 El significativo costo de oportunidad de utilizar dos veces los recursos del sistema educativo para atender a alumnos repitentes plantea la necesidad de utilizar modelos más costo-eficaces que disminuyan los altos índices de repitencia existentes en el país, especialmente en los primeros grados de primaria. Por lo anterior, es necesario implementar programas especiales orientados a mejorar los niveles de aprendizaje de los estudiantes y disminuir los porcentajes de repitencia. 8 Sin lugar a duda las lecciones aprendidas en la implementación del programa Salvemos Primer Grado son un alentador punto de partida; más aún cuando se constata que, al desagregar el desempeño de la repitencia y deserción escolar por grado, se encuentra que las mayores dificultades en ambos indicadores están focalizadas en los primeros grados y, en una mayor medida, en el área rural. Gráfico 6. Deserción y repitencia escolar en primaria por grado y área de residencia (2006) Deserción Repitencia Fuente: MINEDUC Según una reciente investigación realizada por USAID-Guatemala las escuelas que implementaron Salvemos Primer Grado lograron motivar a los estudiantes para permanecer en la escuela y terminar exitosamente el primer grado. La tasa de completación y la tasa de promoción fueron 10% y 20 % más altas, respectivamente, en las escuelas donde se implementó el programa que en las escuelas de comparación. Esta mejora en la eficiencia escolar produjo ahorros de hasta Q490 por cada estudiante promovido al segundo grado. 9 Por su parte, también es conveniente señalar que la alta repitencia escolar observada en la primaria y la incorporación tardía al primer grado traen como resultado dramáticos porcentajes de sobre edad, que según estimaciones realizadas por Esquivel (2005) superan ampliamente los valores observados en el resto de países centroamericanos. 8 Algunos modelos interesantes son la promoción automática, cursos de verano, jornada completa, implementar cursos especiales para atender a los niños rezagados en turno vespertino o sabatino, entre otros. 9 Para mayor información ver: USAID-Guatemala (2005a). 13

14 2006 Estado del Sistema Educativo Guatemala Gráfico 7. Porcentaje de sobre edad en primaria por grado (2006) Fuente: MINEDUC De la misma manera, es importante señalar que el efecto combinado de los altos porcentajes de repitencia y deserción escolar afectan negativamente las tasas de terminación y las probabilidades que tienen los guatemaltecos de acceder a niveles educacionales más altos. Es así como de cada 100 alumnos que ingresan al primer grado, solamente 32 logran culminar la primaria 6 años después, y 14 logra culminar la educación diversificada 11 años después. Gráfico 8. Proyección de los porcentajes de terminación por grado (2006) Fuente: MINEDUC 14

15 Estado del Sistema Educativo Guatemala 2006 Calidad Medir la calidad de la educación es una tarea difícil, puesto que la misma está asociada a un conjunto multidimensional de factores que la explican (UNESCO, 2002) como lo son: la habilidad innata del alumno, la habilidad del maestro para transmitir conocimientos, los recursos y la eficiencia organizativa del centro escolar y el reforzamiento en el hogar de los conocimientos adquiridos en la escuela, entre otros. Sin embargo, es importante reconocer que en la actualidad existe un amplio consenso sobre el uso de las pruebas nacionales de rendimiento académico como indicadores aproximados 10 de la calidad de un respectivo sistema educativo. En este sentido, es importante reconocer el esfuerzo que el MINEDUC ha realizado con apoyo de USAID-Guatemala y la Universidad del Valle por consolidar un sistema nacional de evaluación que ha aplicado un conjunto de pruebas en las aéreas de Lenguaje y Matemáticas que datan desde Los resultados de 2005 nos revelan que la mayoría de los estudiantes de: 6 to de primaria, 3 ero básico y graduandos enfrentan serias dificultades para dominar los contenidos que se les imparte en ambas asignaturas. Llama la atención que en 6to grado se evidencia mayor dificultad en Lenguaje y luego esta situación se revierte en los niveles superiores. Tabla 3. Porcentaje de alumnos con dominio insatisfactorio o que no alcanza el criterio de logro (2005) Grado/ Área de Evaluación Sexto Grado Tercero Básico Graduandos Lenguaje Matemáticas Fuente: MINEDUC En América Latina el uso de pruebas nacionales para medir el rendimiento escolar es relativamente reciente. Por su parte, la evidencia acumulada en los últimos cuarenta años en Estados Unidos nos indica que el rendimiento escolar es afectado por la educación preescolar, las prácticas escolares, las expectativas familiares sobre el rendimiento escolar y el nivel socioeconómico de la familia. 12 Adicionalmente, es importante destacar que los hallazgos internacionales le atribuyen a los factores relacionados con el entorno sociofamiliar un peso de 60% en la varianza de los resultados, mientras que le otorgan el restante 40% a la efectividad de la escuela Para una discusión conceptual sobre el concepto y medición de la calidad educativa ver Edwards (1991) y Fernández, Oliveira y Almeida (2005). Para ejemplos sobre el enlace entre el rendimiento escolar y sus factores asociados ver: Mizala, Romaguera y Reinaga, Chávez (2002), Glewwe (1996), Hanushek (1995) y Arcia, Porta y Laguna (2004) 11 Para conocer más sobre las pruebas de rendimiento académico se recomienda ver: MINEDUC (2006a, 2006b y 2006c) 12 Se recomienda ver: North Carolina Department of Public Instrcution (2004). 13 Esta distribución es para los países de América Latina, en los países desarrollados se le otorga un 80% a las variables socio-familiares y un 20% a la efectividad de la escuela. Lo cual sugiere que en donde hay más pobreza la escuela también en más importante. Para mayor información se sugiere ver: Banco Mundial (1995) y Gerstenfeld (1995), Fuller B., y Clarke, P. (1994a) y Arcia, Porta y Laguna (2004) 15

16 2006 Estado del Sistema Educativo Guatemala Sobre el particular, es importante destacar que la evidencia internacional demuestra que el impacto de aquellos factores que son atribuibles al sistema escolar presentan resultados que no son concluyentes y en ocasiones llegan a ser contradictorios. Esto evidencia que para mejorar la calidad de la educación no hay soluciones mágicas que pueden ser trasladadas de un país a otro y subraya la necesidad de profundizar en la generación de investigaciones nacionales. 14 Tomando esto en consideración y reconociendo la dificultad que enfrentamos al dar cuenta respecto a la calidad de la educación, en lo que resta de esta sección abordaremos el desarrollo de algunos indicadores que se consideran útiles para tener una aproximación del estado de la calidad de la educación. Asimismo, se esbozarán los principales retos que el país enfrenta sobre la materia. A nivel internacional existe consenso sobre la importancia del tiempo formal de estudio, 15 es decir, del número de horas anuales establecidas para cada nivel de enseñanza. Al respecto, es importante señalar que en Guatemala los planes de estudio de primaria establecen alrededor de 25 horas pedagógicas semanales (de 45 minutos) y un año escolar es de 180 días. En promedio se dedican anualmente 645 horas para la enseñanza anual, lo cual parece bajo según estándares internacionales. Tabla 4. Horas por Año Escolar según programa educativo País Primaria Japón 875 R. Checa 739 Bélgica 840 Grecia 780 España 788 Malasia 762 EEUU 958 Chile 860 Uruguay 732 Argentina 810 México 800 Guatemala 675 Fuentes: MINEDUC y Education at Glance. OECD, De igual manera es importante destacar que la relación-alumno docente que se observa en el país es considerada alta respecto a los estándares internacionales, sin embargo se ubica dentro de rangos razonables. Esto pareciera ser una política eficiente, dada la escasez de recursos con los que dispone el país. 14 Para mayor información se sugiere ver: Vélez, Schifelbein y Valenzuela, Se recomienda ver: Fuller B., y Clarke, P. (1994b). Para profundizar sobre América Latina véase Scheifelbein (1990). 16

17 Estado del Sistema Educativo Guatemala 2006 Tabla 5. Relación Alumno Docente según programa Educativo País Preescolar Primaria Secundaria Corea Japón R. Checa Bélgica Grecia España Malasia EEUU Chile Uruguay Argentina México Guatemala* Fuentes: MINEDUC y Education at Glance. OECD, En lo que respecta a la tenencia de libros de textos y material didáctico, una reciente auditoría social realizada por la Gran Campaña por la Educación y co-financiada por USAID-Guatemala encontró que solamente el 26% de los alumnos de primer grado contaban con la totalidad de sus textos y que 25% de las escuelas no fueron beneficiados con útiles escolares. 16 El MINEDUC transfiere anualmente a las escuelas una cantidad de recursos por alumno para que éstas puedan comprar los materiales de los estudiantes. Sin embargo, es importante destacar que por restricciones económicas el MINEDUC transfiere solo aproximadamente un 35% de los recursos que se requieren para comprar la bolsa de materiales mínima fijada por la Dirección de Calidad Educativa del Ministerio. De igual forma, es importante destacar que en los últimos años no se han distribuido libros de textos para los alumnos de básico y diversificado. Para lograr la universalización de la educación primaria en el 2015 y mejorar la calidad de la educación, el Banco Mundial (BM) nos señala en un reciente informe que los países deben hacer un esfuerzo por otorgar a sus docentes un nivel salarial correcto. Establecen como correcto el salario docente que: atrae a los individuos más calificados a la enseñanza y motiva continuamente el buen rendimiento, dado que el sector educación compite con otros sectores por los trabajadores calificados. El nivel apropiado dependerá de la oferta de individuos educados, la demanda de todos los sectores de la economía (y países extranjeros), y las combinaciones más atractivas de salarios y compensaciones no salariales (tales como jornadas laborales más cortas, vacaciones largas, y estabilidad laboral que son comunes en la profesión docente) 17. En este sentido, el BM en la Iniciativa de la Vía Rápida para la Educación Para Todos (conocida como EFA-FTI por sus sigla en inglés) propone que el salario anual promedio de los docentes sea equivalente a 3.5 veces el PIB per cápita. 16 Para mayor información ver: Gran Campaña Nacional por la Educación (2006) 17 Tomado de: Bruns et.al. (2003) 17

18 2006 Estado del Sistema Educativo Guatemala Al respecto, en la siguiente gráfica observamos que, a pesar de los esfuerzos realizados, especialmente en los últimos años, todavía en Guatemala los docentes perciben un nivel salarial inferior al recomendado por el BM. Tabla 6. Evolución del salario de los docentes respecto al PIB Per Cápita. Salario por Escalafón Número de docentes Salario mensual escalafón A 26,782 1, B 10,190 2, C 8,571 2, D 6,032 3, E 4,653 3, F 3,238 4, Nacional 1.81 Fuente: MINEDUC Sin embargo, es importante destacar que si se sigue la recomendación del BM y se comparara el salario de los docentes versus otros salarios de la economía encontramos que las personas que se dedican a la enseñanza se encuentran por arriba del promedio salarial de otras ramas de actividad económica. Tabla 7. Salario mensual bruto de diferentes sectores económicos Rama Actividad Económica Salario Mensual Bruto Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 713 Servicios Sociales y de salud. Otras actividades de servicio 1,170 Explotación de Minas y canteras 1,375 Industria manufactureras 1,383 Construcción 1,465 Comercio, reparación de vehículos automotores 1,483 Transporte, almacenamiento y comunicaciones 1,805 Enseñanza 2,004 Suministro de electricidad, gas y agua 2,093 Servicios financieros 2,331 Administración Pública y Defensa, planes de seguridad social 2,433 Organizaciones y órganos extraterritoriales 2,646 Fuente: ENEI 2004 De la misma manera, cabe destacar que al revisar la estructura salarial de los docentes encontramos que la misma premia fuertemente la permanencia en el cargo, otorgando aumentos salariales equivalentes al 25% cada 4 años. Esta situación es considerada positiva, pues genera un incentivo para que los docentes que entran a la carrera del magisterio permanezcan un tiempo considerable dentro de ella. Sin embargo, esta regulación también incentiva a que los docentes con más experiencia y que llegan a alcanzar el escalafón más alto se jubilen a los 24 años de servicio, pues se fija un salario límite superior. 18

19 Estado del Sistema Educativo Guatemala 2006 Gráfico 9. Distribución de docentes según escalafón (2005). Fuente: MINEDUC Adicionalmente, es recomendable que el país saque mejor provecho de su sistema de información y de su sistema nacional de evaluación, y que se avance en el establecimiento de incentivos al desempeño docente que motiven una mejor formación y actualización del magisterio. Los resultados poco alentadores que se han obtenido en las evaluaciones docentes lo sugieren. Una reciente evaluación realizada USAID-Guatemala 18 reveló que los docentes en servicio en el nivel de educación primaria presentaban serias deficiencias en cuanto al dominio de áreas básicas de matemática y lenguaje. Estos obtuvieron una nota promedio en matemática y lenguaje de 25.8 y 58.4 respectivamente, en una escala de 100 puntos. Los resultados anteriores, si bien son alarmantes, de cierta manera son de esperar si se considera que los graduandos de magisterio obtienen en promedio los resultados más bajos, tanto en matemáticas como en lenguaje, al ser comparados con los graduandos de las otras carreras que se ofrecen en el ciclo diversificado. Solamente uno de cada diez graduandos de magisterio alcanza el criterio de logro satisfactorio en matemáticas, mientras que en lenguaje dos de cada diez logran alcanzar el nivel satisfactorio. Diversos estudios han demostrado la importancia del liderazgo pedagógico del Director. Al respecto, es importante señalar que en Guatemala se distingue la necesidad de establecer reconocimientos salariales y un programa de capacitación para los docentes que se desempeñan como directores. Actualmente éstos no cuentan con la capacitación necesaria para ejercer el cargo y debido a que su papel no es remunerado, muchos consideran que al ejercerlo los están castigando, ya que en general continúan dando clases y tienen que dedicar esfuerzo adicional para ejercer la dirección escolar sin recibir remuneración por ello. 18 Para mayor detalle ver: USAID-Guatemala (2005b) 19

20 2006 Estado del Sistema Educativo Guatemala Al analizar las condiciones de la infraestructura escolar, encontramos que 49% de los establecimientos públicos no cuentan con agua entubada, un 36% carecen de luz, un 8% reportan tener el techo en malas condiciones, un 5% las paredes en mal estado y un 8% el piso en mal estado. Al analizar las condiciones de infraestructura en su conjunto, en el Sistema Nacional de Indicadores se reporta que sólo un 15% de los establecimientos escolares del sector oficial tienen las condiciones necesarias para que en sus aulas se realice el proceso enseñanzaaprendizaje, es decir, tienen electricidad, agua potable, aulas en buen estado, número adecuado de sanitarios (menos de 35 estudiantes por sanitario) y espacio adecuado (al menos 2.5 metros cuadros por estudiante). Equidad Una reciente investigación concluye que: a pesar de los esfuerzos realizados, el sistema educativo guatemalteco de alguna manera ayuda a replicar y hace perdurar el patrón de desigualdad que caracteriza a este país; marginando a sectores desfavorecidos del derecho a la educación (Porta y Laguna 2007a). Los autores de esta investigación encontraron que en Guatemala existe desigualdad educativa en cuanto al acceso, permanencia, calidad e inversión en perjuicio de las personas provenientes de familias pobres, del área rural y que tienen un idioma materno diferente al español. De la misma manera se encontró que, en menor medida, el país debe resolver la desigualdad a nivel de género que todavía persiste y que dentro del grupo de países que conforman el CA-4 es el que se destaca por presentar el mayor nivel de desigualdad educativa. Tabla 8. Cálculo del Gini educativo para los países miembros del CA-4 19 Países GE Guatemala Guatemala Rural Guatemala Urbana Nicaragua Honduras El Salvador Fuente: ENCOVI 2000, EMNV 2001, EPHM 2004, ENCV El coeficiente de Gini es una medida estándar de la desigualdad comprendida entre 0 y 1. Un valor de cero indicaría una distribución perfectamente igualitaria. 20

21 Estado del Sistema Educativo Guatemala 2006 Basándose en análisis de sobrevivencia escolar, desarrollaron una metodología 20 para visualizar las brechas en las probabilidades de permanecer en el sistema escolar entre: el 20% con menores ingresos y el 20% con mayores ingresos, población urbana y población rural, hombres y mujeres y ladinos y no ladinos. Al respecto, la gráfica 10 muestra que las mayores brechas se encuentran al comparar las probabilidades de sobrevivencia escolar por nivel socioeconómico y por área de residencia. Gráfico 10. Diferenciales en la probabilidad de permanecer en el sistema educativo Guatemala Años de educación Quintiles Sexo Area Raza Fuente: ENCOVI 2000 A manera de ejemplo, la gráfica anterior ilustra que en el sexto grado de primaria, las personas pertenecientes al 20% de la población con mayores ingresos cuentan con más de 42 puntos porcentuales de mayores probabilidades de alcanzar este nivel de educación que sus pares pertenecientes al 20% de la población más necesitada. Como parte de la investigación, también se desarrolló un modelo probabilístico para determinar el impacto de variables seleccionadas en la asistencia escolar y estimaron el impacto de un grupo de variables en los resultados de las pruebas de español y matemáticas en el ciclo básico. Al respecto, las variables que tienen mayor peso respecto a la asistencia escolar son: pertenecer al 20% de la población con menores ingresos, ser mayor de 15 años y el estar trabajando. Por su parte, ser de sexo masculino, así como los años de escolaridad de los padres, y que estos tengan empleo (aunque sea en el sector primario) incide positivamente en las probabilidades de estar en la escuela. 20 Se estimaron las funciones de sobrevivencia y se graficaron las diferencias en puntos porcentuales de los grupos poblacionales seleccionados para la comparación. 21

22 2006 Estado del Sistema Educativo Guatemala A manera de ejemplo, con el modelo probit desarrollado se logra estimar que un niño de sexo masculino que vive en el área urbana que sólo se dedica a estudiar y es ladino, cuyos padres tienen 12 años de escolaridad y no pertenecen al quintil más pobre tiene un 97% de probabilidades de asistir al sistema escolar. Mientras tanto, una niña del área rural que trabaja y pertenece a un grupo étnico no-ladino, cuyos padres son analfabetos y pertenecen al 20% más pobre de la distribución de ingresos, tiene apenas un 22% de probabilidades de encontrarse en el sistema escolar. Al analizar el impacto de un grupo de variables respecto al rendimiento académico en español y matemáticas de 3 ero básico se concluye que las variables que inciden negativamente en el rendimiento académico son: analfabetismo de la madre y el padre, grupo étnico y área de residencia rural. Tabla 9. Impacto de variables seleccionadas en el rendimiento de español y matemáticas 21 Español Matemáticas Sexo femenino Área de residencia rural Grupo étnico no ladino Asiste a escuela oficial No comió antes de ir a la evaluación Mamá no sabe leer Papá no sabe leer Alguien le pega o lastima seguido en el colegio R Cuadrado Fuente: Porta y Laguna 2007 Como se puede apreciar en la tabla anterior, el efecto combinado del impacto del analfabetismo de los padres (7.3 preguntas incorrectas) en los resultados de Lenguaje logra explicar más del 14% del total de la prueba. 21 El modelo fue construido con el paquete estadístico SPSS (Statistical Product for Service Solutions) versión 13. Las salidas de información obtenidas se encuentran en el Anexo (A13 y A14). En ellas se puede observar que los coeficientes obtenidos resultan significativos en términos estadísticos. 22 Cabe señalar que el objetivo del análisis no es obtener un R 2 más elevado per se sino más bien obtener estimados de los verdaderos coeficientes de regresión poblacional de los cuales se pueda depender y sea posible realizar inferencia estadística sobre ellos. Para mayor detalle ver Goldberger, Arthur S. (1991) y Course in Econometrics. Harvard University Press, Cambridge, Massachussets, pp y/o Gujarati, Damodar (1997). 22

23 Estado del Sistema Educativo Guatemala 2006 Para visualizar fácilmente el impacto relativo de las variables seleccionadas, Porta y Laguna (2007a) proponen el siguiente ejemplo: se estima que un niño, del área urbana, ladino, que asiste a una escuela privada, en donde no le pegan, que comió antes de la prueba y cuyos padres son alfabetos obtendría 30 preguntas correctas en español, mientras que una niña, del área rural, no ladina, que asiste a una escuela oficial, en donde le pegan, que no comió antes de la prueba y cuyos padres son analfabetos obtendría solamente 12 preguntas correctas (un 60 % menos que el caso anterior). Inversión El Estado guatemalteco ha realizado significativos esfuerzos por mejorar el nivel de inversión que se destina al sector educación. Es así que una década después de la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 el nivel de inversión se ha incrementado en más de 1,900 millones de quetzales, pasando a representar en el 2006 el 2.8% del PIB en comparación con el 2% que representaba 10 años atrás. Gráfico 11. Evolución de la inversión en educación con respecto al PIB. 3.0% 2.5% 2.6% 2.6% 2.6% 2.7% 2.8% 2.0% 2.0% 2.2% 2.5% 2.3% 2.3% 1.9% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0% El incremento de la inversión estatal en educación ha tenido como resultado que el gasto por alumno experimentara un significativo aumento en el último quinquenio, a pesar de los avances que se han tenido en la expansión de cobertura. Como se aprecia en la tabla a continuación, en el ciclo de diversificado es donde se ha experimentado el mayor aumento, llegando a representar la inversión por alumno en el % más del valor observado en el

24 $PPA 2006 Estado del Sistema Educativo Guatemala Tabla 10. Evolución del gasto por alumno según nivel educativo (quetzales) Nivel/Año Preprimaria ,011 1,111 1,113 1,334 Primaria 1,177 1,396 1,371 1,406 1,475 1,668 1,900 Básico 1,969 2,114 2,136 2,352 2,408 2,790 2,654 Diversificado 2,609 2,919 2,931 3,132 4,150 4,064 4,167 Sin embargo, es importante reconocer que, a pesar de los avances, Guatemala se destaca dentro de la región latinoamericana por tener una de las menores inversiones por alumno de primaria. Al respecto, un reciente informe del PREAL (2006) nos indica que al corregir el costo por estudiante por la Paridad del Poder Adquisitivo (PPA) 23, Guatemala se sitúa únicamente por delante de Nicaragua y Perú. Gráfico 12. Inversión del estado por estudiante corregida por Paridad del Poder Adquisitivo Fuente: Preal (2006) España Corea Chile Costa Rica Trinidad y Tobago México Argentina Malasia Colombia Uruguay Brasil País Panamá Jamaica Paraguay El Salvador Honduras Filipinas Bolivia Guatemala Perú Nicaragua 23 La paridad del poder adquisitivo (PPA) es un término económico introducido a principios del decenio de 1990 por el Fondo Monetario Internacional, para comparar de una manera realista el nivel de vida entre distintos países, atendiendo al Producto Interno Bruto (PIB) per cápita en términos del Costo de Vida en cada país. 24 La paridad del poder adquisitivo (PPA) es un término económico introducido a principios del decenio de 1990 por el Fondo Monetario Internacional, para comparar de una manera realista el nivel de vida entre distintos países, atendiendo al Producto Interno Bruto (PIB) per cápita en términos del Costo de Vida en cada país. 24

25 Estado del Sistema Educativo Guatemala 2006 En este sentido, se recomienda que el país continúe aumentando la inversión que realiza en educación, más aún, cuando tal inversión ha demostrado ser rentable tanto para las familias como para el Estado. Porta, Laguna y Morales (2006) estimaron que el retorno privado de la educación en Guatemala equivale a 15.3% mientras que el retronó social se ubica en un rango del 11% al 19% según el nivel educativo. Aumentar la inversión que el Estado dedica a la educación de sus futuras generaciones es clave, si se quiere que el país alcance las metas educativas que se ha trazado en diferentes ejercicios ciudadanos, así como aquellas a las que se ha comprometido internacionalmente en el marco de la Educación para Todos (EPT). Al respecto, en una reciente investigación realizada por ICEFI y el Proyecto Diálogo para la Inversión Social en Guatemala de USAID se estima la necesidad de duplicar la inversión que el estado dedica a la educación en relación a su PIB. Gráfico 13. Estimación de brecha presupuestaria para alcanzar metas educativas Fuente: ICEFI (2007) Adicionalmente, Porta y Laguna (2007a) señalan la necesidad de mejorar la focalización de la inversión pública, puesto que la misma en ocasiones presenta un patrón claramente regresivo (benefician en mayor medida a los estratos socioeconómicos con mayores ingresos). 25

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