CURSO DE GESTION URBANA

Transcripción

1 CURSO DE GESTION URBANA San Salvador, El Salvador Junio 1 a 11, 2003 Módulo de Transporte Urbano Jorge Acevedo Instituto SER de Investigación - Universidad de los Andes Bogotá, Colombia

2 2 CURSO DE GESTION URBANA 1 Módulo de Transporte Urbano 1. La política de transporte urbano Existen al menos dos fenómenos concurrentes en la situación del tráfico de muchas de las principales ciudades en países en desarrollo: uno, la congestión generalizada en muchas zonas y a muchas horas del día; el otro, que esa congestión en muchos casos es generada, o exacerbada, por otros factores perturbadores (semáforos dañados o irrespetados; violación de normas de tráfico; enormes interferencias de buses recogiendo pasajeros; bloqueo de intersecciones, generando colas que propagan el problema; carros varados, o pequeños accidentes, que bloquean la vía; etc.). La congestión se ocasiona por el exceso de demanda (cantidad de carros) sobre la oferta vial (calles disponibles); lo otro, el desorden, se debe tanto a las deficiencias de la infraestructura (vías en mal estado o sin pavimentar; andenes inexistentes; etc.) como a la incapacidad de las autoridades para organizar y mantener la fluidez del sistema. En muchos casos, una porción sustancial de los problemas se origina primordialmente en el desorden. El desequilibrio entre la oferta y la demanda de vías está aumentando con rapidez. Adquirir un automóvil es una aspiración legítima de todo ciudadano, por las múltiples comodidades y ventajas que trae consigo. En la medida en que el desarrollo económico de los países se acelera, crece el número de familias que pueden adquirir un automóvil particular. Por esa razón, entre más exitoso el país (y la ciudad considerada), mayor el crecimiento esperable del parque automotor. 1 "Derechos de propiedad [2003], Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial. Se puede fotocopiar este material para uso en investigación, educación u otro propósito académico solamente en los países miembros del Banco Mundial. Todos los materiales están sujetos a revisión. Las opiniones e interpretaciones que aparecen en este documento son las del autor o autores, o instructores individuales, y no deben atribuirse al Instituto del Banco Mundial o al Banco Mundial."

3 3 Este crecimiento históricamente ha sido muy superior a las posibilidades reales de las ciudades de construir nueva infraestructura vial, por lo que el desequilibrio (y con él la congestión) tiende a ser cada vez mayor. En el caso de Bogotá, por ejemplo, el parque automotor actual se ha estimado en cerca de un millón de vehículos, y estaba creciendo a una tasa cercana al 10% anual 2, en tanto que la construcción de nuevas vías en los últimos años ha sido muy irregular; en términos cuantitativos, la oferta de espacio vial entre 1985 y 1998 creció a un promedio muy inferior al 1% anual. En otras ciudades colombianas ha sucedido algo parecido. Estas cifras son dignas de reflexión. Mucho puede y debe hacerse para resolver el desorden, y con ello aliviar la congestión. Pero el crecimiento acelerado del número de vehículos rápidamente copará lo que se logre por este camino, y no es posible, ni deseable, embarcar a las ciudades en proyectos muy costosos de ampliación masiva de vías y construcción de autopistas urbanas. En verdad, ninguna ciudad del mundo ha podido, en el largo plazo, acomodar su red vial al crecimiento acelerado del número de vehículos. La insuficiencia vial se hace aún más aguda debido a la ineficiencia en el uso de las vías. De nuevo tomando como ejemplo el caso colombiano, en Bogotá, el 72% de los viajes motorizados (excluyendo peatones, ciclistas y otros) se realiza en vehículos de transporte colectivo, y solamente el 19% en taxi o carro particular. En Cali el 65% de los viajes motorizados se realiza en transporte público. En Ibagué el 90% de los viajes se realiza en este modo. Es decir, la inmensa mayoría de los viajes de los habitantes de las ciudades colombianas se realiza en bus o buseta 3. Sin embargo la minoría, que utiliza el carro o el taxi, ocupa en el caso de Bogotá (y con cifras similares en las otras ciudades) cerca de las 2/3 partes del espacio vial total de la ciudad, en tanto que los usuarios del transporte colectivo apenas ocupan un 27% de ese espacio vial. En otras palabras, el transporte en las principales ciudades del país es mayoritariamente público, pero los causantes principales de la congestión son los automovilistas. 2 La profunda recesión económica colombiana a partir de 1999 ha reducido drásticamente estas cifras, pero una vez el país retome su crecimiento histórico de nuevo crecerá con rapidez el número de automóviles. 3 En Colombia se llaman busetas unos minibuses con menos de 20 puestos.

4 4 Estas rápidas cifras, que en términos generales probablemente se reiteran en muchas otras ciudades de la región, son suficientemente elocuentes para proponer unas conclusiones de gran importancia. En efecto, si las vías son insuficientes y cada vez lo serán en mayor grado ; y si los vehículos en los que viaja la mayoría de los usuarios, los de transporte público, son más eficientes en el uso de las vías, por necesidad debe concluirse que la política de transporte debe fundamentarse en dos propósitos complementarios, a saber: Desestimular el uso indiscriminado del carro particular en las vías y horas congestionadas. Dar prioridad al transporte público en el uso de la infraestructura vial escasa. A esta política debería añadirse una acción especial de tipo institucional, de refuerzo a la capacidad de la autoridad para enfrentar y resolver el desorden ya mencionado. 2. Desestímulos al uso del vehículo particular El alivio de verdad a la congestión vehicular no será alcanzable sino en la medida en que se logre implantar una política efectiva de desestímulo al uso del automóvil, en los sitios y a las horas de mayor congestión. Por supuesto, la viabilidad de esta política depende de la existencia de alternativas de transporte público que sean atractivas al automovilista. En teoría, hay dos formas alternas de restringir el uso del carro privado: Mediante coerción física, prohibiendo a los carros el uso de cierta infraestructura (como la designación de vías exclusivas para buses), o impidiendo el uso de los carros a ciertas horas o en ciertos sitios, como es el caso de la creación de zonas peatonales o la imposición de restricciones al uso del carro según el número de placa: se prohibe su uso y se sanciona a los infractores.

5 5 Mediante medidas económicas: como el uso del carro ocasiona perjuicios a terceros y a la sociedad en general (tales como la congestión y la contaminación), el gobierno, a nombre de la sociedad, puede en forma legítima decretar el cobro de una tarifa para permitir el uso del carro a ciertas horas o en ciertos sitios, de manera que solo quienes paguen pueden disfrutar del derecho a usar el carro. La restricción física por número de placa ha sido adoptada por varias ciudades del mundo y del continente. En un estudio evaluativo sobre la experiencia de algunas ciudades que adoptaron la restricción vehicular en forma permanente 4 se encontró que los resultados de corto plazo fueron positivos, pero los de largo plazo fueron muy negativos. La constante encontrada en todos los casos es que los automovilistas, en el largo plazo, tienen claros estímulos económicos para recuperar la movilidad perdida por la restricción, mediante la compra de un vehículo adicional, casi siempre barato o de segunda mano. En contraposición, y en concordancia con las tendencias actuales en materia de transporte urbano en el mundo, creemos que la forma más efectiva de desestimular el uso del vehículo privado, en adición a la creación de troncales de buses y similares, es con medidas de cobro por el uso de las vías. Tal medida obliga a cada conductor potencial a comparar la importancia del viaje que quiere realizar con su costo (combustible, tiempo y monto que debe pagar por usar el carro); en esta forma, todos los viajes de poca importancia (poco valor para el usuario) serán suprimidos o repensados, y solo los que sí representan un valor importante para el usuario (valor que sobrepasa el costo) serán realizados. A pesar del entusiasmo de los economistas y técnicos con esta política, en 25 años solo había sido implantada (con mucho éxito) en una ciudad gobernada en forma autoritaria: Singapur 5. Los políticos de las grandes ciudades democráticas de occidente han sido renuentes a implantar esta medida. Pero desde febrero de 2003 la ciudad de Londres, en cabeza de su primer alcalde elegido popularmente, ha iniciado el cobro de 5 libras diarias 4 Acevedo, J., Evaluación de la Restricción de Tránsito Vehicular por Número de Placa: Programa Pico y Placa. Cámara de Comercio de Bogotá, agosto de También se ha implantado en unas pocas ciudades nórdicas de poca relevancia para las grandes ciudades: Trondheim, Bergen y Oslo, con gran éxito.

6 6 a quien quiera transitar a ciertas horas dentro del anillo central de la ciudad. Los resultados han sido muy exitosos hasta el momento y es de prever que la medida se consolidará como un gran acierto. Este resultado será decisivo para el futuro de este tipo de política en el mundo. 3. Prioridad al transporte público La política de prioridad al transporte público en el uso de la infraestructura vial se expresa fundamentalmente en la designación de porciones de infraestructura para el uso exclusivo de ese tipo de transporte. Esta infraestructura puede ser parte de la ya existente (como es el caso de la mayoría de los proyectos de carriles o de vías exclusivas para buses en corredores congestionados), o puede resultar de la construcción de nueva infraestructura para el uso exclusivo de algún sistema de transporte masivo (como es el caso de los sistemas de metro o de trenes ligeros). A continuación presentaremos un breve resumen de estos sistemas de transporte público masivo, tomado selectivamente de una publicación reciente del Banco Mundial sobre el tema de transporte urbano 6. En términos genéricos nos referiremos a ellos como sistemas de transporte masivo rápido (TMR). Elección de Tecnología para el TMR La tecnología ha sido por mucho tiempo el elemento más polémico en las discusiones sobre TMR. Tanto los costos como el desempeño varían de ciudad en ciudad, de acuerdo con la distancia entre estaciones, el diseño del vehículo y del sistema, etc. En órdenes de magnitud, los sistemas de vías exclusivas para bus a nivel, a partir de la conversión de carriles existentes, cuestan (incluyendo vehículos) entre US$ 1 millón y US$ 8 millones por kilómetro, pero pueden llegar hasta los US$ 15 millones cuando los vehículos (como 6 World Bank (2002). Cities on the move. A World Bank urban transport Strategy review. Washington. Usamos también una traducción al español: World Bank (2002), Ciudades en Movimiento. Revisión de la Estrategia de Transporte Urbano del Banco Mundial.

7 7 en Quito) o la infraestructura (como en Bogotá) se tornan más sofisticados. Los costos del transporte ligero rápido (TLR) típicamente fluctúan entre US$ 10 y US$ 30 millones, pero cuando se usa la tecnología más sofisticada en un sistema completamente segregado, los costos pueden aproximarse a los de un sistema ferroviario pesado. Los metros pesados cuestan entre US$ 30 y US$ 100 millones, donde los sistemas completamente automáticos y subterráneos son los más costosos. La capacidad de los sistemas varía desde las vías exclusivas para bus, que pueden transportar hasta pasajeros por hora y por carril en la dirección pico (pphpd) a una velocidad promedio de 17 a 20 km/h, a los metros que pueden transportar hasta pphpd a una velocidad promedio de 40 a 50 km/h (cuando hay gran distancia entre estaciones). Las vías exclusivas para bus son la forma más barata de TMR, extensamente desarrolladas (y ahora en expansión) en Brasil, Colombia y Ecuador. Proveen capacidad considerable en corredores principales, pueden ser operadas como una red de alta calidad, con tracción eléctrica si es requerida, y aun sobrepuestas a los sistemas viales existentes. Aun así, fuera de América Latina, son raras en el mundo en desarrollo. Para el éxito de estos sistemas se requiere un compromiso político fuerte y una planificación efectiva del sector público, para asegurar la financiación, el tratamiento prioritario en la gestión del tránsito y en el diseño de la infraestructura, y para la adquisición y supervisión del servicio. Curitiba y Bogotá han mostrado que esto puede hacerse, pero que requiere una efectiva planificación previa, un liderazgo político local fuerte y un grado de estabilidad y de falta de politización de las políticas públicas que no se encuentra en todos lados. 7 El Transporte Liviano Rápido (TLR) abarca desde tranvías convencionales a nivel hasta los sofisticados sistemas elevados y completamente segregados. El TLR se está expandiendo rápidamente en los países industrializados, en ciudades con corredores de bajos volúmenes, como una alternativa segura y de alta calidad al automóvil privado, y en algunos casos sirve como alimentador de sistemas de metro pesado. En los países en vía 7 Para más detalles, ver Halcrow Fox en asociación con TTC, Op. cit.

8 8 de desarrollo, donde la necesidad es por capacidad y velocidad adecuadas para los pasajeros de bajos ingresos cautivos del transporte público, su papel es menos obvio.

9 Desempeño y Costo de Algunos Sistemas Típicos del TMR CARACAS BANGKOK CIUDAD DE KUALA TÚNEZ RECIFE QUITO BOGOTÁ PORTO ALEGRE EJEMPLO (LÍNEA 4) (BTS) MÉXICO LUMPUR (SMLT) (LÍNEA SUR) BUSWAY (TRANSMILENIO, BUSWAYS (LÍNEA B) (PUTRA) ETAPA 1) Conversión de Categoría Metro pesado Metro pesado Metro pesado Metro Liviano Metro Liviano ferrocarril suburbano Vía segregada para autobús Vía segregada para autobús Vía segregada para autobús Eléctrico, riel de Tecnología acero Eléctrico, riel de acero Eléctrico, neumáticos de goma Eléctrico sin conductor Eléctrico, riel de acero Eléctrico, riel de acero AC Eléctrico duotrolleybus Autobuses diesel Autobuses diesel articulados Longitud (km) 12,3 23,1 23, ,7 km 14,3 11,2 (+ext 5.0) % elevado Segregación Vertical 100% en túnel 100% elevado 55% a nivel 100% elevado A nivel 25% túnel 95% a nivel 5% elevado A nivel, prioridad semafórica parcial A nivel, principalmente segregada A nivel, sin prioridad de señalización Distancia entre paradas (km) 1,5 1,0 1,1 1,3 0,9 1,2 0,4 0,7 0,4 Costos de Capital, (millónes de dólares, ,3 US$m) de los cuales: (solo infraestructura) Infrastructura/ Equipo (US$m) Vehículos 277 1, (113 vehs) (US$m) No incluído (operación privada) No incluído (operación privada)

10 CARACAS BANGKOK CIUDAD DE KUALA TÚNEZ RECIFE QUITO BOGOTÁ PORTO ALEGRE EJEMPLO (LÍNEA 4) (BTS) MÉXICO LUMPUR (SMLT) (LÍNEA SUR) BUSWAY (TRANSMILENIO, BUSWAYS (LÍNEA B) (PUTRA) ETAPA 1) Costos de capital/km de ruta (US$m) 90,25 73,59 40,92 50,0 13,3 11,6 10,3 5,2 1,0 Vehículos o trenes iniciales (finales) por 20 (30) 20 (30) 13 (26) 30 8 hora/por dirección 40 (operación en convoy 160 planificada) Capacidad máxima inicial de pasajeros Capacidad máxima de pasajeros Velocidad promedio de / operación (km/h) 20+ (serv. local) (serv. expreso) Relación Ingreso/costo operativo (%) > en Privada Propiedad Pública Pública (concesión) Privada Pública Pública (concesión) Pública (concesión en consideración) Infraestructura pública, vehículos privados Infraestructura pública, Vehículos privados 1995 Año de finalización (precios de 1998 ) (ext 2000) Mayormente en la década del 90s Fuente: Banco Mundial, op. cit. 10

11 Los ferrocarriles suburbanos se encuentran frecuentemente bien ubicados para viajes radiales. Aunque incluso en ciudades relativamente bien servidas transportan menos del diez por ciento de los viajes, pueden ser muy importantes para viajes más largos de ida y vuelta al trabajo desde la periferia. Los ferrocarriles suburbanos pueden tener desventajas significativas: a veces tienen cruces a nivel que reducen su velocidad y capacidad, y presentan serios peligros de seguridad. En algunos casos los derechos de vía subutilizados se llenan de ocupantes que viven ilegalmente en terrenos públicos, lo que dificulta el redesarrollo. Los metros son la forma de TMR más costosa por kilómetro, pero poseen la mayor capacidad y el mejor desempeño. Con trenes de diez coches y con dos minutos de intervalo entre trenes, la primera línea de Hong Kong ha transportado hasta pphpd. El metro de Moscú ha logrado regularmente intervalos entre trenes por debajo de 90 segundos. La línea Este de San Pablo ha transportado consistentemente más de pphpd. Sin embargo, muchos metros son diseñados para capacidades de alrededor de a pphpd y pocos realmente transportan más que eso. Los costos pueden variar en gran medida. Los costos totales de capital pueden ser tan bajos como US$ 8 millones por kilómetro, donde un derecho de vía a nivel está disponible para su conversión, y pueden subir a más de US$ 150 millones por kilómetro para un ferrocarril subterráneo en terreno difícil. Un estudio sobre metros recientemente construidos mostró que los costos totales por kilómetro para los sistemas subterráneos en América Latina eran de dos a tres veces más altos que para Madrid. En gran medida, esto fue atribuido a diferencias en la gestión del proyecto. En Madrid hubo un gran compromiso político para completar el proyecto, un financiamiento completo desde el principio, y se les pagó a los contratistas sin demoras. En la mayoría de los casos en América Latina hubo demoras e interrupciones causadas por la falta de financiación disponible y por prioridades políticas cambiantes.

12 12 4. La regulación del transporte urbano En muchas ciudades de América Latina el servicio de transporte urbano es prestado por el sector privado, pero no existen empresas de transporte urbano propiamente tales. Los inversionistas son los propietarios de los buses, y son ellos quienes toman la mayoría de las decisiones empresariales (p. ej. entrar o salir del negocio; escoger y comprar el vehículo; escoger y contratar al conductor; decidir sobre el horario y los días en que opera el bus; etc.). En su inmensa mayoría son pequeños propietarios. Una explicación primordial del comportamiento aparentemente errático del transporte público urbano en la región se debe a la forma inapropiada y mal concebida como el Estado ha regulado la industria: las condiciones para entrar al mercado, el otorgamiento de rutas y la fijación de tarifas y subsidios, cuando se miran en detalle, explican el desorden que se observa en la calle. La regulación, es decir, la definición de las reglas de juego por parte de la autoridad reguladora, ha estimulado el surgimiento de múltiples ineficiencias. En esencia, esa forma de regulación resulta en la expedición casuística de permisos o equivalentes para que una asociación de transportadores, o una sociedad de componentes, o una cooperativa, o una empresa afiliadora, o transportadores individuales, presten el servicio en una ruta específica. Por lo común, esa ruta es propuesta o promocionada por los mismos operadores interesados, y no se sigue un proceso de competencia económica en su adjudicación. Generalmente la tarifa cobrable es determinada por la Autoridad, dentro de una práctica de tarifa única para todas las rutas de un determinado tipo de servicio en la ciudad. Los permisos son de duración indefinida, y el sistema general de rutas de la ciudad suele ser el resultado de la evolución de estas prácticas a lo largo del tiempo, con una gran duplicación de recorridos a lo largo de los corredores principales, y servicio precario o inexistente en las zonas periféricas, en donde suele aparecer el transporte informal o ilegal. Como corolario, se sigue que parte integral de la política de prioridad al transporte público que aquí se discute debe contemplar una revisión inteligente y a fondo de la regulación existente. Lo que debe hacerse es buscar, mediante el cambio en las reglas, que los intereses de los transportadores individuales y de la comunidad coincidan.

13 13 A continuación se discuten distintas formas posibles de regulación del transporte urbano 8. La competencia para hacer que las operaciones del sector público sean más eficientes Dados los defectos inherentes del monopolio tradicional sin competencia y el demostrado potencial de la competencia económica para generar reducciones en los costos y mejoras en la calidad del servicio, el tema crítico es cómo establecer la mejor manera de organizar la competencia para garantizar el cumplimiento de los objetivos estratégicos de la ciudad para su sistema de transporte. Competencia POR el mercado Las firmas pueden competir por el mercado de varias maneras. El Contrato de Servicios con Costo Bruto implica que una autoridad pública adquiera de un operador servicios específicos a un precio determinado a través de licitación competitiva. Los contratos son generalmente por 3 a 5 años. El operador entrega todo el recaudo obtenido en los buses a la autoridad contratante y no asume ningún riesgo sobre el recaudo. Este sistema requiere un medio seguro de garantizar que la autoridad contratante realmente recibe todos los ingresos generados en el vehículo, y un cuidadoso monitoreo para asegurar que los proveedores realmente brindan el servicio para el que han sido contratados. El Contrato de Servicios con Costo Neto es similar al contrato anterior excepto en que el operador se queda con los recaudos, y por lo tanto asume los riesgos de ingreso y costos de suministro. Esto incrementa el incentivo del proveedor por brindar el servicio para el que ha sido contratado y reduce la necesidad de esquemas complejos de recolección de boletos y de seguridad. 8 Esta sección toma material en forma extensa del documento del Banco Mundial ya citado.

14 14 En el Contrato de Gestión la autoridad contratante es generalmente la propietaria de los activos para la operación, aunque el operador puede ser responsable por su adquisición y mantenimiento, como también de negociar los salarios y las condiciones de trabajo. El punto débil es que la competencia puede ser bastante débil, el poder de los sindicatos relativamente fuerte y los costos relativamente altos. La Franquicia involucra el otorgamiento de un derecho exclusivo para proveer un servicio que cumpla con un número de requisitos generales de cantidad, calidad y precios estipulados por la autoridad, generalmente como resultado de una licitación competitiva. La franquicia puede ser para un área autocontenida, como puede ser un sector de una ciudad grande, pero también son posibles las franquicias de rutas especialmente con sistemas de carriles fijos. Difieren de los contratos de servicio en que le dan al contratista un mayor grado de libertad para desarrollar el sistema. La autoridad puede tener que pagar al franquiciado para que provea el servicio y las combinaciones de tarifas que no son viables comercialmente. La Concesión involucra el otorgamiento de un derecho exclusivo para proveer el servicio sin pago por parte de la autoridad, aunque ésta puede imponer condiciones, como tarifas máximas o requerimientos de servicio mínimos. En todos los otros aspectos el concesionario actúa en representación propia y no como un agente de la autoridad. Los contratos son generalmente para períodos algo mayores, a menudo diez años o más, para permitir al contratista beneficiarse por su desarrollo del mercado. La experiencia con este tipo de formas competitivas está en rápido crecimiento a partir de la ola de reformas reguladoras que han ocurrido en Europa Occidental. La licitación competitiva de derechos de servicio ha comenzado a extenderse también en las economías en desarrollo y en transición. Competencia EN el Mercado La forma más directa de competencia es un mercado abierto totalmente, en el que no existen restricciones sobre los operadores de transporte, excepto las impuestas por la ley

15 15 sobre prácticas comerciales, construcción de vehículos y su uso, emisiones y cuestiones de tránsito. Inclusive donde no hay limitación cuantitativa sobre la competencia, el mercado abierto se asocia generalmente con alguna forma de licencias por calidad que especifican condiciones mínimas para la entrada (especificaciones de vehículos, desempeño ambiental y estándares de mantenimiento). Una forma más restringida de competencia en el mercado puede ocurrir donde el número total de vehículos permitidos para operar es limitado por la autoridad. La competencia en el mercado les da a los proveedores un mayor grado de libertad para responder a la demanda del consumidor, y le da a éste el instrumento más directo su voluntad de pagar para influenciar lo que es suministrado. Pero la competencia en el mercado no responde a importantes fallas de mercado. Primera, si la demanda es insuficiente para cubrir los costos, entonces no habrá servicio, al margen de la importancia que la sociedad dé a la provisión de algún nivel mínimo básico de servicio. Segunda, el mercado no responde a varios efectos externos, como son la congestión y el impacto ambiental. Tercera, debido a la asimetría de información, el proceso de competencia puede resultar en prácticas socialmente indeseables de los vehículos en la calle. Elección del sistema apropiado para gestionar la competencia El mensaje político de esta descripción es claro. La competencia bien manejada puede ser de gran beneficio para los pobres, pero la competencia mal regulada puede tener consecuencias muy dañinas. Por ello, es crucial elegir un régimen de competencia adecuado a los objetivos de la autoridad contratante, a la naturaleza del sistema que se gestiona (particularmente su tamaño y número de modos), a la fuerza potencial de la competencia en el mercado de suministro y a la capacidad administrativa de la autoridad contratante. Obtención del sistema correcto Los objetivos de la autoridad son la primera preocupación. Tanto el logro de la coordinación multimodal como la implementación de estructuras de subsidio son más fáciles de conseguir con un pequeño número de proveedores (concesión o franquicia de

16 16 un área más que contratación por ruta), y cuando el proveedor no depende del ingreso directo de las tarifas (contratos de costo bruto). Cuanto mayor el sistema y mayor el número de modos involucrados, más complejos serán los problemas de coordinación. Si la autoridad no tiene las habilidades administrativas para llevar a cabo esta función, entonces será mejor que obtenga el servicio a través de un sistema de concesión con una compañía especialista experimentada. También está claro que es más fácil operar un sistema competitivo cuando ya existen diversos proveedores para el mercado local, de tamaño y capacidad apropiados. Esta situación es, sin embargo, susceptible de cambiar. Si existe un sólo monopolista del sector público en operación, puede ser dividido en diversas unidades más pequeñas competitivas, como se hizo en Londres. Si los operadores son demasiado numerosos y muy fragmentados, pueden ser combinados en un número más pequeño de grupos, como las empresas en Bogotá. 5. El problema institucional en el manejo del transporte urbano En distinta medida, muchas ciudades latinoamericanas comparten como problema muy importante la incapacidad del gobierno para enfrentar, conocer y actuar inteligentemente sobre los problemas del transporte. Hay al menos cuatro razones para esta debilidad o incapacidad. La primera es una deficiente concepción o definición de la distribución de funciones entre los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local), lo que dificulta enormemente, y en ocasiones imposibilita, una acción estatal coherente. La segunda es la dispersión de la autoridad (en materia de tránsito y transporte) en numerosas entidades frecuentemente descoordinadas. Normalmente son entidades

17 17 diferentes: la que planifica la ciudad y su sistema vial; la que construye y financia las vías; la que se encarga de mantener las vías; la que se encarga del manejo del tránsito (señales, demarcación, semáforos, administración del tránsito); la que se encarga de regular y controlar el transporte público; la policía de tránsito; y en muchos casos existen entidades estatales que prestan servicios de transporte (empresas de transporte oficiales, empresa de ferrocarril o de metro). En la mayoría de los casos la coordinación entre todas estas entidades es precaria o inexistente, con la consecuente incoherencia de las diferentes acciones. La tercera razón se refiere a la incapacidad técnica de la propia autoridad de tránsito y de transporte. Sus responsabilidades, numerosas y dispersas, requieren de una entidad flexible y ágil, con recursos económicos suficientes, con un número adecuado de profesionales experimentados y conocedores, con agilidad para contratar y con herramientas y poder reales para tomar decisiones y asumir razonable y responsablemente sus obligaciones. Infortunadamente, las autoridades de transporte en muchas ciudades latinoamericanas adolecen de múltiples problemas y debilidades. Su incapacidad técnica es de carácter estructural, entre otras cosas por estar inmersas en la escena política con fuertes interferencias políticas y sujetas a procedimientos presupuestales y de contratación inflexibles e inadecuados para las labores que debe acometer. Al mismo tiempo, el poder político de la industria del transporte es muy considerable, por lo que estas instituciones reguladoras pueden ser fácilmente capturadas por los regulados para asegurarse que no se modifica el statu quo, y para medrar en decisiones que favorecen a la industria a costa de los usuarios. La cuarta razón para muchas de las ciudades de mayor tamaño resulta del crecimiento físico, que sobrepasa la jurisdicción local y envuelve a varios o muchos municipios, sin que ninguno de ellos tenga ni la potestad ni el liderazgo para ordenar y coordinar las acciones del estado. Solo excepcionalmente existen gobiernos metropolitanos con jurisdicción amplia y suficiente para enfrentar el problema.

18 18 6. El sistema TransMilenio en Bogotá La administración del alcalde Enrique Peñalosa en Bogotá (enero 1/98 a diciembre 31/00) emprendió desde su inicio una sólida estrategia para diseñar, construir, contratar y operar un nuevo sistema de buses en vías exclusivas que debía iniciar labores al comienzo del milenio, y que recibió el apropiado nombre de TransMilenio (en adelante TM). Bogotá ya había sido pionera en sistemas de vías exclusivas para buses con la construcción de la Troncal de la Caracas, inaugurada en su primer tramo en 1990 y en su segundo en 1992, y que en su momento logró considerables aumentos de velocidad en los buses. Sin embargo, los grandes volúmenes de pasajeros (cercanos a en cada dirección en hora pico) atendidos por buses convencionales, ruidosos y contaminantes, junto con un diseño arquitectónico agresivo y una total ausencia de la autoridad para operar el sistema, llevaron eventualmente a un gran deterioro físico y ambiental del corredor y a un sentimiento de desagrado profundo por parte de los usuarios. TM asimiló enteramente la experiencia de la Troncal y se inspiró en un comienzo en el sistema imperante en Curitiba, Brasil. El sistema TM se estructura en corredores troncales, con carriles destinados en forma exclusiva para la operación de buses articulados de alta capacidad 9. Esta red de corredores troncales se integra en forma física y tarifaria con rutas alimentadoras, operadas con buses de menor capacidad 10 para incrementar la cobertura del sistema. La operación y control se realizan con el apoyo de un centro de control en el cual se procesa la información suministrada por los buses y las estaciones del sistema, permitiendo ajustes en la operación. TM está compuesto por su infraestructura, un sistema de operación de buses, el sistema de operación de los equipos de recaudo y el sistema de gestión apoyado en el centro de control. El gobierno local es responsable de la construcción y mantenimiento de la infraestructura y del suministro y operación de los equipos del centro de control. Por su parte, el sector privado, mediante contratos de concesión de costo bruto, suministra y opera los buses y los equipos de recaudo. Los ingresos por la actividad transportadora 9 Capacidad para movilizar 160 pasajeros (49 sentados y 111 de pie).

19 19 deben cubrir todos los gastos de operación, mantenimiento, reposición de equipos y las utilidades de los actores privados en el sistema. El sector privado, a través de una fiducia comercial, recibe el dinero recaudado y lo distribuye entre los agentes del sistema conforme a las reglas contractuales establecidas. Los agentes primarios del sistema son: TransMilenio S.A., empresa pública industrial y comercial del orden distrital, cuyas labores principales son: planeación, control y gestión de la operación. Operadores de los servicios troncales, contratados mediante procesos licitatorios competitivos por un término fijo. Operadores de los servicios alimentadores, contratados igualmente mediante procesos licitatorios competitivos por un término fijo. Operador del recaudo. Administrador de los recursos del sistema. La infraestructura de TM utiliza los carriles centrales de las principales vías de la ciudad. Estos carriles se acondicionan para la circulación de los buses articulados y se separan físicamente de los carriles de uso mixto, disponibles para circulación de vehículos particulares, camiones y taxis. Adicionalmente, la infraestructura incluye la adecuación de vías y paraderos para las rutas alimentadoras; estaciones en los corredores troncales con facilidades de acceso peatonal; patios para el mantenimiento y estacionamiento de buses; y el centro de control. TM fue concebido en cuatro etapas que se deben realizar paulatinamente en el tiempo, hasta terminarse en El costo total previsto de las obras y equipos que debe suministrar el sector público asciende a US$ 1970 millones en precios constantes de El plan contemplado por el Distrito comprende la construcción, durante 16 años, de 388 km de troncales, hasta cubrir el 80% de los viajes de transporte público de la ciudad. Durante el mismo periodo se prevé la entrada en operación de buses articulados. El costo de la totalidad de los buses es cercano a US$ 900 millones. 10 La capacidad de un bus corriente es de 64 pasajeros y la de un bus ejecutivo es de 72 pasajeros.

20 20 En cumplimiento de la ley de transporte masivo el gobierno nacional se comprometió a aportar al proyecto US$ 1296 millones, repartidos en cuotas anuales a lo largo de 17 años, comenzando a partir de Así, con el apoyo nacional asegurado, la administración de Bogotá terminó la primera etapa del sistema y actualmente adelanta obras de la segunda etapa. La primera etapa fue inaugurada en forma parcial en los últimos días de la administración Peñalosa, en diciembre de Hoy, con la primera etapa totalmente terminada, el sistema está compuesto por tres grandes corredores: la Avenida Caracas, la Calle 80 y la Autopista Norte, con 41 km de vías exclusivas (de ellos 25.4 con dos carriles por calzada). El costo total de la infraestructura de esta etapa ascendió a casi US$ 200 millones, o US$ 5.3 millones/km. Esta primera etapa cuenta con 470 buses articulados y 303 alimentadores. La tarifa actual es de $1.000 o cerca de US$0.35, comparable a la del servicio convencional en Bogotá. En el momento TM está transportando cerca de pasajeros al día, a una velocidad promedio de 26.2 kph. El sistema ha sido unánimemente aclamado en forma positiva por los bogotanos y se ha constituido en paradigma de un sistema de transporte urbano moderno y efectivo. Su prestigio ha ido creciendo en Colombia y más allá de las fronteras. 7. Conclusiones La experiencia mundial reciente en materia de transporte público urbano ofrece perspectivas de mucho interés para las ciudades latinoamericanas. Por un lado, las troncales de buses se perfilan como una solución flexible, que bien concebida e implementada, resulta en costos relativamente bajos y con efectos muy positivos, y que tiene además flexibilidad para su implantación gradual. Sin pretender generalizaciones, en principio parece que esta opción es en muchos casos preferible a otras menos flexibles y muy costosas.

21 21 El comportamiento desordenado y artesanal del transporte tradicional por buses, típico de muchas ciudades latinoamericanas, puede ser transformado en forma efectiva mediante cambios en la regulación. La clave es la introducción de prácticas de competencia económica, en particular reemplazando los actuales permisos indefinidos por contratos de concesión u operación a término definido, otorgados a empresas mediante procesos licitatorios competitivos, que efectivamente generen competencia por el mercado, al tiempo que se disminuye o incluso se elimina la competencia en el mercado. Estas políticas, que otorgan prioridad, apoyo y mejoramiento para el transporte público, deben complementarse con otras que activamente desestimulen el uso del automóvil privado en sitios y horas de congestión. La más recomendable parece ser la aplicación de cobros por el uso de las vías. La aplicación de estas medidas requiere necesariamente una autoridad mucho más fuerte y capaz que la que hoy existe típicamente en muchas ciudades de la región. Aunque parte de esa capacidad se puede comprar mediante consultorías y contratos con firmas especializadas, será necesario un gran esfuerzo político y de liderazgo de los gobiernos para reforzar sus autoridades y poder así poner en práctica con éxito estas medidas. Los ejemplos exitosos de algunas ciudades latinoamericanas y del mundo deben servir como aliciente e inspiración en la toma de tales decisiones.

22 22 BIBLIOGRAFIA Acevedo, Jorge, et al. (2002). "Colombia: A Review of Urban Issues". Paper presentado al Banco Mundial. Acevedo, Jorge. (2002). Curso de Gestión Urbana del Banco Mundial, Módulo de Transporte Urbano. San Salvador. Acevedo, J. (1998). Evaluación de la Restricción de Tránsito Vehicular por Número de Placa: Programa Pico y Placa. Cámara de Comercio de Bogotá. Acevedo, Jorge. (1994). Bases de una política integral de transporte urbano en Colombia. En Seminario Políticas e Instituciones para el Desarrollo Urbano Futuro en Colombia. Ministerio de Desarrollo Económico, DNP y PNUD, Bogotá. Instituto SER de Investigación y Pablo E. Bocarejo Ingenieros Consultores. (2001). Reestructuración del esquema empresarial de transporte público urbano en Colombia. Departamento Nacional de Planeación, Bogotá. Gwilliam, Kenneth (sin fecha). Planning, Organization, Regulation, and Procurement of Public Transport Services. World Bank. Halcrow Fox (2000). Review of Urban Public Transport Competition. Final Report. World Bank, Department for International Development. Halcrow Fox (2000). Mass Rapid Transit in Developing Countries. World Bank Urban Transport Strategy Review. World Bank (2002). Cities on the Move. A World Bank Urban Transport Strategy Review. Washington.

23 23 También su traducción al español: World Bank (2002). Ciudades en Movimiento. Revisión de la Estrategia de Transporte Urbano del Banco Mundial. World Bank (1996). Sustainable Transport. Priorities for Policy Reform. Washington.