Ecuador: Algunas consideraciones sobre las reformas a la Ley de Responsabilidad Fiscal

Transcripción

1 Ecuador: Algunas consideraciones sobre las reformas a la Ley de Responsabilidad Fiscal Por Lenin Parreño V. El nuevo Gobierno del Dr. Alfredo Palacio, a través de su Ministro de Economía y Finanzas, Rafael Correa, ha introducido cambios en la conducción de la política económica, al enviar el pasado jueves 19 de mayo de 2005 al Congreso Nacional, el Proyecto de Reforma a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal. Los cambios previstos en la Ley han provocado un ascenso permanente del riesgo país, incluso después de la caída del ex Presidente Gutiérrez. Ecuador Riesgo País: EMBI Desprestigio del Congreso Nacional y Corte Suprema de Justicia, regreso de Bucaram, cambio del escenario político con miras a las elecciones Anuncios política económica: Gasto Fiscal, Ley de Responsabilidad Fiscal, IESS, Petroecuador, TLC, etc Conformación del Gabinete Min Protestas en Quito, caída de Guitérrez y sucesión de A. Palacio Fuente: Bloomberg, JP Morgan Las reformas previstas en el mencionado Proyecto de Ley se pueden resumir en los siguientes puntos: a. Limitar el crecimiento del gasto primario permanente anual real en 3.5%, definiendo como gasto permanente aquel que se financia con recursos permanentes o no eventuales, excluidas las preasignaciones destinadas a proyectos de inversión. Estos incluyen el pago de sueldos y pensiones. b. El déficit resultante de las diferencias entre los ingresos totales, menos los ingresos por exportaciones petroleras (se exceptúan los ingresos por venta interna de derivados) y los gastos totales se reducirá anualmente en 0.2% del PIB hasta llegar a cero. c. Los ingresos y egresos del FEIREP serán registrados en el Presupuesto General del Estado y los ingresos serán contabilizados como recursos de capital, para cuyo efecto se implementará el correspondiente incremento de créditos, dentro del límite legal establecido. d. Los recursos del FERIEP se distribuirán: (i) 10% para desarrollo e investigación científica a través de proyectos de inversión, (ii) 40% para créditos al sector productivo 1 a tasas de interés competitivas, y/o cancelación de la deuda con el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) y/o recompra de deuda, (iii) 30% para proyectos de salud y educación que no sean gasto corriente y (iv) 20% para estabilización de ingresos. 1 Mediante el establecimiento de líneas de crédito a través de la Corporación Financiera Nacional (CFN), como recursos del Estado. Las recuperaciones y rendimientos de las inversiones realizadas a través de la CFN, se destinarán igualmente, a inversión productiva, a través de la misma institución financiera.

2 Distribución FEIREP (como porcentaje) Actual - Recompra de deuda pública 70 - Estabilización de ingresos 20 - Educación y Salud 10 Propuesta - Investigación y Desarrollo 10 - Créditos al Sector Productivo y Recompra Deuda 40 - Estabilización de ingresos 20 - Educación y Salud 30 e. Se prohíbe expresamente la utilización de los recursos del FEIREP para financiar gasto permanente. f. En el caso de emergencias, se registrarán en la ejecución presupuestaria como gasto. Elementos de análisis... a. Límite al gasto primario permanente.- se debe reconocer que la actual Ley de Responsabilidad Fiscal mantiene una fuerte restricción al gasto de inversión o capital, puesto que este es parte del gasto primario total sujeto a la regla macro fiscal de crecimiento anual real de 3.5%. Es decir, si el Estado cuenta con un proyecto de inversión altamente rentable, y que además por su monto excede el límite del gasto, este simplemente no puede efectuarse. En esencia es positivo el planteamiento de separar el gasto de inversión del gasto primario corriente, no obstante preocupa la efectividad con que se desarrollarían los proyectos de inversión, la calidad del gasto y la institucionalidad con que se llevaría a cabo dichos proyectos Introduciendo más elementos en el debate, otra duda que asalta es que en contabilidad pública y ejecución presupuestaria (Ley de Presupuestos) la definición de gasto no permanente no está explícita, con la que se estaría dando cabida a que las administraciones de turno interpreten libremente este concepto, introduciendo presiones a mayor gasto. En esta misma categoría se incluye la definición de emergencia, las mismas que deberían ser más explícitas y transparentes en su reglamentación. b. Reducción del déficit no petrolero.- A primera vista esta reforma no sufre mayor cambio en relación a la actual Ley, pero si se observa con más detenimiento el Proyecto de Reforma establece que los ingresos del FEIREP serán considerados dentro del Presupuesto y además prevé como disposición transitoria, que su aplicación será a partir del año 2007 tomando como partida el año Esto significa que el nivel de ingresos petroleros del año de 2006 se incrementará ostensiblemente gracias a la incorporación de los recursos del FEIREP con lo que la presión por cumplir esta regla macro fiscal, se extiende en el tiempo. Con la actual Ley, estaba previsto que el déficit no petrolero (3.6% del PIB) se reduciría en un plazo aproximado de 18 años, con esta reforma el mismo déficit se reduciría en un plazo entre años, dependiendo de los ingresos del FEIREP presupuestados para el año c. Nueva asignación y distribución de los recursos del FEIREP.- Filosóficamente no existe discusión alguna sobre si se debe o no asignar mayores recursos a las áreas sociales, investigación y desarrollo e incremento del financiamiento para actividades productivas. A pesar de esto, la práctica y ejecución presupuestaria presentan algunos elementos que deberán ser tomados en cuenta al momento de evaluar la aplicabilidad de la propuesta en debate, entre ellos el principal tiene que ver con la forma en cómo se han definido la utilización de las fuentes de financiamiento del gasto permanente (no eventual) y no permanente (eventual).

3 Operaciones del Gobierno Central Ingresos Totales 18,0 Uso (destino) de los Ingresos Ingresos Petroleros 7,0 Gasto Corriente / Gasto de Capital Por exportaciones 4,0 Gasto Corriente / Gasto de Capital FEIREP (ingreso no permanente) 0,7 Gasto de Capital No FEIREP (ingreso permanente) 3,3 Gasto Corriente Venta Interna de Derivados (ingreso permanente) 3,0 Gasto Corriente y Gasto de Capital Ingresos Tributarios y Otros (ingreso permanente) 11,0 Gasto Corriente y Gasto de Capital Gastos Totales 19,1 Fuentes de Financiamiento Gasto Corriente Primario (permanente) 10,9 Ingreso Permanente Gasto de Capital e Inversión (no permanente) 4,2 Ingreso Permanente / Ingreso no Permanente Transferencias Gob Sec. (Ley 15%) 2,0 Ingreso Permanente Otro Gasto de Capital 2,2 FEIREP + Desembolsos Intereses de Deuda Pública 4,0 Ingreso Permanente Resultado Global -1,1 Resultado Primario 2,9 Financiamiento Neto 1,1 + Desembolsos 6,8 - Amortizaciones -5,7 PIB (US$ millones) El Proyecto de Ley prevé que el gasto permanente, el cual por un momento se puede suponer que es el gasto corriente 2, será financiado con recursos fiscales, esto es ingresos tributarios, transferencias que no sean FEIREP, recursos de autogestión y otros ingresos, que podrían considerarse como permanentes 3. En otras palabras el gasto primario corriente estaría financiado con recaudación tributaria, parte de los ingresos de petróleo, transferencias y otros ingresos. Si al total de ingresos permanentes que está alrededor de 17 puntos del PIB, se descuentan: el gasto primario corriente (10.9% del PIB), intereses de deuda (4% del PIB) y las transferencias de capital a los Gobiernos Secciones por la Ley del 15% (2% del PIB), el Presupuesto General del Estado contaría apenas con un excedente de 0.4% del PIB para financiar gasto de capital. Resultado del Gobierno Central con FEIREP + Ingreso permanente 17,3 - Gasto primario permanente -10,9 - Gasto de capital permanente (transf. Gob Sec.) -2,0 - Intereses de deuda pública -4,0 Saldo después de cancelar gasto corriente 0,4 + Ingresos FEIREP 0,7 - Otros gastos de capital (no transferencias Gob Sec) -2,2 Déficit / Superávit Global -1,1 Si al anterior saldo se incorporan los recursos provenientes del FEIREP (0.7% del PIB) y se resta el otro gasto de capital, la nueva inversión o reposición de capital que actualmente representa 2.2% del PIB, se obtiene que el Presupuesto General del Estado tendría necesidades de financiamiento permanentes de aproximadamente 1.1% del PIB (US$ 300 millones). En el supuesto caso de que los ingresos del FEIREP se incrementen por encima del 1% del PIB, sólo en este escenario el gasto de capital se podría incrementar, caso contrario los 2 Pago de sueldos y salarios, compra de bienes y servicios, otro gasto corriente como subsidios como por ejemplo el bono solidario, 40% de las pensiones jubilares, entre los más importantes. 3 Dentro de estos están las multas, tasas, etc, que por su monto no aportan significativamente en la ejecución presupuestaria.

4 montos previstos en el Presupuesto General del Estado se mantendrán relativamente estables. Finalmente, se puede apreciar que las necesidades de financiamiento (amortizaciones + déficit) ascenderían a 6.8% del PIB, en un escenario donde los mercados de capitales internacionales permanecen cerrados al Ecuador y donde credibilidad de los papeles de deuda interna los hace costosos, altamente volátiles y de corta maduración. Esto último sin duda alguna es conclusivo y delinea un escenario poco alentador para las finanzas del Gobierno Central. Para mostrar lo antes mencionado, se pueden utilizar como ejemplo las cifras programadas para el año 2005, donde las amortizaciones sumarían aproximadamente 7.2% del PIB, de las cuales 4% son internas y 3.2% son externas. De las primeras, es importante anotar que 2.7% del PIB son pagos de capital por concepto de Certificados de Tesorería (CETES), cuyo mayor tenedor es el IESS (90%), es decir, el Gobierno Central cuenta actualmente con un fuerte incentivo por conseguir renovaciones de deuda de muy corto plazo o colocaciones adicionales al menos por un monto no menor a 2% del PIB. No obstante y suponiendo que se logran realizar todas las colocaciones y obtener todo el financiamiento (interno, externo y variación de depósitos 4 ), se encuentra que el Presupuesto General del Estado contaría con una brecha (gap) de financiamiento de 1.3% del PIB, esto es aproximadamente US$ 370 millones. Financiamiento del Gobierno Central 2005 A. Resultado Global (por arriba de la línea) -1,1 B. Amortizaciones -7,2 Internas -4,1 CETES -2,8 Bonos -1,2 Externas -3,2 C. Necesidades de Financiamiento (A + B) -8,3 D. Fuentes de Financiamiento Identificadas 7,0 Desembolsos Internos 3,3 CETES 2,1 Bonos 1,2 Desembolsos Externos 1,7 Atados a Proyectos 0,7 Libre Disponibilidad 1,0 Variación de Depósitos (FEIREP + IESS) 2,0 E. Brecha de Financiamiento (C + D) -1,3 PIB (US$ millones) A diferencia de la Ley actual, la mayor restricción de la reforma es que el FEIREP ya no tendría una figura por debajo de la línea o como parte del financiamiento, es decir, los recursos del FEIREP para amortizar deuda pública se reducen en 30% en relación a la Ley original, lo cual impone mayor esfuerzo para reingresar al mercado de capitales internacional, colocar y gestionar colocación de deuda doméstica y/o reducir gasto corriente. Algunas reflexiones finales... Al final del día se pueden deducir algunos pensamientos sobre posibles resultados del cambio en la conducción de la política fiscal. Entre estos se pueden mencionar los siguientes: Los anuncios de mayor gasto fiscal incrementan el ruido en los mercados, causan incertidumbre y el elevan el riesgo crediticio del Ecuador. Previo al ofrecimiento de la autoridad económica a sectores sociales, la consistencia y robustez de la situación financiera se convierten en una condición inicial y primordial, de 4 Incluye 2% del PIB que provendrían del FEIREP y de la utilización de los recursos acumulados por la Seguridad Social (IESS).

5 forma que el riesgo de fracaso o error sea mínimo. Esto es un riesgo latente antes de la aprobación y ejecución de la Ley. El tiempo del actual Gobierno (18 meses) deja mucho que desear para llevar a cabo sus lineamientos de política. El Presupuesto General del Estado del año 2006, será la primera prueba que el Ministro de Economía deberá sortear, una vez que la ley haya sido reformada. Aún se desconoce cómo el proyecto de reforma podría ser modificado por el congreso. Grupos sociales mantienen elevadas expectativas sobre la implementación de una verdadera política social en el muy corto plazo. En caso de que ésto no suceda, los mismos se podrían convertir en los mayores detractores del actual régimen. El FEIREP no cumplía con su rol esencial, sin embargo al menos éste era una fuente de financiamiento que permitía cierta flexibilidad fiscal y además permitía, aunque lentamente, un proceso lento de mayor credibilidad en los mercados de capitales externos. La reforma puede provocar que los recursos del FEIREP sean depositados o se mantengan ociosos si es que los ejecutores de gasto (salud, educación, producción, ciencia y tecnología) no son lo suficientemente efectivos para generar y ejecutar los proyectos de inversión y gasto que prevé la Ley. Esto provocaría mayor descontento en la ciudadanía y generaría que el esfuerzo por conseguir mayores fuentes de financiamiento sea mayor. Lunes, 23 de Mayo de 2005