Compras públicas transparente: Observatorio Social de las Contrataciones Públicas

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1 Compras públicas transparente: Observatorio Social de las Contrataciones Públicas Introducción La República Dominicana es signataria de la Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC) adoptada por los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA) en el 1996 y ratificada por el país a finales de Dicha Convención establece que los Estados Partes deberán aplicar medidas dirigidas a crear mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción (Art. 3, numeral 11). Por otro lado, la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, ratificada por el país en octubre del 2006, determina que los Estados, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, adoptarán las medidas necesarias para establecer sistemas apropiados de contrataciones públicas, basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones, que sean eficaces, entre otras cosas, para prevenir la corrupción (art. 9, numeral 1). En octubre del 2011, la República Dominicana pasó a formar parte de la iniciativa Alianza para el Gobierno Abierto (OGP), adoptada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y promovida por los Estados Unidos y Brasil. Como parte de esta iniciativa, dominicana cuenta con un plan de acción que entre otros puntos establece la implementación del portal transaccional Compras Dominicanas, el cual procurará incrementar la información pública en materia de contrataciones y fomentar la participación ciudadana a través de la tecnología de la información y la comunicación. Conforme a los compromisos internacionales y como parte del proceso de reformas por la transparencia que se ha llevado a cabo en el país desde hace una década, en agosto del 2006, el Poder Ejecutivo promulgó la Ley , sobre Compras y Contrataciones Públicas de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones, modificada por la ley del 6 de diciembre del Más recientemente, en septiembre del 2012, fue aprobado un nuevo reglamento (No ), con el propósito de regular la aplicación de la Ley sobre Compras y Contrataciones y dotar del marco jurídico necesario para exigir transparencia total en los procesos. Esta reforma ha tenido como propósito fundamental, generar mayores niveles de eficiencia, equidad, transparencia y participación en los procesos de compras y contrataciones del Estado. Este tipo de práctica garantiza una mayor racionalidad en el uso de los fondos públicos y permite que las instituciones del Estado cumplan con su propósito de ofrecer servicios de calidad a la ciudadanía. La transparencia y la participación de la ciudadanía en el seguimiento a las compras y contrataciones de las distintas dependencias públicas, previenen los riesgos de manejo inadecuado de los fondos del Estado y garantizan que se ofrezcan servicios públicos de calidad. 1

2 La reforma Constitucional del 2010 reconoce el derecho a la participación de los dominicanos y las dominicanas en los asuntos de carácter público, al establecer, además de la representación, mecanismos directos de intervención social para ejercer la soberanía. Según la Constitución, el control y fiscalización sobre el patrimonio, los ingresos, gastos y uso de los fondos públicos se llevarán a cabo no solo por las instituciones del Estado que tienen esa competencia, sino además, por la sociedad a través de los mecanismos establecidos por las leyes (Art. 246). Como puede apreciarse, la República Dominicana cuenta con un marco jurídico favorable a la participación ciudadana en los asuntos públicos y específicamente, en aquellos que tienen que ver con un uso adecuado de los recursos del Estado. Estas condiciones se ven reforzadas por el sistema de metas presidenciales definido por el gobierno dominicano durante la gestión y que tiene como uno de su componente la promoción de procesos transparentes de compras y contrataciones públicas. Esto obliga a la implementación de nuevas prácticas en la administración pública para lograr la máxima eficiencia, competencia y transparencia en el manejo de los fondos públicos. Las organizaciones sociales y la ciudadanía en general, están llamadas a contribuir con este propósito. Participación y Contrataciones transparentes: Antecedentes sobre control social La capacidad del Estado para responder a las necesidades y expectativas de la población a través de los servicios que provee, está estrechamente vinculada a los sistemas de contrataciones públicas que éste define. Las compras públicas son muy importantes para el desarrollo de la sociedad. Las mismas se entienden como el mecanismo natural que tiene la Administración para nutrirse de los elementos necesarios que le permitan su propio funcionamiento para luego poder satisfacer las necesidades de la sociedad 1. Por ello, es vital que cumpla con los principios de eficiencia, igualdad y libre competencia, transparencia, equidad, participación, entre otros, tal y como establece la ley La transparencia en las contrataciones públicas asegurará una efectiva fiscalización y control, de forma tal que los recursos públicos sean utilizados de la mejor manera posible. Es necesario recordar que a través del sistema de compras y contrataciones del Estado, se ejecuta gran parte del presupuesto nacional. Solo para el año 2013, alrededor del 30% del presupuesto se destinó a compras y contrataciones de obras, bienes y servicios. Si no se cuenta con mecanismos efectivos de control institucional y social, una gran parte de los recursos del Estado no se usan de manera adecuada, afectando así el bienestar común. La transparencia en las contrataciones públicas obliga a los servidores públicos a informar detalladamente sobre sus acciones y a fundamentar cada una de las decisiones, al mismo tiempo, como indica el documento Transparencia y Control Social de las Contrataciones (2006:30), genera el derecho de la sociedad de ejercer un control sobre los procesos de compras que están destinados, en definitiva, a satisfacer las propias necesidades de la ciudadanía en su conjunto. En el país se han desarrollado algunas experiencias de participación de la ciudadanía y sus organizaciones, en el seguimiento a los procesos de contrataciones del Estado. La primera de ella la constituyó la iniciativa de Participación Ciudadana y el Foro Ciudadano, de creación de comités de 1 Poder Ciudadano. Transparencia y control social en las contrataciones públicas. Buenos Aires, Pag. 29 2

3 auditoría social a nivel municipal, con el propósito de monitorear las construcciones de obras públicas, conforme se establecía en el denominando Decreto Puente No , de junio del año Este Decreto, junto a las primeras experiencias de participación social en esta materia, inicia una nueva etapa en las compras y contrataciones públicas basada en las mejores prácticas internacionales 2. Durante el período , en el país se llevó a cabo la Iniciativa Participativa Anticorrupción (IPAC), desarrollada por el Estado, la sociedad civil y diversos organismos internacionales. Como parte de esta iniciativa, se articularon diez mesas de trabajo en igual número de temas que se entendieron relevantes para la promoción de la transparencia en el país. La primera mesa de trabajo estuvo referida al tema de Contrataciones y Adquisiciones. Esta mesa tuvo como una de sus recomendaciones, apoyar la constitución de un mecanismo social de monitoreo permanente para las compras y contrataciones públicas 3. Para el seguimiento de la IPAC, además del mecanismo formal integrado por el Estado, representantes de sociedad civil y los organismos internacionales, se constituyó un Observatorio Ciudadano de la IPAC (OCI-IPAC), que presentó un informe periódico sobre el cumplimiento de sus recomendaciones. Entre estas recomendaciones se encontraban las que hacían referencia específicamente al tema de las Contrataciones Públicas. El enlace de Sociedad Civil para este tema lo fue la Asociación Nacional de Jóvenes Empresarios (ANJE). Para las elecciones de mayo del 2012, Transparencia internacional y su capítulo nacional, Participación Ciudadana, promovieron el Protocolo por la transparencia e institucionalidad en la República Dominicana, el cual fue firmado por el actual presidente de la República, Lic. Danilo Medina y por la vicepresidenta, Dra. Margarita Cedeño. En dicho protocolo, se estableció el compromiso de cumplir con las 30 recomendaciones de la IPAC y de velar por la efectiva implementación de la ley La sociedad civil asumió el compromiso de dar seguimiento a dicho protocolo. Están dadas las condiciones para una mayor participación de las organizaciones sociales y la ciudadanía en general, en el monitoreo del sistema de compras y contrataciones del Estado. Así lo testimonia la existencia de un marco legal por la transparencia de las contrataciones públicas, la experiencia acumulada de las organizaciones de la sociedad civil y la firme voluntad de la Dirección de Contrataciones Públicas (DGCP) por promover una mayor transparencia y participación social en esta importante área del Estado. En tal sentido, la DGCP propone a las organizaciones de la sociedad civil dominicana, la constitución del Observatorio Social de las Contrataciones Públicas (OSCP). Objetivo general del Observatorio Articular una red nacional de organizaciones sociales, con el propósito de contribuir al fortalecimiento, la eficiencia y la transparencia del sistema de compras y contrataciones públicas del país, en procura de que el Estado pueda brindar servicios de calidad a la ciudadanía. Objetivos específicos 2 Participación Ciudadana. Observatorio a las Contrataciones Públicas en la RD. Santo Domingo, Pag Recomendación No. 3 de la mesa No. 1 de Contrataciones y Adquisiciones de la IPAC. 3

4 1. Definir e implementar un sistema de monitoreo y evaluación. desde la sociedad civil, del cumplimiento de la ley No sobre Compras y Contrataciones y su Reglamento de Aplicación No Dar seguimiento al desempeño de la DGCP en su calidad de órgano rector de la ley Monitorear la efectividad del Portal Compras Dominicanas y su proceso de conversión en un portal transaccional. 4. Desarrollar un ejercicio de control social de las compras y contrataciones de obras, bienes y servicios que por su impacto social o su importancia en materia presupuestaria, revisten un gran interés para la ciudadanía. 5. Promover la constitución de redes locales de organizaciones sociales, para el seguimiento de contrataciones de obras públicas dirigidas a mejorar las condiciones de vida y el desarrollo de la comunidad. 6. Elaborar y presentar recomendaciones a la Dirección General de Contrataciones Públicas, que contribuyan a elevar los niveles de eficiencia y transparencia del sistema de contrataciones públicas. Alcance El alcance del Observatorio Social de las Contrataciones Públicas (OSCP) se definirá a dos niveles. En primer lugar, en relación al trabajo territorial y segundo, al número y tipo de instituciones que serán objeto del monitoreo. En cuanto a la dimensión territorial, el OSCP tendrá un alcance nacional, en tanto articulará a un conjunto de organizaciones de la sociedad civil que tienen presencia en prácticamente todas las provincias del país. Por otro lado, dará seguimiento a las compras y contrataciones de obras, bienes y servicios que impactarán no solo la ciudad de Santo Domingo, sino gran parte del territorio nacional. Este observatorio además, articulará organizaciones a nivel regional, provincial y municipal para el seguimiento de procesos públicos de contrataciones a nivel local. Este monitoreo es muy importante, ya que en diferentes localidades se vienen desarrollando un conjunto de obras que tienen un gran impacto social. Estas iniciativas forman parte de las metas presidenciales relacionadas con un conjunto de programas sociales que procuran reducir los niveles de pobreza y marginalidad en el país. El seguimiento de las organizaciones locales, garantiza una mayor efectividad de la inversión pública y asegurará un efectivo ejercicio de control social. Respecto a las instituciones públicas a ser monitoreadas desde el OSCP, se ha pensado en cuatro momentos distintos. En un primer momento, el seguimiento se concentrará en aquellos Ministerio que manejan la mayor parte del presupuesto nacional destinado a las compras y contrataciones de obras, bienes y servicios. Posteriormente se abarcarán todos los Ministerios, así como otras instituciones descentralizadas y autónomas que adquieren importancia por el presupuesto que manejan. Líneas de acción Cómo parte del sistema de monitoreo y control social que llevará a cabo el OSCP se desarrollará la siguiente línea de acción: 4

5 1. Articulación de una coordinación nacional de sociedad civil para el OSCP. La dirección del Observatorio Social de las Contrataciones Públicas estará a cargo de una coordinación nacional de organizaciones de la sociedad civil. La misma estará integrada por alrededor de 15 organizaciones con una reconocida trayectoria de trabajo en favor de la comunidad y con experiencia en el seguimiento a las contrataciones públicas. Se procurará que estas organizaciones sean representativas de las distintas regiones del país. La coordinación nacional de SC promoverá la creación de redes regionales y locales de organizaciones sociales, para el monitoreo de los procesos de compras y contrataciones y de las obras públicas que se ejecutan o están dirigidas a sus comunidades. También, contribuirá a la identificación de mecanismos faciliten la implementación del Decreto No , que privilegia las compras a MIPYME de producción y/o fabricación nacional, y en especial la adquisición a las MIPYME en el territorio. Estas redes tendrán una estrecha relación con la coordinación nacional para la puesta en práctica del OSCP y con la Dirección General de Contrataciones Públicas y proporcionará información oportuna para su labor de seguimiento al sistema de contrataciones públicas en el país. 2. Mapa de riesgos sobre contrataciones públicas. El OSCP realizará un diagnóstico del sistema de compras y contrataciones públicas para determinar cuáles son las áreas que presentan deficiencia y los riesgos que se presentan en este importante proceso del Estado. A partir de una metodología previamente diseñada, el mapa de riesgos permitirá una adecuada aproximación a cuáles son los principales problemas y debilidades existentes en las contrataciones del Estado. Esta iniciativa ha sido empleada por varios capítulos nacionales de Transparencia Internacional en algunos países de la región y se reconoce como una excelente guía de deficiencias y aspectos vulnerables en materia de contrataciones públicas 4. La misma contiene información de una gran utilidad para la formulación de políticas de transparencia y de participación ciudadana, en los procesos de compras por parte del Estado. 3. Elaboración de informes periódicos. El Observatorio elaborará y pondrá a circular un informe trimestral sobre los resultados del monitoreo a la aplicación de la ley de compras y contrataciones públicas. Este informe se alimentará de los datos proporcionados por el sistema de evaluación y monitoreo que definirá el OSCP y de los resultados del trabajo de seguimiento realizado por las redes locales de la sociedad civil en torno a las obras públicas locales. Esta publicación se realizará de manera física y digital y será socializada a través de los medios de comunicación para lograr un mayor alcance. De igual manera se le hará llegar de manera directa a las distintas instituciones públicas y se generarán espacio para su debate. Uno de los propósitos de este informe es que puedan llevar a cabo las medidas de lugar para mejorar la calidad del sistema nacional de contrataciones públicas. 4 Arcidiacono, Pilar. Contrataciones públicas vulnerables. 1a ed. - Buenos Aires: Fundación Poder Ciudadano., p; 22x16 cm. 5

6 4. Pacto de integridad. En algunas localidades, donde las condiciones así lo permitan, se promoverá la iniciativa de pactos de integridad. Esta iniciativa consistirá en la firma de un convenio o acuerdo entre la institución contratante del Estado y el sector privado que se constituye en oferente. Este acuerdo implicará un compromiso ético de las partes en el proceso de contratación y ejecución de la obra, el mimo funcionará como una especie de control recíproco donde ambas partes se comprometen a no corromper y a denunciar cualquier intento de soborno o práctica ilícita del que tuvieran conocimiento Mesa de dialogo Estado-sociedad civil. Se creará un espacio de intercambio periódico entre el OSCP, Contrataciones Públicas y las áreas de compras y contrataciones de las distintas dependencias del Estado, con el propósito de analizar los principales hallazgo del Observatorio y los principales retos y desafíos que presenta el sistema de contrataciones público. Este dialogo permitirá que las instituciones del Estado conozcan de manera directa los principales hallazgos del OSCP e identificar las áreas de mejora en materia de contrataciones públicas. 6. Uso de las TIC y portal del OSCP. El Observatorio diseñará y colocará en línea, un sitio web donde pondrá a disposición del público todas las informaciones generadas a partir del trabajo realizado. De igual manera, el portal contará con una base de datos de publicaciones relacionadas con el tema. Este sitio web permitirá interactuar con el público y se articulará con distintas redes sociales para recoger y proporcionar información relacionada con los procesos de contrataciones públicas. 7. Comunicación y Coordinación con las Comisiones de Veedurías Ciudadanas. El OSCP establecerá canales de comunicación y coordinación con las Comisiones de Veedurías creadas por distintos Ministerios e instituciones públicas. El propósito de esta coordinación es el de mejorar las acciones de control social que llevan a cabo desde ambas instancia. Los veedores tendrán la posibilidad de contar con una mayor cantidad y diversidad de informaciones, procedentes de las organizaciones sociales que hacen ejercicio de monitoreo en sus áreas de interés. El Observatorio Social, para la realización de su trabajo, tendrá en cuenta los informes de los veedores. 8. Mesa de expertos. Asumiendo una metodología llevada a cabo por la organización Participación Ciudadana, se realizará periódicamente un encuentro con especialistas nacionales e internacionales en el tema de contrataciones, vinculados (as) al mundo académico y a centros de pensamiento, con el propósito de analizar el estado de situación de los procesos de compras públicas y generar recomendaciones que puedan mejorar estas prácticas en el país. 9. Campañas ciudadanas. El OSCP realizará campañas públicas en los medios de comunicación y las redes sociales sobre la importancia de una contratación pública transparente y de la 5 Contrataciones Públicas Transparentes. Poder Ciudadano

7 Metodología participación ciudadana en estos procesos. El propósito de estas campañas es generar una mayor consciencia ciudadana sobre las compras públicas y su impacto en la vida cotidiana. El Observatorio Social de las Contrataciones Públicas, tendrá como punto de partida la constitución de una coordinación nacional de organizaciones de la sociedad civil (OSC) que tendrán bajo su responsabilidad asumir la dirección de esta iniciativa de control social. Se estima un número de entre 12 y 15 OSC, escogidas bajo los criterios de representación a nivel nacional o regional, representantes de la diversidad de sectores del país, con experiencia en la promoción de la transparencia y la aplicación de herramientas de monitoreo social y con credibilidad en el país. Inicialmente, se ha pensado que podrán formar parte del OSCP las siguientes organizaciones: 1. Alianza ONG 2. Centro Bonó 3. Centro de Educación y Asistencia Jurídicas (CEAJURI) 4. Centro Gobernabilidad y Gerencia Social (Intec) 5. Ciudad Alternativa 6. Foro Socioeducativo (EDUCA) 7. Fundación Juan XXIII 8. Fundación Solidaridad 9. Organización de Mujeres Higueyanas 10. Participación Ciudadana 11. Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM) A partir de la presente propuesta, las organizaciones definirán las características del observatorio a las contrataciones públicas. De igual manera, se trabajará en el seguimiento a las contrataciones públicas a nivel regional y local, para lo que se promoverá la articulación de redes de organizaciones sociales en municipios y provincias. Esta experiencia ayudará a crear condiciones en las organizaciones locales para que a su vez puedan constituir los comités de auditoría social para la inversión municipal, que están contemplados en la ley del Distrito Nacional y los municipios El observatorio integrará un equipo técnico que trabajará en el diseño y puesta en práctica de las herramientas metodológicas necesarias para el efectivo monitoreo del sistema de contrataciones públicas. Al mismo tiempo, se diseñarán los cuestionarios, fichas y formularios necesarios para el levantamiento de las informaciones. El OSCP será orientado por los siguientes principios fundamentales: a. Participación: Promoverá la más amplia participación ciudadana y la articulación del mayor número de organizaciones sociales en el seguimiento al sistema de compras y contrataciones públicas. b. Autonomía: será desarrollado por organizaciones sociales que se han caracterizado por su independencia en cuanta a su estructura y funcionalidad. c. Rigurosidad y trabajo sistemático: se realizará un seguimiento continuo, que permita la clasificación, organización y consistencia de la información. 7

8 d. Objetividad: Se procurará un análisis riguroso de la información, apegado a criterios técnicos y éticos. Fuentes de información Para el levantamiento de la información se utilizaron siete fuentes distintas de información: a. Publicaciones (convocatorias) aparecidas en los diarios de circulación nacional. b. Publicaciones en los portales de las instituciones públicas seleccionadas. c. Publicaciones en los diarios digitales y las redes sociales. d. Entrevistas a funcionarios públicos. e. Portal Compras Dominicanas, administrado por la Dirección General de Contrataciones Públicas f. Solicitudes expresas de información a los titulares de instituciones públicas, realizadas mediante cuestionarios previamente elaborados y haciendo uso de la ley de libre acceso a la información. g. Participación en calidad de testigo de las licitaciones públicas y visitas a las obras contratadas por el Estado. Instrumentos de recolección Teniendo en cuenta experiencias anteriores de seguimiento a las contrataciones públicas 6, para la recolección de información se elaboraran seis instrumentos que serán aplicados por las organizaciones que formarán parte del observatorio: a. Cuestionarios auto aplicables remitidos a las instituciones. b. Fichas de evaluación de los planes anuales de compras. c. Formulario de control de cumplimiento convocatoria públicas. d. Formulario de control de cumplimiento del portal institucional. e. Formulario de control de cumplimiento del portal Compras Dominicanas. f. Formulario de seguimiento a la ejecución de la obra. Las características principales de estos instrumentos son: Fáciles de entender Recogen informaciones que permiten valorar el cumplimiento con la normativa vigente. Permiten compatibilizar el análisis entre una fuente y otra de manera que se pueden contrastar los resultados 6 Como el Observatorio de las Contrataciones Públicas en la República Dominicana llevada a cabo por Participación Ciudadana a finales de la década del

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