Documento de Trabajo 17

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1 Documento de Trabajo 17 Reflexión sobre el Sistema Legislativo en Bolivia Articulación y Armonización Legislativa entree el Nivel Nacional y los Niveles Autonóm micos 2009

2 El presente trabajo se enmarca dentro del apoyo a la mesa de cooperantes al legislativo en lo referente a la adecuación normativa, institucional y operativa del parlamento a la nueva CPE, dentro del acuerdo arribado con la Directiva de la Cámara de Diputados- Grupo 3 GTZ/PADEP IDEA Internacional. Fue elaborado por el consultor Antonio Sánchez Carranza, por encargo del Programa PADEP/GTZ - Componente de Reforma Estatal y Gobernabilidad Democrática (C-5) como insumo para el Taller de Reflexión sobre el Sistema Legislativo. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de GTZ /PADEP. Propiedad intelectual de la Deutsche Gesellshaft fur Technishe Zusammentarbeit (GTZ) GmbH.

3 INDICE 1. ANTECEDENTES.- 2. JUSTIFICACION Y MOTIVACION.- 3. METODOLOGIA Trabajo de gabinete Entrevistas dirigidas Redacción del estudio realizado Complementación.- 4. LEGISLACIÓN COMPARADA Y DESCENTRALIZACION EN BOLIVIA ELEMENTOS MÁS IMPORTANTES DE LA EXPERIENCIA DE LA LEGISLACIÓN CONSTITUCIONAL COMPARADA EN CUANTO A LAS COMPETENCIAS COMPARADAS Y EN LOS DISTINTOS NIVELES DE BOLIVIA EN CUANTO AL CONTROL CONSTITUCIONAL EN CUANTO A LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y LA PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL DE LA SOCIEDAD CIVIL ORGANIZADA EN BOLIVIA.- 5. CONTROVERSIAS, DESAFIOS Y PROPUESTAS PARA EL DESARROLLO LEGISLATIVO EN BOLIVIA: 5.1. LEY DE BASE Y LEY DE DESARROLLO LEY DE ARMONIZACION CONTROVERSIAS Y SOLUCIONES PARA CASOS QUE SE PUEDEN PRESENTAR EN LA LEGISLACION DE LOS DISTINTOS NIVELES CASO 1.- a) Cuáles deberían ser los pasos necesarios para evitar controversias y conflictos entre los subniveles de gobierno, cuando se quiera elaborar una norma y poner en vigencia de acuerdo a mandato constitucional en las competencias exclusivas y competencias compartidas en cuanto a la legislación de desarrollo? PROPUESTA DE SOLUCIÓN: 2 P ágina

4 b) Cuales los pasos a seguir cuando el nivel central del Estado a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional deba emitir una norma, procurando evitar afectar intereses de otros niveles (Competencias Privativas, concurrentes y compartidas)? PROPUESTA DE SOLUCIÓN: VIABILIDAD TÉCNICA.- VIABILIDAD POLÍTICA.- RIESGOS Caso 2.- ELABORACIÓN DE LA CODIFICACION SUSTANTIVA Y ADJETIVA DEL ORDENAMIENTO JURIDICO DE BOLIVIA.- a) Cuál debería ser la forma de articulación y armonización entre el nivel central y las distintas regiones del país, representadas por los diferentes niveles de gobiernos autonómicos, para evitar conflictos de intereses o reivindicaciones?. PROPUESTA DE SOLUCIÓN: VIABILIDAD TÉCNICA.- VIABILIDAD POLÍTICA.- RIESGOS CASO 3.- COMO APOYAR A LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES CON ESCASA CAPACIDAD LEGISLATIVA.- a) Cuáles deberían ser las medidas y acciones inmediatas a tomar para apoyar a estos entes subnacionales?. PROPUESTA DE SOLUCIÓN.- VIABILIDAD TÉCNICA.- VIABILIDAD POLÍTICA.- RIESGOS.- 6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES CONCLUSIONES RECOMENDACIONES.- 7. ANEXOS.- 3 P ágina

5 1. ANTECEDENTES.- Gracias al apoyo de la Mesa de Cooperantes al Legislativo, a través del Componente 5 Proceso de Reforma Estatal y Gobernabilidad Democrática del PADEP/GTZ, se realizó el presente trabajo de consultoría que proporciona insumos técnicos sobre la articulación de asambleas legislativas y propuesta base de contenidos de Ley para la coordinación y armonización de los distintos niveles legislativos, en relación con lo establecido por la nueva Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia. En el proceso actual que vive Bolivia y dentro de una dinámica legislativa, la implementación de autonomías que se han venido generando en diferentes latitudes, con características propias y exclusivas de cada país o región, posibilitan tomar como referente algunos casos de legislación comparada que brindan insumos y elementos de juicio para optimizar la implementación de las autonomías en el país. 2. JUSTIFICACION Y MOTIVACION.- La armonización que deberá ser la labor vital y medular para la construcción de los gobiernos autónomos en Bolivia, pasa por el sistema legislativo, que en síntesis viene a constituirse en el conjunto de principios, normas o reglas enlazadas entre sí, acerca de la materia legislativa, instituyéndose en un todo ordenado y armónico que contribuye a una finalidad. Al estar legislada la participación activa de todos los sectores sociales del país y que se instalará un Parlamento Plurinacional que tendrá que aprobar un conjunto de leyes necesarias para la implementación del nuevo mandato constitucional, articulando y armonizando las relaciones y complementaciones entre los distintos niveles legislativos y más aún, si se considera que algunos departamentos ya han elaborado y aprobado mediante referéndum sus respectivos Estatutos Autonómicos sin el respectivo marco constitucional, a efecto de evitar conflictos posteriores, se hace necesario el presente estudio, tomando en cuenta las experiencias de otros Estados Autonómicos, rescatando lo necesario para aplicar a nuestra realidad, con mayor razón si nuestra NCPE, establece que las entidades territoriales autónomas no están subordinadas entre ellas y que tendrán igual rango constitucional, lo que podría implicar conflictos y colisiones. El presente trabajo está plenamente justificado si tomamos en cuenta que la NCPE establece las Autonomías Departamentales, Regionales, Municipales e Indígena Originario Campesina con las consiguientes implicaciones que tienen 4 P ágina

6 estas para con los diferentes órganos del Estado y especialmente con el Legislativo. A pesar del corto tiempo de la consultoría, se han incorporado la mirada y reflexiones desde el nivel departamental de Tarija y Santa Cruz, con los aportes del Senador Roberto Ruiz Bass Werner y del Dr. Jorge Asbun, cuyos documentos están anexados en el presente trabajo. 3. METODOLOGÍA.- La metodología aplicada al presente trabajo, se ha estructurado de la siguiente manera: 3.1. Trabajo de gabinete.- En esta primera fase se realizó una recopilación de la información, primero de toda la legislación vigente en nuestro país, legislación comparada, así como distintos trabajos realizados por instituciones y personalidades, para posteriormente realizar un análisis minucioso de cada uno de ellos, considerando fundamentalmente el mandato de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, identificando y clasificando lo necesario, para el objetivo del presente trabajo Entrevistas dirigidas.- El consultor procuró entrevistarse de manera directa con personas calificadas e involucradas en el tema, tanto del ámbito legislativo, como de otros órganos del Estado y de la sociedad en general, como ser los Senadores Antonio Peredo, Fernando Rodríguez, Luis Vásquez Villamor, Carlos Bohrt, Ana María Campero, los Diputados Pablo Klinski y Rodrigo Ibáñez, logrando el objetivo en algunos casos y en otros obtuvo respuestas escritas a las consultas, para posteriormente revisar, analizar y sistematizar la información recopilada, a efecto de insertarla en el presente trabajo Redacción del estudio realizado.- Concretadas las fases anteriores, se procedió a la redacción y elaboración del documento base Complementación.- Luego de su socialización, se realizó un evento denominado Reflexión del Sistema Legislativo mediante la Mesa de Cooperantes, miembros de la Honorable Cámara de Diputados e invitados especiales, incorporando las recomendaciones y complementaciones sugeridas a través a través de las exposiciones y las Mesas de Trabajo instaladas. 5 P ágina

7 4. LEGISLACIÓN COMPARADA Y DESCENTRALIZACION EN BOLIVIA.- En el presente trabajo se ha estudiado la legislación comparada de España y Brasil, puesto que ambos países tienen más desarrollados y consolidados sus procesos de descentralización política y administrativa, además que la historia de los mismos nos demuestra que han atravesado por situaciones similares en relación con el proceso descentralizador que se lleva actualmente en Bolivia, manteniendo la unidad como un bien supremo, cuyo principio ha sido impuesto en sus normas fundamentales, para evitar y superar contraposiciones y colisiones de intereses de regiones, clases o grupos que tiendan a disgregar o debilitar la unidad de la comunidad nacional. Las autonomías españolas, son una fórmula jurídica novedosa, puesto que sus primeros pasos se dieron por los Catalanes y Vascos, amparados por la Constitución de Cataluña es la primera en aprobar su Estatuto de autonomía (1932); después le llegaría el turno al País Vasco (1936), pero al estallar la Guerra Civil, el proceso queda bloqueado hasta 1977, siendo la Constitución de 1978, la que reconoce y garantiza el derecho a la autonomía. El 31 de julio de 1981, Leopoldo Calvo-Sotelo, Presidente del Gobierno y Felipe González, líder de la oposición, acuerdan los primeros Pactos Autonómicos (en 1992 se actualizó con el Segundo Pacto Autonómico, firmado entre el entonces presidente, Felipe González, y el líder de la oposición, José María Aznar), que preveen un mapa de 17 autonomías, con las mismas instituciones pero con distintas competencias, y dos ciudades autónomas, Ceuta y Melilla; fruto de estos acuerdos en 1995 se dará por cerrado el mapa de las autonomías a nuevas remodelaciones o ampliaciones. En Brasil, a la monarquía de formato unitario le siguió la primera Republica ( ), que fue cuando se institucionalizó el régimen federativo en el país, siendo la constitución de 1891 su primer marco institucional. La revolución de 1930 abrió un periodo centralizador que culmina con el Estado Novo ( ); posteriormente el periodo democrático es interrumpido por el régimen militar ( ), donde la centralización autoritaria alcanza su nivel máximo en la década de los setenta y la transición democrática tiene como momento emblemático la Constitución de 1988, votada por el Congreso electo de 1986, que es considerada como el marco de la descentralización federativa. En la actualidad Brasil es una republica federal presidencialista, formada por 26 Estados y por el Distrito Federal, divididos en municipios, donde el Poder ejecutivo es ejercido por el Presidente y paralelamente a las elecciones 6 P ágina

8 presidenciales se vota al congreso nacional conformado por la Cámara de Diputados y el Senado Federal. La ola de democratización que experimentó América Latina en los años ochenta fue acompañada por un movimiento de descentralización, este proceso, que adoptó formas diferentes según los países, presenta, no obstante, rasgos comunes en términos de objetivos, de medios y de resultados. Se observa, efectivamente, que, en el conjunto de los países latinoamericanos, el proceso descentralizador va asociado, por una parte, a una voluntad de profundizar la democracia reforzando la participación y la representación y, por otra parte, a la búsqueda de una mayor eficacia del Estado; este proceso se ha traducido, ante todo, en una transferencia del poder y recursos en beneficio de los municipios. En Bolivia, desde la transición hacia gobiernos democráticos en 1982, la liberalización política abrió espacio para el surgimiento de presiones descentralizadoras en un país caracterizado por un alto grado de centralismo, donde las marchas, las protestas, las movilizaciones en diversos puntos del país, son testimonio de que la energía ciudadana no admite el paternalismo político, las decisiones verticales, los arreglos de cúpula y las cuotas clientelares del poder; por ello debido a las luchas sociales regionales por la descentralización político administrativa, el año 1992 se consiguió la aprobación en la Cámara de Senadores de un Proyecto de Ley de Descentralización, culminando posteriormente con la promulgación de la Ley de Participación Popular y la Ley de Descentralización Administrativa, permitiendo de esta manera una mayor inclusión política, porque se distribuyó el poder que permitió conformar gobiernos municipales en todo el país, construyendo la institucionalidad en todo el territorio, puesto que esos 24 municipios que tenían la posibilidad económica de realizar políticas públicas, antes de la Ley de Participación Popular, no tenían la posibilidad de llegar al conjunto del territorio y al conjunto de la población. Este proceso de descentralización en el país, generó como consecuencia más de 70 mancomunidades municipales en el país, más de 15 mil personalidades jurídicas reconocidas a organizaciones de base, 327 comités de vigilancia, planes operativos anuales y presupuestos elaborados en base a técnicas de planificación participativa, y sobre todo en los municipios pequeños con población rural, donde el grado de participación es mayor debido a que tradicionalmente el Estado no ha estado presente, logrando primero 311, después 315, y hoy 327 municipios. La cuestión regional, siempre teñida de connotaciones reivindicativas, debido a una confusa conexión en la conciencia colectiva entre unidad nacional y organización centralizada, provocó que se lleven adelante referendos vinculantes 7 P ágina

9 departamentales para las autonomías, así como plasmar las autonomías en la nueva Constitución Política del Estado. En Bolivia, la descentralización política tiene como punto de referencia la Constitución Política del Estado promulgada el 09 de febrero del año La revisión histórica de los procesos de descentralización en España, Brasil y Bolivia, muestran un común denominador, que se refiere fundamentalmente a los pactos políticos que han surgido ante posiciones altamente divergentes y contradictorias, asumiendo estos pactos políticos el rol de catalizadores sociales, que han posibilitado la implementación de los mismos ELEMENTOS MÁS IMPORTANTES DE LA EXPERIENCIA DE LA LEGISLACIÓN CONSTITUCIONAL COMPARADA.- Considerando que los países comparados y el nuestro, tienen distintos tipos de Estado y organización territorial, tipificados por la dogmática constitucional, los mismos están enmarcados en los principios básicos de la igualdad de todos los ciudescriba aquí la ecuación.adanos, unidad de la nación, solidaridad entre las distintas regiones y capacidad de ejercer sus propios poderes, diseñando cada país su nuevo modelo territorial de Estado, con la reordenación de competencias entre sus entidades territoriales sobre las cuales puede ejercer capacidad legislativa y potestad reglamentaria y ejecutiva, creando sus propios controles de constitucionalidad y estableciendo la relación entre el nivel central del Estado y los subniveles, posibilitando que los mismos elaboren sus propias normas institucionales básicas, determinando la libre elección de autoridades por sus habitantes EN CUANTO A LAS COMPETENCIAS COMPARADAS Y EN LOS DISTINTOS NIVELES DE BOLIVIA.- ESPAÑA 1 BRASIL 2 BOLIVIA 3 Artículo 148º Competencia de las Comunidades Autónomas. Artículo 21º Competencias de la Unión. Artículo 297º. I. Las competencias definidas en esta Constitución son: 1 Constitución Española, anexo 1, pags. 26 a Constitución Política de la República del Brasil, anexo 1, pags. 29 a Nueva Constitución Política del Estado, anexo 1, pags. 32 y P ágina

10 Artículo 149º Competencia exclusiva del Estado Artículo 150º Competencia Estatal que puede transferirse o delegarse a comunidades autónomas a través de las Cortes Generales mediante Ley Orgánica. Artículo 22º Competencia privativa de la Unión para Legislar. Artículo 23º Competencia común de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios. Artículo 24º Competencias concurrentes para Legislar de la Unión, de los Estados y del Distrito Federal. Artículo 30º Competencias los Municipios. de a) Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado. b) Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas. c) Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. d) Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas. II. Toda competencia que no esté incluida en esta Constitución será atribuida al nivel central del Estado, que podrá transferirla o delegarla por Ley. 9 P ágina

11 NIVEL CENTRAL Competencias privativas del nivel central del Estado: Competencias exclusivas del nivel central del Estado: Competencias compartidas entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas Competencias concurrentes por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas: COMPETENCIAS DEPARTAMEN- TALES Competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: Los Estatutos Autonómicos Departamentale s podrán a su vez definir como concurrentes algunas de sus competencias exclusivas, con otras entidades territoriales del departamento. Otras que le sean transferidas o delegadas BOLIVIA 4 COMPETENCIAS REGIONALES Una vez constituida una autonomía regional, recibirá las competencias que le sean conferidas por el Órgano Legislativo Departamental. COMPETEN- CIAS MUNICIPALES Competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: Otras que le sean transferidas o delegadas COMPETENCIAS INDIGENA ORIGINARIO CAMPESINAS La autonomía indígena originario campesina, además de sus competencias, asumirá las de los municipios y otras que le sean transferidas o delegadas. Competencias exclusivas de las autonomías indígena originario campesinas. Competencias compartidas de las autonomías indígena originario campesinas. Competencias concurrentes de las autonomías indígena originario campesinas. De la legislación comparada, podemos colegir que las Constituciones de España y Brasil han determinado sus competencias en función a las instituciones del Estado (niveles de gobierno); Bolivia por su parte ha optimizado su procedimiento, estableciendo de una manera más explícita y concreta la atribución competencial a cada nivel de gobierno, fijando claramente sus facultades legislativas, reglamentarias y ejecutivas, así como la transferencia y delegación en algunas materias especificas. 4 Nueva Constitución Política del Estado, anexo 1, pags. 32 a P ágina

12 EN CUANTO AL CONTROL CONSTITUCIONAL.- De la legislación comparada, verificamos que los Estados han establecido en sus Constituciones, el control constitucional para los procesos de descentralización y los actos legislativos de los distintos niveles de gobierno de la siguiente manera: BRASIL 5 ESPAÑA 6 BOLIVIA 7 Del Supremo Tribunal Federal.- Art Es competencia del Supremo Tribunal Federal, principalmente, la garantía de la Constitución, correspondiéndole: I. procesar y juzgar, originariamente: c) la acción directa de inconstitucionalidad de leyes o actos normativos federales o estatales; Artículo El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer: a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. La declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de ley, interpretada por la jurisprudencia, afectará a esta, si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada. c) De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí. 2. El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. Artículo I. El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales. II. En su función interpretativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional aplicará como criterio de interpretación, con preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto. Artículo Son atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, además de las establecidas en la Constitución y la ley, conocer y resolver: 3. Los conflictos de competencias entre el gobierno plurinacional, las entidades territoriales autónomas y descentralizadas, y entre éstas. Artículo Constitución Política del la República del Brasil. 6 Constitución Española. 7 Nueva Constitución Política del Estado. 11 P ágina

13 La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses. Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción. DISPOSICIONES TRANSITORIAS Tercera.- II. Los departamentos que optaron por la autonomía departamental en el referéndum del 2 de julio de 2006, deberán adecuar sus estatutos a esta Constitución y sujetarlos a control de constitucionalidad. Del análisis respectivo, por la posibilidad de existir diferentes tipos de conflictos que tengan que dilucidarse mediante el control constitucional, recomendamos que al elaborar la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, para brindar mayor fluidez procesal al mismo, se contemplen los controles ex ante y ex post, los cuales están establecidos en la actual Ley del Tribunal Constitucional, Ley Nº 1836 en los Art. 105 y 106, que determinan el control ex ante al someter a consideración del Tribunal Constitucional todos los proyectos de Ley propuestos por el Poder Ejecutivo, Congreso Nacional y Corte Suprema de Justicia antes de su aprobación, adoptando la opinión del Tribunal Constitucional la forma de declaración constitucional que vinculará al organo que efectuó la consulta y el articulo 108 y siguientes que establecen el control ex post, referido a la constitucionalidad de leyes, decretos o resoluciones aplicables a un caso concreto y cuya declaración constitucional es obligatoria para el órgano consultante, así como para la persona física o jurídica que pudiere resultar afectada con la misma. Es recomendable se amplié la facultad de consulta a los gobiernos subnacionales a través de sus representantes a efecto de evitar cargas procesales al Tribunal Constitucional, máxime si consideramos que en Bolivia es la única instancia encargada del control constitucional. 12 P ágina

14 LEY Nº 1836 DE LAS CONSULTAS SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTOS DE LEY, DECRETOS O RESOLUCIONES (ANTE) ARTÍCULO 105.-PROCEDENCIA.- El Tribunal Constitucional conocerá y absolverá las consultas formuladas por: I. El Presidente de la República cuando se trate de proyectos de ley de iniciativa del Poder Ejecutivo, decretos y resoluciones. II. El Presidente del Congreso Nacional, tratándose de proyectos de ley, cuando la consulta fuere aprobada por Resolución Congresal o Camaral. III. El Presidente de la Corte Suprema de Justicia, previa aprobación de Sala Plena, en el caso de los proyectos de leyes en materia judicial y reforma de los códigos. IV. SE DEBE INCLUIR: Máxima autoridad de los gobiernos subnacionales, cuando se trate de normas sujetas a control constitucional, previa aprobación de su legislativo DE LAS CONSULTAS SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES, DECRETOS O RESOLUCIONES APLICABLES A UN CASO CONCRETO (POST) ARTÍCULO PROCEDENCIA.- El Presidente de la República, el Presidente del Congreso Nacional mediante resolución congresal o camaral y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia con aprobación de Sala Plena, SE DEBE INCLUIR: máximas autoridades de los gobiernos subnacionales, con aprobación de su legislativo, podrán consultar ante el Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad de leyes, decretos o resoluciones aplicables a un caso concreto EN CUANTO A LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y LA PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL DE LA SOCIEDAD CIVIL ORGANIZADA EN BOLIVIA.- ESPAÑA 8 BRASÍL 9 BOLIVIA 10 Artículo La iniciativa legislativa corresponde al Articulo La iniciativa para las leyes complementarias y Artículo I. Tienen la facultad de iniciativa legislativa, para su tratamiento obligatorio en la 8 Constitución Española. 9 Constitución Política del la República del Brasil. 10 Nueva Constitución Política del Estado. 13 P ágina

15 Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras. 2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. ordinarias corresponden a cualquier miembro o Comisión de la Cámara de los Diputados, del Senado Federal o del Congreso Nacional, al Presidente de la República, al Supremo Tribunal Federal, a los Tribunales Superiores, al Procurador General de la República, y a los ciudadanos, en la forma y en los casos previstos en esta Constitución. Asamblea Legislativa Plurinacional: 1. Las ciudadanas y los ciudadanos. 2. Las asambleístas y los asambleístas en cada una de sus Cámaras. 3. El Órgano Ejecutivo. 4. El Tribunal Supremo, en el caso de iniciativas relacionadas con la administración de justicia. 5. Los gobiernos autónomos de las entidades territoriales. II. La ley y los reglamentos de cada Cámara desarrollarán los procedimientos y requisitos para ejercer la facultad de iniciativa legislativa. INICIATIVA CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL EN BOLIVIA ESPAÑA BRASÍL BOLIVIA Artículo 87.- Articulo 61.- Articulo Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. 2. La iniciativa popular puede ser ejercida mediante la presentación a la Cámara de los Diputados de un proyecto de ley, subscrito, al menos, por el uno por ciento del electorado nacional, distribuido al menos en cinco Estados con no menos de tres décimas por ciento de los electores de cada uno de ellos. La participación y el control social implica, además de las previsiones establecidas en la Constitución y la ley: 2. Apoyar al Órgano Legislativo en la construcción colectiva de las leyes. Del análisis respectivo, verificamos que las constituciones comparadas establecen los Órganos del Estado que tienen competencia para la iniciativa legislativa, 14 P ágina

16 siendo que las constituciones de España y Brasil prescriben en sus constituciones el porcentaje del electorado y cantidad de firmas para la iniciativa popular, mientras que la Constitución de Bolivia establece que la Ley y los Reglamentos de cada Cámara legislativa desarrollarán los procedimientos y requisitos para ejercer esta facultad, siendo recomendable que se adopten algunos elementos de la legislación comparada señalada. La N.C.P.E. en sus Art. 241 y 242, 11 establece que la sociedad civil organizada ejercerá el Control Social a la gestión pública en todos los niveles del Estado y a empresas e instituciones que administren recursos fiscales, debiendo las entidades del Estado generar espacios de participación para el Control Social por parte de la sociedad, teniendo este, como una de sus atribuciones apoyar al Órgano Legislativo en la construcción colectiva de leyes y desarrollar el control en todos los niveles de gobierno, cuyo marco general para el ejercicio del mismo será establecido en la Ley. Se deben crear los canales y flujos correspondientes, para que la sociedad civil organizada apoye real y efectivamente al órgano Legislativo en la construcción colectiva de las Leyes, lo que permitirá la promulgación de normas que reflejen las necesidades, prioridades y requerimientos de los ciudadanos y sectores vivos del país, como una respuesta frente al difícil acceso legislativo, además que la promulgación de la Ley que debe elaborar la Asamblea Legislativa Plurinacional deberá establecer la forma de participación, coordinación, armonización y atribuciones que el Control Social tendrá en cuanto al apoyo que brindará al Órgano legislativo y su real función en los distintos niveles de gobierno del Estado. 5. CONTROVERSIAS, DESAFIOS Y PROPUESTAS PARA EL DESARROLLO LEGISLATIVO EN BOLIVIA: 5.1. LEY DE BASE Y LEY DE DESARROLLO.- A efecto de tipificar claramente lo que son las leyes de Base y las leyes de Desarrollo, citamos el artículo 297, parágrafo I, inciso d) de la N.C.P.E., que señala que las competencias compartidas son aquellas que están sujetas a una legislación básica (leyes de Base) que deberán necesariamente ser dictadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional y las legislaciones de Desarrollo (leyes de Desarrollo) corresponden a las entidades territoriales autónomas (Gobiernos Subnacionales), explicitando además que la reglamentación y ejecución corresponde a éstas entidades territoriales autónomas. 11 Nueva Constitución Política del Estado. 15 P ágina

17 Por su parte, el artículo 299, parágrafo I, de la N.C.P.E. detalla las materias referidas a las competencias compartidas entre el nivel central del Estado (leyes de Base) y las entidades territoriales autónomas (leyes de Desarrollo) que implica reglamentación y ejecución. La Asamblea Legislativa Plurinacional y los Legislativos subnacionales, deben elaborar y sancionar las leyes de base y de desarrollo bajo el mayor consenso posible entre los distintos actores interesados e involucrados, mediante la articulación y armonización necesarias, diseñadas para este propósito a través de las distintas acciones a tomarse desde los distintos niveles de gobierno, para evitar posibles controversias posteriores. LEY DE BASE Su elaboración es atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional y debe contemplar lo más general aplicable al conjunto, tener fines de articulación y armonización y diseñar los principios básicos del interés general LEY DE DESARROLLO Su elaboración es atribución de los Subgobiernos y debe contemplar, la extensión y aplicación de los principios de las Leyes de Base, a las situaciones particulares de las jurisdicciones territoriales. ARMONIZACION DE LEY DE BASE Y LEY DE DESARROLLO LEY DE BASE ATRIBUCION DE A.L.P Art Inc. 4) C.P.E. a. Lo mas general aplicable al conjunto b. Tiene fines de articulación y armonización c. Diseña los principios básicos del interés general LEY DE DESARROLLO ATRIBUCION DE SUBGOBIERNOS Art Inc. 4) C.P.E. a. Reglamentar b. Ejecutar a. Extensión y aplicación de los principios de las Leyes de Base, a las situaciones particulares de las jurisdicciones territoriales. 12 EJEMPLO: De acuerdo a lo dispuesto por el numeral 5 del Art. 299 de la NCPE, se establece como competencia compartida entre el nivel central del Estado y las entidades 16 P ágina

18 territoriales autónomas lo referente a las relaciones internacionales en el marco de la política exterior del Estado; es así que el Estado suscribirá Convenios Marco con otros Estados y los Subgobiernos nacionales (Departamental, Regional, Municipal e Indígena Originario Campesinas), dentro de ese convenio marco podrán suscribir convenios con otros municipios o ciudades de los Estados intervinientes 5.2. LEY DE ARMONIZACION.- La armonización debe ser obligatoria para cualquier elaboración de un ordenamiento, ya sea creada por el nivel central u otro nivel de gobierno, puesto que si incluimos dentro del orden jurídico del Estado una pieza mal concebida o la insertamos de manera forzada, las consecuencias futuras pueden ser lamentables, pudiendo crear serios inconvenientes al aparato estatal, quebrantando la seguridad y con ello la paz y la calidad de vida de la población. Una norma mal pensada a nivel económico, mal planificada a nivel social o político, sin proyecciones previas de los impactos que pueda generar al momento de su entrada en vigor, es una irresponsabilidad por parte de todos los involucrados. Del presente trabajo deducimos los casos mínimos necesarios que debemos tomar en cuenta para la armonización y articulación de nuestro procedimiento legislativo y sus posibles soluciones: De acuerdo a las reflexiones y sugerencias del evento Reflexión del Sistema Legislativo mediante la Mesa de Cooperantes, miembros de la Honorable Cámara de Diputados e invitados especiales, surgen conclusiones que complementan el presente trabajo en cuanto a una Ley de Armonización, la necesidad de una Comisión Especial de asesores constitucionalistas, desarrollo académico para poner en consideración de los actores políticos y que la nueva Asamblea Legislativa Plurinacional a través de sus cámaras considere en sus reglamentos los procedimientos a seguir. ANEXO 3, Tema 5, PAG CONTROVERSIAS Y SOLUCIONES PARA CASOS QUE SE PUEDEN PRESENTAR EN LA LEGISLACION DE LOS DISTINTOS NIVELES.- Si no contamos con un mecanismo de articulación y armonización para llegar a consensos entre los diferentes niveles legislativos, una norma promulgada puede 17 P ágina

19 generar contradicciones en los criterios de aplicación o confusión de jerarquías en cuanto al ámbito competencial. Tomando en cuenta que en las competencias privativas, concurrentes y compartidas el nivel central de Estado, a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, es quien elabora la norma base y que las competencias exclusivas pueden ser elaboradas por los subniveles de gobierno, con el advertido de que estos no están subordinados entre ellos y tienen igual rango constitucional, se sugiere que se adopten las propuestas de solución que se plantean en el presente trabajo. Para evitar el tratamiento de una norma que puede ser contradictoria y generar conflictos entre los distintos niveles, en primer lugar se debe analizar minuciosamente el mandato constitucional en cuanto a competencias CASO 1.- a) Cuáles deberían ser los pasos necesarios para evitar controversias y conflictos entre los subniveles de gobierno, cuando se quiera elaborar una norma y poner en vigencia de acuerdo a mandato constitucional en las competencias exclusivas y competencias compartidas en cuanto a la legislación de desarrollo? PROPUESTA DE SOLUCIÓN Crear oficinas de enlace entre los distintos niveles legislativos a efecto de lograr mayor fluidez y agilización. Informar y remitir copia a los otros niveles subnacionales que pudiesen ver afectado su interés local, sobre la norma que se quiere sancionar y promulgar. Crear un ente con representación de los distintos niveles subnacionales que estén involucrados en el tema, (Comisión Legislativa Departamental) conformada por personas capacitadas en el caso, para que realicen un estudio minucioso de la norma que se quiere emitir y expidan un informe final, que será presentado a los distintos niveles involucrados, para su aprobación u observación. Establecer un plazo de (X) días, para que los niveles legislativos consultados den su aprobación o presenten sus observaciones, en cuanto a modificaciones o complementaciones, o de lo contrario la rechacen. 18 P ágina

20 De existir consenso, la norma será sancionada y promulgada. De existir observación, se remitirá nuevamente a la Comisión para su respectivo análisis. La Comisión deberá presentar el informe final a los niveles involucrados. De no existir observación por ninguno de los niveles autónomos, la norma será sancionada y promulgada. De no existir consenso, será el Tribunal Constitucional Plurinacional el que defina. VIABILIDAD TÉCNICA VIABILIDAD POLÍTICA RIESGOS Factible porque estarían Factible por el interés de Demasiadas fases para llegar involucrados los sectores consolidación de Autonomías y a resultado final, pudiendo interesados y se generaría la socialización de la norma a promulgarse. aprobación por interés común. generarse conflicto de normas entre entidades del mismo nivel y entre niveles dentro de un departamento. De acuerdo a las reflexiones y sugerencias del evento Reflexión del Sistema Legislativo mediante la Mesa de Cooperantes, miembros de la Honorable Cámara de Diputados e invitados especiales, surgen conclusiones coincidentes, respaldatorias y complementarias con las del presente caso, resaltando lo referido a la creación del SEAD como servicio técnico independiente, generación de una jurisdicción contencioso administrativa a nivel departamental y gradualidad en los acuerdos de transferencias. ANEXO 3, TEMA 2, 3 y 4, PAG. 47 Y 48. b) Cuales los pasos a seguir cuando el nivel central del Estado a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional deba emitir una norma, procurando evitar afectar intereses de otros niveles (Competencias Privativas, concurrentes y compartidas)? PROPUESTA DE SOLUCIÓN Crear un ente de coordinación y conciliación de carácter nacional, con carácter político y técnico, que permita anticipar posibles conflictos que podrían suscitarse, que tenga capacidad de coordinación, articulación, discusión y armonización con los otros niveles de gobierno, realizando consultas de abajo para arriba, tratando en lo posible que la decisiones a tomar sean de común acuerdo, para evitar conflictos entre el nivel central y los otros niveles de gobierno que estén involucrados en la decisión que se quiere tomar, emitiendo un informe altamente consensuado, que será presentado a la Asamblea Legislativa Plurinacional para su Tratamiento. 19 P ágina

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