DICTAMEN: 24/09, de 29 de enero MATERIA: Responsabilidad patrimonial DEPARTAMENTO: Educación PONENTE: Susana Sartorio i Albalat

Transcripción

1 DICTAMEN: 24/09, de 29 de enero MATERIA: Responsabilidad patrimonial DEPARTAMENTO: Educación PONENTE: Susana Sartorio i Albalat Reclamación de indemnización instada por la Sra. N. S. R. por los daños derivados de la agresión por parte de la madre de un alumno del CEIP Sant Josep Oriol, de Barcelona ANTECEDENTES Se deducen del Dictamen. FUNDAMENTOS JURÍDICOS I. El consejero de Educación somete a dictamen de esta Comisión la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la Sra. N. S. R. por los daños derivados de la agresión por parte de la madre de unos alumnos del CEIP Sant Josep Oriol, de Barcelona. El expediente ha sido enviado por el consejero de Educación al amparo del artículo 8.3.a) de la Ley 5/2005, de 2 de mayo, de la Comisión Jurídica Asesora. Según establece el precepto mencionado, es preceptivo el dictamen de esta Comisión en los expedientes de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración de la Generalidad cuya cuantía sea igual o superior a los euros. La cuantía reclamada era inicialmente de euros. En el trámite de alegaciones, esta se eleva a euros, con lo cual no ofrece duda la preceptividad de este dictamen. II. El análisis del expediente pone de manifiesto que la legitimación activa de la reclamante no presenta ningún problema que haya que considerar especialmente, puesto que es la persona perjudicada. Por lo tanto, está legitimada para interponer la reclamación. El hecho de que tenga la condición de funcionaria del Departamento de Educación no excluye la legitimación. Sobre este extremo, la Comisión ha considerado que el concepto de particular (artículo de la Constitución y artículo 139 de la LRJPAC) no puede ser objeto de una interpretación restrictiva y tiene que dar cabida a los sujetos que puedan resultar perjudicados a raíz de la prestación de un servicio público, aunque las posiciones no sean siempre las mismas y requieran, en determinados casos, algunas matizaciones, dado que puede suceder que el daño se produzca no con motivo de la recepción del servicio, sino con motivo precisamente de prestarlo (Dictamen 80/07, entre otros), como en el caso que nos ocupa, por lo cual se encuentra legitimada para interponer la reclamación. 1

2 En el informe propuesta de resolución, se niega la legitimación pasiva de la Administración de la Generalidad. Esta consideración deriva del hecho que la reclamante basa la pretensión en la circunstancia que el conserje del centro no estaba vigilando la entrada en el momento en que accedió la persona que agredió a la reclamante, por lo cual se considera que el incumplimiento del deber de vigilancia de los edificios destinados a centros de educación infantil de segundo ciclo, primaria o especial, dependientes de las Administraciones públicas, que según establecía la disposición adicional decimoséptima de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre vigente en el momento de los hechos y posteriormente derogada por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación, corresponderá al municipio respectivo, determina la falta de legitimación pasiva de la Administración de la Generalidad. La Comisión Jurídica Asesora no comparte este criterio en la medida en que se puede establecer una relación lógica y objetiva entre la pretensión que se ejercita en la reclamación, la Administración de la Generalidad, contra la cual se dirige, y las competencias que esta alberga en materia de enseñanza infantil y primaria. Otra cuestión es el análisis de una concurrencia eventual de responsabilidad entre Administraciones (artículo 140 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, en adelante LRJPAC), o la inexistencia de responsabilidad de ambas, o alguna de ellas, partiendo del reparto de competencias que inciden en la actividad que ha dado lugar a los hechos desde la perspectiva del nexo causal, es decir, valorando en que forma han contribuido a la producción del daño. En cuanto a los aspectos temporales, la propuesta de resolución considera que, a pesar de que los hechos por los cuales se reclama sucedieron el día 25 de abril de 2005, y que la reclamación fue interpuesta el 28 de septiembre de 2007, no se puede considerar prescrito el derecho a exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración porque se entiende que las secuelas psíquicas se han prolongado en el tiempo, y que en la fecha de interposición de la reclamación no se habían curado ni se había podido hacer una determinación definitiva de las mismas. En efecto, en este caso, el daño psíquico por que se reclama es una secuela de la agresión sufrida por la instante, tal y como se desprende de los varios informes médicos que constan en el expediente, y que se refieren a síndrome ansioso depresivo en relación con agresión (Informe médico de fecha 25 de agosto de 2006), y a síndrome por estrés postraumático severo (reactivo a que sufrió una agresión y amenazas en abril de 2005 mientras trabajaba como directora de escuela) (Informe de 19 de septiembre de 2006). Esta referencia se repite en informes posteriores de fechas de 2 de octubre de 2006, 23 de abril de 2007 y 3 de abril de Ahora bien, en el segundo de estos informes, se señala que en estos momentos la enferma, aunque está siguiendo un tratamiento psiquiátrico nuevo, ha empeorado la 2

3 sintomatología ya que tiene continúas crisis de pánico y pensamientos negativos por los hechos sucedidos en la escuela. Según deriva de estos datos de hecho, conforme a la interpretación restrictiva de la institución de la prescripción por aplicación del principio pro actione, se puede considerar que en el momento de interponer la reclamación las secuelas no se han curado ni tampoco se han estabilizado definitivamente, tal y como pone de manifiesto el contenido del informe médico mencionado, por lo cual la reclamación se ha interpuesto dentro de plazo. III. Respecto del procedimiento, hay que indicar que, si bien se han observado las prescripciones legales y reglamentarias en relación con la persona interesada y la compañía de seguros, en especial, el otorgamiento del trámite de audiencia para las alegaciones, se observan algunas carencias procedimentales relevantes. Así, puesto que se planteó la responsabilidad eventual del Ayuntamiento de Barcelona, no habría estado de más otorgar audiencia a este ente público dentro del procedimiento con el fin de determinar dicha responsabilidad. En este sentido, la Comisión recuerda, tal y como ha puesto de manifiesto en ocasiones anteriores (Dictamen 76/08), que el hecho de que el reclamante pueda optar por plantear la reclamación ante cualquiera de las Administraciones hipotéticamente implicadas, no debe representar, en ningún caso, una modificación de las reglas aplicables al procedimiento, las cuales tienen que ser observadas dando audiencia a todos los sujetos interesados. Por último, la Comisión, aunque es consciente de los esfuerzos que se están llevando a cabo para evitar dilaciones indebidas en la tramitación de los procedimientos de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, quiere hacer constar que en el cumplimiento de algunos trámites de este procedimiento se aprecian algunas dilaciones difíciles de justificar. IV. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas se encuentra regulada, con carácter general, en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC), y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial (RPRP). La acción ejercitada por el reclamante deriva, con respecto a la Administración de la Generalidad de Cataluña, del artículo 87.1 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña, en virtud del cual esta responde de forma patrimonial de los daños y perjuicios que sufran los particulares debido al funcionamiento de los servicios públicos, de acuerdo con los términos establecidos en la legislación vigente. 3

4 Los requisitos materiales que deben darse para que prospere la reclamación de responsabilidad patrimonial, establecidos por los artículos 139 y siguientes de la LRJPAC, se concretan, en primer lugar, en la exigencia de que el daño alegado sea real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o un grupo de personas. Además, es necesario que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en una relación directa y exclusiva, de causa a efecto, que el particular no tenga el deber jurídico de soportarla y que no haya intervenido ninguna fuerza mayor. En este caso, la realidad y la efectividad del daño han quedado suficientemente acreditadas a través de los documentos que constan en el expediente, especialmente los informes psiquiátricos, que vinculan el estado depresivo, o la agravación de este, con la agresión sufrida por parte de la reclamante. Asimismo, no ofrece ninguna duda el carácter evaluable de la lesión, que se cuantifica en euros. El carácter antijurídico del daño deriva del hecho que, en este caso, no se puede considerar como un riesgo inherente a las funciones propias de la dirección de un centro escolar. No se trata, tal y como ha puesto de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencia de 1 de febrero de 2003, entre otros), de un riesgo asumido voluntariamente por ser inherente a las características propias del servicio público que presta la instante en el marco de la Administración educativa, por lo cual no tiene el deber jurídico de soportarlo. Sin embargo, de acuerdo con la doctrina de esta Comisión, el reconocimiento de la existencia de la lesión no determina la responsabilidad patrimonial de la Administración por el simple hecho que se haya producido durante el funcionamiento de un servicio público y en unas dependencias de las cuales es titular, sino que es preciso que se haya producido como consecuencia, precisamente, de la actividad prestacional propia del servicio en cuestión. Así, a fin de que la lesión sea imputable a la Administración educativa, se requiere que sea consecuencia de la dinámica prestacional del servicio público educativo. Es decir, es necesario que sea atribuible a alguno de los factores que lo integran: la función o la actividad docente o de gestión, las instalaciones o los elementos materiales o la vigilancia o la custodia, y no a otros factores concurrentes, ajenos al servicio y propios del afectado. Estos son los criterios que hay que utilizar a la hora de valorar la existencia o no de nexo de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el resultado lesivo producido. V. Queda acreditado en el expediente por los hechos declarados como probados en la Sentencia XXX, del Juzgado de Instrucción n.º 10 de Barcelona, de 2 de mayo de 2005, confirmado en apelación instada por la agresora, por Sentencia de la Audiencia Provincial de Barcelona de 7 de julio de 2006, que, el día 25 de abril de 2005, la madre de dos alumnos del centro escolar se presentó en el despacho de la reclamante, que entonces ejercía las funciones de 4

5 directora de la escuela, notoriamente molesta porque el viernes anterior el centro no había servido la comida a sus dos hijos menores de edad, pese a que ella lo había solicitado en la mañana del mismo viernes; por tal razón se originó una discusión entre la citada [...] y la directora del centro, [...], en el transcurso de la cual [...] se abalanzó contra [...] asiéndola por el cuello causándole una contractura muscular, por la que precisó asistencia médica previéndose su curación en siete días, sin secuelas [...]. De la declaración prestada por la reclamante ante la policía, se desprende que la discusión se originó porque la comunicación que los menores se quedarían aquel día a comer en el centro se produjo una vez pasado el plazo establecido por la escuela a este efecto (hasta las 9.25 h). En vista que la madre no acudió a recoger a los menores al mediodía, y ante la imposibilidad de contactar con ella, se decidió que comieran un bocadillo en la escuela. Esta circunstancia fue puesta en conocimiento de la madre, ese mismo día por la tarde, por la directora del centro. En relación con los hechos, el informe-propuesta de resolución concluye que hay que desestimar la reclamación por falta de legitimación pasiva, dado que imputa la hipotética responsabilidad a la actitud del conserje, que parece que en aquel momento no se encontraba atendiendo la puerta, lo cual facilitó que la madre accediera al interior de la escuela. Todo eso, sobre la base de las disposiciones antes mencionadas, relativas a la vigilancia de los centros docentes de enseñanza infantil y primaria. De igual modo, se considera que el hecho de que la agresión se produjera dentro del centro no hace presuponer que la agresión no se hubiera podido producir también fuera de la escuela, ya que seguramente el hecho de haber evitado al conserje en la entrada no habría evitado una agresión posterior. Por último, se considera que la causa del daño ha de buscarse en la actuación de un tercero, ajeno a la Administración educativa: la persona agresora. La Comisión discrepa de estas conclusiones y advierte de la existencia de nexo causal entre el funcionamiento anormal del servicio público y el daño sufrido. En este procedimiento, al tratarse de una lesión sufrida por una funcionaria en el ejercicio de sus funciones, hay que valorar en qué medida el principio de indemnidad que deriva de la legislación en materia de función pública puede llevar a establecer el nexo causal. Sobre este extremo, la Administración considera que ha cumplido con sus obligaciones al haber prestado asistencia jurídica a la instante en los procesos judiciales incoados a raíz de la agresión, tal y como establece actualmente de manera expresa el artículo 14.f) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público. Aun así, la Comisión considera que la Administración activa tiene que ponderar el alcance del deber de protección de la Generalidad para con sus funcionarios en los términos de los artículos 92.a) y 93 del Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre, por el que se aprueba la refundición en un Texto único de los preceptos de determinados 5

6 textos legales vigentes en Cataluña en materia de función pública. Estos preceptos establecen, respectivamente, En concreto, los funcionarios tendrán el derecho de: a) Ser asistidos y protegidos por la Generalidad contra cualquier amenaza, ultraje, injuria, calumnia, difamación y, en general, contra cualquier atentado contra su persona o bienes, por razón del ejercicio de sus funciones y que La Generalidad protegerá a su personal en el ejercicio de sus funciones y le otorgará la consideración social debida a su jerarquía y a la dignidad del servicio público. Se puede considerar que estos deberes correlativos a los derechos reconocidos a los funcionarios por el ordenamiento tienen un alcance más amplio que la simple asistencia jurídica. Aun así, este alcance debe modularse aplicando los principios y las normas referentes a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, en la medida que, en consideración a circunstancias concretas y específicas, se pudiera dar salida por esta vía a dichos deberes, concretamente, en este caso, desde la perspectiva de la existencia de nexo causal necesaria entre el funcionamiento del servicio público y la lesión sufrida. De los hechos acreditados en el expediente, se desprende que la agresión fue motivada por el desacuerdo de una persona miembro de la comunidad educativa, por una decisión que la directora tomó en ejercicio de las funciones organizativas inherentes a su cargo. Es decir, en ejercicio de las potestades administrativas derivadas de su vinculación profesional con la Administración educativa. Desde esta perspectiva, claro está que una tercera persona produjo la agresión, pero también que tuvo lugar dentro de la dinámica prestacional del servicio, como consecuencia y en ejercicio de las funciones de directora, y no por razones ajenas a la actividad del centro, motivos particulares o la conducta propia de la instante de la reclamación. Es, pues, un daño sufrido con ocasión de la prestación del servicio público educativo y en el marco de la organización de dicho servicio, lo cual no implica reconocer bajo ningún concepto una responsabilidad meramente locativa debido al lugar donde se produje el hecho dañino. A este hecho se añade un elemento de anormalidad en el funcionamiento del servicio que adquiere una importante relevancia. Se trata de la falta de control de acceso al recinto escolar por parte de un agente integrado dentro del mismo servicio; en este caso, la ausencia del conserje en el horario establecido, y entre cuyas funciones figuran expresamente la de vigilar la puerta y atender a las visitas a partir de las 9.00 h. En este caso concreto, hay que considerar esta omisión como la de un personal que, en esta vertiente funcional específica, no se refiere a las omisiones relativas al edificio escolar, sino al funcionamiento de la actividad. Bajo este punto de vista, y a estos efectos, se puede considerar que estas funciones y sus omisiones se integran dentro de la organización del servicio público educativo, con independencia de la relación orgánica que pueda mantener con el Ayuntamiento, como personal que se integra dentro de la organización del servicio público con independencia de su dependencia funcional. Partiendo de estas 6

7 consideraciones, se puede concluir, en este caso concreto y en atención a las circunstancias específicas concurrentes, que este funcionamiento anormal es una causa adecuada que ha contribuido a producir el daño y que, por lo tanto, se da el nexo causal necesario entre el funcionamiento del servicio público y el resultado dañino, por lo cual sería procedente estimar la reclamación. VI. Entrando en la valoración del daño, cabe mencionar que la Administración activa no se ha pronunciado sobre este extremo. En consecuencia, la única valoración es la que realiza la interesada en el escrito de reclamación ( euros), elevada en el trámite de audiencia a euros. En este último escrito, no se detallan los conceptos que integran la cuantía indemnizatoria solicitada, lo que sí se hace en el escrito inicial de reclamación. En este se señalan los conceptos susceptibles de resarcimiento, a saber el coste de los medicamentos desde abril de 2005 (se adjunta fotocopia de varias facturas por un importe total de 44,56 euros); los desplazamientos interprovinciales por visitas y pruebas médicas, sin que consten las cuantías; el estado físico y mental como consecuencia de que una madre del centro intentara matarme (negligencia del conserje), las dos sentencias, daños familiares y a la economía familiar. Y por todo el tiempo que todavía me queda por vivir con la vida deshecha ; los complementos de cargo directivo (tenía el nombramiento para 3 cursos más) y, finalmente, porque ha experimentado una pérdida visual de un 20 por ciento en un año. Con el fin de determinar el importe de la indemnización, hay que tener en cuenta, por una parte, que la interesada presenta varias patologías (sarcoidosis pulmonar con poliartralgias recurrentes, lumbalgias de repetición por discopatía L5 S1, artrosis generalizada, muy focalizada en caderas y rodillas, condromalacia, artritis crónica asociada a Helicobacter pylori, pérdida de visión en un ojo, trastornos de la vejiga urinaria y síntomas que podrían corresponder a fibromialgia según informes de 2 de octubre de 2006 y de 23 de abril de 2007, los cuales no se encuentran relacionados con la agresión, pero que pueden incidir junto con este hecho en el estado depresivo, como se pone de manifiesto en el mismo informe del año 2006, en el cual se señala que lleva cuatro años medicándose por depresión como enfermedad paralela a las enfermedades físicas que sufre, es decir, desde el año Asimismo, en dos informes médicos se hace referencia a un trastorno ansioso depresivo secundario al dolor (2 de octubre de 2006 y 23 de abril de 2007). El daño familiar y a la economía familiar deriva, según afirma la instante, de la decisión de cambiar de residencia al sentirse amenazada por los padres y del cambio de trabajo del marido para poder atenderla. El primer hecho no se puede considerar acreditado desde el momento en que el domicilio que consta en los escritos de reclamación y al que afirma haberse trasladado después de la agresión es el mismo que consta en la declaración prestada ante la 7

8 policía el día de los hechos. Del mismo modo, no queda acreditado el daño a la economía familiar por cierre del negocio del marido, puesto que en el expediente consta únicamente un contrato laboral y una hoja de retribuciones, sin acreditar el hecho alegado que con anterioridad fuera titular de un negocio, ni la hipotética pérdida de ingresos. En cuanto al complemento de cargo directivo, se tiene que matizar que la instante ha sido declarada en situación de jubilación por incapacidad permanente, pero dicha situación no puede imputarse únicamente a la agresión, en la medida que los informes relativos a las enfermedades físicas que sufre ya indican que tiene dificultad para mantener una actividad laboral con normalidad. Finalmente, en cuanto a la pérdida de visión, consta en un Informe de 3 de abril de 2008 que fue intervenida quirúrgicamente de cataratas el 25 de febrero de 2008, pero esta afección no se puede vincular causalmente a la agresión sufrida. Valoradas las circunstancias anteriores, se considera que el único daño indemnizable es el agravamiento del estado psíquico de la instante, y procede fijar la indemnización por este concepto en euros. CONCLUSIÓN Procede estimar en euros la reclamación de indemnización instada por la Sra. N. S. R. por los daños y perjuicios derivados de la agresión por parte de la madre de unos alumnos del CEIP Sant Josep Oriol, de Barcelona. 8