Las reformas contra la corrupción en México

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1 Las reformas contra la corrupción en México México ha emprendido importantes reformas para combatir la corrupción. La mayoría de éstas goza de reconocimiento en la comunidad internacional y debe inspirar a los países de América Latina y otras regiones del mundo. Sin embargo, sólo representan el inicio de un esfuerzo a largo plazo. Peter Eigen, Presidente, Transparencia Internacional La corrupción es un asunto de interés común para la mayor parte de los ciudadanos y de sus gobernantes. El tema se expone y sanciona moralmente en los medios de comunicación; se califica como problema fundamental en las encuestas de opinión pública; y los responsables políticos la consideran un factor endémico que deben enfrentar en sus estrategias y políticas. No obstante, su efecto más profundo rebasa nuestras preocupaciones cotidianas: la corrupción afecta de manera directa la viabilidad de nuestro contrato social al trastornar la naturaleza de la relación entre gobierno y ciudadanos, una relación en la que los funcionarios públicos no dan lo que se espera de ellos, mientras los ciudadanos pierden la confianza en sus autoridades. Pero no todo es negativo. En la actualidad, y no sin razón, la preocupación por establecer mejores normas para la gobernabilidad, la transparencia y la rendición de cuentas se extiende por todo el mundo, en particular entre los organismos de asistencia y las instituciones financieras internacionales. En los peores casos, las elites políticas corruptas destinan los recursos que tanto escasean a enormes operaciones de compra de armamento, que combinan los sobornos y cuyos efectos son el recrudecimiento de los conflictos, lo que empeora la difícil situación de los habitantes de algunas de las regiones más pobres del mundo. En julio del año 2000 México tuvo la oportunidad histórica de renovar su contrato social. La mayoría de los ciudadanos decidió que el gobierno debía estar encabezado por un grupo distinto de políticos y un nuevo estilo de hacer política. La sociedad mexicana asumió el reto de los estrategas de campaña al incorporar la palabra cambio a su vida cotidiana. El combate a la corrupción no fue la excepción de este nuevo contrato social. El presidente Vicente Fox Quesada creó una Comisión Intersecretarial Anticorrupción el mismo día que inició su mandato, y antes de llegar a la mitad de su administración, el Congreso mexicano aprobó dos nuevas leyes: la Ley de Acceso a la Información y la Ley del Servicio Civil. En ese mismo periodo se sostuvieron importantes debates sobre las compras y contrataciones públicas, y se espera que la próxima legislatura apruebe una nueva ley al respecto. La tecnología también ha tenido un papel destacado en esta tarea. El sistema de compras electrónicas establecido por el gobierno mexicano en los años noventa se ha fortalecido, e incluso exportado, como ejemplo de creatividad en el uso de las tecnologías de la información para reducir los riesgos de corrupción. En los últimos años, México ha adoptado las reformas necesarias para cumplir con sus obligaciones como signatario del convenio de lucha contra la corrupción de agentes públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales de la OCDE, y faltan unos cuantos meses para la revisión de la segunda fase de la instrumentación del convenio.

2 Los gobiernos y empresas que incurren en prácticas corruptas no sólo son una parte del problema, porque son, al mismo tiempo, víctimas de un círculo vicioso. Para romperlo, las organizaciones de la sociedad civil necesitan colaborar entre sí, lo mismo con el gobierno que con el sector privado, de manera que nuestra voz sea escuchada y tomada en serio por los responsables políticos de todos los niveles. Tal es la clave de nuestra estrategia en Transparencia Internacional (TI). Este enfoque cooperativo resulta esencial para abordar un tema tan complejo como la corrupción en un mercado global donde ésta se ha vuelto norma. Las empresas privadas eran rehenes del siguiente dilema: si no sobornaban, su desventaja competitiva se volvía abrumadora, ya que los sobornos que pagaban sus competidores les aseguraban contratos lucrativos. Para sobrevivir, entonces, una empresa tenía que recurrir al soborno. La estrategia basada en el establecimiento de coaliciones permite que las tres partes el gobierno, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil identifiquen áreas de interés común donde, de otra manera, ningún gobierno o empresa estaría dispuesto a aplicar unilateralmente normas más responsables de conducta. El convenio contra la corrupción de la OCDE es un ejemplo sorprendente de la importancia de esta estrategia. Los 35 signatarios del convenio representan más del 90% de la inversión extranjera directa en el mundo. La clave para asegurar el apoyo para el funcionamiento de este convenio, que entró en vigor en febrero de 1999, fue el respaldo de 20 empresas europeas firmantes de una carta que TI envió a los gobernantes de los países y que los alentó a suscribir dicho instrumento. En los últimos dos años, TI ha trabajado para convencer a los gobiernos que firmen un convenio anticorrupción sancionado por las Naciones Unidas. Esto representa un importante paso para reforzar la cooperación internacional con el objeto de prevenir y penalizar la corrupción, como se ha hecho, por ejemplo, y con grandes avances, en lo relativo a asistencia jurídica mutua para la devolución de los bienes robados por líderes corruptos. Se tiene planeado firmar este convenio en México en diciembre de este año. Tres años después de la elección del presidente Fox, los electores no se muestran tan entusiastas como en el año 2000 y, pese a algunas de las reformas recientes, las encuestas de opinión pública aún registran la corrupción como uno de los principales problemas nacionales, mientras los escándalos por el financiamiento de los partidos siguen acaparando la atención de los medios. Ha tomado México las medidas necesarias para combatir la corrupción? Planteo esta pregunta de manera tan directa, porque muchos países latinoamericanos ven a México como un ejemplo de lucha contra la corrupción y quieren saber más sobre el impacto de la estrategia del gobierno del presidente Fox. Para un observador internacional no se trata de una pregunta sencilla, y resulta desalentador que los medios presten menos atención a los resultados de las reformas que al último caso de corrupción llevado ante los tribunales. Así que me ocuparé de algunos retos vinculados con el combate a la corrupción de una manera que pueda ser útil tanto para México como para otros gobiernos en situaciones similares. De este modo espero contribuir al debate sobre la utilidad que puede tener la lucha contra la corrupción para la reinvención del gobierno. Coordinación de esfuerzos entre los actores Las reformas eficaces para combatir la corrupción requieren liderazgo y voluntad política; su instrumentación requiere una buena coordinación entre instituciones y, lo que

3 es más importante, entre los distintos poderes del Estado. Ningún actor en particular puede arrogarse el título de zar anticorrupción. En un sistema democrático no puede ejercerse el poder absoluto de los zares. En una democracia, el combate a la corrupción debe basarse en la cooperación abierta entre fuerzas e incluso adversarios políticos. Las reformas eficaces requieren la participación activa de los poderes legislativo y judicial, la incorporación de las iniciativas de la sociedad civil, y una colaboración fructífera entre organismos federales y nacionales, gobiernos estatales y autoridades municipales. Como fenómeno multisectorial, la corrupción no respeta las fronteras legales o jurisdiccionales. Por ello es indispensable una labor coherente y coordinada, cuyo liderazgo requiere una visión a largo plazo, poner los intereses de la nación al frente de la estrategia, y ser pacientes en vez de esperar ganancias políticas inmediatas. Combatir la corrupción brinda la oportunidad de pensar en el futuro de una nación y es la manera más eficaz de aplicar recursos escasos para fomentar el desarrollo. La decisión del presidente Fox de crear una Comisión Intersecretarial Anticorrupción fue sabia en lo que respecta a mejorar la coordinación entre los organismos federales y las secretarías, pero ahora su principal reto consiste en aumentar este grado de colaboración con otros poderes y con los distintos niveles de gobierno. Difusión de la estrategia nacional Bringing Los ciudadanos no siempre conocen las restricciones legales y políticas de la colaboración entre el gobierno federal y los gobiernos estatales. No ven la diferencia operativa inherente a la colaboración entre ellos. Demandan resultados de todos los niveles de gobierno y para cada servicio público: demandan un gobierno más eficiente, un gobierno reinventado que satisfaga plenamente todas sus necesidades en cada aspecto de su relación con el Estado. En estos términos, la estrategia nacional contra la corrupción puede no estar a la altura del esfuerzo de llevar a cabo transformaciones y reformas importantes en la vida cotidiana de los ciudadanos. Los debates del Congreso sobre las leyes federales de acceso a la información o la reforma del servicio civil pueden parecer irrelevantes para la ciudadanía. Y la razón es sencilla, pues la relación efectiva entre los ciudadanos y los servidores públicos sigue siendo la misma. Un ejemplo común de esta situación se encuentra en los servicios públicos. Independientemente de la importancia y el futuro impacto de las reformas o medidas nacionales contra la corrupción, los ciudadanos siguen tratando con un cajero de la comisión de aguas local o con el policía de tránsito que abusan de su cargo con impunidad. A pesar de las grandes reformas legales a la Constitución o las regulaciones federales, los ciudadanos aún enfrentan desabasto de medicinas en su clínica local o una cantidad enorme de trámites para obtener la licencia de conducir. Y ahí es donde los esfuerzos contra la corrupción y las estrategias de reinvención del gobierno deben convergir. En la reforma del Servicio Postal de Estados Unidos emprendida en los años noventa, el objetivo principal fue incorporar la perspectiva del cliente a este servicio público. Se trataba de ofrecer servicios de calidad a los ciudadanos. De este modo, las prácticas corruptas debían verse como un indicador de mala calidad en los servicios públicos. Cuando existe corrupción, la prestación de servicios públicos se ve seriamente afectada, así como la legitimidad y la reputación del gobierno. La corrupción es tan importante para la aplicación de la ley como lo es para la calidad de las actividades gubernamentales.

4 Estas consideraciones reflejan, a grandes rasgos, una de las conclusiones de una investigación reciente sobre la corrupción: en niveles acumulados, los costos de la corrupción, por mínima que sea, tienen consecuencias para el crecimiento económico y, lo más grave, para la reducción de la pobreza y la desigualdad. Si hacemos una evaluación general de la estrategia de México contra la corrupción, nos daremos cuenta que ya inició un número importante de las reformas necesarias, pero que es demasiado pronto para evaluar, e incluso para percibir, los efectos de estos cambios legales e institucionales en la vida de miles de familias. Este sigue siendo un importante reto para el gobierno del presidente Fox. Estrategias: los medios y los fines El combate a la corrupción aspira a mejorar el desempeño del gobierno a través de controles para mejorar sus resultados; no se trata de paralizar al Estado. Esto explica por qué el título del informe anual de 2002 de la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido es tan contundente: Ayudar a la nación a gastar sabiamente. En pocas palabras, esta es la meta final de una estrategia eficaz contra la corrupción. Como sociedad no supervisamos los procesos de compras públicas, no ratificamos a los servidores públicos o promovemos auditores independientes por el valor intrínseco de estas acciones. Estos son sólo medios para alcanzar un objetivo más importante. Promovemos ésta y muchas otras actividades porque queremos mejores políticas y resultados de los gobiernos, porque las decisiones basadas en la codicia personal tergiversan las opciones económicas y dan como resultado una distribución inequitativa de los escasos recursos y un desarrollo económico y social frustrado. Lo anterior también se aplica a las transacciones del sector privado con el gobierno en las compras y contratación de servicios. Al fomentar la lucha contra la corrupción estamos convencidos de que las empresas que proveen bienes o servicios a los gobiernos deben reconocer su papel estratégico en la transformación de la vida de millones de personas. En este sentido, la responsabilidad social de las empresas no es sólo una preocupación social por los niños de la calle o los enfermos, sino que guarda una estrecha relación con la calidad de los productos y servicios que las empresas proporcionan a los gobiernos; tiene que ver tanto con los ingredientes de la comida de los niños en las escuelas públicas como con el uso de materiales adecuados para la construcción de puentes en comunidades indígenas. Entre las estrategias contra la corrupción se deben incluir los esfuerzos por promover las metas del desarrollo, y no sólo el enjuiciamiento de líderes políticos o empresarios corruptos, porque si bien no se puede tolerar la impunidad, castigar a servidores públicos o celebridades nacionales no es suficiente para devolver a la gente la confianza en las instituciones o hacer a éstas más eficientes y sensibles ante las necesidades de la gente. Si no prestamos suficiente atención a las diferencias entre los medios y los fines, podríamos quedar atrapados muy fácilmente en el esquema de guerras pírricas : invertir una enorme cantidad de tiempo y recursos en el desarrollo de los medios para hacer algo cuyo objetivo final hemos tenido durante años en el olvido. Sistemas de integridad nacionales Como mencioné antes, cuando se piensa en la reforma del sector público, los ciudadanos esperan y demandan cambios inmediatos en su vida. Al vivir en sociedades donde

5 escasean los recursos, los ciudadanos de los países con mercados emergentes no siempre pueden sobrevivir con lo que los economistas llaman ecuaciones intertemporales : no pueden soportar el cambio de una ganancia inmediata por el beneficio a obtener en el largo plazo. Los ciudadanos de estos países tienen que resolver sus problemas sujetos a severas restricciones temporales y financieras: necesitan recibir agua potable todos los días o un permiso para abrir una tienda pequeña en menos de un mes. No pueden invertir sus limitados recursos sólo para esperar las reformas. Por su parte, los gobiernos deben pensar en atender con urgencia las demandas sociales y, al mismo tiempo, considerar el efecto a largo plazo que tendrán sus decisiones. En un enfoque tradicional de la política pública, los gobiernos deben manejar un frágil equilibrio entre enfrentar una crisis y resolver problemas estructurales subyacentes. A fin de contribuir a la conservación de este delicado equilibrio, Transparencia Internacional ha elaborado una estrategia basada en los sistemas de integridad nacional para combatir la corrupción. De acuerdo con esta estrategia, los gobiernos no pueden resolver solos el problema de la corrupción, sino que se requiere la atención de toda la sociedad. Medios de comunicación independientes, los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, organizaciones de la sociedad civil sólidas, el sector privado, los servidores públicos, marcos regulatorios, instituciones y procedimientos eficaces, todos desempeñan un papel en el fomento de la transparencia y la reducción de la corrupción. Dentro de este modelo, la integridad es una construcción colectiva y cada uno es responsable de salvaguardarla. El liderazgo y la voluntad política son cruciales, pero se necesita una coalición de actores sociales para establecer un sistema de integridad eficaz a base de contrapesos. En los últimos años, México ha emprendido importantes reformas en favor de la transparencia y contra la corrupción. La mayoría de éstas goza de reconocimiento en la comunidad internacional y debe inspirar a los países de América Latina y otras regiones del mundo. Sin embargo, sólo representan el inicio de un esfuerzo a largo plazo, que esperamos recoja sus frutos en los próximos 10 o 15 años. En este sentido vale la pena recordar la propia experiencia de México con la democracia: hace 30 años la idea de democracia era una especie de anatema para la cultura política del país; hoy se le ve como parte de la vida cotidiana y como un factor importante de un futuro prometedor. Estoy seguro de que esto mismo puede suceder con la corrupción.

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