ANALISIS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO Y SU DESARROLLO EN EL SECTOR AGRICOLA EN BOLIVIA

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1 ANALISIS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO Y SU DESARROLLO EN EL SECTOR AGRICOLA EN BOLIVIA A.- EL PRESUPUESTO GENERAL EN BOLIVIA I. Marco General Antecedentes En la década del 90, en Bolivia se inició una reforma en el tema presupuestario, con la aprobación de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamental 1 y posteriormente fue complementada con la promulgación de la ley 2042, Ley de Administración Presupuestaria 2. La ley 1178 fue concebida como un sistema conformado por un conjunto de subsistemas interrelacionados, que tiene el objetivo de programar, organizar, ejecutar y controlar la captación y el uso eficaz y eficiente de los recursos públicos para el cumplimiento y ajuste oportuno de las políticas, los programas, la prestación de servicios y los proyectos del sector público. A partir de esta normativa se da un cambio trascendental al sistema presupuestario, estableciendo un modelo de administración y control para regular el funcionamiento de las entidades del Sector Público, a través de ocho subsistemas, dentro de los cuales están el Sistema de Programación de Operaciones, el Sistema de Presupuestos y el Sistema de Control Gubernamental. En el transcurso de estos años se fue ajustando la normativa presupuestaria, a través de decretos y resoluciones supremas, se implementó el presupuesto por programas, basado en estructuras programáticas referido a la formalización y expresión en el presupuesto, de la asignación de recursos para la producción de bienes y servicios, por programas, sub programas, proyectos y actividades. En principio uno de los grandes problemas fue que las entidades tendieron a una apertura programática muy amplia, lo cual la volvió compleja y poco práctica. Actualmente el presupuesto por Programas continúa siendo la técnica utilizada, estableciendo objetivos, metas y resultados compatibles con el Plan Nacional de Desarrollo. En general las autoridades, y funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas de los últimos períodos de Gobierno, han asimilado la importancia de racionalizar la estructura programática en las entidades. Otro aspecto importante, es que si bien la normativa estipulaba que las entidades públicas deberían elaborar el resumen de su Programa de Operaciones Anual (POA) Institucional, 1 Ley Nº 1178: Ley de Administración Gubernamental. Aprobada 20 de julio de Ley Nº 2042.Ley de Administración Presupuestaria. Aprobada el 17 de diciembre de

2 de carácter ejecutivo y compatible con el presupuesto, especificando los objetivos de gestión a nivel institucional, y especifico; y que estos objetivos de gestión consideren los lineamientos del Plan de Gobierno, en el marco de las competencias institucionales y los techos financieros establecidos, en la práctica existían incompatibilidades entre el POA y el presupuesto de las entidades, el POA debido a varios factores en la mayoría de los casos no se mostraba una verdadera articulación entre el Plan de Gobierno, los Planes Anuales Operativos y el Presupuesto de las entidades públicas. Por otro lado el tratamiento legislativo del presupuesto es otro problema que se está atravesando, pues desde hace tres años el presupuesto es aprobado por fuerza de ley, sin la negociación presupuestaria necesaria, que busque el cumplimiento de objetivos y se dé el espacio para reclamos y propuestas Regionales, cumpliendo con la transparencia y ordenamiento fiscal. Este escenario es el mismo en el sector agrícola, que por sus propias características como ser, fenómenos del niño y de la niña, en su momento enfrentó procedimientos poco agiles y burocráticos. Durante la ejecución presupuestaria, se dan demasiadas modificaciones presupuestarias, solicitudes de presupuesto adicional y los cierres que se realizan al final de la gestión fiscal son morosos y complicados, en la práctica no se efectúa una evaluación presupuestaria por falta de información en el presupuesto sobre programación física, y otro aspecto que es importante señalar, es que el proceso de cambio por el que viene atravesando el país, ha repercutido en cambios masivos en los funcionarios del sector público, lo que incidió en problemas en el proceso presupuestario por falta de experiencia de los funcionarios. No obstante, es necesario resaltar que también existen avances en algunos aspectos: el presupuesto está más articulado con el Plan Nacional de Desarrollo y en buena medida recoge demandas populares de la ciudadanía. Dentro de las principales perspectivas en el ámbito presupuestario, están: a) Lograr una mejor aplicación de la Gestión por resultados, diseñar indicadores, establecer estándares de calidad; b) Actualizar la normativa vigente, compatibilizándola con la Nueva Constitución Política del Estado; y c) Implementar el presupuesto plurianual a partir del Constitución Política del Estado (anterior y nueva) y su implicancia en el proceso presupuestario. Dada la actual coyuntura, es fundamental efectuar un breve repaso de los cambios entre la anterior y la nueva Constitución Política del Estado (CPE). 2

3 La nueva CPE 3 le otorga un rol fundamental a la participación ciudadana en la determinación del gasto y de la inversión pública, sin excluir la planificación técnica y ejecutiva estatal. Así mismo especifica los sectores principales a los que se enfocarán las asignaciones presupuestarias, priorizando la educación, salud, alimentación, vivienda y el desarrollo productivo. Este gasto priorizado no estaba explicitado en la CPE anterior. Tanto en la nueva como en la antigua CPE se establece que todo proyecto de ley que implique gastos o inversiones del Estado debe señalar fuente, manera de cubrir y forma de inversión, sin embargo en la nueva CPE se especifica que los proyectos de ley de este tipo de gastos, que no sean formulados o propuestos por el Ejecutivo, deberán ser consultados previamente a este. La CPE anterior especificaba que el poder ejecutivo determinará las normas destinadas a la elaboración y presentación de los proyectos de presupuesto de todo el sector público, la actual CPE no señala nada al respecto. En relación al plazo de presentación del Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación, la nueva CPE señala en su artículo Nº 172 numeral 11 que este deberá ser presentado a la asamblea plurinacional dentro de las treinta primeras sesiones, por su parte el articulo 321 numeral III estipula que el órgano Ejecutivo presentará el Proyecto de Ley del PGN, a la Asamblea Legislativa Plurinacional, al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal, que incluye a todas las entidades del sector público. Por tanto será necesario que las instancias pertinentes definan cual es el plazo definitivo. La antigua CPE establecía como plazo de presentación al legislativo, dentro de las treinta primeras sesiones ordinarias, los proyectos de Ley de los presupuestos nacionales y departamentales y que debían ser considerados en congreso dentro del término de sesenta días, vencido el plazo indicado, sin que los proyectos hayan sido aprobados, estos adquieren fuerza de ley. Panorama General del Sistema Presupuestario El Sistema Presupuestario implica la definición de políticas presupuestarias globales, la elaboración de la normativa, metodología y procedimientos necesarios y la existencia de Sistemas de Información Financiera de la Gestión Pública. El presupuesto en Bolivia es un instrumento de administración y de política económica y fiscal del país. La política presupuestaria es definida en el más alto nivel de Gobierno, con el fin establecer políticas presupuestarias globales, encaminadas a dar la dirección y lineamientos a las entidades públicas, en función de los objetivos y políticas de desarrollo económico y social, establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). 4 3 Nueva Constitución Política del Estado Aprobada en el referéndum de enero de El Plan nacional de Desarrollo fue presentado en junio de Define las estrategias y políticas gubernamentales, que deberán ser implementadas y ejecutadas. 3

4 El Sistema de Presupuestos contempla dos niveles de organización: el nivel normativo, constituido por el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Planificación y Desarrollo como Órganos Rectores del sistema, siendo el Viceministerio de Presupuesto y Contaduría (VMPC) y el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE) las unidades técnicas especializadas y el nivel Ejecutivo y Operativo, constituido por todas las entidades y órganos públicos incluidos en el ámbito de aplicación. 5 El Sistema de Presupuestos en Bolivia está relacionado con los otros Sistemas de la Ley Nº 1178: El Sistema de Programación de Operaciones, el Sistema de Organización Administrativa, el Sistema de Administración de Personal, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, el Sistema de Tesorería Y Crédito Público, el Sistema de Contabilidad Integrada y el de Control Gubernamental. El funcionamiento del Sistema de Presupuesto, es trascendental en las actividades del Estado, pues su producto, que es el Presupuesto General de la Nación, es aprobado y promulgado anualmente a través de ley de la República, aunque por temas de índole político, desde hace tres años el presupuesto ha sido aprobado por fuerza de ley. El Plan Nacional de Desarrollo (PND), dentro de Bolivia Productiva, otorga gran importancia al sector agrícola. A continuación se muestra el organigrama del Viceministerio de Presupuesto y Contaduría y del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo. 5 Artículos 3 y 4 de la ley

5 ORGANIGRAMA VICEMINISTERIO DE PRESUPUESTO Y CONTADURIA Ministerio de Economía y Finanzas Viceministerio de Presupuesto y contabilidad Fiscal Dirección General de Programación y Gestión Presupuestaria Dirección General de Normas de Gestiòn Pública Dirección General de Contabilidad Fiscal Dirección General de Sistemas de gestión de información Fiscal Unidad de gestión Presupuestaria Unidad de Normas de programación y Ejecución Unidad de Contabilidad y Cuentas Fiscales Unidad de Desarrollo y Producción Unidad de Empresas Públicas Unidad de Analisis y Diseño de Normas Unidad de Información y Analisis Financiero Unidad de Administración y Seguridad de sistemas Unidad de los Organos deol estado Plurinacional y Entidades Descentralizadas Unidad de entidades territoriales 5

6 ORGANIGRAMA VICEMINISTERIO DE INVERSION PUBLICA Y FINANCIAMIENTO EXTERNO VICEMINISTERIO DE INVERSION PÚBLICA Y FINANCIAMIENTO EXTERNO UNIDAD DE SISTEMAS UNIDAD DE CIERRE DE PROYECTO DIRECCION GENERAL DE INVERSION PUBLICA DIRECCIONGENERAL DE FINANCIAMIENTO EXTERNO UNIDAD DE INVERSION SECTORIAL UNIDAD DE INVERSION TERRITORIAL UNIDAD DE DESARROLLO DEL SNIP UNIDAD DE NEGOCIACION Y AGILIZACION DESEMBOLSOS UNIDAD DE PROG. DE FINANC. Y COOP. DE ONG`S UNIDAD DE ADMINISTRACION DE PROGRAMAS Normativa vigente La legislación presupuestaria boliviana es bastante completa, y fue enriquecida de acuerdo a los requerimientos previstos en la práctica. Leyes: Ley Nº1178 de Administración y Control Gubernamental de 20 de julio de Ley Nº 2042 de Administración Presupuestaria del 21 de diciembre de 1999 Ley Nº 2137 Ley de Modificación a la Ley Nº 2042, 23 de octubre de Ley Nº Ley de Descentralización Administrativa. Julio 28 de Ley Nº 2028 Ley de Municipalidades. Octubre 28 de 1999 Ley Nº 2064 Ley de Reactivación Económica (parte pertinente a municipios) Ley Nº Ley de Gasto Municipal. Diciembre 20 de 2001 Ley Nº 2235 Ley del dialogo nacional 2000 Julio 31 de 2001 Ley Ley de Participación Popular. Abril 20 de

7 Decretos Supremos: D.S Reglamento de Modificaciones Presupuestarias. Enero 7 de Capítulo V Municipio Competitivo. Abril 3 de D.S. Nº Marco Institucional para la Ejecución del Programa Cuenta Reto del Milenio. Julio 13 de D.S. Nº Implementación de la Política Nacional de Compensación. Octubre 24 de Articulo 6º(Otros Recursos Públicos o de ayuda oficial al Estado Boliviano) D.S. Nº Reglamento de los Mecanismos de participación y Control Social D.S Nº Reglamento a las leyes Nº 151 de participación popular y Nº 1654 de descentralización administrativa. D.S. Nº Reglamento a Ley Nº 1551 (participación Popular)Junio 30 de 1994 D.S. Nº Reglamento a la Ley Nº 2296 de gasto municipal D.S de febrero 7 de 2009, Estructura Organizativa del estado plurinacional. Resoluciones y normas: Resolución Suprema Nº Normas Básicas del Sistema de Presupuesto de 1ro de diciembre de 2005 Clasificadores Presupuestarios, Resolución Ministerial (Ministerio de Hacienda) Normas Básicas del Sistema de Inversión Pública Perspectivas: El Ejecutivo tiene previsto modificar la Ley 1178, y la Ley Nº 2042 adecuando ambas a la nueva Constitución Política del Estado. Proceso Presupuestario El marco general para dar inicio al proceso presupuestario, es el contar con el Plan de Gobierno, que a partir de la gestión 2006, es el Plan Nacional de Desarrollo. Dentro de este marco, a continuación se describen las etapas presupuestarias: Formulación: Es el conjunto de acciones que ejecutan todos los niveles de la organización y que permite obtener el proyecto de presupuesto, durante la misma se define la política presupuestaria y se analiza la viabilidad técnico-económica. Cada unidad administrativa, prepara su anteproyecto de presupuesto en el marco de la política aprobada y finalmente en la unidad 7

8 de presupuestos se realizan las tareas necesarias de análisis, compatibilización, agregación y consolidación que permite la preparación del documento presupuestario. El órgano rector a través del Viceministerio de Presupuestos y Contaduría, inicia el proceso ajustando los instrumentos; Clasificadores Presupuestarios, sistemas de formulación y ejecución presupuestaria. Se efectúa la etapa de ajustes, puesto que existen permanentes reestructuraciones en el Sector Público, la creación de nuevas entidades, así como el cierre de otras, hacen necesaria la revisión de cuentas de ingresos y gastos relacionadas entre sí, de acuerdo al tipo de transacción, denominadas neteos interinstitucionales. Paralelamente se envían notas a las entidades comunicándoles que se inicia el proceso presupuestario. Se establece una Comisión interinstitucional para definir parámetros macroeconómicos (Crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), nivel de inflación, incremento salarial, etc) y se efectúa la proyección de ingresos que va a recibir el Tesoro General de la Nación (TGN) por venta de hidrocarburos, ingresos por impuestos, regalías, etc), en base a este cálculo se estima los montos que el TGN, transferirá a las instituciones. Las estimaciones de ingresos en ocasiones son sobre estimadas para alcanzar el presupuesto equilibrado 6. Considerando esta base de ingresos, el VMPC, envía los techos a las entidades, pero se les comunica que en caso de contar con un programa especial, deberá ser incorporado en forma separada. Por su parte las entidades reciben los techos presupuestarios y deben priorizar sus gastos. Adicionalmente efectúan la solicitud de recursos para los programas adicionales, con lo cual presentan su anteproyecto de presupuesto de gastos de funcionamiento. Para la formulación presupuestaria se utilizan el Sistema de Formulación Presupuestaria (SFP), el Sistema de Formulación Presupuestaria Municipal (SFPM) y el SIGMA. En forma paralela las entidades envían al Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo, los programas y proyectos que incluyen las fases de inversión y preinversión, con los documentos establecidos: Resumen Técnico, Términos de Referencia, costos, convenios interinstitucionales, certificación del organismo financiador, dictamen de la máxima autoridad. El VIPFE verifica toda la información presentada, evaluando si efectivamente se trata de proyectos de inversión y si se cumplen los requisitos para inscribir los proyectos, asignándoles un código SISIN ( Sistema de Información sobre Inversiones). Paralelamente el Ministerio de Economía y Finanzas revisa el anteproyecto de presupuesto de gastos de funcionamiento entidad por entidad, si es el caso se hacen las 6 En términos presupuestarios el total de ingresos tiene que ser igual al total de los gastos incluyendo partidas financieras, no es un flujo financiero. 8

9 observaciones necesarias para que la entidad realice los ajustes necesarios. En la práctica el Ministerio de Economía y Finanzas realiza los ajustes y después comunica a la entidad. Una vez que el VMPC y el VIPFE, cuentan con los anteproyectos de presupuestos de las entidades, efectúan un análisis conjunto, en inversión se prioriza el gasto con fuente TGN estableciendo recursos de contraparte. Finalmente el VMPC, agrega funcionamiento e inversión, y se consolidan todos los anteproyectos de presupuestos de las entidades del Sector Público, estableciendo el proyecto de PGN. Este proyecto de presupuesto es enviado al ministro de Economía y Finanzas para su análisis y aprobación, en caso de ser aprobado es enviado al Consejo Nacional de Política Económica, posteriormente al Gabinete de Ministros. En esta etapa el presupuesto puede ser afectado por el Presidente de la República, finalmente es enviado al Poder Legislativo, cumpliendo el plazo establecido en la Constitución Política del Estado. Discusión y Aprobación: Esta etapa la cumplen los responsables de la función legislativa y consiste, por una parte, en el análisis político y técnico del contenido del Proyecto de Presupuesto que presenta el Poder Ejecutivo y, por la otra, en el acto formal de su aprobación. La aprobación del presupuesto por la Asamblea Legislativo a través de la Ley Financial, origina el primer momento de registro en la contabilidad presupuestaria, tanto de recursos como de gastos. El Proyecto de Presupuesto es recibido por el Presidente de la Honorable Cámara de Diputados, y remitido a la Comisión Económica, que analiza, revisa, y elabora un informe que es presentado al Plenario de la Honorable Cámara de Diputados, la cual convoca al Ministro de Economía y Finanzas y al Ministro de Planificación y Desarrollo, para que ambos Ministros de Estado expliquen al plenario el alcance de las políticas inmersas en el proyecto de presupuesto ante las distintas bancadas parlamentarias. Posteriormente la Comisión Económica de la Cámara de Diputados, elabora un informe el cual incluye los ajustes que se deben realizar al proyecto de presupuesto y se adjunta un borrador de la ley del Presupuesto General de la Nación para enviar a la Cámara de Senadores, que a su vez deriva a la Comisión Económica del Senado, que efectúa un informe sobre el proyecto de ley del PGN, que es presentado en plenario de la cámara de Senadores. Una vez aprobada la Ley financial que aprueba el PGE, se reúnen las directivas de ambas cámaras y presentan el informe del Presupuesto General del Estado aprobado en el legislativo al Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, quien promulga la ley financial. 9

10 Ejecución: Este proceso comienza una vez aprobado el presupuesto y consiste en ejecutar los niveles de gasto aprobados en las diferentes apropiaciones presupuestarias. En esta etapa entra en funcionamiento toda la entidad y los diversos procesos administrativos existentes, ejecutar el presupuesto significa, producir los bienes y servicios que permiten cumplir los objetivos previstos en el presupuesto. Proceso administrativo de captación de recursos, de realización de desembolsos o pagos, y de ajustes y modificaciones al presupuesto aprobado inicialmente, sujeto a regulaciones de las disposiciones vigentes 7, las mismas que señalan que para ejecutar debe realizarse la programación de la ejecución presupuestaria, ajustes a la ejecución del presupuesto de gastos (cuando los recursos no alcancen los niveles programados, deberán restringirse los niveles de gasto) y los lineamientos para efectuar modificaciones al presupuesto que deberán realizarse en sujeción al Reglamento de Modificaciones Presupuestarias. Las entidades utilizan actualmente diferentes sistemas para el registro de sus transacciones: el Sistema Integrado de Gestión Y Modernización Administrativa (SIGMA), utilizado por las entidades de la administración central y algunas otras entidades descentralizadas, el SIGMA municipal está operando solamente en los municipios capitales de Departamento. El resto de los municipios utilizan el Sistema de Contabilidad Municipal (SINCOM). Algunas otras entidades cuentan con sistemas anteriores, como el Sistema de Contabilidad y Presupuestos (SICOPRE). El SIGMA es un sistema integrado, creado mediante D.S de fecha 18 de agosto de 2000, compuesto por los módulos de presupuesto, contabilidad, tesorería y otros; algunos de ellos no están funcionando de acuerdo a lo planificado. Su implantación es de carácter obligatorio en todas las entidades del sector público; las entidades públicas están obligadas de acuerdo a la ley financial de 2009, a enviar su ejecución presupuestaria a la Contaduría General del Estado (CGE) hasta el 20 de cada mes como máximo. La ejecución con recursos TGN se realiza a través de cuotas mensuales de compromisos controladas y aprobadas por el Viceministerio del Tesoro y Crédito 7 D.S Normas Básicas del Sistema de Presupuestos (diciembre de 2005). Cap. II subsistema de ejecución presupuestaria Art. 25,26,27,28. Ley Nº y D.S Reglamento de modificaciones Presupuestarias (enero 2009) 10

11 Público (VMTCP), las entidades están obligadas a enviar su programación trimestral al VMTCP, y solicitar su desembolso en forma mensual. Si bien este control es obligado para la fuente TGN, es importante señalar, que gran parte de las entidades del sector público no efectúan la Programación total de la Ejecución presupuestaria, lo que ocasiona que muchas veces ocurran desfases de liquidez. Por otra parte tampoco registran durante la ejecución el total de sus transacciones y es en el último bimestre del año en el que efectúan el mayor porcentaje de ejecución presupuestaria, lo que a veces ocasiona que las entidades terminan la gestión con niveles elevados de deuda flotante. Respecto a las modificaciones presupuestarias que requieren aprobación mediante ley, el Ministerio de Economía y Finanzas compila las modificaciones que solicitan las entidades, prepara el presupuesto reformulado y envía a la Asamblea legislativa Plurinacional para su aprobación, por temas burocráticos son aprobadas solamente a fin de año. A fin de año el Ministerio de Economía y Finanzas, elabora un instructivo que establece los lineamientos para efectuar el cierre del ejercicio fiscal, el mismo que debe ser aplicado en todas las entidades del sector público. La máxima autoridad ejecutiva de cada entidad es responsable de programar y ejecutar el cierre presupuestario y contable al 31 de diciembre de cada año. Control y Evaluación: Comprende la medición y examen de los resultados de la ejecución presupuestaria, el análisis de la eficacia y eficiencia de las acciones cumplidas y la adopción de las medidas correctivas necesarias. La Ley Nº 2042 establece que las entidades deben realizar la evaluación tanto física como financiera en forma periódica y su evaluación respecto a los objetivos establecidos, sin embargo en la práctica no se efectúa esta vinculación y el presupuesto se constituye solo en un mecanismo asignador de recursos de la entidad, lo que no permite que se adopten medidas correctivas para el cumplimiento de objetivos gestión. La ley especifica que el Ministerio de Economía y Finanzas debe establecer las normas técnicas generales para la evaluación financiera del presupuesto respecto a la Programación de Operaciones Anual, en la práctica no existen estos lineamientos y las entidades tienden a evaluar su cumplimiento tomando como parámetro el porcentaje de ejecución alcanzado. 11

12 Por otra parte la normativa estipula que las entidades públicas debe presentar los informes de evaluación al órgano rector y a las instancias de fiscalización correspondientes, además deben informar anualmente los resultados de la evaluación de la ejecución física financiera del presupuesto al Viceministerio de Presupuesto y Contaduría, que a su vez debe informar dichos resultados a la Asamblea Legislativa Plurinacional, sin embargo estos informes de evaluación no son enviados al VMPC. Instrumentos Los instrumentos básicos del Proceso Presupuestario, son las directrices y los clasificadores presupuestarios Las Directrices presupuestarias: Son los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria y la técnica de formulación del presupuesto, emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, en base a las políticas presupuestarias fundamentadas en las estrategias de Desarrollo Nacional establecidas por el Ministerio de Planificación del Desarrollo en coordinación con otros Ministerios. Estas directrices están regidas por el Plan Nacional de Desarrollo, y deben estar articuladas con el Programa de Operaciones Anual (POA). Las directrices presupuestarias han evolucionado positivamente a lo largo de estos años: son más claras y tienen un mayor grado de detalle y explicación sobre la articulación que debe existir entre el Plan de Desarrollo de Gobierno, el Plan Anual de Desarrollo (PAD), el Programa de Operaciones (POA) y el presupuesto, para lo cual se incluyen formularios que tienen como objetivo articular el proceso de formulación, para lo cual se parte de la matriz de estructura programática del Plan Nacional de Desarrollo que incluye Área, Sector, Política, Estrategia, Programa y Proyecto. En la práctica las entidades del SP están en proceso de implementación de esta metodología y están atravesando dificultades debido a que en muchos casos no se cuenta con el personal idóneo. El Plan Anual de Desarrollo (PAD) es incorporado en las directrices presupuestarias a partir del presupuesto 2010, aunque ya se lo mencionaba en las gestiones 2008 y 2009, y busca concretar los objetivos, políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo en el corto plazo, de esta manera las entidades generan condiciones, para el desarrollo sectorial, departamental y municipal en el período anual. 12

13 Los clasificadores presupuestarios son los siguientes: Clasificador Institucional: Mediante este clasificador se agrupa a las instituciones del Sector Público de acuerdo al D.S que aprueba la Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional. Clasificador de Recursos por Rubros: Agrupa a los recursos por rubros según la similitud de las operaciones que lo generan, permitiendo asignar montos para estos recursos, ejecutarlos financieramente, y efectuar el seguimiento y control necesario. Clasificador de Gastos: Presenta las partidas de gasto, agrupadas de forma que facilite su presupuestación, ejecución, seguimiento y control. Clasificador por Fuente de Financiamiento: Este clasificador permite conocer donde se originan los recursos que permiten financiar los gastos de las entidades del Sector público. Clasificador de organismos Financiadores: Esta clasificación permite conocer las entidades internas, externas, multilaterales, bilaterales u otras que financian los gastos de las entidades públicas en un período determinado. Clasificador de Sectores Económicos: Permite agrupar los programas, proyectos y actividades de acuerdo a los diferentes sectores de la economía. Clasificador de Gastos por Finalidad y Función: La clasificación del gasto público por finalidad se presenta según la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas brindan a la comunidad, permiten determinar los gastos individuales y colectivos y se tiene la misma estructura del manual de las estadísticas de las finanzas públicas del Fondo Monetario Internacional (FMI). En estos términos la clasificación por finalidades y funciones constituye un instrumento fundamental para la toma de decisiones. Clasificador geográfico: El clasificador geográfico o de localización, establece la distribución espacial de las transacciones económico-financieras que realizan las instituciones públicas, tomando como unidad básica de clasificación la división política del país. No obstante que existe una amplia gama de clasificadores, muchos de ellos no están siendo correctamente implementados en las entidades. 8 D.S. Nº del 7 de febrero de Estructura organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional 13

14 Ciclo Presupuestario MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS MEFP VMPC ENTIDADES SECTOR PUBLICO (1) AJUSTES Y REVISION DE CLASIFICADORES Y DIRECTRICES COMITÉ INTERINSTITUCIONAL VARIABLES MACROECONOMICAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS PROGRAMAS Y PROYECTOS UNIDADES DESCONCENTRADAS ENVIO DE NOTAS A ENTIDADES PUBLICAS CALCULO DE INGRESOS AGREGA REVISA Y APRUEBA LA MAE TECHOS PRESUPUESTARIOS VMPC VIPFE ENTIDADES SECTOR PUBLICO (1) ANALIZA ANTE- REUNIONES DE ANALIZA PROYECTO GTOS DE CONCILIACION PARA PRESUPUESTO DE FUNC. VMPC NUEVOS PROYECTOS INVERSION ANTE-PROYECTO GASTO CORRIENTE ANTE-PROYECTO GASTO DE INVERSION VMPC AGREGACION Y CONSOLIDACION PRESENTACIÓN EN GABINETE NO NO REVISION REVISION GTO GTO FUNC. INVERSION CONAPE LEGISLATIVO SI SI VMPC AGREGA Y CONSOLIDA Cronograma del Proceso Presupuestario Inicio del trabajo a partir de marzo de 2009, con la revisión y ajustes a los clasificadores presupuestarios y elaboración de las directrices presupuestarias. Se solicitan sugerencias a las entidades públicas para la modificación de clasificadores. En junio se envían notas a las entidades para que inicien el proceso de formulación del anteproyecto de presupuesto. Definición y cálculo de ingresos de impuestos nacionales e impuestos hidrocarburíferos en base a volúmenes, precios y tasas. En septiembre se envían techos presupuestarios, directrices y clasificadores presupuestarios a todas las entidades del Sector Público (SP), y a prefecturas, municipios y universidades los techos presupuestarios en relación a Participación Popular, Impuesto Directo a los Hidrocarburos, Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Regalías. Así mismo se fija la fecha de entrega. 14

15 Presentación de los anteproyectos de presupuesto de las entidades del Sector Público Revisión del agregado y consolidado del anteproyecto de presupuesto entre el VMPC. y el VIPFE. Presentación y Aprobación por parte del Gabinete Ministerial y el Consejo Nacional de Política Económica (CONAPE). A fines de octubre de 2009 el presupuesto es presentado a la Asamblea Legislativa Plurinacional, que tiene 60 días para aprobarlo, de no ser así se aprueba por fuerza de ley. La ejecución presupuestaria dura del 1º de enero al 31 de diciembre de cada gestión. La evaluación debería realizarse periódicamente y al cierre del ejercicio. Criterios de priorización Las disposiciones legales vigentes en relación a la priorización del gasto, son la ley Nº , que establece que el Sistema de presupuesto deberá programar los montos y fuentes de financiamiento de los recursos para cada gestión anual en función de las prioridades de la política gubernamental y las Normas Básicas de Presupuestos 10 que establece que el Poder Ejecutivo elaborará el proyecto de presupuestos, evaluando los mismos, e introduciendo los ajustes necesarios para que el presupuesto sea consistente con el Plan Nacional de Desarrollo y los objetivos y políticas de Gobierno. Por otra parte las Normas Básicas del Sistema de Planificación 11 establece que los índices de Asignación de Recursos son indicadores a nivel global para orientar la distribución de los recursos públicos y priorizarlos a fin de lograr los objetivos del Plan de Gobierno. Esta planificación de la asignación debe ser realizada por el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, a través de un proceso de revisión y retroalimentación continua, con la participación de los Ministerios de Planificación y Economía, para su aprobación en el Consejo Nacional de Política Económica (CONAPE). En la práctica, si bien se está trabajando para alcanzar una mayor articulación entre el Plan Nacional de Desarrollo, los planes institucionales y el presupuesto, existe cierto grado de priorización en base al PND, también existe un alto grado de discrecionalidad por presiones políticas y presión de las regiones a través de las bancadas parlamentarias, lo que hace que la priorización no responda únicamente a los objetivos y estrategias planteados técnicamente. 9 Ley Nº1178 Ley de Administración y Control Gubernamental Art Normas Básicas del Sistema de Presupuestos. Resolución Suprema Nº º de Diciembre de Sección II. Articulo Normas Básicas del Sistema de Planificación Titulo I, cap. III de los índices de asignación de recursos. Articulos 7,8 y 9. 15

16 Metodología y establecimiento de techos Las normas básicas del Sistema de Presupuestos establecen lineamientos para el subsistema de formulación de presupuestos 12, en relación a los ingresos, definición de la estructura programática y gastos. Por su parte las directrices presupuestarias incluyen lineamientos específicos en relación a recursos y gastos e inclusive tiene anexos explicativos por rubro y por partida de gasto. Es decir, las entidades cuentan con detallada explicación que coadyuva la formulación de ingresos y gastos. Estimación del presupuesto de recursos: Las Normas Básicas del Sistema de Presupuestos establecen, que cada entidad debe estimar el total de recursos a disponer para cada gestión fiscal, considerando las restricciones establecidas en las disposiciones legales y normativas. En forma general el Ministerio de Economía y finanzas realiza el cálculo de los recursos a nivel nacional que corresponden a impuestos nacionales como Renta Interna, Renta Aduanera, Impuestos por la explotación de hidrocarburos y otros, los cuales son distribuidos a las entidades en base a techos presupuestarios que se originan en la normativa vigente; 13 (transferencias del TGN por Coparticipación, Impuesto Directo a los Hidrocarburos, Regalías y recursos originados por el alivio de la deuda a los países pobres altamente endeudados HIPC I y HIPC II ), otras transferencias del TGN por Subsidios o Subvenciones; impuestos municipales, créditos y donaciones, (que responden a convenios establecidos con los organismos financiadores), venta de bienes y servicios; disponibilidades de caja y banco de la gestión precedente y otros. Definición de la Estructura Programática: La Norma Básica de Presupuestos estipula que cada entidad debe definir su estructura programática en base al Programa de Operaciones Anual y al Plan Estratégico institucional, el cual debe estar vinculado al Plan Nacional de Desarrollo. La norma señala que la apertura deberá incluir los bienes y servicios que deben generar según su razón de ser, los objetivos de gestión, los resultados esperados y los indicadores de desempeño establecidos. 12 Normas Básicas del Sistema de presupuestos. Resolución Suprema Nº º de diciembre de Título IV. Capítulo I, Sección I. Artículos 18,19,20 y La distribución de estos recursos está establecida en la Ley de Participación Popular, Ley del dialogo 2000, Ley de Hidrocarburos y Ley del Sector Minero. 16

17 En las últimas gestiones se logro desarrollar y plantear los mecanismos para lograr una mayor articulación entre el Plan de Gobierno, el Plan Estratégico Institucional, el Programa de Operaciones y el Presupuesto. Si bien en la práctica aún no se alcanzaron los mejores resultados, este es un proceso que evolucionará positivamente. Adicionalmente se incluye en las directrices presupuestarias, estructuras programáticas para la Administración Centra e Instituciones Descentralizadas, Prefecturas, Municipios y Universidades con el fin de homogenizar los programas. Programación de Gasto: La norma establece que la estimación del gasto sea efectuada en base al PND, al PEI, y al POA incluyendo todas las obligaciones que se estime devengar en la gestión fiscal. Esta programación debe realizarse en base a la disponibilidad de recursos establecidos y debe considerar los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión. Sistemas de planificación y ejecución presupuestaria Las Normas Básicas del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), señalan que el Presupuesto de Inversión Pública es el conjunto de recursos asignados para la realización de los proyectos del Programa de Inversión Pública, que deben ser incorporadas en los Presupuestos Institucionales de cada entidad pública y en el PGE para cada gestión fiscal. Sólo forman parte del Presupuesto de Inversión Pública los proyectos que cuenten con financiamiento asegurado. El Sistema de Inversión Pública, es el conjunto de normas, instrumentos y procedimientos para las entidades del sector público para formular, evaluar, priorizar, financiar y ejecutar los proyectos de inversión pública que en el marco de los planes nacionales, departamentales y municipales constituyan las opciones más convenientes desde el punto de vista económico y social. Entre los principales objetivos están: a) Lograr la eficiente asignación y administración de recursos públicos destinados a la inversión, maximizando sus beneficios socio económicos. b) Establecer las metodologías, parámetros y criterios para formular, evaluar y ejecutar proyectos de inversión pública; En este aspecto, desde el punto de vista de las entidades entrevistadas en el sector agrícola, prefecturas y municipios los procedimientos establecidos para la inscripción de proyectos son demasiado burocráticos y no coadyuvan a las entidades del sector público, por tanto consideran que deberían generarse procedimientos más agiles. c) Establecer procedimientos para el acceso de los proyectos de inversión pública a fuentes de financiamiento interno y externo y su incorporación al Presupuesto General del Estado. En este tema el VIPFE, coordina y articula el acceso a financiamiento externo, sin embargo también inciden temas de orden político para la priorización de proyectos. 17

18 d) Por otra parte, no obstante que el VIPFE debe contar con información actualizada, oportuna y confiable, en realidad existen bastantes problemas en este ámbito, especialmente en lo que respecta a la información de Gobiernos Municipales, el VIPFE no cuenta con información al día, otro factor que es importante considerar es que actualmente el control y seguimiento a la inversión por parte de las entidades y del VIPFE no está en línea, tal es así que en algunos casos, las entidades no registran recursos que ya fueron desembolsados con anterioridad por temas de papeleo y burocracia por tanto existen discrepancias en las fechas de registro. Otro aspecto que es importante señalar es que en muchos casos no actúa como ente articulador entre el nivel central, departamental y municipal, lo que no coadyuva que se alcancen objetivos inherentes a esta coordinación. Por otra parte es importante hacer notar que si bien el SIGMA cuenta con el clasificador por finalidad y funciones y el clasificador sectorial, los mismos no están funcionando, por tanto no se cuenta con esta información y para obtener información sectorial se realiza un trabajo adicional interinstitucional que permite estimar estos gastos. Entre los cambios importantes el D.S. Nº establece que se complementa el artículo 57 del D.S. Nº de marzo de 2006, modificado por el D.S. Nº de 2 de julio de 2008, añadiendo a las funciones del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo, la siguiente competencia adicional: Validar y aprobar el registro de las modificaciones presupuestarias relativas a proyectos de inversión en el marco de sus competencias, a partir de esta modificación se pretende dar mayor agilidad al proceso de modificaciones presupuestarias en proyectos de inversión. Evaluación crítica El sistema presupuestario en Bolivia normativamente está respaldado y da lugar a un eficiente proceso presupuestario en la aplicación de las diferentes etapas, sin embargo, la práctica deja ver que existen falencias importantes en las etapas presupuestarias, durante la formulación presupuestaria por ejm. los ministerios cabeza de sector no cumplen a cabalidad con la función principal de ser los que coordinen y orienten las políticas presupuestarias a sus entidades bajo tuición, las entidades públicas tienden a efectuar un presupuesto de gastos en forma incremental, sin realizar una análisis adecuado de la ejecución de años anteriores, y para cubrir los mismos tienden a sobrestimar ingresos, el VMPC tampoco cuenta con la ejecución cerrada de la gestión para realizar un análisis a nivel de detalle y ajustar los presupuestos institucionales, esto ocasiona que se apruebe en la Asamblea Legislativa Plurinacional un mayor nivel de gastos respecto a los ingresos reales, por lo tanto deriva en bajas ejecuciones a nivel general e individual. 18

19 Otro aspecto que se debe considerar es la necesidad de fortalecer a las Cámaras tanto de senadores como de diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional, a través de la dotación de equipos técnicos con profesionales especializados que brinden el asesoramiento técnico requerido para la revisión del anteproyecto de presupuesto con relación al cumplimiento de los objetivos y metas planteados en la política presupuestaria. En relación al cronograma del proceso presupuestario, en los hechos este no se cumple a cabalidad, el ejecutivo debe prever estos retrasos, para contar con el tiempo suficiente para efectuar el análisis y los ajustes necesarios. Respecto a los criterios de priorización si bien el ejecutivo está trabajando en priorizar las políticas en base al PND, también existe decisiones tomadas por presión de las regiones a través de las bancadas parlamentarias, lo que hace que la priorización no responda únicamente a los objetivos y estrategias planteados técnicamente. En la etapa de evaluación y rendición de cuentas, si bien se están implementando procesos de medición de resultados exigiendo a las entidades gestión por resultados, aún se debe incidir mucho y trabajar a través de los brazos operativos del MIN-ECOFINE para que las entidades adquieran conciencia y obligación de la elaboración de este informe final que muestre una evaluación de resultados reales comparadas con gastos ejecutados en términos financieros, por ahora este informe en muchas entidades, se limita a una comparación entre el presupuesto y la ejecución, no se efectúa un análisis financiero de los resultados alcanzados, tampoco se efectúa el seguimiento físico y no se cuenta con indicadores de evaluación institucional. Es necesario que se fortalezcan los mecanismos de coordinación entre el MIN-ECOFINE, y específicamente el VMPC y el MIN-PLANDES, específicamente el VIPFE, para dar agilidad tanto a la formulación, modificaciones y ejecución de la inversión en Bolivia. Se debe proporcionar a las instituciones los mecanismos que faciliten este proceso, y que permita contar con información confiable y oportuna, eliminando los procedimientos burocráticos. II Procesos presupuestarios en el SPNF en sus diferentes niveles El proceso presupuestario básicamente es el mismo en los diferentes niveles del sector público, sin embargo existen algunas particularidades en cada sector: a. Administración Central. Las particularidades más importantes, son: 19

20 Según la DOE de febrero de 2009, la Administración Central está formada por 20 ministerios y sus entidades desconcentradas, Seguridad Social y las instituciones descentralizadas. El Ministerio de Economía y Finanzas, en función a la disponibilidad de recursos, a la evolución histórica, a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y a temas políticos asigna los techos presupuestarios para cada uno de los ministerios. Los Ministerios formulan su presupuesto de funcionamiento en función a estos techos. El presupuesto de inversión es formulado de acuerdo a los proyectos en ejecución y a los convenios de financiamiento, para los nuevos proyectos se recurre a la búsqueda de financiamiento. Un problema en la asignación de techos es que responde en gran medida a presiones políticas y a la discrecionalidad de las máximas instancias del Poder Ejecutivo. Tanto para la formulación como para la ejecución del presupuesto los ingresos están inscritos en el TGN y los gastos son inscritos y ejecutados por cada entidad, por tanto en el presupuesto y la ejecución los ingresos y gastos, no son iguales a nivel de cada ministerio, pero si en el total de la administración central, se exceptúan los recursos propios de cada ministerio que son inscritos y ejecutados en cada entidad. El presupuesto es aprobado por la máxima autoridad ejecutiva de cada entidad. En general no se efectúa el seguimiento físico y el impacto del mismo en la población. b. Universitario. El sistema universitario público cuenta con 14 universidades en todo el país, de las cuales 3 son universidades indígenas de reciente creación. Las universidades son entidades autónomas. Hasta el año 2009 en el Presupuesto General de la Estado, solamente se registraban las transferencias por subsidios y subvenciones del TGN a estas entidades. A partir de la Nueva Constitución Política del Estado que establece que el PGE debe incluir a todas las entidades del Sector Público, el presupuesto de las universidades está incluido en el Presupuesto General. El proceso de elaboración del anteproyecto de presupuesto es realizado de diferente forma en las distintas universidades del país, según su estructura administrativa. En algunas universidades la administración es centralizada y otras universidades cuentan con unidades desconcentradas. Sin embargo todas están obligadas a formular su POA y Presupuesto, en el marco de la normativa vigente. En el caso de las universidades con régimen desconcentrado, de los fondos que transfiere el Tesoro General de La Nación por Coparticipación Tributaria, subsidios presupuestales, e IDH y después de descontar los gastos fijos de la universidad, como salarios, se distribuye a todas las facultades, de acuerdo al tamaño de las mismas y a los requerimientos que tienen. En la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA) las 20

21 unidades desconcentradas tienen recursos propios por el cobro de matriculas, venta de servicios en las facultades de medicina, odontología, farmacia y bioquímica y la venta de productos agropecuarios en la facultad de agronomía, que cuenta con granjas experimentales en Viacha, Chuquinaida y Alto Beni, y cuentan con el apoyo de organismos internacionales, que proveen equipamiento. No se tienen análisis de costos que permitan establecer la rentabilidad de estos proyectos, y creen que son proyectos deficitarios. El presupuesto es aprobado por el Consejo Universitario, en última instancia. c. Departamental. En Bolivia se tiene 9 prefecturas departamentales. Las Prefecturas tienen la obligación de elaborar el Plan de Desarrollo Departamental de Desarrollo Económico y Social, de acuerdo a la normativa vigente 14. Así mismo debe elaborar el proyecto de presupuesto departamental, de conformidad a las normas del Sistema nacional de Presupuesto y remitirlo al Consejo Departamental para su consideración 15. El proceso presupuestario es elaborado de acuerdo a los requerimientos de las diferentes unidades, a la evolución histórica del gasto y los techos presupuestarios que básicamente están constituidos por las transferencias del TGN por regalías, los recursos del Fondo Compensatorio Departamental creado por ley 1551, Impuesto Especial a los Hidrocarburos, Impuesto Directo a los Hidrocarburos, y las asignaciones consignadas anualmente en el PGE para el gasto en servicios personales de salud y educación (que en la práctica es pagado por el TGN) y en algún caso transferencias de capital. Las competencias establecidas en la Ley son: construcción y mantenimiento de carreteras, caminos secundarios y aquellos concurrentes con los gobiernos municipales, electrificación rural, infraestructura de riego y apoyo a la producción, investigación y extensión técnica científica, conservación y preservación del medio ambiente, promoción del turismo, y programas de asistencia social. Adicionalmente las prefecturas pueden gastar con recursos IDH en las siguientes áreas: 1) Desarrollo Económico: construcción y mantenimiento de la red departamental de caminos, financiamiento de contraparte para electrificación rural y riego, asistencia técnica y capacitación al sector productivo en concurrencia con los gobiernos municipales, facilitación para el acceso del sector productivo al sistema financiero y para el financiamiento de proyectos de transferencia e innovación tecnológica aplicada y programas de sanidad agropecuaria en el sector agropecuario, fortalecimiento de entidades descentralizadas 2) Desarrollo Social y 3) Seguridad Ciudadana. 14 Ley Nº Ley de Descentralización Administrativa de 28 de julio de Art. 5º inciso e) 15 Ley Nº 1654 Ley de Descentralización Administrativa de 28 de julio de 1995 Art. 5º inciso i) 21

22 d) Municipal. Actualmente se tienen en el país 327 municipios, cada uno de los cuales elabora su Plan de Desarrollo Municipal, POA y formula su presupuesto, de acuerdo a la normativa vigente, incluyendo las demandas de la sociedad civil. El techo presupuestario de los municipios está constituido por las transferencias del TGN que corresponden a participación popular, recursos HIPC e Impuesto Directo a los Hidrocarburos. Adicionalmente los municipios cuentan con ingresos tributarios propios e ingresos fiscales no tributarios. La dependencia fiscal en los municipios respecto a las transferencias de la Administración Central es elevada. Las competencias municipales están establecidas en la Ley de Participación Popular (infraestructura en salud y educación, campos deportivos, infraestructura de microriego y de caminos vecinales de la propiedad estatal, atender el desayuno escolar, defender a niños y adolescentes, promover y fomentar políticas de apoyo a la mujer. En el reglamento del IDH (salud, educación, fomento al desarrollo económico local y promoción del empleo que incluye asistencia técnica y capacitación al sector productivo a través de programas y proyectos de investigación e innovación tecnológica, investigación de mercados, gestión de calidad, fortalecimiento a organizaciones productivas, calidad, marketing, capacitación para la transformación de productos primarios, facilitación al acceso al sistema financiero a través del apoyo a la micro, pequeña y mediana empresa para la conformación de fondos de garantías, capital semilla y otros ) provisión de servicios, infraestructura y equipamiento de centros de acopio, organización de las instancias responsables de la promoción productiva municipal y en la Ley del Dialogo 2000 (salud, educación e infraestructura). El presupuesto es elaborado estableciendo el gasto de funcionamiento, el gasto rígido y el resto es destinado a proyectos de inversión, los cuales se componen de inversión demandada por la población, inversión estructurante e inversión estratégica. El proyecto de Presupuesto es aprobado por el Concejo Municipal, mediante ordenanza municipal. En términos generales los municipios han orientado su gasto a salud, educación, plazas y caminos vecinales, en general el apoyo directo a la agricultura es todavía bastante limitado. III Proceso de ajustes y reformulación presupuestaria Las modificaciones presupuestadas están normadas por el D.S. Nº de enero de 2009, que estipula los siguientes tipos de modificaciones presupuestarias. 22

23 a) Presupuesto Adicional.- Comprende la incorporación de recursos y gastos, que incrementan el monto total del PGE. b) Traspasos Presupuestarios Interinstitucionales.- Son transferencias de recursos entre entidades públicas que comprenden: Transferencias otorgadas por una entidad pública a otra. Prestamos efectuados por las instituciones financieras públicas expresamente creadas para esta finalidad a otras entidades públicas, incluyendo la colocación de fondos en fideicomiso. Pago de deudas de una entidad pública a otra. c) Traspasos Presupuestarios Intrainstitucionales.- Constituyen reasignaciones de recursos al interior de cada entidad pública, que no incrementan ni disminuyen el monto total del presupuesto. Según lo establecido en el D.S. Nº existen diferentes competencias de aprobación de las modificaciones presupuestarias. Aquellas modificaciones que requieren aprobación mediante Ley de la República, en los hechos son las más complicadas, puesto que el presupuesto se incrementa en el transcurso del año y el congreso aprueba estos cambios a fin de año, es decir al final se trata de cumplir un mero formalismo. Actualmente la Asamblea Legislativa Plurinacional presenta un entorno institucional débil, con mucha injerencia del ejecutivo. Existen varios requisitos que las entidades deben cumplir para la aprobación y registro de modificaciones presupuestarias ante los ministerios de Economía y Finanzas y de Planificación y Desarrollo Sostenible, los principales son: carta de solicitud, detalle de la modificación presupuestaria registrada y solicitada en el SIGMA especificando el origen y destino de los recursos públicos, resolución de la máxima instancia resolutiva legalmente facultada que apruebe las modificaciones presupuestarias, justificando la calidad del gasto, informe técnico legal, para modificaciones presupuestarias interinstitucionales deberán adjuntar la resolución de aprobación de ambas entidades. IV Comparación con otro país En la Argentina la formulación del presupuesto se sustenta en la formación de una política presupuestaria para el Sector Público y se efectúa sobre la base de metodologías que se adaptan a características operativas de diferentes grupos institucionales como Administración Central, entidades descentralizadas, y empresas o sociedades del estado. Entre las entidades descentralizadas se consideran las características de la seguridad social y los entes reguladores de servicios públicos. 23

24 Tanto en Argentina como en Bolivia la formulación de los anteproyectos de presupuesto se realiza en las instituciones, centralizándose su análisis y la elaboración de los proyectos en la Secretaria de Hacienda, en Bolivia el Ministerio de Economía y Finanzas. En Argentina el proceso presupuestario inicia con la elaboración de un documento en el que se desarrollan los conceptos metodológicos básicos de la técnica de programación a utilizar y la identificación de categorías presupuestarias. Adicionalmente se elabora un manual que contiene los principales tipos de medidores e indicadores de las producciones que se originan en las entidades públicas con sus respectivas unidades de medida, en principio se incluyen las variables a incluir en la elaboración de alternativas de escenarios económicos y financieros, así como definiciones macroeconómicas sobre política tributaria, de precios, remuneraciones, comercios exterior, deuda y crédito público, cambios, monetaria de inversiones y otras. Bolivia no cuenta con un manual con referencia a estas variables y estas políticas están establecidas en las directrices presupuestarias. Tanto en Argentina como en Bolivia se determinan las áreas de acción que tendrán preferencia, las estrategias de desarrollo, los proyectos y programas prioritarios a ejecutar y las políticas de gastos, recursos y financiamiento del presupuesto. En Argentina la metodología contiene indicadores macrofinancieros del sector público que se utilizan para su vinculación con los indicadores macroeconómicos, de igual forma se identifican las variables que relacionan la política fiscal con la monetaria, las formas de cálculo y el análisis a efectuar. Se analizan también los mecanismos de relación entre la programación de inversiones y los presupuestos definiendo nuevos instrumentos de coordinación. En Bolivia no se trabaja con indicadores macrofinancieros en forma explícita, tampoco se relacionan las variables de la política fiscal y monetaria. En relación a la programación de inversiones y el presupuesto, esta vinculación es efectuada por el VIPFE y el VMPC. En Argentina el análisis de los anteproyectos de presupuesto por parte de la secretaría de Hacienda es fundamental para que se conozca con anterioridad a su aprobación, la situación económica financiera del organismo y el estado en el que se encontrará a fin del ejercicio de aprobarse determinados niveles y composición de los recursos y gastos. Este análisis y el que se realiza en función de la programación de ejecución son los puntos de partida para comparar lo proyectado con lo ejecutado y evaluar periódicamente la ejecución presupuestaria. En el caso de Bolivia actualmente el proceso de análisis es bastante limitado, porque las entidades entregan sus anteproyectos con retraso, lo que no da lugar a análisis detallados. La culminación de la etapa de formulación será la aprobación de la ley de presupuesto de la administración nacional y la aprobación de los proyectos de presupuesto de las empresas y sociedades del estado. Tanto en Bolivia como en Argentina la ley de 24

25 presupuesto de la administración nacional es aprobada por el congreso nacional y su distribución está dispuesta por el poder ejecutivo. Para la ejecución presupuestaria se cuentan con normas que establecen las responsabilidades y los instrumentos para a la aprobación de modificaciones presupuestarias, se cuenta con reglamento que contempla las responsabilidades en la ejecución de gastos, tomando en cuenta el concepto de descentralización operativa y el funcionamiento de los sistemas de contrataciones, tesorería, contabilidad y crédito público. En Bolivia se cuenta con el sistema SIGMA, diseñado en base a la normativa presupuestaria vigente. En Argentina se utiliza la ejecución física y financiera por periodos mensuales y trimestrales que permite regular el ritmo de la gestión presupuestaria y el de los gastos y pagos, de acuerdo con los flujos de ingresos, las disponibilidades del Tesoro y el nivel de superávit anual esperado. Los datos sobre las cuotas se integran a la base de datos que funciona en la contaduría general de la Nación y junto con el presupuesto anual aprobado son los parámetros que guían y limitan la acción financiera de los organismos, los datos sobre las transacciones financieras efectuadas durante la ejecución del presupuesto de los organismos de la Administración Central se introducen directamente a la base de datos mencionada precedentemente, lo que permite su registro previa comprobación de la existencia de saldos en el crédito anual, en la cuota trimestral de compromisos y en la cuota mensual de pagos. Igualmente se incorporan las modificaciones de datos a las ejecuciones presupuestarias que tramita el organismo central de presupuesto y las aprobadas de acuerdo a las normas legales vigentes. En Bolivia el mecanismo es bastante similar, sin embargo no se efectúa una ejecución física propiamente dicha en todas las entidades del SPNF, exceptuando solo algunas. En relación a la evaluación de la ejecución presupuestaria en Argentina, esta se realiza en base a la vinculación entre la ejecución física y financiera de los presupuestos con la programación inicial y la programación trimestral y mensual. Los informes deben contener las recomendaciones y proposiciones de medidas correctivas que correspondan, adicionalmente las entidades deben definir sus principales indicadores económicos que posibiliten enriquecer y complementar la evaluación de la ejecución presupuestaria. En el caso de Bolivia la evaluación se limita a una comparación entre montos presupuestados y ejecutados, tampoco se cuentan con informes que contengan medidas correctivas. 25

26 B.- EL PRESUPUESTO EN EL SECTOR AGRICOLA EN BOLIVIA I.- Panorama del Sector Agrícola en Bolivia La inserción de Bolivia en el comercio mundial es desigual por su bajo nivel de desarrollo y sectores poco competitivos. Desde siempre exportamos sobre todo materias primas e importamos manufacturas de alta tecnología, dualizando aún más nuestra sociedad con sus problemas de desempleo y pobreza, los pocos núcleos de exportación se hallan en la agroindustria, mientras que la agricultura tradicional queda marginada. La agricultura está dividida en dos grupos por un lado están los grandes productores y la agroindustria, quienes producen materia prima para el mercado mundial usando altos niveles de tecnología y productos químicos, deteriorando los recursos naturales. Por otro lado está el sector de pequeños productores de alimentos básicos en base a sistemas tradicionales. Los pequeños productores aún se ven afectados por el bajo crecimiento del sector agropecuario, es necesario incrementar políticas sectoriales que incluyan investigación y transferencia de tecnología, asistencia técnica, crédito, control de calidad, comercialización y almacenamiento. Aunque la producción de alimentos básicos como leche y trigo ha subido, seguimos dependiendo de importaciones para cubrir una creciente demanda. El factor tierra tiene una alta distribución entre los pequeños productores lo que genera el minifundio, que se caracteriza por una baja eficiencia en el uso de los factores productivos. No se cuenta con una estructura a nivel nacional para la oferta de productos por lo tanto no existe una integración del espacio y puede darse subutilización de la tierra en cuanto al aprovechamiento de ventajas relativas Se ha avanzado en la infraestructura de caminos, para el traslado de los productos del área rural al área urbana, pero no es suficiente y es otro factor con el que este sector debe tropezar, de la misma manera en el sector de comunicaciones, el avance de la tecnología en estos últimos años ha mejorado la comunicación, pero tampoco la cobertura es total y aún se tienen regiones abandonadas Un trabajo realizado por el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios divide la estructura productiva agropecuaria de Bolivia en tres sectores: Sector de autoconsumo Sector con alguna conexión con el mercado; y Sector vinculado al mercado. 26

27 El sector de autoconsumo caracterizado por baja formación de capital, con una producción básica y con un mínimo intercambio de producto, presenta una excesiva división de la tierra (minifundios) con índices de productividad muy bajos. La estructura de capital de la propiedad está compuesta básicamente por algunos implementos rudimentarios, animales de tracción y, en algunos casos, animales para producción de alimentos. En el Sector con alguna relación con el Mercado el factor tierra se presenta como un bien menos esencial, su conexión con el mercado se da en forma parcial. Se destina menor renta para la reserva, lo que posibilita la compra de algunos bienes en el mercado, específicamente aquellos derivados de actividades urbanas. En cuanto a la formación de capitales se pueden considerar tres fuentes: privada, pública y externa. La primera es la más importante. Y finalmente el sector vinculado al Mercado, definido especialmente en las áreas de Santa Cruz y Beni, con actividades agrícolas a escala comercial y esencialmente dirigidas hacia el mercado interno y externo. También son ejemplo de ello las grandes propiedades productoras de maíz, algodón, soya y caña de azúcar en el área de Bermejo. II.- Estructura del Sector Agrícola Independientemente, que las entidades del Sector Público (SP) puedan invertir en el sector agrícola, el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, es el responsable de llevar adelante las políticas y estrategias del sector agrícola, lo que no implica que se realicen también inversiones a nivel subnacional (Prefecturas y Municipios). La composición de entidades tanto desconcentradas como descentralizadas que se encuentran bajo tuición del Ministerio cabeza de sector, Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MIN-DRUTI), ha ido cambiando tanto como ha cambiado la composición en general del SPNF y SPF en función a los objetivos y políticas definidas e implementadas en el país por las diferentes autoridades del ejecutivo. Esta estructura es aprobada por la ley de organización del Poder Ejecutivo 16, que con el nuevo gobierno entró en vigencia en febrero de 2006 y que posteriormente en 2009 es reemplazada por la DOE 17 (Decreto de organización del Estado). Desde la gestión 2000 la composición institucional del Ministerio de Desarrollo Agropecuario ha cambiado sustancialmente, incrementando el número de las entidades bajo tuición de este, desde 2 entidades en la gestión 2000, hasta 11 entidades en la gestión 2009 y 9 entidades en la gestión 2010, sin embargo se debe aclarar que entidades descentralizadas que por su naturaleza tienen que ver con actividades agrícolas, se encontraban bajo tuición de otro ministerio como cabeza de sector, como es el Ministerio 16 Ley Nº 3351 de 21 de febrero de Ley de organización del poder Ejecutivo. 17 Decreto Supremo Nº de 7 de febrero de

28 de Desarrollo Sostenible y Planificación que desde el 2000 hasta el 2006 tenía bajo su cargo 7 entidades que posteriormente pasaron al Ministerio de Desarrollo Rural y Medio Ambiente como se llamaba en ese entonces. En conclusión, si solo tomamos en cuenta las entidades descentralizadas que por su naturaleza tienen que ver con el sector agrícola independientemente del Ministerio cabeza de Sector, la variación en la cantidad de entidades no es considerable, puesto que el año 2000 se tienen 9 entidades, el año 2009 se tienen 12 entidades y el año 2010 se cuenta con 9 entidades. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo Productivo Social (FPS) son entidades financieras, que canalizan recursos hacia los gobiernos subnacionales, financiando diferentes proyectos de desarrollo local, muchos de los cuales contribuyen al desarrollo del sector agrícola. 28

29 ESTRUCTURA ENTIDADES DESCONCENTRADAS Y DESCENTRALIZADAS DEL SECTOR AGRICOLA MIN-AGR MIN-AGR MIN-AGR MACA MACA MIN-DRAMA MIN-DRAMA MIN-DRUTI Descon. Descon. Descon. Descon. Descon. Descon. Descon. Descon. SENASAG SENASAG SENASAG SENASAG SENASAG SENASAG SERNAP SERNAP FONADAL FONADAL FONADAL Descen. Descen. Descen. Descen. Descen. Descen. Descen. Descen. FONADAL FONADAL FONADAL CIAT CIAT CIAT CIAT CIAT CIAT CIAT CIAT CIDAB CIDAB CIDAB CIDAB CIDAB CIDAB CIDAB COBOPEMA SUP-AGR SUP-AGR SUP-FOR SUP-FOR INRA INRA INRA SIRENARE SIRENARE FDPPYCC FDPPYOCC FDPPYOCC INIAF INIAF FONABOSQUE FONABOSQUE ABT MIN-SOST MIN-SOST MIN-SOST MIN-SOST MIN-SOST MIN-PLANDES MIN-PLANDES MIN-PLANDES Descon. Descon. Descon. Descon. Descon. SERNAP SERNAP SERNAP SERNAP SERNAP Descen. Descen. Descen. Descen. Descen. INRA INRA INRA INRA INRA INC INC INC INC PERTT PERTT PERTT PERTT SIRENARE SIRENARE SIRENARE SIRENARE SIRENARE - SUP-AGR - SUP-AGR - SUP-AGR SUP-AGR SUP-AGR - SUP-FOR - SUP-FOR - SUP-FOR SUP-FOR SUP-FOR Fuente: Elaboración propia (Revisión de Clasificadores presupuestarios por gestiones ) MIN-AGR: Ministerio de Agricultura, Ganaderia y Desarrollo Rural MACA: Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuario MIN-DRAMA: Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente MIN-DRUTI: Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras MIN-SOST: Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación La evolución institucional del sector agrícola en términos de recursos financieros ejecutados en el período 2000 a 2008, fue de Bs millones a Bs millones, es decir con un incremento de 254%. Sobre las entidades dependientes del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras MIN- DRUTI en la gestión 2010 según el clasificador presupuestario tenemos: 29

30 Composición Actual del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras Gestión 2010 Nº Sigla Denominación Entidades Desconcentradas 1 SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Agropecuario e Inocuidad alimentaria 2 FONADAL Fondo Nacional de Desarrollo alternativo Instituciones Públicas Descentralizadas 1 CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical 2 INRA Instituto Nacional de Reforma Afgraria 3 INIAF Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal 4 FONABOSQUE Fondo Nacional de Desarrollo Forestal 5 CIDAB Centro de Investigación y Desarrollo Acuicola Boliviano 6 FDPPIOYCC Fondo de Desarrollo para los Pueblos Indígenas, Originacios y Comunidades Campesinas 7 ABT Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras Y para las anteriores gestiones la composición es la siguiente: Entidades Desconcentradas Gestiones 2007 al SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Agropecuario e Inocuidad alimentaria 2 SERNAP Servicio Nacional de Áreas Protegidas 3 FONADAL Fondo Nacional de Desarrollo alternativo Gestiones 2003 al SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Agropecuario e Inocuidad alimentaria Gestiones 2000 al 2002: No se tienen entidades desconcentradas Entidades Descentralizadas Gestión 2009 A diferencia de las gestiones 2007 y 2008 se incrementan 2 entidades más INIAF y FONABOSQUE 30

31 1 CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical 2 CIDAB Centro de Investigación y Desarrollo Acuícola Boliviano 3 -SUP-AGR Superintendencia Agraria 4 -SUP-FOR Superintendencia Forestal 5 INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria 6 SIRENARE Superintendencia General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables 7 FDPPYCC Fondo de Desarrollo para los Pueblos Indígenas, Originarios y Comunidades Campesinas 8 INIAF Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal 9 FONABOSQUE Fondo Nacional de Desarrollo Forestal Gestiones 2007 y CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical 2 CIDAB Centro de Investigación y Desarrollo Acuícola Boliviano 3 -SUP-AGR Superintendencia Agraria 4 -SUP-FOR Superintendencia Forestal 5 INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria 6 SIRENARE Superintendencia General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables 7 FDPPYCC Fondo de Desarrollo para los Pueblos Indígenas, Originarios y Comunidades Campesinas Gestiones 2005 y CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical 2 CIDAB Centro de Investigación y Desarrollo Agrícola Boliviano Gestiones 2003 y FONADAL Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (no existe clasificados) 2 CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical 3 CIDAB Centro de Investigación y Desarrollo Agrícola Boliviano 4 COBOPEMA Comisión Boliviana de Pesca Marítima Gestión FONADAL Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo 2 CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical 3 CIDAB Centro de Investigación y Desarrollo Agrícola Boliviano 31

32 Gestiones 2000 y FONADAL Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo 2 CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical III.- Planes y Programas para el sector A partir del Plan del MIN-DRUTI que fue elaborado en el 2008 y está siendo ajustado y modificado en la gestión 2010 se desprenden otros planes en función a los objetivos institucionales que hacen a la complementación de actividades en beneficio del sector, Así tenemos: (Plan Ministerial Revolución Rural, Agraria y Forestal PMRRAF) En enero del 2008 el MDRAyMA presentó el Plan de Revolución Rural, Agraria y Forestal (PMRRAF). El PMRRAF recoge el mandato del PND para poner en marcha un cambio estructural agrario y de la economía rural y para ello define ciertos lineamientos. La revolución rural en el Plan del Ministerio, significa el potenciamiento del conjunto de las actividades productivas, esto supone el fortalecimiento de la agricultura familiar, campesina, indígena y originaria con base comunitaria y la puesta en marcha de tres niveles de apoyo a la producción: primer nivel empresas públicas estratégicas; segundo nivel, empresas mixtas (publico privadas), tercer nivel, apoyo a emprendimientos privados y comunitarios. Entre los principales desafíos, están los de consolidar y proteger la propiedad de las tierras trabajadas y de otros activos productivos y de avanzar en la redistribución de las tierras ociosas para campesinos, indígenas y originarios a través de asentamientos comunitarios, avanzar hacia el desarrollo productivo del conjunto de los territorios rurales, construir las condiciones económicas e institucionales que ayuden a recuperar el patrimonio de recursos naturales de las poblaciones rurales, y promover procesos de industrialización en la agricultura y los recursos forestales, entre los que se priorizará algunos productos estratégicos. De manera simultánea, se debe favorecer los procesos de desarrollo que respeten la vocación de uso de la tierra y los sistemas productivos resistentes a cambios climáticos severos, recuperando el potencial de los activos naturales y económicos de las familias y pueblos indígenas, originarios y campesinos. La vocación agropecuaria de acuerdo a los Planes de Uso del Suelo (PLUS), muestra que aproximadamente 12 millones de hectáreas pueden ser empleadas para la agropecuaria intensiva y extensiva. Además, cerca de 5 millones de hectáreas que son clasificadas como áreas sin estudios en los PLUS, son áreas dedicadas a la agropecuaria tradicional en la región andina. Sin embargo, existe una gran diferencia respecto a la dimensión entre la vocación de uso de los suelos y las superficies que realmente se aprovechan 32

33 El MIN-DRUTI establece los siguientes programas para el desarrollo del PMRRAF: Plan nacional de saneamiento y titulación de propiedad agraria, Plan nacional de distribución de tierras y asentamientos humanos, Sembrar el derecho humano a la alimentación, CRIAR (Creación de Iniciativas Alimentarias Rurales), EMPODERAR (Emprendimientos Organizados para el Desarrollo Rural Autogestionario), RECREAR (Reconducción del rol del Estado de Empresas Alimentarias Rurales), Desarrollo de complejos productivos territoriales, integrales e intersectoriales, Plan nacional de desarrollo integral de coca, SUSTENTAR (Aprovechamiento sustentable de los recursos naturales), CONSERVAR (Conservación de la naturaleza y la calidad ambiental). Para reducir drásticamente la pobreza rural y mejorar la seguridad alimentaria es necesario diseñar otras estrategias, puesto que existe un gran déficit en relación al mercado y precios, sistema tributario (eliminación o implantación), aranceles para bienes de capital e insumos (política internacional), manejo de capital y valoración de la tierra en el área rural, tecnología agraria (importación y generación), costos de transporte, alianzas internacionales, promoción de inversiones, etc. Sin duda esta situación deficiente dificultará aun más tomar una posición en el mercado internacional, y desarrollar políticas para el desarrollo del sector. El PMRRAF no define los montos a invertir en los programas, las fuentes posibles de recursos, ni se ha estimado su impacto en la reducción de la pobreza, sobre todo por tratarse de actividades institucionales. Tampoco se establece el rol de las prefecturas y municipios en el desarrollo del Plan. Podemos ver como estas unidades desconcentradas han elaborado sus propios planes en pro de conseguir sus objetivos y cumplir sus metas EMPODERAR cuenta con dos proyectos importantes PAR y DELA; el PAR es financiado con recursos AIF BM, inicio actividades a principios del 2007, el DELA tienen un financiamiento de Dinamarca empezó sus actividades con el APSA I y APSA II en julio del 2005 se firma el acuerdo para el APSA II, su campo de acción es las provincias de Potosí y de Chuquisaca El Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal (INIAF) entidad descentralizada que fue creada en junio del 2008 incia actividades en enero del 2009, se financia con recursos de la cooperación y está actualmente negociando un financiamiento del BM cerca a $us 25 millones por 5 años. FONADAL es una de las entidades más antiguas. se crea en 1988 teniendo como objetivo principal el financiamiento de los planes y programas de desarrollo alternativo y sustitución de cultivos de coca, sus recursos provienen de la Cooperación Bilateral y Multilateral y del presupuesto general, en octubre 2004 se firma un convenio con la Comisión Europea para fortalecer la entidad mediante el proyecto denominado Apoyo a la Nueva Estrategia de Desarrollo Alternativo de Bolivia, mediante el Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL YUNGAS) 33

34 El INRA cuenta con planes trianuales y acaba de concluir el PENSAT (Plan estratégico de Saneamiento y titulación) y el PENSAD a partir del 2010 al 2012, sus recursos son TGN, genera recursos propios y se financia con la donaciones de la cooperación y créditos del BID. IV.- Asignación Presupuestaria para el Sector En la formulación del proyecto de presupuesto, la negociación para asignaciones presupuestarias se realiza institucionalmente y no sectorialmente, en base a los recursos que las entidades del sector gestionan en función a sus objetivos. Tanto el MIN-DRUTI como las entidades descentralizadas traducen los objetivos y prioridades en resultados concretos a alcanzar, en tareas específicas a cumplir, en procedimientos a emplear y en medios y recursos a utilizar, los cuales son plasmados en programas y proyectos, en función a los que se efectúan los requerimientos financieros al VMPC y al VIPFE para inversión. El Ministro del área como se menciona en las directrices presupuestarias, debe ejercer tuición en la elaboración de los anteproyectos de presupuestos de sus entidades a objeto de cumplir con los lineamientos establecidos y en este sentido procurar los recursos necesarios y suficientes durante la elaboración del anteproyecto de presupuesto. El MIN-DRUTI, realiza dos escenarios durante la elaboración del anteproyecto de presupuesto, uno en función a los requerimientos reales y otro en función al techo presupuestario fijado por el VMPC, debido a que por experiencia en gestiones anteriores, el Ministerio de Economía y Finanzas aprueba un presupuesto adicional. Según practicas regulares, en las dos primeras etapas del proceso presupuestario; Formulación y Discusión y Aprobación, las entidades del sector agrícola explican su requerimiento y defienden los montos programados en función a los objetivos y metas que pretenden alcanzar ante las instancias correspondientes. En años anteriores, estas etapas eran más intensas, con una mayor participación e interrelación entre las autoridades ejecutivas del MIN-DRUTI y de las entidades descentralizadas del sector agropecuario con el Viceministro de Presupuestos y Contaduría. Por su parte la discusión en el congreso se inicia convocando a los Ministros de Hacienda y de Planificación, para la defensa del proyecto de presupuesto de funcionamiento y de inversiones con la presencia de las autoridades del sector agrícola, estas reuniones son encabezadas por la Comisión Económica del Parlamento y las negociaciones se tornan delicadas debido a la presión de las regiones y sus bancadas, que buscan inscribir sus proyectos estrella para cumplir con sus regiones. Está discusión se aboca a las asignaciones por regiones y no así por sectores. 34

35 Cabe aclarar que para el proyecto de presupuesto 2010, el MIN-DRUTI no cumplió con los plazos de entrega, razón por la cual el presupuesto de funcionamiento correspondiente a la Administración Central del Ministerio, se estimó en el VMPC en función a la ejecución presupuestaria de la gestión anterior y no hubo lugar a la explicación de requerimientos y defensa de techos presupuestarios, el presupuesto de inversión fue registrado incluyendo proyectos vigentes y nuevos vía WEB, en los plazos establecidos. Para subsanar esta situación el MIN-DRUTI envío el presupuesto institucional adicional requerido para la gestión 2010 en fecha 29 de octubre de 2010 al MIN-ECOFINE. En los montos de asignaciones presupuestarias al Sector Agropecuario inciden también factores como el compromiso asumido por las máximas autoridades del MIN-DRUTI y sus descentralizadas y la fuerza y decisión para cumplir los objetivos y metas planteadas. Realizando una revisión a las directrices aprobadas con resolución Ministerial para cada año, se puede observar que desde la gestión 2000 se han desarrollado cambios importantes en la concepción de los mismos; En este sentido a partir del 2006 se especifican los objetivos, políticas, acciones y programas del sector agrícola, incluidos en el Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES) y en base a la cual se deben asignar los recursos para el sector. En los hechos la aplicación de este instrumento es complicado y aún se encuentra en proceso. En este contexto el presupuesto asignado al MIN-DRUTI y sus entidades descentralizadas es el siguiente: Presupuesto Aprobado por Entidad (En MM. de Bs.) MIN-DRUTI 723,86 557,08 962,70 909, ,41 CIAT 16,40 23,33 24,70 40,38 36,28 CIDAB 0,90 0,91 1,18 5,22 4,06 SUP-AGR 4,92 6,98 6,51 5,76 6,07 SUP-FOR 33,87 35,09 51,33 54,16 54,18 INRA 133,90 154,97 113,97 112,62 128,45 SIRENARE 1,50 1,50 2,16 2,53 3,09 PERTT 1, INC 0, TOTAL 916,85 779, , , ,54 fuente: Elaboración propia en base a datos de la DGC Como se observa en el cuadro anterior el MIN-DRUTI tiene una participación de 79 %, 71.4%, 82.8 %, 80% y el 85% para los años comprendidos entre 2004 y 2008 en relación 35

36 al presupuesto total, no existen grandes variaciones en estos porcentajes exceptuando la gestión 2005 lo que implica una participación del sector agropecuario en rangos presupuestarios similares a lo largo de este período; el decremento en el 2005 respecto al 2004 se debe principalmente a menores donaciones. Por otra parte en las entidades descentralizadas las variaciones en los montos presupuestados entre los diferentes años son afectadas por el financiamiento externo. Por otro lado en el Anexo I se puede ver la asignación presupuestaria a los otros sectores. Los gobiernos municipales presentan a su vez gastos ejecutados en el sector agrícola, moderados, mostrando un incremento en los años 2007 y 2008, esto obedece a mayores ingresos que les fueron transferidos a los municipios por Impuesto Directo a los Hidrocarburos. Gasto de Gobiernos Subnacionales en el Sector Agrícola Gestiones En MM de Bs Prefecturas 172,9 237,8 319,4 452,3 451,9 Municipios 98,3 52,8 80,4 156,2 194,1 Total 271,3 290,7 399,8 608,5 646,0 Fuente: Datos UDAPE Realizando un análisis de los recursos totales del sector agrícola a nivel institucional y depurando las transferencias interinstitucionales, que se da del gobierno central a los gobiernos subnacionales para evitar duplicidad, tenemos el siguiente cuadro: PARTICIPACION DEL SECTOR AGRICOLA POR NIVELES EN EL PRESUPUESTO GENERAL Presupuesto Aprobado Porcentaje Incremental (MM de Bs.) Presupuesto Aprobado (MM de Bs.) Participación Porcentual Gestión Agreg./* Consolid/* Agreg. Consolid. Adm. Cent. Municipal Prefectural TOTAL Adm. Cent. Sub - Nal. Total , ,3 318,1 33,1 218,5 569,7 1,3% 1,0% 2,4% , ,3 12% 14% 350,2 142,2 257,3 749,6 1,3% 1,5% 2,7% , ,1 8% 6% 434,0 111,5 258,7 804,3 1,5% 1,3% 2,8% , ,4 6% 6% 538,4 56,5 185,1 780,0 1,7% 0,8% 2,5% , ,2 7% 9% 675,4 98,3 172,9 946,7 2,0% 0,8% 2,8% , ,0 20% 20% 559,0 52,8 237,8 849,6 1,4% 0,7% 2,1% , ,6 16% 14% 836,0 80,4 319, ,8 1,8% 0,9% 2,7% , ,7 29% 28% 853,7 156,2 452, ,1 1,4% 1,0% 2,5% , ,1 45% 37% 827,0 194,1 451, ,9 1,0% 0,8% 1,8% Fuente: Elaboración Propia en base a datos de la DGC y la FAM `/* No incluye recursos propios de municipios y universidades 36

37 En términos de participación del Sector Agrícola en el Presupuesto General del Estado, en promedio alcanza el 2.5%, de los cuales la Administración Central alcanza en promedio el 1.5% y los Gobiernos Subnacionales 1.0%. Participación del Sector Agricola En relación al PGE y al PIB % Inc. PGE % Inc. Ppto Gestión Consolid Sect. Agr. % Particip. Sect Agr - Ppto Sect. Agr. en % del PIB ,4% 1,1% ,2% 31,6% 2,7% 1,4% ,8% 7,3% 2,8% 1,4% ,3% -3,0% 2,5% 1,3% ,9% 21,4% 2,8% 1,4% ,4% -10,3% 2,1% 1,1% ,9% 45,4% 2,7% 1,3% ,6% 18,3% 2,5% 1,4% ,7% 0,7% 1,8% 1,2% Fuente: Elaboración propia en base a datos de UDAPE, DGC, INE No obstante que el presupuesto muestra un comportamiento incremental en términos generales, con saltos en el 2005, 2007 y 2008, la participación del sector agrícola se mantiene alrededor del 2.5% y en porcentajes del PIB tienen una caída el año 2008 debido a las donaciones de USAID. V.- Régimen Impositivo Sector Agrícola El Decreto Supremo Nº de 27 de diciembre de 1996, establece el Régimen Agropecuario Unificado (RAU) para la liquidación y pago anual simplificado de los Impuestos: al Valor Agregado, a las Transacciones, sobre las Utilidades de las Empresas y Régimen Complementario al IVA, por parte de los sujetos pasivos o terceros responsables que realicen actividades agrícolas o pecuarias. 37

38 Este régimen se caracteriza por ser un régimen simplificado, establecido mediante una tabla de escalas, que pretende apoyar a los agricultores en pequeña y mediana escala. Está dividida por zonas: En la sub-zona norte (altiplano y Puna) de 10 a 160 hectáreas, sin influencia del lago Titicaca de 20 a 300 hectáreas; Sub-zona central que comprende al lago Poopó es de 15 a 240 hectáreas y con influencia de lago es de 30 a 500 hectáreas; Sub-zona Sur de 35 a 700 hectáreas; Zona Valles de riego 6 a 100 hectáreas, secano de 12 a 200 hectáreas y vitícola de 3 a 48 hectáreas; zona sub-tropical Yungas de 10 a 300 hectáreas, Santa Cruz de 50 a 1000 hectáreas y Chaco de 80 a 1200 hectáreas; zona tropical que comprende a Beni y Pando de 50 a 1000 hectáreas. El Servicio de Impuestos Nacionales debe actualizar anualmente los valores de la tabla establecida para el cálculo de impuestos (Artículo 15 del Decreto Supremo Nº 24463), sobre la base de la variación de la cotización oficial del UFV para la actualización de valores a partir del La fecha de vencimiento para el pago de la cuota anual única del Régimen Agropecuario Unificado (RAU), es el 31 de octubre de cada año. La ley 843 Establece un impuesto anual a la propiedad inmueble situada en territorio nacional. Son sujetos pasivos de este impuesto, las personas jurídicas o naturales y las sucesiones indivisas propietarias de cualquier tipo de inmueble, incluidas tierras rurales obtenidas por títulos ejecutoriales de reforma agraria. Están exentos del pago de este impuesto las propiedades rurales que no están afectadas por actividades comerciales o industriales propiedad de pueblos originarios, ayllus, ex haciendas grupos étnicos y comunidades de reciente creación y la pequeña propiedad campesina. Las empresas agroindustriales no están sujetas al RAU. VI.- Proceso del presupuesto en la entidad cabeza de sector. Dentro del proceso presupuestario general, que se describe líneas arriba, y en aplicación a las normas vigentes El Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MIN-DRUTI), debe elaborar su anteproyecto de presupuesto para ser presentado al MIN-ECOFINE en las fechas previstas y aplicando la técnica aprobada por este Ministerio que actualmente es el Presupuesto por Programas y enmarcarse estrictamente en las directrices presupuestarias aprobadas con resolución Ministerial para cada gestión. El MIN-ECOFINE en la etapa de formulación dentro del proceso presupuestario envía notas al MIN-DRUTI y a sus entidades descentralizadas, haciéndoles conocer el techo presupuestario con fuente Tesoro General de la Nación (TGN), para que en función a esta primera asignación se proceda a la elaboración del anteproyecto de presupuesto. 38

39 Las Directrices presupuestarias como se mencionó, se han constituido en un instrumento de gran importancia para el desarrollo del presupuesto y para cada gestión se cuenta con un instrumento cada vez más completo y explicativo, en atención y aplicación a este, los anteproyectos de presupuestos de las entidades deben alinear los objetivos nacionales con los objetivos y metas que se plantean y el MIN-DRUTI ejercer su rol de Ministerio cabeza de sector y apoyar y coordinar con las diferentes entidades bajo su tuición de acuerdo a la estructura del Clasificador Institucional, sin embargo el MIN-DRUTI tanto en la etapa de formulación como en las otras etapas del presupuesto se centra en su propio presupuesto y en alguna medida en las entidades desconcentradas, dejando para un control más superficial y formal a las entidades descentralizadas. El Ministerio para elaborar su anteproyecto de presupuesto y requerir la aprobación de su asignación presupuestaria al MIN-ECOFINE, realiza un trabajo interno mediante notas y reuniones de coordinación con las Direcciones, Jefaturas, Unidades, así como con los responsables de programas y proyectos a su cargo. En base a las políticas institucionales y las acciones que se llevarán a cabo, se definen los montos a utilizar y las fuentes de financiamiento de los gastos que permitirán el cumplimiento de sus objetivos y metas durante la gestión. Estos recursos se deben ajustar al techo enviado por el MIN-ECOFINE en lo referente a la fuente TGN, si son recursos de la cooperación ya sean créditos o donaciones es necesario preparar los documentos de respaldo para su inscripción presupuestaria, y en relación a nuevos financiamientos, llevar adelante reuniones de negociación con las diferentes agencias y financiadores estableciendo la posibilidad real de registrar o no en el Presupuesto General del Estado. Cabe mencionar que la Dirección Administrativa se encarga de consolidar los gastos corrientes o de funcionamiento de todas las unidades y áreas para enviar luego al Ministerio de Economía y Finanzas y la Dirección de Planificación revisa analiza y consolida los proyectos y programas de inversión para enviarlos directamente al Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE). En este proceso el rol del MIN-DRUTI es de mayor responsabilidad y compromiso con el desarrollo del sector tanto por el volumen de recursos con los que opera como por el alcance de los programas y proyectos a su cargo, sin embargo su aparato administrativo no ha crecido en términos de recursos humanos, lo que limita contar con una gestión eficiente y un mayor control de los recursos asignados. 39

40 Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución ,57 180,68 112,89 62% ,80 256,10 241,71 51% ,58 343,92 234,66 59% ,12 415,67 233,45 64% ,86 579,82 144,04 80% ,08 441,00 116,08 79% ,70 752,57 210,13 78% ,68 762,90 146,78 84% ,41 664,93 678,47 49% Fuente: Elaboración Propia en base a datos de la DGC y UDAPE MIN-DRUTI Presupuesto Aprobado - Ejecutado Aprobado Lineal (Aprobado) Ejecutado Lineal (Ejecutado) Se puede ver en el cuadro que de controlar Bs el año 2000 pasa a Bs millones el año 2008, con un crecimiento de 458% aproximadamente y que de ejecutar Bs millones el año 2000 pasa a ejecutar Bs millones el año 2008, si bien existen durante estos años variaciones importantes en los datos ejecutados y en algunos casos se observa menores gastos respecto a años anteriores (2007 y 2008), esto se debe principalmente a los recursos externos por concepto de donaciones que no siempre mantienen una línea tendencial positiva. 40

41 GESTIÓN 2008 Ppto Aprobado Ppto Ejecutado Diferencia % MIN-DRUTI 1.343,4 664,9 678,5 49% TGN 925,2 383,9 541,3 41% CREDITO EXTERNO 90,5 61,8 28,7 68% DONACIÓN 315,0 215,0 100,0 68% OTROS 12,7 4,2 8,5 33% Fuente: Elaboración Propia en base a datos de la DGC El componente OTROS como fuente de financiamiento incluye (recursos propios, por venta de bienes y servicios, tasas, derechos, multas y otros que resultan de la actividad propia de la entidad, así como transferencias de otras entidades descentralizadas), esto para todas las entidades que incluyan este concepto. En la gestión 2008 el porcentaje de ejecución es bajo respecto al presupuesto aprobado y presenta una menor ejecución respecto a la anterior gestión, analizando por fuentes de financiamiento se observa una caída considerable en TGN, esto se debe a que se presupuestó transferencias adicionales a la Empresa de Apoyo a la Producción de Alimentos (EMAPA) con el fin de combatir especulaciones en los precios y evitar presiones inflacionarias, aproximadamente Bs millones, en aplicación al D.S. N , por esto el presupuesto de recursos con fuente TGN se vio incrementado considerablemente; llegando a ejecutar solamente Bs millones. En cuanto a menores ejecuciones en donaciones observadas en las gestiones 2005 y 2008, respecto a años anteriores, obedece principalmente a la reducción de recursos de la Cooperación Para el Desarrollo (USAID). 18 Aprobado en fecha 28 de abril del 2008 con el objetivo de importar alimentos básicos 41

42 Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras Fuente Donaciones Organismos AECI 0,00 0,00 0,00 0,00 2,72 AIF 2,28 4,05 0,00 0,00 0,00 BASK-FUN 0,00 0,00 29,05 27,92 4,80 BEL 0,00 0,00 0,00 10,34 11,21 BID 0,00 0,00 0,33 0,00 0,00 CAF 0,00 0,00 0,00 0,00 0,03 COSUDE 3,67 3,07 3,08 1,11 0,90 DGCI-CTB 0,00 0,00 0,42 0,00 0,00 DIN 1,46 2,01 27,07 16,76 18,61 ESP 0,00 0,00 5,56 0,00 0,00 EU 25,79 29,82 0,00 0,00 0,00 FAO 0,00 0,00 0,60 0,00 0,00 G-BRET 0,04 0,24 0,81 0,00 0,00 GEF 0,00 0,00 11,44 0,00 0,00 GTZ 15,09 3,98 10,63 9,39 9,09 HOL 0,36 1,18 10,03 11,24 21,92 JICA 1,53 0,00 0,17 5,59 0,60 KFW 0,00 6,22 3,42 1,90 4,21 OPS 0,00 0,02 0,00 0,00 0,00 OIMT 1,33 0,09 0,00 0,00 0,00 ONUDI 0,00 0,00 1,68 0,00 0,00 OT-EXT 26,33 37,55 9,30 11,50 10,99 PMA 24,59 8,79 34,12 31,85 11,48 PNUD 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 PNUMA 0,00 0,00 0,00 2,83 0,00 UE 0,00 0,00 30,64 80,43 63,65 UNDCP 36,82 29,24 4,75 11,74 7,24 UNICEF 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 USA 0,00 0,00 0,00 3,87 0,60 USAID 225,80 72,52 327,18 284,20 44,59 VEN 0,00 0,00 0,39 0,87 2,37 TOTAL 365,11 198,78 510,68 511,54 215,01 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DGC y UDAPE El apoyo de USAID bajo un 68% del 2004 al 2005, mientras que en las gestiones 2007 y 2008 se tiene una caída de 84%. El registro de estas donaciones es a través de entidades contratistas de USAID, para la ejecución de proyectos (DAE, ACDI/VOCA y ARCO) y el registro presupuestario se realiza anualmente y en forma global, presentando la información de respaldo directamente a la DGC. VII.- Proceso presupuestario en las unidades desconcentradas y descentralizadas Las unidades descentralizadas de acuerdo a normas y directrices, deberían coordinar su presupuesto con el ministerio cabeza de sector, en este caso el MIN-DRUTI, sin embargo en la práctica el proceso consiste en elaborar en coordinación con sus unidades internas el anteproyecto de presupuesto de la gestión y una vez aprobado por su Máxima Autoridad 42

43 Ejecutiva, enviar al Viceministerio de Presupuesto y Contaduría, para su inclusión y consolidación en el Presupuesto General del Estado. Las unidades desconcentradas por su parte si bien elaborar sus anteproyectos de presupuesto en forma independiente deben agregarse al presupuesto del MIN-DRUTI. Entidades Desconcentradas Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG) Fue creado por Ley Nº 2061 de 2000, que estipula que el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e inocuidad Alimentaria.- SENASAG -, es parte de la estructura operativa del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural y está encargado de administrar el Régimen de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria en el territorio nacional. El SENASAG cuenta con oficinas en los nueve departamentos y en Charaña, Desaguadero y Copacabana. Como entidad desconcentrada la normativa estipula que su presupuesto este incorporado en el presupuesto del MIN-DRUTI como un programa, puesto que a las entidades desconcentradas no se les asigna un código institucional independiente, por tanto deben incluirse presupuestariamente dentro de los ministerios cabeza de sector. No obstante las unidades desconcentradas formulan y ejecutan su presupuesto en forma independiente en función a los programas, proyectos y el financiamiento establecido para la gestión. El SENASAG actualmente opera con tres proyectos: Programa de Erradicación de la Fiebre Aftosa (PRONEFA) ejecutado a nivel nacional, Programa de Sanidad Camélida (PROSACA) que se ejecuta en los departamentos de La Paz, Potosí Chuquisaca, Oruro y Cochabamba y posiblemente se amplíe a Tarija y el Programa de la Mosca de la Fruta (PROMOSCA) ejecutado a nivel nacional. Para el período , se tiene comprometido el financiamiento del BID por $us 10 millones, para cuatro componentes: i) Fortalecimiento Institucional ii) Fortalecimiento del Programa de Sanidad Animal iii) Fortalecimiento del Programa de Sanidad Agropecuaria e iv) Inocuidad Alimentaria. Por otra parte MERCOSUR tiene un convenio por $us 2 millones, con una duración de 5 años, para la lucha contra la fiebre aftosa, el financiamiento no incluye pago por servicios personales y es destinado en su totalidad al proyecto. El SENASAG inicia su proceso presupuestario en agosto, a partir de un instructivo que es elaborado en la Dirección de Presupuestos, que tiene como sede la oficina de SENASAG La Paz, esta nota es enviada a la oficina Nacional cuya sede está en la ciudad de Trinidad, y una vez que está aprobada, es enviada a todas las regionales para que inicien el proceso de Programa Anual de Operaciones (POA) y formulación presupuestaria. 43

44 En el mes de septiembre realizan un taller a nivel nacional, donde se les proporciona formularios para el POA y se les distribuyen los techos presupuestarios en función a la ejecución del año anterior y a su capacidad de gasto, posteriormente cada regional formula su proyecto de presupuesto y lo envían a la Unidad Nacional de Presupuestos, que agrega los presupuestos regionales obteniendo el Anteproyecto de presupuesto Nacional, el cual es enviado al Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras; a la Unidad Administrativa el presupuesto de gasto corriente y a Planificación el presupuesto de inversión. Si bien la norma dice que el Ministerio debería ser el responsable de la política sectorial en función a los planes nacionales, en la práctica la participación del MIN-DRUTI es mínima al momento de la formulación presupuestaria, más al contrario asume la información proporcionada por la unidad desconcentrada. Los principales problemas que tiene el SENASAG en la elaboración de presupuestos, son la falta de información respecto al monto de transferencias de prefecturas; no cuentan con tasas uniformes en las diferentes regionales por la importación de productos agrícolas y pecuarios, por otra parte las prefecturas desembolsan su contraparte directamente en la regional SENASAG, lo que provoca que la oficina central, efectúe este registro tardíamente, más si se considera que las regionales no envían su información a tiempo. Otro problema serio que afecta tanto la formulación como la ejecución y el seguimiento, es que no cuentan con enlace directo al SIGMA, por lo tanto cada fin de mes deben ir a las oficinas de la DGC, para llenar la información a nivel de resumen y presentarla, es decir no cuentan con información presupuestaria en línea, por lo tanto se basan en el VISUAL, que es un sistema adquirido con financiamiento del BID. Finalmente y no menos importante es el hecho de que la mayoría de los funcionarios trabajan como personal eventual, pese a tener promedios de antigüedad altos, esto porque el SENASAG en un principio fue concebido como un proyecto y ahora es una entidad desconcentrada que ejecuta y administra proyectos importantes; sin embargo este factor crea un ambiente de incertidumbre en los funcionarios, inclusive este factor no está acorde a la Ley General del Trabajo, que considera como empleado eventual, a aquellos funcionarios que trabajan en una institución por un tiempo menor a tres meses y quienes trabajan por un período mayor deberían ser considerados funcionarios de carácter permanente. El SENASAG ejecuta en forma directa los proyectos y no a través de transferencias, es decir la ejecución está registrada en su estructura programática dentro de las diferentes partidas de gasto. En relación a las cifras presupuestadas y ejecutadas se tiene el siguiente cuadro por fuentes de financiamiento. 44

45 Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG) Presupuesto y Ejecución En MM de Bs 2005 PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. TGN 29,31 26,17 46,72 30,15 43,82 34,75 41,95 33,76 CREDITO EXTERNO 22,00 14,65 28,85 16,32 27,00 18,99 11,35 3,50 DONACIÓN 2,46 0,34 0,83 0,81 7,52 0,52 11,63 2,23 OTROS 5,86 5,56 13,01 8,69 12,62 11,59 12,47 4,20 TOTAL 59,64 46,72 89,41 55,98 90,97 65,85 77,40 43,69 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y SENASAG SENASAG Gasto Presupuestado - Ejecutado ,64 46,72 89,4 91,0 56,0 65,8 77,4 43, PPTO. EJEC. El SENASAG en las gestiones , muestra los siguientes porcentajes de ejecución (2005 el 78%; 2006 el 63%; 2007el 72% y 2008 el 56 %), es decir en términos generales los porcentajes de ejecución están por debajo del 80 %. En la gestión 2008 no hubo transferencias de las prefecturas de Beni, Tarija, Santa Cruz y Chuquisaca, lo cual también incidió en la baja ejecución. 45

46 Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG) Crédito Externo por Organismo En MM de Bs PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. BID 22,00 14,65 28,85 16,32 27,00 18,99 11,35 3,50 TOTAL 22,00 14,65 28,85 16,32 27,00 18,99 11,35 3,50 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y SENASAG Con referencia al crédito del BID, se ejecutó tan solo el 31 %, en la gestión 2008, debido a problemas procedimentales en el área administrativa que impidieron una mayor ejecución. SENASAG - CREDITO EXTERNO BID Presupuestado - Ejecutado (En MM de Bs) 30 28,9 27, , ,7 16,3 19,0 11,4 3, PPTO. EJEC. Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG) Donación por Organismo En bolivianos PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. G-BRE 2,31 0,21 0,83 0,81 0,00 0,00 0,00 0,00 DANIDA 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,46 0,21 PAMA-MERCOSUR 0,00 0,00 0,00 0,00 1,29 0,32 11,17 2,02 U.S.A. 0,00 0,00 0,00 0,00 6,24 0,20 0,00 0,00 USAID 0,15 0,13 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 TOTAL 2,46 0,34 0,83 0,81 7,52 0,52 11,63 2,23 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y SENASAG 46

47 El año 2008 los montos ejecutados financiados con MERCOSUR fueron bajos, debido a que este organismo realiza los desembolsos en función y de acuerdo al comportamiento y ejecución de todos los países miembros. Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL) Creado por ley 1008 en el año 1988, tiene como objetivo y naturaleza institucional crear y generar proyectos productivos alternativos. Por Ley Nº 3351 de 21 de febrero de 2006 y D.S de marzo de 2006, FONADAL está bajo la tuición del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente y bajo dependencia directa del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral. En 2004 el Gobierno de Bolivia y la Comunidad Europea, suscribieron un convenio por Bs millones para llevar a cabo el proyecto Apoyo a la Nueva Estrategia de Desarrollo Alternativo de Bolivia Mediante el Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL YUNGAS), los resultados esperados son: Capacidad Institucional del FONADAL fortalecida, Política Sectorial Integral de Desarrollo Alternativo, Modelo efectivo para la intervención de una agencia nacional en zonas productoras de coca y zonas de expulsión de mano de obra hacia zonas productoras de coca. Por los cambios que ha experimentado el país con el cambio de Gobierno del año 2006, estos resultados esperados no se han materializado. El FONADAL trabaja con zonas productoras, zonas expulsoras y zonas de riesgo. Las zonas expulsoras son aquellas que expulsan población, de forma temporal o definitiva, hacia zonas productoras de coca. La migración definitiva supone el traslado del migrante y su familia de una localidad a otra para vivir. La migración temporal es una búsqueda temporal de mejores oportunidades de empleo en otras regiones, para volver donde generalmente la familia aguarda. Usualmente se da cuando no hay actividades agrícolas (período entre la siembra y la cosecha). Una de las principales causas de migración es la falta de ingresos económicos suficientes que enfrentan las familias en las comunidades del valle y zonas andinas de los departamentos de Cochabamba, Oruro y Potosí; que se dirigen al trópico de Cochabamba o a los Yungas de La Paz a cultivar coca. Las zonas de riesgo, son aquellas que por ser adyacentes a zonas de producción de coca, principalmente los parques nacionales sufren la creciente penetración de los cultivos de coca, lo que causa degradación de los recursos naturales. Las zonas productoras están en el trópico de Cochabamba: (municipios de Villa Tunari, Chimoré, Puerto Villarroel, Entre Ríos) y en los Yungas de La Paz (municipios de Coroico, Coripata, Yanacachi, Chulumani, Irupana y Cajuata, donde se interviene con Fondos Regionales, Fondos Concursables, y Obras de Impacto desde

48 Cada año el FONADAL, comunica en las zonas de intervención que los recursos para financiar proyectos están disponibles, los interesados presentan proyectos, el FONADAL efectúa una evaluación técnica de los mismos y aprueba los mejores de acuerdo a la disponibilidad de recursos, (en los hechos la aprobación pasa por decisiones políticas, no responde a un plan y la decisión es tomada en forma discrecional) se firma el convenio de transferencia de recursos, se transfieren dichos recursos (que representa el 80 % del monto del proyecto y el 20 % corresponde a la contraparte local o de la comunidad) y el beneficiario es el encargado de licitar, adjudicar y controlar la ejecución de los proyectos, informando a FONADAL. Es importante describir este proceso porque la inversión total se realiza a través de transferencias. En la práctica, no se cuentan con los medios para efectuar un seguimiento permanente de los proyectos concluidos y evaluar su impacto y sostenibilidad en el tiempo. En relación a la formulación presupuestaria, la misma se realiza en función al comportamiento de la gestión anterior y a los recursos comprometidos de acuerdo a convenios, el monto destinado a transferencias es aprobado como monto total; una vez que se tienen definidos los proyectos beneficiarios, son inscritos en el VIPFE con un código SISIN, sin embargo a criterio de los técnicos la burocracia existente en el VIPFE retrasa la ejecución presupuestaria de las entidades. Los funcionarios están inscritos en la partida de gasto que corresponde a funcionarios eventuales, no obstante a la antigüedad que tienen. Esto porque el FONADAL está inscrito como un proyecto dentro del MIN-DRUTI y los proyectos de acuerdo a la normativa no deben contar con personal permanente, sin embargo esta es una entidad desconcentrada con varios años de vida. Un tema que es necesario señalar es el constante cambio de Directores Generales y Directores Administrativos Financieros por el que atraviesa el FONADAL, lo cual impide una gestión eficiente en la entidad, dificultando el logro de los objetivos delegados a esta institución. Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL) Presupuesto y Ejecución En MM de Bs PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. TGN 0,51 0,04 4,35 2,44 6,63 5,16 5,36 4,34 CREDITO EXTERNO DONACIÓN 5,11 2,80 32,04 21,94 41,18 30,12 38,13 20,31 OTROS ,04 0,04 TOTAL 5,62 2,84 36,39 24,37 47,81 35,28 43,52 24,69 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y FONADAL 48

49 La ejecución de la fuente donaciones el año 2008 fue de 53 %, uno de los factores que incidió fue el permanente cambio de autoridades ejecutivas, que retrasa los trámites administrativos requeridos con los organismos financiadores. FONADAL Gasto Presupuestado - Ejecutado PPTO. EJEC. Lineal (PPTO. ) Lineal (EJEC.) La Ejecución Presupuestaria alcanzó el 2006 el 67 %, el 2007 el 74 % y el 2008 el 57 %, en la gestión 2008, tanto el presupuesto como la ejecución presupuestaria caen en un 9% y 30% del presupuesto y ejecución respecto del período No obstante que se ha invertido recursos importantes en estos proyectos, es de conocimiento público que los cultivos de la hoja de coca se han extendido a lo largo del país. 49

50 FONADAL Donaciones Ejecutadas Unión Europea ,12 21,94 20,31 2, Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) El Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA), tiene 11 años de vida, es financiado por la Comisión Europea, como un programa de apoyo presupuestario sectorial. El objetivo general del PASA es el de promover, incrementar y mejorar la disponibilidad, el acceso y el uso de los alimentos para que los sectores más desposeídos de la sociedad tengan una vida sana y productiva, mediante el financiamiento de proyectos de inversión y pre inversión. El PASA I ejecutó 342 proyectos y el PASA II 109 proyectos. A partir de 2007, se constituyó en unidad desconcentrada del MIN-DRUTI, encargada de la seguridad alimentaria, con mandato nacional. La situación de inseguridad alimentaria por la que atraviesa una gran parte de la población boliviana se ve reflejada claramente en algunos indicadores sociales cuyas causas principales son: bajo nivel de ingresos, baja productividad agropecuaria, limitadas alternativas de ingreso fuera del sector agropecuario y deterioro del medio ambiente. El Gobierno de Bolivia (GB) y la Comisión Europea (CE) han acordado cooperar en el mejoramiento de la actual situación de inseguridad alimentaria, con la suscripción de dos protocolos que dieron origen al Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA). El PASA I (se ejecutó desde 1997 a diciembre 2008) y PASA II se inició el año 2005 y está previsto que concluya el año La estrategia de sus operaciones se basa en la atención de los programas y proyectos que surgen de las demandas de la población, como resultado de la planificación participativa y de las políticas de desarrollo nacional y sectorial que buscan resolver los problemas de la 50

51 pobreza y la inseguridad alimentaria. A fin de lograr un impacto sostenible y apropiado con el nivel de recursos disponibles y los procesos de participación popular y planificación participativa, se han establecido áreas de intervención, seleccionadas por su nivel crítico de pobreza. La cobertura geográfica asignada a la intervención del PASA, comprende 78 municipios distribuidos, en los nueve departamentos del país. El PASA recoge las demandas de tres vertientes: i) de los municipios que a su vez las recogen de las organizaciones de base y que presentan proyectos que se hallan en la etapa de diseño final, y son revisados por un comité social participativo; ii) de las prefecturas que orientan sus acciones a las demandas regionales y iii) de los ministerios, cabeza del sector, que tienen a su cargo la formulación de políticas conciliando el desarrollo económico del país con el desarrollo sectorial, departamental y municipal, posteriormente estas demandas son evaluadas por un comité técnico que analiza la factibilidad de los mismos y en la etapa final son valorados por el Comité Directivo Administrativo, con funciones normativas y de aprobación de los proyectos presentados para su financiamiento, (está presidido por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MIN- DRUTI), y participan el Embajador de la Comisión Europea y los Viceministerios de Desarrollo Rural, y de Inversión Pública y Financiamiento Externo), y se procede a su inscripción en el presupuesto en el grupo de gasto transferencias y en el sistema de inversión del VIPFE, Durante la etapa de ejecución las transferencias que máximo responden al 85 % del proyecto, se efectúan de acuerdo a hitos de control, cada proyecto tiene de 3 a 4 desembolsos. El 15 % restante debe ser financiado por la contraparte del proyecto. Una de las fortalezas del PASA, es que efectúa el seguimiento físico del proyecto pudiendo llegar a suspender los desembolsos en caso de incumplimiento de metas. Realiza la evaluación del mismo una vez concluido. El PASA ejecuta los proyectos a través de transferencias con las prefecturas departamentales y los gobiernos municipales y a partir del 2008 también es ejecutor directo de proyectos, además de transferencias monetarias y en insumos. El PASA está implementando un programa piloto denominado comunidades en acción. El PASA financieramente trabaja con el SIGMA, el Sistema SISIN y con cuadros adicionales requeridos por la Cooperación Internacional. 51

52 Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) Presupuesto y Ejecución En MM de Bs DEP ARTAMENTOS P P TO. EJEC. P P TO. EJEC. P P TO. EJEC. P P TO. EJEC. BEN 2,2 1,0 0,5 0,1 0,6 0,3 0,0 0,0 CBBA 5,9 7,4 6,6 4,3 7,8 3,0 2,3 2,1 CHU. 12,2 10,3 13,2 9,1 8,2 4,4 3,4 2,4 LPZ 1,5 1,8 17,8 6,8 16,5 10,2 7,8 3,5 ORU. 1,0 0,7 5,2 3,5 8,1 3,2 7,5 3,8 PTS. 5,3 1,9 12,5 6,4 13,8 7,9 7,0 2,9 SCZ 5,5 4,3 0,7 0,0 0,2 0,6 0,0 0,0 TJA. 3,5 3,0 0,3 0,1 0,3 0,1 0,0 0,0 MULT. 20,5 17,5 43,8 26,0 17,5 28,6 24,0 20,7 TOTAL 57,6 48,0 100,6 56,3 73,1 58,3 52,0 35,4 Fuente: Datos PASA El promedio de ejecución del PASA en el período es de 49 %, los departamentos que tienen asignado un mayor presupuesto son La Paz, Oruro y Potosí, al ser consideradas las áreas más vulnerables en cuanto a alimentación. Adicionalmente un monto importante del presupuesto está asignado a proyectos multisectoriales que son proyectos a nivel nacional, es decir involucran a varios departamentos. PASA Gasto Ejecutado Departamental BEN CBBA CHU. LPZ ORU. PTS. SCZ TJA. MULT

53 Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) En MM de Bs. POR TIPOLOGIA DE PROYECTO P P TO EJEC. P P TO EJEC. P P TO EJEC. P P TO EJEC. Ap. a la prod. Agrop. 11,6 13,3 14,2 7,3 12,6 6,0 4,2 3,3 Ap. Sector turist. 0,5 0,1 0,5 0,3 0,1 0,1 0,0 0,0 Infraest. Vial 11,6 7,8 16,3 9,8 18,8 10,7 17,0 6,4 Preinversión 2,3 2,8 2,4 0,6 2,5 0,9 2,2 1,5 Prov. de riego 9,8 7,2 22,7 11,2 18,8 11,1 5,7 3,5 Ss Capacit. y Asist. Téc. 21,8 16,8 44,5 27,2 20,4 29,4 22,8 20,8 TOTAL 57,6 48,0 100,6 56,3 73,1 58,3 52,0 35,4 Fuente: Datos PASA En general no se alcanzaron niveles mayores de ejecución, debido a que los proyectos sufren retrasos en algunos casos por factores no controlables como es el clima o factores atribuibles a los grupos beneficiarios, que no cumplen con los cronogramas de avance; el PASA efectúa desembolsos bajo el control del cumplimiento de las diferentes etapas del proyecto y los informes de avance. PASA Inversión por tipo de proyectos Ap. a la prod. Agrop. Ap. Sector turist. Infraest. Vial Preinversión Prov. de riego Ss Capacit. y Asist. Téc. Entre los Proyectos importantes aprobados en el presupuesto para la gestión 2010 se tiene manejo, recuperación, conservación y capacitación en praderas nativas mediante cercos en el municipio de Turco del departamento de Oruro por Bs , mejoramiento de riego municipio de Pocoata por Bs , Apoyo a la infraestructura productiva y transferencia tecnológica a la producción frutícola de comunidades de los municipios de 53

54 Cairoma Bs y municipio de Sapahaqui Bs , manejo eficiente del recurso hídrico y fortalecimiento institucional del sistema de riego en el municipio de Totora Bs Proyectos de apoyo al sector como Camino vecinal Chijtani-Silojasi-Challapata municipio de Chuma por Bs Camino vecinal Totora-Alto Yaraque municipio de Totora del departamento de Oruro Bs En relación al gasto de funcionamiento, la formulación presupuestaria es elaborada en base a los requerimientos regulares en salarios, servicios personales, bienes y servicios y otros. Tanto el presupuesto de gasto de funcionamiento como de inversión es enviado al Ministerio cabeza de sector, paralelamente envían una copia en forma directa al VMPC y al VIPFE. La formulación del presupuesto es realizada en forma independiente, siguiendo la normativa vigente, el presupuesto es entregado al ministerio, donde es agregado junto con las otras unidades para obtener el anteproyecto de presupuesto del MIN-DRUTI. Emprendimientos Organizados para el Desarrollo Rural Autogestionario (EMPODERAR) Este programa está diseñado con el propósito de fortalecer las iniciativas productivas agropecuarias, agroforestales y no agropecuarias de los productores rurales, a través de transferencias no reembolsables, por su parte las alianzas deben cumplir con una contraparte. El programa tiene los siguientes componentes: i) Apoyo Integral a Iniciativas Productivas Rurales, ii) Tecnificación para el Desarrollo y Transformación Productiva, iii) Formación del Seguro Agrícola iv) Promoción de la Producción Agroecológica y v) Construcción del Poder Autogestionario. El Proyecto de Alianzas Rurales (PAR) es el componente más importante del Programa EMPODERAR y fue creado en agosto del 2005 por D.S. Nº 28304, y su objetivo es mejorar el acceso a los mercados de los productores rurales pobres de áreas seleccionadas del país, a través de un modelo de alianzas productivo rurales. Cuenta con el financiamiento del Banco Mundial, bajo la línea de crédito 40/68-7BO, las transferencias son manejadas como sub- proyectos, y el financiamiento difiere de acuerdo al tipo de proyecto: Bienes 70%; Construcciones 80% y Asistencia Técnica 85 %. A partir de 2010 se tiene convenio con el FPS para proyectos municipales, el FPS realizará todos los pasos para la contratación de proyectos. La inversión será registrada en el PAR, y los proyectos serán registrados como parte de la inversión del Programa, y por tanto tienen asignado un código SISIN. En relación al proceso presupuestario el mismo se inicia con el requerimiento de recursos de las diferentes unidades operativas regionales, con estos requerimientos y los techos presupuestarios asignados, además de efectuar el análisis y revisión del comportamiento histórico de la entidad, se elabora el proyecto de presupuesto de funcionamiento. 54

55 En relación a las transferencias de recursos, su monto está definido por los convenios con los organismos cooperantes, que tienen un cronograma de desembolsos. A partir de estos recursos, el PAR efectúa las convocatorias y los pequeños productores inician la solicitud de financiamiento, posteriormente las instituciones financieras (IFI) realizan la evaluación financiera, para que finalmente las unidades operativas del PAR realicen la evaluaciones socio económicas, ambientales y productivas. El proyecto opera en los departamentos de Cochabamba, Santa Cruz, Oruro, Potosí, La Paz, Beni, Chuquisaca y Tarija, a través de acciones en 110 municipios clasificados en 6 zonas: Valles 19, Salar 14, Trópico 32. Se encuentran en implementación: en el Lago Titicaca 16, Norte 13 y el Chaco 16. El Programa a nivel nacional cuenta con 36 funcionarios, de los cuales 12 se encuentran en regional La Paz. Para el manejo y control de la información financiera se tienen varios sistemas. El sistema SAS, que es el primer sistema de registro en línea del proyecto, a partir del mismo se presenta los informes financieros al Banco Mundial. El SIGMA que permite efectuar el registro y cumplir con los procedimientos para la operativización a través de la Cuenta Única del Tesoro y presentar la información al Ministerio de Economía y Finanzas. Para el monitoreo de ejecución física y evaluación se utiliza el Sistema de Información Gerencial Georeferenciada (SIGG), que es un sistema que está en línea y a través del cual operan todos los funcionarios, incluidos los del interior del país. En relación a la adquisición de bienes y servicios no utiliza normas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios y más bien cumple con los procedimientos del financiador. El programa está sujeto a auditorías internas del MIN-DRUTI, auditorías externas, dos revisiones al año por parte del financiador y revisiones especiales referidas a adquisiciones, adicionalmente se cuenta con la evaluación de medio término. La evaluación de medio término realizada por la Consultora Sistemática SRL concluye que el PAR ( al ) ha cumplido satisfactoriamente el logro de las metas previstas. Según la composición general del gasto, el proyecto cuenta con los principales factores: cantidad de Alianzas con desembolsos y gasto en manejo del proyecto en apoyo institucional y en implementación de las alianzas rurales, que los sitúan con una relación altamente aceptable. 55

56 Emprendimientos Organizados Para el Desarrollo Rural Autogestionario (EMPODERAR) Proyecto de Alianzas Rurales (PAR) En MM de Bs PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. TGN CREDITO EXTERNO 20,85 3,42 16,31 14,94 65,35 48,16 74,18 58,27 DONACIÓN OTROS TOTAL 20,85 3,42 16,31 14,94 65,35 48,16 74,18 58,27 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y EMPODERAR EMPODERAR (PAR) Gasto Presupuestado - Ejecutado 80,0 60,0 65,4 48,2 74,2 58,3 40,0 20,0 20,9 3,4 16,3 14,9 0, PPTO. EJEC. En la gestión 2008 la ejecución de gasto respecto al monto presupuestado fue de 74 %, con una ejecución importante en transferencias, que podían haber alcanzado una ejecución mayor, pero muchas de ellas no cumplieron los requisitos técnicos y socio ambientales. Emprendimientos Organizados Para el Desarrollo Rural Autogestionario (EMPODERAR) Proyecto de Alianzas Rurales (PAR) Credito Externo por Organismo En MM de Bs PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. AIF 20,85 3,42 16,31 14,94 65,35 48,16 74,18 58,27 TOTAL 20,85 3,42 16,31 14,94 65,35 48,16 74,18 58,27 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y EMPODERAR La Asociación Internacional de Fomento, que es la entidad del Banco Mundial que apoya a los países más pobres del mundo, como entidad financiadora del Programa de Alianzas 56

57 Rurales (PAR), comprometió para la primera etapa del proyecto $us 28.4 millones ( ) y una segunda fase que corresponde a $us 30 millones para el período En el período el proyecto ejecutó Bs millones. Otro componente, que pasa a formar parte de EMPODERAR a partir del 31 de octubre de 2009, es el de Desarrollo Económico Local Agropecuario (DELA) que tiene financiamiento exclusivo de la Embajada de Dinamarca, no obstante que este proyecto funcionó desde el año 2005 dependiente de la embajada de Dinamarca, es a partir de finales 2009 que opera como parte de EMPODERAR, antes de esta fecha su presupuesto y ejecución no estaba inscrito en el Sector Público. Está abocado a trabajar con municipios de Chuquisaca (DELACH) y Potosí (DELAP), a través de emprendimientos productivos de pequeños y medianos agricultores y otras unidades productivas, buscando reducir las condiciones de pobreza de más de 20,000 familias en los dos departamentos. El programa trabajó con más de 600,000 asociaciones de productores y cerca de 50 micro empresas rurales, que mejoraron sus ingresos a partir de mejoras en los procesos de producción y de comercialización de productos como durazno, miel y quinua. Entidades Descentralizadas Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) El Instituto Nacional de Reforma Agraria es una entidad descentralizada dependiente del MIN-DRUTI, cuyo principal objetivo es el saneamiento de tierras, y su indicador está dado por hectárea saneada. Su presupuesto es formulado y aprobado por su máxima autoridad ejecutiva. La instrucción para la elaboración del presupuesto viene directamente del Ministerio de Economía y Finanzas, quien les envía sus techos presupuestarios y no a través del Ministerio cabeza de sector como se explica en la normativa, si bien esto es una formalidad que no se está cumpliendo, lo trascendental es que es esta entidad quien delinea sus políticas presupuestarias para cada gestión en base a los proyectos y programas nacionales, con muy poca coordinación con el MIN-DRUTI. El INRA cuenta con un Plan Trianual, que actualmente está en proceso de aprobación de la Máxima Autoridad Ejecutiva, puesto que el plan anterior Plan Estratégico Nacional de Saneamiento y Titulación PENSAT concluyo en En base a este plan y a los lineamientos del Plan Estratégico Institucional se elabora el Programa Anual de Operaciones y el presupuesto anual. El proceso presupuestario se inicia en agosto, con la determinación de metas para la siguiente gestión en términos de hectáreas saneadas. Actualmente la institución es apoyada con recursos del BID y de donaciones del Gobierno de Holanda. El personal técnico señala que los objetivos que le han sido encomendados al INRA que abarca sanear todas las tierras hasta el 2013, no es acompañado por los recursos financieros necesarios, especialmente cuando se tienen áreas en conflicto, no 57

58 cuentan con el presupuesto requerido y por tanto están imposibilitados de efectuar el saneamiento oportuno de tierras. Para el 2010, el INRA contará adicionalmente con Bs. 9 millones provenientes de recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (Fondo Indígena), pero aún con esos recursos persiste la necesidad de mayor financiamiento. Una vez que se cuenta con el proyecto de presupuesto, el presupuesto de gasto de funcionamiento es enviado a VMPC y el presupuesto de inversión es enviado al VIPFE. Así mismo una copia es remitida al Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras. A continuación se muestra la ejecución presupuestaria del INRA en el período : Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) Presupuesto y Ejecución En MM de Bs PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. TGN 21,90 16,24 16,79 10,85 16,23 11,49 18,75 14,75 CREDITO EXTERNO 55,86 34,74 25,82 0,00 25,89 0,42 28,98 11,63 DONACIÓN 60,85 30,78 46,47 22,58 48,24 34,37 56,44 46,92 OTROS 16,36 11,65 24,89 15,04 22,26 15,27 24,27 13,87 TOTAL 154,97 93,41 113,97 48,47 112,62 61,56 128,45 87,17 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC - INRA INRA Gasto Presupuestado - Ejecutado , ,4 114,0 48,5 112,6 61,6 128,4 87, PPTO EJEC El Instituto Nacional de Reforma Agraria el año 2005 contaba con un presupuesto de Bs millones, monto que cae en los años 2006 y 2007 explicado principalmente por la reducción de crédito y donaciones. El 2008 vuelve a tener un crecimiento importante sin 58

59 llegar a los niveles del 2005, la ejecución muestra la misma tendencia. Las ejecuciones presupuestarias alcanzaron bajos niveles: el %, el 2006 llego a 43 %, el 2007 el 55 % y el 2008 llego a un 68 % del monto presupuestado. Los proyectos más importantes ejecutados en las gestiones son: Plan de Apoyo al Sistema de Administración de la Propiedad, Fortalecimiento y Titulación de Tierras en Bolivia, proyecto de administración de tierras contiguas, reordenamiento territorial sobre el uso de suelo, proyecto Nacional Administración de Tierras, saneamiento y titulación de tierras, Saneamiento de Tierras y Catastro Legal, Plan Intermedio, Saneamiento de Tierras en Comunidades Cautivas Guaranies. Como se ve, en términos generales los montos ejecutados en el período , alcanzaron un promedio de 56 %, el año de mayor ejecución alcanzó el 68 %, lo que en consecuencia permite deducir que no se está utilizando los recursos disponibles en forma eficiente y eficaz o caso contrario se sobre estimaron los recursos requeridos, no se están ejecutando proyectos como: saneamiento simple Bs. 1.0 millón; saneamiento integrado al catastro legal Bs. 1,6 millones Saneamiento y Titulación en tierras de origen Bs 7,1 millones; Saneamiento multimodalidad Bs 27.3 millones. Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) Crédito Externo por Organismo En MM de Bs PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. FIDA 6,23 5,58 0,04 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 NFD 21,55 12,61 11,00 0,00 6,57 0,00 6,75 0,00 BID 8,20 0,00 14,78 0,00 19,32 0,42 22,23 11,63 AIF 19,88 16,54 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 TOTAL 55,86 34,74 25,82 0,00 25,89 0,42 28,98 11,63 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC - INRA En relación al financiamiento con crédito externo el INRA en el período muestra una ejecución muy baja principalmente del BID, debido a que los proyectos Saneamiento de Tierras y Catastro Legal (BID-15/12) y Saneamiento Corredor Santa Cruz Puerto Suarez (BID-10/99) estaban destinados para ser ejecutados a través de empresas contratadas que se encarguen del proceso de saneamiento y los procedimientos administrativos para realizar las convocatorias y adjudicación se fueron retrasando por diferentes motivos y esto ocasionó la no ejecución de estos recursos, Sin embargo el INRA negocia ante el organismo financiado para ejecutar en forma directa y es entonces a partir del 2008 que se empieza a ejecutar, actualmente está en el mismo trámite para el segundo componente de este financiamiento. 59

60 . INRA Presupuesto Crédito Externo 2005 INRA Presupuesto Crédito Externo 2008 AIF 19,88 BID 8,20 FIDA 6,23 NFD 21,55 BID 22,23 NFD 6,75 INRA Ejecución Crédito Externo 2005 INRA Ejecución Crédito Externo 2008 AIF 16,54 FIDA 5,58 NFD 12,61 BID 11,63 0,00 El año 2005 están incluidos en el presupuesto varios organismos financiadores, el año 2008 el crédito se circunscribe al BID y NFD. Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) Donación por Organismo En MM de Bs PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. AIF 2,76 1,27 1,70 0,09 1,61 1,30 0,00 0,00 USAID 5,22 5,20 5,19 4,32 7,84 7,56 2,20 1,71 DINAMARCA 26,56 14,93 25,79 16,96 21,95 19,78 29,60 24,24 HOLANDA 26,07 9,29 13,63 1,13 16,77 5,66 24,64 20,97 BASK-FUND 0,08 0,00 0,08 0,08 0,08 0,08 0,00 0,00 COSUDE 0,17 0,09 0,08 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 TOTAL 60,85 30,78 46,47 22,58 48,24 34,37 56,44 46,92 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC - INRA

61 En relación al componente de donaciones el promedio de ejecución en el período es de 63 %, que está influenciado por una ejecución de 83 % el año 2008, es decir se aprecian esfuerzos por mejorar los niveles de ejecución, para cumplir con los objetivos de la entidad. INRA - Donación por Organismo EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO COSUDE BASK-FUND HOLANDA DINAMARCA USAID AIF Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal (INIAF) El 25 de junio de 2008, se creó el Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal - INIAF, como una Institución Descentralizada de derecho público, con personería jurídica propia, autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y técnica, tiene patrimonio propio y está bajo tuición del MIN-DRUTI. El objetivo del INIAF es mejorar e incentivar las actividades de innovación agropecuaria y forestal, favoreciendo el incremento de la producción y productividad. Se busca lograr 61

62 seguridad y soberanía alimentaria de los pueblos. Los ámbitos de acción son investigación e innovación, asistencia técnica e información y semillas. El INIAF opera en los departamentos de Beni Chuquisaca, Cochabamba, La Paz, Oruro, Potosí, Santa Cruz y Tarija y las regiones de Yacuiba y Villamontes. El INIAF integra al Programa Nacional de Semillas (PNS), la Unidad de Coordinación del Programa de Servicios Agropecuarios (UCPSA) y el Centro Nacional de Producción de Semillas de Hortalizas (CNPSH), los mismos que deberán adecuar su estructura, atribuciones y funcionamiento a los objetivos del INIAF. El INIAF se ha formado a partir de programas ya existentes cuya integración no ha sido fluida e inmediata y que actualmente está siendo revisada y ajustada. En la gestión 2008 el INIAF presenta una ejecución presupuestaria baja, que incluye solamente gasto en servicios personales. Esta entidad cuenta con 160 funcionarios de los cuales 9 son funcionarios de planta y pagados con fondos del TGN y 151 funcionarios eventuales cancelados con recursos de DANIDA. El Ministerio de Economía y Finanzas les envía techos presupuestarios de los recursos con fuente TGN, a partir de los mismos y en base a los requerimientos presupuestarios de las departamentales y a los saldos disponibles de la gestión anterior, se asignan techos presupuestarios al interior de la institución. Las departamentales por su parte formulan su presupuesto en base a los techos asignados, así mismo consideran los convenios con la cooperación, el área financiera, y específicamente la unidad de presupuestos revisa esta información, corrige y posteriormente es agregada, obteniendo el presupuesto del INIAF, el cual es enviado al VMPC y al VIPFE, así mismo se envía una copia al MIN-DRUTI. En la gestión 2009 el INIAF partió con un presupuesto inicial de Bs millones, debido a que al ser un programa nuevo, no se tenían definidos los programas a ejecutar (el decreto de creación fue emitido en junio de 2008) 19, razón por la cual el presupuesto tuvo que ser modificado con un incremento aproximado de Bs.35 millones, a partir de programas y recursos que estaban incluidos en el MIN-DRUTI. Esta sub estimación en la formulación inicial del presupuesto del INIAF, deja ver que falto una mejor planificación y coordinación con el ministerio cabeza de sector. 19 D.S. Nº de 25 de junio de 2008, que norma la creación del Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal, así como sus objetivos. 62

63 INSTITUTO NACIONAL DE INNOVACION AGRARIA Y FORESTAL (INIAF) EJECUCION DEL PRESUPUESTO 2009 PROGRAMAS PRESUPUESTADOS Y EJECUTADOS PPTO. INIC. PPTO. VIG. DEV. % EJEC. PASA - CAPAC. ASIST. TECNICA SEMILLERA FASE 2 10,89 10,89 3,56 33% CAPAC. ASIST. TECNICA SEMILLERA FASE 2 NACIONAL 0,00 19,72 14,49 73% IDENTIF. SIS. PROD CON POTENCIAL DE MERCADO EN BOLIVIA 0,00 0,13 0,05 37% APLIC. ALFALFA DORMANTE EN CUENCAS LECHERAS LA PAZ Y ORURO 0,00 1,90 0,00 0% INVESTIG. PARA MEJORAR LA PROD AGROPEC. Y FORESTA EN BOLIVIA 0,00 9,11 4,03 44% ESTABLECIMIENTO DE PARCELAS DE ALFALFA PROY LOS ANDES 0,00 0,61 0,43 70% ESTABLECIMIENTO DE PARCELAS DE ALFALFA EN PROV. OMASUYOS 0,00 0,57 0,40 70% INTRODUCCION DE PASTURAS FORRAJERAS EN PROV. PACAJES 0,00 0,57 0,40 70% ESTABLECIMIENTO DE PARCELAS DE ALFALFA EN PROV. VILLARROEL 0,00 0,58 0,41 70% APOYO PRODUCTIVO A NUEVOS ASENTAMIENTOS HUMANOS EN PANDO 0,00 2,04 0,00 0% SERVICIOS DE LA DEUDA PUBLICA 0,35 0,35 0,00 0% Fuente: Elaboración Propia en base a información INIAF T O T A L 11,24 46,50 23,77 0,51 En relación a los sistemas de información, el INIAF utiliza el SIGMA para efectos de presentación de información al Ministerio de Economía y Finanzas y la ejecución a través de comprobantes y la cuenta CUT a nivel institucional. Además cuenta con un sistema propio llamado VISUAL el cual está instalado en todas las oficinas regionales y comprende los módulos de presupuestos, contabilidad y tesorería. El monto presupuestado en salarios representa el 24 % del presupuesto de gasto total, y el 36 % del gasto ejecutado. Además, solamente el 6 % de los funcionarios corresponde a personal de planta y el 94 % del personal está sujeto a contratos. Superintendencia Agraria La Superintendencia Agraria fue creada en el marco del Sistema de Regulación Sectorial y la Ley Forestal, mediante ley 1715 del 18 de octubre de 1996, como una entidad pública autárquica, con autonomía de gestión técnica, económica y administrativa, integrada al Sistema de Regulación de Recursos Renovables (SIRENARE) bajo la tuición del Ministerio de Desarrollo Rural Agropecuario y medio Ambiente. El objetivo de su creación fue dotar al país de una instancia máxima en materia agraria, que sea independiente y técnicamente calificada para: Regular y controlar el uso de la tierra en Bolivia, clasificar las tierras según su capacidad de uso mayor, otorgar concesiones de tierras fiscales, expropiar tierras de oficio, crear un registro informático de uso de tierra, determinar el monto para las adjudicaciones, fijar el valor de mercado de las tierras, proyectar y presentar sus reglamentos, conocer, requerir al INRA y otras entidades competentes el estricto cumplimiento de la normativa agraria. 63

64 Superintendencia Agraria Presupuesto y Ejecución En MM de Bs PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. TGN 4,22 3,98 3,75 3,56 3,41 3,28 4,80 4,73 CREDITO EXTERNO DONACIÓN 0,27 0,26 0,13-0,13 0,06 0,09 0,02 OTROS 2,49 1,39 2,63 1,16 2,22 0,74 1,19 0,83 TOTAL 6,98 5,62 6,51 4,72 5,76 4,08 6,07 5,58 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC Esta entidad contó como fuente principal de financiamiento con recursos del Tesoro General de la Nación, recursos propios y donaciones, la mayor parte de los recursos son utilizados para cubrir gastos administrativos y particularmente sueldos y salarios SUP-AGRARIA Gasto Presupuestado - Ejecutado PPTO. EJEC. Las donaciones son otorgadas por la GTZ, y son destinadas a apoyar institucionalmente a la entidad. Superintendencia Agraria Donación por Organismo En MM de Bs. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. CIID 0,27 0,26 0,13 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 GTZ 0,00 0,00 0,00 0,00 0,13 0,06 0,09 0,02 TOTAL 0,27 0,26 0,13 0,00 0,13 0,06 0,09 0,02 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC

65 En la gestión 2009, en el marco de la Nueva Constitución Política del Estado y los D.S. Nº y D.S. Nº 071/2009 se procede a la extinción de la Superintendencia Agraria y se crea la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT) Superintendencia Forestal La Superintendencia Forestal fue creada con el objetivo de promover y supervisar el acceso a bosques con transparencia y eficiencia asegurando el uso sostenible de recursos forestales en beneficio de la sociedad boliviana. La Superintendencia Forestal, tiene las siguientes atribuciones: Supervigilar el cabal cumplimiento del Régimen Forestal de la Nación, disponiendo las medidas, correctivos y sanciones pertinentes, conforme a la presente ley y su reglamento; Otorgar por licitación o directamente, según corresponda, concesiones, autorizaciones y permisos forestales, prorrogarlos, renovarlos, declarar su caducidad, nulidad o resolución; aprobar los planes de manejo y programas de abastecimiento y procesamiento de materias primas, supervigilar el cabal cumplimiento de las condiciones legales, reglamentarias y contractuales, así como aplicar y efectivizar las sanciones correspondientes; Llevar el registro público de concesiones, autorizaciones y permisos forestales, incluyendo las correspondientes reservas ecológicas; disponer la realización de auditorías forestales externas, conocer sus resultados y resolver como corresponda, cobrar y distribuir mediante el sistema bancario, y verificar el pago y distribución oportunos de las patentes forestales, de acuerdo a ley, delegar, bajo su responsabilidad, las funciones que estime pertinentes a instancias municipales con conocimiento de las prefecturas, conocer los recursos que correspondan dentro del procedimiento administrativo, otras señaladas por ley. La Superintendencia Forestal tiene como fuentes de financiamiento al Tesoro General de la Nación y otros, que básicamente consiste en aportes directos de empresarios y productores rurales forestales, según la ley forestal Nº 1700 el 30% de la patente de aprovechamiento forestal corresponderá a la Superintendencia Forestal. Superintendencia Forestal Presupuesto y Ejecución En MM de Bs PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. TGN CREDITO EXTERNO - - 3,89-3,50 0,05 3,38 1,85 DONACIÓN - 0,22 0,13 0,12 1,38 0,78 0,70 0,18 OTROS 35,09 57,45 47,30 77,92 49,27 69,53 50,11 67,16 TOTAL 35,09 57,67 51,33 78,03 54,16 70,35 54,18 69,18 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y UDAPE 65

66 Entre los proyectos más importantes encarados por la Superintendencia Forestal están: Protección Ambiental Corredor Santa Cruz Puerto Suarez, Promoción y Supervisión del Regimén Forestal, Apoyo Técnico, Preservación y Control Desmonte Pando, Reducción de las emisiones por deforestación y Degradación, Apoyo al Control de la Gestión Forestal. SUP - FORESTAL Gasto Presupuestado - Ejecutado 80 78,0 70,4 69, ,7 51,3 54,2 54, , PPTO. EJEC. Superintendencia Forestal Donación por Organismo En MM de Bs PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. OT-NOGUB 0,00 0,22 0,13 0,12 0,33 0,39 0,00 0,00 FAN 0,00 0,00 0,00 0,00 1,05 0,39 0,54 0,16 CARE 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,16 0,02 TOTAL 0,00 0,22 0,13 0,12 1,38 0,78 0,70 0,18 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC Respecto a las donaciones obtenidas, el donante principal es la Fundación Amigos de la Naturaleza, sin embargo no se ejecutó el monto programado presupuestariamente. 66

67 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 0,0 0,2 SUP-FORESTAL Donaciones 0,1 0, ,4 0,8 0,7 0,2 PPTO. EJEC. Así mismo la ejecución del crédito programado fue 0% el 2006, 13% el 2007 y 53% el 2008, es decir que no obstante que se tenían créditos comprometidos existen problemas en la ejecución de los mismos, lo que no permitió cumplir con los proyectos previstos. Superintendencia Forestal Credito Externo por Organismo En MM de Bs PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. OT-NOGUB 0,00 0,00 3,89 0,00 3,50 0,05 3,38 1,85 TOTAL 0,00 0,00 3,89 0,00 3,50 0,05 3,38 1,85 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC Centro de Investigación Agrícola Tropical Creado mediante Decreto Supremo el 14 de febrero de 1975, el Centro de Investigación Agrícola Tropical (CIAT), inicia su labor en mayo de En la actualidad, el CIAT es una institución descentralizada sin fines de lucro. El CIAT es un centro de investigación agropecuario y forestal de carácter público en Bolivia y uno de los principales referentes a nivel nacional. En ese sentido, el Centro de Investigación Agrícola Tropical, emerge como un eslabón fundamental de la cadena productiva, en la generación de información técnica y científica. 67

68 El CIAT busca contribuir al desarrollo agropecuario y forestal con investigación y difusión de tecnologías sostenibles, bajo un enfoque de cadenas agro alimentarias que propicien una mejor calidad de vida de los productores y de la sociedad en su conjunto. Tiene 3 estaciones experimentales en Saavedra, Palometillas y Cañada Larga; Cuenta con seis centros de capacitación permanente en San Ignacio, Santa Cruz, Charagua, Saavedra, Yapacani y Valle grande; Tiene 15 Centros de Investigación: San Ignacio, San Matías, Roboré, Puerto Suarez, Camiri, Valle Grande, Mairana, Comarapa, Cabezas, Santa Rosa, Charagua, Guarayos, Yapacani, San Pedro, San Julián. Además tiene 26 oficinas regionales: San Julián, Cuatro Cañadas, San Ignacio, San Matias, Roboré, San José, Puerto Suarez, Okinawa, Camiri, Charagua, Cuevo, Boyuive, Lagunillas, Urubicha, Guarayos, Saavedra, San Pedro, Santa Rosa, Yapacani, Saipina, Comarapa, Quirusilla, Mairana, Vallegrande, El Torno, Santa Cruz. Centro de Investigación Agricola Tropical (CIAT) Presupuesto y Ejecución En MM de Bs 2006 PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. TGN 0,00 0,00 19,64 19,61 0,00 0,00 CREDITO EXTERNO 5,50 5,21 4,43 2,89 0,00 0,00 DONACIÓN 2,49 1,81 9,87 6,27 2,71 2,69 OTROS 16,71 15,78 6,44 6,04 33,58 39,96 TOTAL 24,70 22,81 40,38 34,80 36,28 42,64 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y UDAPE En términos generales la ejecución del CIAT el año 2006 fue de 92 %, el 2007 fue de 86 % y el 2008 si bien sobrepaso el monto presupuestado en 18 % esto obedece a mayor recaudación por recursos propios. Entre los principales proyectos ejecutados están: el modelo de extensión agropecuaria y forestal, investigación, producción y transferencia de tecnología para el arroz en Santa Cruz, investigación y transferencia de tecnología en los Valles y Chaco de Santa Cruz, investigación y transferencia tecnológica en la producción de bovinos y animales menores, investigación del uso sostenible del manejo de bosques,, investigación y tratamiento en laboratorio del manejo de suelo y aguas, investigación, capacitación y producción de semillas de bajo riego, mejoramiento en la producción de bovino en el municipio de Yacuiba 68

69 CIAT Gasto Presupuestado - Ejecutado ,4 34,8 36,3 42, ,7 22, PPTO. EJEC. Centro de Investigación Agricola Tropical (CIAT) Donación por Organismo En MM de Bs PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. GTZ 0,00 0,04 0,21 0,15 0,00 0,00 OT-EXT 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 JICA 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 PNUD 0,00 0,05 0,00 0,03 0,00 0,00 UE 0,88 0,00 8,27 4,92 2,71 2,69 G-BR 0,00 0,24 0,00 0,12 0,00 0,00 MEXICO 0,00 0,03 0,00 0,00 0,00 0,00 COLOMBIA 0,00 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00 BASK-FUND 1,61 1,43 1,39 0,80 0,00 0,00 COSUDE 0,00 0,00 0,00 0,07 0,00 0,00 CANAD 0,00 0,00 0,00 0,03 0,00 0,00 OT-NOGUB 0,00 0,00 0,00 0,14 0,00 0,00 TOTAL 2,49 1,81 9,87 6,13 2,71 2,69 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y UDAPE En general el CIAT trabajó con una amplia gama de donantes pero el principal es la Unión Europea, con el mayor presupuesto en la gestión 2007, año en el cual fue ejecutado solo el 63 %. Respecto a las donaciones del año 2008, las mismas se redujeron presupuestariamente considerablemente, y la ejecución alcanzó al 99 % 69

70 CIAT TOTAL DONACIONES (En MM de Bs) 10 9, , ,5 1,8 2,7 2, PPTO. EJEC. Centro de Investigación Agricola Tropical (CIAT) Crédito Externo por Organismo En MM de Bs PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. BID 5,50 5,21 4,43 2,89 0,00 0,00 TOTAL 5,50 5,21 4,43 2,89 0,00 0,00 Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y UDAPE El CIAT no presupuestó créditos el año El, 2006 y 2007 las ejecuciones fueron de, 95% y 65 % respectivamente. 70

71 CIAT - CREDITO EXTERNO BID (Presupuestado - Ejecutado) (En MM de Bs) 6 5,5 5,2 4,4 4 2, PPTO. EJEC. Superintendencia General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales y Renovables (SIRENARE) El objetivo del SIRENARE es regular, controlar y supervisar la utilización sostenible de los recursos naturales renovables. El Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE), bajo la tuición del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, estará regido por la Superintendencia General e integrado por Superintendencias Sectoriales, de acuerdo a lo establecido en la presente ley y otras leyes sectoriales. La Superintendencia General y las Superintendencias Sectoriales, como órganos autárquicos, son personas jurídicas de derecho público con jurisdicción nacional, con autonomía de gestión técnica, administrativa y económica. 71