AL DEFENSOR DEL PUEBLO ANDALUZ

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1 AL DEFENSOR DEL PUEBLO ANDALUZ Desde Izquierda Unida Los Verdes-Convocatoria por Andalucía hemos defendido de forma clara, inequívoca y continuada la materialización de la Disposición Adicional Segunda como Derecho Histórico recogido tanto en el primer Estatuto de Autonomía para Andalucía como en el vigente. Hoy, una vez conocida la propuesta definitiva aprobada por el Consejo de Ministros celebrado en Sevilla el pasado 19 de marzo de 2010, víspera del cumplimiento del plazo establecido en el vigente Estatuto de Autonomía para Andalucía para el pago de la Deuda Histórica, entendemos que se ha incumplido lo dispuesto en su Disposición Adicional Segunda. La disposición adicional cuadragésima séptima de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 (en adelante LPGE), dispone, en relación con el acuerdo de fijación definitiva de las asignaciones complementarias previstas en nuestro Estatuto de Autonomía, que la cancelación de los compromisos pendientes de la Administración General del Estado derivados de dicho acuerdo podrá realizarse mediante la transmisión de la propiedad de los bienes y derechos de titularidad estatal que se acuerde entre ambas administraciones en la Comisión Mixta, regulación ésta que, a nuestro juicio, conculca lo establecido en la disposición adicional segunda del Estatuto, que en ningún caso prevé que la satisfacción de la denominada Deuda Histórica se haga mediante transferencia de bienes y derechos de titularidad estatal. Siendo ésta la cuestión jurídica (conculcación del Estatuto de Autonomía por una ley estatal), lo primero a señalar es que dicha controversia es susceptible de ser llevada ante el Tribunal Constitucional. Como señala el artículo 27.dos.b) de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (en adelante LOTC), pueden ser objeto de declaración de inconstitucionalidad las leyes estatales, en nuestro caso la Ley 26/2009. Pero lo importante a nuestros efectos es que, según indica el artículo 29.uno de la LOTC, para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una Ley, el Tribunal considerará, además de los preceptos constitucionales, las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de estas. Se conforma así lo que ha dado en llamarse bloque de constitucionalidad, compuesto, además de por la norma suprema, por aquellas otras que configuran la estructura jurídica principal de nuestro Estado, y en el que se engloban (obviamente y dada la expresión utilizada por el artículo 28.uno) los Estatutos de Autonomía. A mayor abundamiento, la inconstitucionalidad de la disposición adicional 47ª de la LPGE no deriva sólo de la conculcación directa del Estatuto de Autonomía e indirecta por tanto de la Constitución-, sino que también contraviene de forma directa esta última, y ello por cuanto, como bien señaló el Sr. Griñán Martínez -entonces Consejero de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía-, en la comparecencia ante el Pleno de la Cámara autonómica, a fin de informar de lo acordado (en realidad falta de acuerdo) en la Comisión Bilateral de Cooperación Estado-Junta de Andalucía el 18 de septiembre de 2008, nuestra Disposición Adicional Segunda no es ninguna pieza suelta del modelo constitucional; forma parte de lo que quiso ser el principio de 1

2 cohesión territorial que informa todo el Título VIII de la Constitución. Las asignaciones de la Disposición Adicional Segunda tienen un origen real en nuestra historia y son, sobre todo, un derecho constitucionalmente exigible, un derecho que vio reconocido Andalucía en su Estatuto pero que tiene su fundamento y origen en el artículo de la Constitución y en el artículo 15 número 2 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Diario de Sesiones del Parlamento de Andalucía de 24 de septiembre de 2008, página 21). En esto no hace el Sr. Griñán Martínez sino seguir a nuestro Tribunal Constitucional, que en su sentencia 58/2007, de 14 de marzo, fundamento jurídico quinto, señaló que las asignaciones complementarias de la disposición adicional segunda responden, como también ocurre con aquellas a las que hace referencia el art. 15 LOFCA, a la exigencia concretada en el art CE, al tener idéntica finalidad: la de garantizar un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. Sentada pues la pertinencia de que el Tribunal Constitucional entre a conocer de la cuestión, procedemos pues a tratar a continuación los motivos que justifican la impugnación de la LPGE y, finalmente, el procedimiento a seguir para ello. A nuestro entender cabría agrupar en tres bloques los sobrados motivos que justificarían una declaración de inconstitucionalidad, a saber: 1. Incumplimiento de la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía. 2. Conculcación del principio de seguridad jurídica. 3. Falseamiento de la cantidad que la transferencia de bienes y derechos de titularidad estatal supondrá para la Comunidad Autónoma de Andalucía. 1. Incumplimiento de la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía. Sea cual sea el criterio hermenéutico, de los contenidos en el artículo 3 del Código Civil, que apliquemos a la disposición adicional segunda de nuestro Estatuto, todos confluyen en que, siempre y en todo momento, se está aludiendo a la transferencia de cantidades económicas reales, y no a su sustitución o compensación mediante otros sistemas de pago. Si acudimos al criterio interpretativo más inmediato, el literal, podemos comprobar cómo técnicamente así es. Nos habla la disposición adicional segunda (DAS en adelante) de asignaciones complementarias en los Presupuestos Generales del Estado como fuente de financiación, lo que por definición se traduce en transferencias económicas (DAS.1); se nos habla igualmente de anticipos a cuenta (que obviamente se traducen en cantidades económicas líquidas), de fijación de su cuantía (DAS.2 y 3), o de, nuevamente, anticipos a cuenta (DAS.4), lo que como decimos confluye necesariamente en cantidades económicas líquidas a transferir del Estado a la Comunidad. A idéntico resultado llegamos al analizar los pronunciamientos al respecto del Tribunal Constitucional, que siempre interpreta las asignaciones complementarias como cantidad económica líquida a satisfacer por el Estado a Andalucía: Pues bien, sobre este particular señalábamos en la citada STC 13/2007, de 18 de enero, que del tenor de los arts CE, 15.2 LOFCA y disposición adicional segunda, apartado 1, del Estatuto de Autonomía de Andalucía «se desprende claramente que estamos en presencia de un instrumento de financiación de las 2

3 Comunidades Autónomas de carácter extraordinario, que únicamente procede en aquellos supuestos en los que los restantes recursos o instrumentos dirigidos a la financiación de las Comunidades Autónomas (en particular, los tributos cedidos y la participación en los tributos del Estado) resulten insuficientes para garantizar la consecución de un nivel mínimo en la prestación de aquellos servicios públicos que tengan la consideración de fundamentales» (STC 13/2007, de 18 de enero, F. 11). Complementando este criterio, también dijimos que «no cabe duda de que las asignaciones complementarias que, conforme a la Disposición Adicional Segunda del Estatuto de Autonomía para Andalucía (de la misma manera que sucede con las previstas en la Disposición Adicional Segunda del Estatuto de Autonomía de Extremadura), deben consignarse en los Presupuestos Generales del Estado con especificación de su destino y como fuentes excepcionales de financiación para garantizar la consecución de un nivel mínimo de prestación en alguno o algunos de los servicios efectivamente transferidos por el Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuya legitimidad constitucional está fuera de duda, responden, como también ocurre con aquellas a las que hace referencia el art. 15 de la LOFCA, a la exigencia concretada en el art CE, al tener idéntica finalidad: la de garantizar un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. La citada Disposición Adicional constata y reconoce, en un momento dado, la singularidad de Andalucía para la consecución de un nivel mínimo en la prestación de determinados servicios, razón por la cual prevé un mecanismo de financiación que, aun cuando excepcional, es complementario, operando cuando las restantes fuentes de financiación previstas en la norma estatutaria (concretamente, en su art. 56) se revelen insuficientes para garantizar la consecución de aquel mínimo» (STC 58/2007, FJ 5). La misma Ley 5/2009, de 28 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2010, confirma esta idea cuando en su Disposición Adicional Cuarta trata la consignación, en el estado de ingresos, de cuantías relativas a las asignaciones complementarias, previstas siempre como cuantías económicas y, por definición, líquidas: La previsión que figura en el estado de ingresos relativa a las asignaciones complementarias... tiene la consideración de liquidación definitiva de la cuantía acordada para las mismas en la reunión plenaria de la Comisión Bilateral de Cooperación Junta de Andalucía-Estado de 16 de marzo de 2009 Recurriendo a un criterio sistemático de interpretación, y poniendo en conexión la Disposición Adicional Segunda del anterior Estatuto de Autonomía (de la que trae causa la actual) con la entonces Disposición Transitoria Sexta, comprobamos que siempre se preveían cuantías económicas líquidas: no otro sentido tendría hablar de porcentaje de participación en los ingresos del Estado. Dicha disposición transitoria establecía lo siguiente: 1. Hasta que se haya completado el traspaso de los servicios correspondientes a las competencias atribuidas a la Comunidad por el presente Estatuto, el Estado garantizará la financiación de los servicios transferidos con una cantidad mínima equivalente al coste efectivo del servicio en Andalucía en el momento de la transferencia. 2. Para garantizar la financiación de los servicios referidos, se crea una Comisión Mixta paritaria Estado-Comunidad Autónoma, que adoptará un método encaminado a fijar el porcentaje de participación previsto en el artículo El método a seguir tendrá en cuenta tanto los costes directos como los costes indirectos de los servicios, así como los gastos de inversión suficientes para atender las necesidades de la 3

4 Comunidad Andaluza con objeto de que alcance, al menos, la cobertura media nacional. 3. La Comisión Mixta fijará el citado porcentaje, mientras dure el período transitorio, con una antelación mínima de un mes a la presentación en las Cortes de los Presupuestos Generales del Estado. 4. A partir del método fijado en el apartado segundo, se establecerá un porcentaje en el que se considerará el coste efectivo global de los servicios transferidos por el Estado minorado por el total de la recaudación obtenida por la Comunidad Autónoma por los tributos cedidos, en relación con la suma de los ingresos obtenidos por el Estado por impuestos directos e indirectos en el último presupuesto anterior a la transferencia de los servicios valorados. 5. Durante el período transitorio contemplado en dicha disposición, serán de aplicación las asignaciones complementarias previstas en la Disposición Adicional Segunda. Como tercer criterio hemos de acudir al histórico, comprobando cómo, en los veintiocho años de vigencia de la regulación que estamos comentando (antes en el Estatuto de 1981, ahora en el de 2007), nunca se ha aludido como criterio de pago de la deuda a la transferencia de la titularidad de bienes y derechos estatales, sino, siempre y en todo caso, a asignaciones económicas líquidas. Así, ni siquiera en la referida comparecencia del entonces Consejero de Economía y Hacienda para explicar la falta de acuerdo habida en 2008 (Diario de Sesiones del Parlamento de Andalucía de 24 de septiembre de 2008, páginas 20 y ss.), ni en el Debate agrupado de las comparecencias del Vicepresidente Segundo y Consejero de Economía y Hacienda a fin de informar sobre el acuerdo para la cuantificación definitiva de las asignaciones a que se refiere la Disposición Adicional Segunda del Estatuto de Autonomía para Andalucía (Diario de Sesiones del Parlamento de Andalucía de 25 de marzo de 2009, páginas 25 y ss.) se aludió en ningún momento (por los señores Griñán Martínez, Vaquero del Pozo, Sanz Castillo o Pizarro Medina) a dicha posibilidad. No es pues sino hasta la reunión de la Comisión Mixta Junta de Andalucía-Ministerio de Economía y Hacienda de noviembre de 2009 cuando se llega a este acuerdo, que vulnera la literalidad de la Disposición Adicional Segunda del Estatuto. (Que el Sr. Griñán, ni siquiera en marzo de 2009, preveía este sistema de pago lo demuestra su intervención, cuando habla página 27 del Debate agrupado - de que la liquidación y pago de la DAS se harán efectivos antes del 20 de marzo [de 2010], y este mismo año habrá anticipos : naturalmente está pensando en cuantías económicas líquidas; no de otra forma parecen tener sentido los anticipos). A idénticas conclusiones llegamos si aplicamos el criterio finalista de interpretación. El artículo 10.3 del Estatuto de Autonomía señala como objetivos básicos de la Comunidad Autónoma, entre otros, el pleno empleo, la educación permanente, el impulso del conocimiento, la promoción de la inversión pública, un eficaz sistema de comunicaciones, un sistema de bienestar público, la integración de las personas discapacitadas o inmigrantes, etc., todo lo cual debe orientar las políticas públicas (artículo 37.1) y necesariamente exige una financiación suficiente (artículo 10.4), algo que, por definición, sólo se consigue con unos recursos económicos directos e inmediatos, es decir, con cantidades líquidas, y no con bienes o derechos que, tal vez, podrán convertirse en un futuro en cantidades económicas susceptibles de ser invertidas por los poderes públicos, pero que desde luego no lo son de forma directa. Queremos decir con lo expuesto que una asignación económica, como la prevista realmente en la Disposición Adicional Segunda, permite su inversión por las Administraciones para conseguir aquellos objetivos; en cambio un inmueble o 4

5 cualquier otro bien o derecho, por muy valioso que potencialmente pueda ser, no permite su inversión y, por tanto, la satisfacción de los objetivos estatutarios. 2. Conculcación del principio de seguridad jurídica. El acuerdo de la Comisión Mixta de noviembre de 2009, que literalmente ha sido incorporado por la Disposición Adicional Cuadragésima Séptima de la Ley de Presupuesto Generales del Estado, para, en una primera fase, de una tasación previa y conjunta de los bienes y derechos de titularidad estatal que serán transferidos a la Junta de Andalucía, bienes y derechos que, en su caso, serán enajenados buscando su conversión en dinero. Si ello es así, nos encontramos con una fuente de financiación futura y potencial y, por ello mismo, incierta. Sobradamente se ha felicitado la parte negociadora andaluza de la rigurosidad de los cálculos, que se traducen en una cantidad concreta: Y lo dije hace quince días, y lo digo ahora: no se trata de una cifra caprichosa, ni tampoco producto del voluntarismo, sino que es una cifra que, como luego les voy a explicar, se ha justificado euro a euro. Hemos desarrollado, a lo largo de todos estos años, un esfuerzo importante para cuantificar. Y ha sido también un trabajo razonable, porque nuestro propósito ha sido siempre poder demostrar con argumentos la cuantía de lo reclamado a partir de una metodología que fue la que se acordó en la Comisión Mixta de Transferencias, y que, posteriormente, la Disposición Adicional Segunda del Estatuto de Autonomía elevó a rango constitucional en la reforma de 2007 (intervención del señor Griñán Martínez, Diario de Sesiones del Parlamento de Andalucía de 25 de marzo de 2009, página 25). Nosotros hemos querido y agradezco que el señor Pizarro así lo haya visto- negociar siempre la Disposición Adicional Segunda desde lo que es un derecho que se podía, jurídicamente, exigir. Yo me he cansado de repetirles a ustedes que no hemos planteado ni un solo euro que no pudiéramos demostrar, a tenor de lo que dice el Estatuto de Andalucía, que no pudiera ser justificado (ibídem, página 35). Ya antes se nos había dicho que no se trataba... de cifras sacadas del azar (señor Griñán Martínez, Diario de Sesiones del Parlamento de Andalucía de 24 de septiembre de 2008, página 20). Pues bien, qué certeza hay de que los bienes y derechos transferidos, si se decide enajenarlos, lo serán por el valor tasado por la Comisión Mixta, valor que responde según queda dicho a una rigurosa valoración de los mismos? No rigen para la Junta de Andalucía las leyes del mercado que guían nuestra economía? Está absolutamente seguro el legislador estatal de que los bienes y derechos, una vez puestos en el mercado, serán definitivamente enajenados? Y está además seguro de por el valor asignado por la Comisión Mixta? Hay seguridad alguna de que en el contexto de un mercado inmobiliario cambiante y a la baja la liquidez obtenida de la venta de esos bienes y derechos sea la prevista? Resulta pues evidente que la Disposición adicional Cuadragésima Séptima. Uno de la LPGE da origen a una fuente de financiación adornada de la más absoluta falta de certeza y, por lo mismo, contraria al principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.2 de la Constitución. 3. Falseamiento de la cantidad que la transferencia de bienes y derechos de titularidad estatal supondrá para la Comunidad Autónoma de Andalucía. 5

6 En el apartado anterior hemos aludido a la falta de certeza, en cuanto no se garantiza que los bienes y derechos transferidos vayan a ser enajenados y, en caso afirmativo, por el valor que les adjudique la Comisión Mixta. Pero, aun dando por cierto que sí se produzca dicha enajenación e incluso por aquel valor, la Disposición Adicional Cuadragésima Séptima. Uno de la LPGE no contiene referencia alguna a gastos de conservación (que obviamente correrán a cargo de la Junta de Andalucía en tanto no transmita a terceros los bienes y derechos) ni a los gastos que pueda originar dicha enajenación. Tales gastos minorarán lógicamente el valor de lo transferido, por lo que Andalucía en realidad no percibirá los 1204,41 millones de euros en que ha sido establecida la deuda histórica. En conclusión, pues, el procedimiento de transmisión de bienes y derechos vulnera también, por lo aquí dicho, las previsiones de la Disposición Adicional Segunda del Estatuto de Autonomía (conociendo en su momento sobre qué bienes y derechos recaerá el acuerdo previsto, a mayor abundamiento no cabe descartar que sobre algunos de ellos pesen gravámenes que impidan o, cuando menos, dificulten su puesta en el mercado, lo que convertiría su función de medio de pago de la deuda histórica en papel mojado). Por todo ello, Nos dirigimos al Defensor del Pueblo Andaluz para que solicite al Defensor del Pueblo estatal la interposición de Recurso de Inconstitucionalidad contra la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año Diego Valderas Sosa Portavoz del G.P. IU LV-CA y Coordinador General de IU LV-CA 6

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