2 Su obra, Las Historias de Polibio de la Megalopolis, es un interesante libro sobre la Roma desde el 220 al 150 a.c.

Transcripción

1 P. Universidad Católica de Valparaíso Educación Cívica Instituto de Historia Docente: Eduardo Aldunate Lizana División de poderes 1.- El pensamiento clásico sobre formas de gobierno mixto La idea de constitución mixta, o forma de gobierno mixto, se entiende a partir de la respuesta dada por Platón a la pregunta de cuáles son las alternativas posibles para ordenar la autoridad en la comunidad política. Si es ejercida con sujeción a normas (nomoi) por uno, una minoría o una mayoría, se trata de formas puras que se denominan, respectivamente, monarquía, aristocracia o politía (una especie de gobierno democrático moderado); si el gobernante no se somete a normas, la forma de gobierno es corrupta y toma el correspondiente nombre de tiranía, oligarquía o democracia. Platón enuncia como un principio general que las formas simples de gobierno (esto es, aquellas en que se opta por un solo principio de atribución del poder, ya sea a uno, a la minoría o a la mayoría) son inestables y tienden a degenerar, conduciendo a gobiernos corrompidos, no sometidos a las leyes. A fin de preservar la estabilidad, y con ello la conservación de un gobierno sometido a normas, Platón propone la combinación del gobierno de uno, monarquía, con el gobierno de la mayoría, politía, que en los textos posteriores suele traducirse por la voz de origen latino república. Esta idea de combinar diversas formas de gobierno, o elementos de las mismas, se ha consagrado como un tópico del pensamiento político bajo la denominación de constitución mixta o forma de gobierno mixto. Sobre la base del esquema platónico hexapartita, Aristóteles realiza un extenso desarrollo del tópico de la organización política como forma de gobierno moderada. En primer lugar, aplica un criterio anticipado por Platón, en cuanto a que las formas puras de gobierno se diferencian de las corruptas porque estas últimas se caracterizan por perseguir el bien del gobernante, y no de la comunidad. En segundo lugar, precisa que los conceptos de democracia y oligarquía 1 no tienen como criterio diferenciador esencial el número: un gobierno es democrático cuando todos los hombres libres participan en el, es oligárquico cuando sólo lo hacen quienes tienen considerables bienes, con independencia del criterio numérico. En tercer lugar, señala que los diferentes elementos presentes en la comunidad política deben tomarse en cuenta al momento de proponer su organización: la libertad, la riqueza y la virtud. Por último, distingue los tres tipos de órganos (y no funciones, como se ha propuesto en retrospectiva desde la perspectiva de la división de poderes) existentes: la eklessía o asamblea, las magistraturas y los jurados, y las diversas formas de incorporar en ellos a los ciudadanos. Así, la organización política o constitución adecuada (politeia) es una forma de gobierno mixta, o moderada, que considera la expresión de los diferentes elementos presentes en la polis en una equilibrada distribución de la participación de la mayoría de hombres libres sin gran patrimonio en la asamblea y los jurados, y el acceso a las magistraturas de aquellos que poseen riqueza y mérito para alegar un título adicional para gobernar; todo ello de acuerdo a las condiciones particulares de cada polis en cuanto a su constitución social (distribución de la riqueza, la naturaleza rural distribuida o urbana concentrada de la polis) 1 Si bien en su clasificación hexapartita Aristóteles usa estos términos para designar formas corruptas de gobierno, a lo largo de La Politica pueden ser mas bien identificados con elementos, positivamente valorados, de la constitución de la politeia (república).

2 El siguiente autor a considerar en este tópico es Polibio 2, quien, en la clasificación hexapartita ya vista introduce el término oclocracia para aludir al gobierno de la multitud, despejando el camino para el uso del término democracia con una carga positiva, que, con matices, conserva hasta nuestros días. Por otro lado, Polibio enriquece la idea de constitución mixta con un nuevo enfoque. Este autor toma la idea de la inestabilidad y evolución de las formas simples de gobierno, presentando la historia de Roma como demostración; y explica el poderío de la Roma republicana (siglo II a. C.) por el perfecto equilibrio que, en su visión, se da entre los órganos que representan cada una de las formas de gobierno. El consulado representa el principio monárquico, el Senado el principio aristocrático, y los comicios el principio democrático. El énfasis está puesto esencialmente en la relación existente entre los diversos órganos y sus facultades, anticipando las ideas gérmenes de la separación de poderes, en cuanto no sólo enfatiza la estabilidad de este modelo y lo sitúa como causa de la grandeza romana, sino que además señala que los diferentes órganos de gobierno pueden estorbarse recíprocamente o colaborar entre ellos...en efecto, cuando un peligro común se cierne desde el exterior y obliga a los romanos a una concorde colaboración, el gobierno adquiere tanto poder y de tal especie, que nada se descuida, antes bien todos hacen lo necesario y las medidas que se toman nunca son con atraso...cuando, en cambio, libres de temores externos gozan del bienestar...y viven en paz, si en el ocio y la tranquilidad, como suele suceder, alguien se abandona a la prepotencia y a la soberbia, inmediatamente interviene la constitución para defender la autoridad del gobierno. En efecto, si de los órganos que lo constituyen uno se hace demasiado poderoso en comparación con los demás y obra con abuso de poder, al no ser independiente, según dijimos, por estar cada uno de sus órganos vinculados con los otros y moderado en su acción, no puede obrar con violencia y por iniciativa propia. En este período, la Antigüedad, la idea de la forma de gobierno mixta (constitución mixta) responde a un valor que, sin haber desaparecido, no es hoy el primordial, a saber, la estabilidad de una forma de gobierno (el énfasis de Platón y Polibio) o la expresión del orden social equilibrado de los hombres libres (Aristóteles). Aunque hay que destacar que, ya en Polibio, se anuncia la idea de que la constitución mixta es un medio para contener los abusos del poder. Durante la Edad Media, la idea de un gobierno mixto fue mas realidad que postulado. Aun cuando se viera con ojos favorables la forma de gobierno monárquica (por ejemplo, el autor Aegidius), la realidad feudal, de carácter estamental y descentralizada, era poco propicia para eventos de concentración de poder. El propio Santo Tomás, reconociendo que en principio la mejor forma de gobierno es la monarquía, en cuanto concreta la primera función del gobernante, producir la unidad de la comunidad política, se inclina mas bien por una forma de gobierno mixta en que un príncipe electivo (de entre cualquiera de los que forman el pueblo, si bien la noción de pueblo aquí es restringida) comparta su poder con la aristocracia y gobierne al menos con el consentimiento del pueblo en cuanto a las reglas que lo rigen. El argumento a favor de esta fórmula se ubica en la línea del pensamiento clásico, pero anuncia ya el pensamiento moderno sobre el tema: esta forma de gobierno es uno de los elementos que ayudan a prevenir que el gobernante corrompa su poder y se torne tiránico. 2 Su obra, Las Historias de Polibio de la Megalopolis, es un interesante libro sobre la Roma desde el 220 al 150 a.c.

3 Nota: sin ser menos interesante, el pensamiento de J.J. Rousseau sobre formas de gobiernos e idea de gobierno mixto no ha podido ser incluido, en esta oportunidad, aquí. Se recomienda al alumno que quiera profundizar esta materia la lectura del Libro III de su obra El Contrato Social. 2.- De la idea de forma de gobierno mixto a la idea de separación de poderes Con el tiempo, la idea del gobierno mixto, en oposición a las formas simples de gobierno, enfatizará cada vez mas la necesidad de la limitación o moderación del poder; y esto no por una elucubración teórica abstracta, sino en lo fundamental por el desarrollo del pensamiento político asociado a los procesos históricos, en particular la evolución política de Inglaterra. Se suele afirmar que el origen del régimen constitucional radica en una cuestión tributaria, ya que la necesidad del monarca ingles de contar con ingresos lo llevaba a convocar al parlamento para que aprobara tributos en su favor. Las luchas en torno a este principio (que no puede haber impoisición de tributos sin autorización parlamentaria) se encuentran íntimamente vinculadas al pensamiento sobre la forma de gobierno mixto, que bajo la influencia indudable de Locke y Bolingbroke, será formulada por Montesquieu en el Espíritu de las Leyes como lo que la posteridad conoce por la teoría de la división del poder, o de la separación de poderes. Para entender adecuadamente el pensamiento de Montesquieu es necesario tener presente la obra de estos dos autores. Ya John Locke, en su 2º Ensayo sobre el Gobierno Civil, une, a la descripción de una forma de gobierno mixta que representa los intereses de la corona, de los terratenientes (Cámara de los Lores) y de los propietarios no terratenientes ( Cámara de los Comunes) la descripción de tres poderes: el poder legislativo, aquel que tiene el derecho de señalar cómo debe emplearse la fuerza de la comunidad política ( 143); un poder de ejecución de las leyes ( 144) y un poder confederativo, encargado de la seguridad y los intereses de la población en el exterior ( 147). La referencia a los jueces, en cambio, es apenas ocasional (no los considera o menciona como un poder del Estado) y aparece siempre asociada a la facultad de dictar, o bien de ejecutar las leyes ( 11, 20, 87, 88, 89, 125, 126, 130, 131). Las ideas que subyacen al pensamiento de Locke y que posteriormente influirán en los postulados de Montesquieu, son : En primer lugar, la existencia de una autoridad legislativa suprema, si bien no ilimitada 3, que dicte normas de carácter general que se aplican incluso a quienes las han elaborado (idea de sujeción del ejercicio de toda autoridad a normas= imperio de la ley); En segundo lugar, la necesidad de que nadie sea juez en su propia causa, ya que ello es incompatible con la sociedad civil 4 ; en particular el caso de un monarca que fuese juez en sus propios asuntos Al partirse del supuesto de que ese príncipe absoluto reúne en si mismo el poder legislativo y el poder ejecutivo sin participación de nadie, no existe juez ni manera de apelar a nadie capaz de decidir con justicia e imparcialidad y con autoridad para sentenciar ( 91) (ver tb ( 92, 93, 94) (idea de una autoridad judicial imparcial al momento de aplicar las normas). La razón de la aparente paradoja entre el énfasis en la figura del juez y su omisión dentro de los poderes del Estado puede explicarse en parte por la realidad y pensamiento 3 Debe dictar leyes con carácter general. e iguales para todos; la finalidad de la ley no puede ser otra sino el bien del pueblo; no podrán establecerse impuestos sobre el pueblo sin su consentimiento; ni podrá delegar su facultad de hacer las leyes ( 142). 4 Si bien Locke no parece ver con claridad la idea de un juez como separado de un legislador que dicta las leyes y por tanto juzga de manera anticipada en los conflictos, y un ejecutivo que presta la fuerza para el cumplimiento de las sentencias, si parece intuir de manera muy exacta uno de los elementos esenciales de la función jurisdiccional, a saber, la figura de un juzgador que sea tercero imparcial.

4 anglosajón del siglo XVII. Los jueces del common law en general se vinculan con el Parlamento (lugar donde originalmente se ejercieron funciones jurisdiccionales) quien traduce en leyes ciertos principios recogidos por el derecho común, o los corrige. Por otro lado, los jueces siguen siendo, funcionarios de su Majestad (recién inamovibles a partir de 1707, Act of Settlement), sin una estructura como poder al modo en que hoy se concibe en muchas partes al Poder Judicial, y reciben del Ejecutivo la fuerza para cumplir sus fallos. La tercera idea, implicita, es que el Ejecutivo debe encontrarse sujeto al control, o al menos a la fiscalización, del parlamento. Dicho de otro modo, el gobierno debe ser políticamente responsable ante los representantes del pueblo, en un sentido muy genuiono: debe responder ante lo que le plantee el parlamento. Un poco después de John Locke encontramos a Henry St. John Bolingbroke ( ). Éste puede estimarse el puente o nexo de unión mas directo entre la tradicional teoría de la forma mixta de gobierno y la idea de equilibrio de poderes en el sentido de la separación de poderes. En dos obras, The idea of a Patriot King, y Dissertation on Parties, expone argumentos en pro de una forma mixta de gobierno en que el monarca es controlado por un parlamento bicameral, viendo así limitado su poder. El Capítulo VI del Libro XI de El Espíritu de las Leyes Montesquieu es presentado tradicionalmente como la fuente de la teoría de la división de poderes. En esencia, Montesquieu propone que todo poder tiende a expandirse ilimitadamente hasta que encuentra otra fuerza de naturaleza similar que se oponga a ella. Puesto que el poder absoluto es contrario a la libertad política, (que es aquella tranquilidad de espíritu que proviene de la confianza que tiene cada uno en la seguridad de realizar acciones lícitas sin temor) y dado que el poder del Estado es unitario, y sólo se encuentra naturalmente limitado hacia el exterior, se hace necesario distribuir los poderes en distintos titulares, al interior del Estado, para producir un control recíproco que permita la libertad política. Su objetivo era obtener la limitación del poder por la vía del control de su natural fuerza expansiva a través del único camino posible, el enfrentamiento con otro poder equivalente. Dicho de otro modo: es necesario un gobierno tal que ningún ciudadano pueda temer a otro. Así, los poderes se dividen para su control recíproco, y este control busca la limitación de los mismos en beneficio de la libertad política. Montesquieu radica esta distribución del poder entre el monarca, los miembros de la aristocracia y los representantes del pueblo, a través de un sistema de facultades relacionadas de estatuir y de impedir. Entre estos tres poderes se produciría un equilibrio que impediría los excesos de cualquiera de ellos y con ello garantizaría la libertad. La sistemática de control recíproco que propone Montesquieu, presentándola como exposición de la Constitución de Inglaterra, se centra en el Ejecutivo y el Parlamento bicameral. El poder ejecutivo puede detener a las personas para el solo objeto de que respondan de una causación criminal; y esta facultad se ve aumentada en tiempos de crisis. A este poder corresponde esencialmente el supremo poder ejecutor de las leyes, mejor en manos de uno que de muchos. También le reconoce el poder de vetar las leyes (aunque no le reconoce al Parlamento el derecho de vetar las medidas del Ejecutivo). Evalúa positivamente el sistema representativo en la generación de una de las cámaras, favoreciendo la representación territorial ( que cada lugar tenga su representante). Está en contra del voto imperativo. Estos representantes sólo deben hacer leyes y fiscalizar

5 su ejecución. En esta fiscalización no cae la persona del monarca, pero si la de sus consejeros, que pueden ser perseguidos y penados. Justifica una segunda cámara en la existencia en todo estado de personas distinguidas por su cuna, riqueza o funciones. Esta segunda cámara, hereditaria tendría el derecho a detener los proyectos del pueblo así como la cámara del pueblo puede detener los suyos. Pero no debe tener incumbencia en las cosas en que tiene un interés particular, quedando de este modo excluida de decidir sobre los tributos. Esta cámara participa en la legislación sólo por su facultad para impedir (derecho de anular una resolución tomada por cualquier otro), y no de estatuir (derecho de legislar por si mismo o de corregir lo que haya ordenado otro), que corresponde a la cámara de representantes. A la cámara noble le corresponde también, y excepcionalmente, actuar como juez en las causas contra los propios nobles (para garantizar un juicio ante sus iguales) contra las personas que hayan cometido delitos políticos (donde acusa la cámara de representantes y juzga la cámara noble) y para decidir, en algunos casos, si puede mitigar la fuerza y rigor de la ley en su aplicación. El Parlamento debe reunirse periódicamente, para garantizar la libertad y evitar que el Poder Ejecutivo tome resoluciones legislativas: pero no debe encontrarse siempre reunido, porque sería molesto para los representantes, daría mucho trabajo al Ejecutivo en defender sus prerrogativas. Sólo puede reunirse a convocatoria del Ejecutivo, y disolverse por una disposición de este último. La herramienta mas importante para el control del Ejecutivo es el poder de estatuir sobre las cargas y tributos, y las fuerzas terrestres y marítimas, año a año, para impedir que, siendo permanentes, el Ejecutivo no se vea en la necesidad de convocar al Parlamento. La visión del Poder Judicial es mas discreta: dice Montesquieu que es un poder en cierto modo nulo, ya que no está adscrito a órganos permanentes, donde los juicios que pronuncia deben corresponder al texto preciso de la ley, ya que, según este autor, los jueces no son... ni mas ni menos que la boca que pronuncia las palabras de la ley, seres inanimados que no pueden mitigar la fuerza y el rigor de la ley misma 3.- Desarrollo de la doctrina y práctica de la separación de poderes La lectura posterior de este autor, ha modificado su teoría en algunos aspectos importantes. Por lo pronto, ha confundido la distinción de los poderes que existen en el Estado, con sus postulados de distribución de poder. Así, mientras Montesquieu distingue entre los poderes ejecutivo (ejecutivo del derecho de gentes), judicial (ejecutivo del derecho civil) y legislativo, propone una distribución de poderes entre monarca y parlamento bicameral 5. Las ideas de Montesquieu fueron tomadas en dos direcciones diferentes. En un sentido, mas concordante con lo propuesto por él, se trata de estructurar, entre los órganos del Estado, sistema de frenos y contrapesos al poder, controles y balances recíprocos (sistema subyacente al pensamiento de los constituyentes de los EE. UU. 6 ). Por otro lado, 5 He aquí, pues, la constitución fundamental del gobierno de que hablamos. Compuesto de dos partes el poder legislativo, la una encadenará a la otra por la mutua facultad del veto.ambas estarán ligadas por el poder ejecutivo, como éste por el legislativo. Estos tres poderes (puesto que hay dos en el legislativo) se neutralizarán produciendo la inacción. Pero impulsados por el movimiento necesario de las cosas, han de verse forzados a ir de concierto. El Espíritu de las Leyes, Libro XI, Cap. VI. 6 Si se quiere mas información sobre el concepto de Madison sobre el punto ver El Federalista Nº 47, Nº 48.

6 el espíritu mecanicista del siglo XVIII favoreció la lectura de la teoría de Montesquieu como una teoría de separación de poderes, y más precisamente, como una teoría de la división de poderes separados e independientes entre si, de tal modo que resultaba vedado a cada poder inmiscuirse en las funciones de cualquiera de los otros dos. Esta es la vertiente que asume el pensamiento francés, y sirvió en lo fundamental para prohibir al Poder Judicial controlar al Poder Ejecutivo (los jueces no pueden controlar los actos del Poder Ejecutivo: ni los del Gobierno, ni los de la Administración), idea influida por los postulados de la Revolución Francesa, reaccionando frente a la injerencia de la clase aristocrática en el ejercicio de cargos judiciales, en los parlamentos judiciales franceses, dando lugar al nacimiento de la justicia contencioso administrativa al alero del Poder Ejecutivo (Consejo de Estado Francés); y es la postura predominante en el Chile de mediados del siglo XIX al XX, que ha influenciado hasta nuestros días el debate político y constitucional. La evaluación del principio de separación de poderes, hoy, nos sitúa ante la constatación de hechos innegables. Por una parte, el acercamiento y colaboración cada vez mas estrechos entre órgano parlamentario y órgano Ejecutivo, tanto en el ejercicio del Poder Legislativo (donde el Ejecutivo hoy no sólo tiene, en muchos Estados, el derecho a veto sobre las leyes aprobadas por el Parlamento, sino también iniciativa, posibilidad de participar en el trámite legislativo, e incluso ejerce en algunos casos potestad legislativa delegada) como en el ejercicio del propio Poder Ejecutivo (en especial, en el sistema parlamentario, en que el Ejecutivo sólo se mantiene en la medida en que cuenta con el apoyo, o al menos no es censurado, por la mayoría parlamentaria). En este sentido, y con el surgimiento de los partidos políticos, se torna mucho mas relevante el control de la minoría en oposición sobre la mayoría gobernante (y eventualmente parlamentaria) que el control del órgano parlamentario sobre el órgano ejecutivo. Por su parte, es una realidad, aunque todavía discutida, la existencia de instancias jurisdiccionales de control de la constitucionalidad de las leyes, en que se otorga a tribunales la posibilidad de controlar lo obrado por el legislativo e, incluso, anularlo en algunos casos, lo que ha llevado a algún autor a calificar a esta función jurisdiccional como una función de legislador negativo.