Este informe fue elaborado por TETRA TECH ES INC. para la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.

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1 VERIFICACIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO. LA V DE MEDICIÓN, REPORTE Y VERIFICACIÓN (MRV). SEPTIEMBRE DE MEXICO LOW EMISSIONS DEVELOPMENT PROGRAM (MLED) CONTRATO: AID-523-C Septiembre de 2012 Este informe fue elaborado por TETRA TECH ES INC. para la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional. AVISO LEGAL Las opiniones expresadas en esta publicación no reflejan necesariamente la opinión de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional ni la del Gobierno de los Estados Unidos. Idioma: Español. Versión 3

2 Verificación de Gases de Efecto Invernadero (GEI). La V de Medición, Reporte y Verificación (MRV). El presente estudio fue elaborado por Alejandro Lorea, bajo la supervisión de José Antonio Urteaga de MGM Innova, en el marco del Programa para el Desarrollo Bajo en Emisiones de México (MLED), patrocinado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), bajo el contrato AID-523-C implementado por TETRA TECH ES INC. Para mayor información, por favor contacte a: info@mledprogram.org 2

3 Tabla de contenido PROGRAMA PARA EL DESARROLLO Verificación de Gases de Efecto Invernadero (GEI). La V de Medición, Reporte y Verificación (MRV). Lista de acrónimos, abreviaturas y locuciones Abstract Keywords... 6 La V de MRV... 7 Resumen Ejecutivo Antecedentes Entorno Internacional Procesos de Acreditación/Verificación Situación Nacional Implantación de los Procesos de Acreditación/Verificación en México Conclusiones Preliminares Recomendaciones Referencias

4 Lista de acrónimos, abreviaturas y locuciones. ANCE Asociación de Normalización y Certificación A.C. AWG-KP Ad Hoc Working Group/Kyoto Protocol; Grupo de Trabajo Ad Hoc/Protocolo de Kioto. Ad Hoc Working Group on Long-Term Cooperative Action from the United AWG-LCA Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC); Grupo de Trabajo Ad Hoc en Acción Cooperativa de Largo Plazo de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). CESPEDES Comisión de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentable. CH4 Metano. CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. CO 2 Bióxido de carbono, dióxido de carbono, óxido de carbono (IV), gas carbónico, anhídrido carbónico. CO 2 e Dióxido de Carbono Equivalente. COP11 11th Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity; 11ª Conferencia de las Partes para la Convención sobre Diversidad Biológica. COP12 12th Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity; 12ª Conferencia de las Partes para la Convención sobre Diversidad Biológica. CPCC Coordinación del Programa de Cambio Climático. ema entidad mexicana de acreditación. ENACC Estrategia Nacional de Cambio Climático. EU-ETS European Union Emissions Trading System; Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea. GEI Gases de Efecto Invernadero. GHG Greenhouse Gas; Gases de Efecto Invernadero. HFC Hidrofluorocarbonos. IAF International Accreditation Forum; Foro Internacional de Acreditación. IAR International Assessment and Review; Evaluación y Revisión Internacional. ICA International Consultation and Analysis; Consultas y Análisis Internacional. ILAC Cooperación Internacional de Acreditación de Laboratorios. IMNC Instituto Mexicano de Normalización y Certificación. INE Instituto Nacional de Ecología. INECC Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático. INEGEI Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero. IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change; Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático. ISO International Organization for Standardization; Organización Internacional de Normalización. LEDS Low Emission Development Strategy; Estrategia de Desarrollo Bajo en Emisiones. LFMN Ley Federal sobre Metrología y Normalización. LGCC Ley General de Cambio Climático. MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio. MLA Multilateral Agreement; Acuerdo Multilateral 4

5 MRV Medición, Reporte y Verificación. N 2 O Oxido nitroso. NAMA National Appropriate Mitigation Action; Accion Nacional Apropiada de Mitigación. NMX Norma Mexicana. NOM Norma Oficial Mexicana. OVV Organismos de Verificación y Validación. OVVALO Organismo Validador y Verificador de Gases de Efecto Invernadero. PEACC Programas Estatales Ante el Cambio Climático. PECC Programa Especial de Cambio Climático. PFC Perfluorocarbonos. PK Protocolo de Kioto. SBI Subsidiary Body for Implementation; Órgano Subsidiario de Implementación. SEMARNAT Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales. SF 6 Hexafluoruro de azufre. SOLAL Soluciones Alternativas Empresariales S.C. UE Unión Europea. UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change; Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. WBCSD World Business Council for Sustainable Development; Consejo Mundial de Negocios para el Desarrollo Sustentable. WRI World Resources Institute; Instituto Mundial de Recursos. 5

6 Abstract. El propósito de este documento es apoyar la implementación de los esquemas de verificación y validación de gases de efecto invernadero, dentro de un marco integral de Medición, Reporte y Verificación (MRV) para una Estrategia de Desarrollo Bajo en Emisiones (LEDS por sus siglas en inglés) en México considerando los antecedentes y la situación actual en el ámbito internacional, así como de la evolución de las acciones realizadas en México para la mitigación de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero GEI. Keywords Cambio climático; estrategia para el desarrollo bajo en emisiones (LEDS); medición, reporte y verificación (MRV). 6

7 La V de MRV PROGRAMA PARA EL DESARROLLO Resumen Ejecutivo El propósito de este documento es apoyar la implementación de los esquemas de verificación y validación de gases de efecto invernadero, dentro de un marco integral de Medición, Reporte y Verificación (MRV) para una Estrategia de Desarrollo Bajo en Emisiones (LEDS por sus siglas en inglés) en México. Es absolutamente indispensable que los resultados de las acciones de mitigación emprendidas dentro de esa estrategia, contengan los elementos de transparencia y confiabilidad necesarios de modo que, los resultados sean confiables y aceptados tanto por la sociedad Mexicana como por la comunidad internacional. Este documento hace una revisión de los antecedentes y la situación actual en el ámbito internacional, así como de la evolución de las acciones realizadas en México para la mitigación de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero GEI a fin, no sólo de localizar las oportunidades de aplicar esquemas de verificación y validación, sino de establecer su interrelación con metas de mitigación planteadas por México. Un aspecto muy importante es que desde 2009 se ha desarrollado un proceso de acreditación/verificación, el cual ha llegado a la instalación del Comité de Evaluación de Organismos Verificadores/Validadores de Emisión de Gases de Efecto Invernadero, bajo las directrices de las ISO a la A la fecha de elaboración de este reporte, existen en México dos organismos acreditados para prestar servicios de validación/verificación. El panorama nacional presenta diversas oportunidades para la aplicación de los procesos de verificación/validación en materia de GEI, a saber: Inventario Nacional de Emisiones de GEI, (INE). Inventarios Estatales de Emisiones de GEI, (PEACCs). Inventarios Municipales de Emisiones de GEI. Inventarios corporativos sectoriales de GEI que podrán desarrollarse (Cámaras empresariales, Programa GEI México). Inventarios corporativos de GEI de empresas individuales (independientes o a través del Programa GEI México). Acciones de mitigación, (PECC, empresas individuales, MDL y otros mecanismos de mercado como Climate Action Reserve y Mercados Voluntarios). 7

8 NAMAs (Cámaras empresariales, empresas individuales, grupos corporativos). También, el avance en el proceso de acreditación de Organismos de Verificación y Validación (OVV) en GEI, permite realizar aplicaciones a nivel de proyecto piloto sobre algunas de las declaraciones de GEI mencionadas, mientras que en otras, se requiere la elaboración o establecimiento de los criterios de aseguramiento y rendición de cuentas que, el usuario de la información verificada requiere para hacer uso de la información y tomar decisiones al respecto. Sin embargo, aunque pudiera existir una demanda de información verificada por parte de organismos internacionales (p.ej. de financiamiento), a nivel local (nacional), no existe una necesidad sentida por parte de los usuarios potenciales de las declaraciones verificadas de GEI. Este es un gran reto ya que abarca diversos usuarios con diferentes necesidades. La situación anterior seguramente cambiará una vez que entre en vigor la Ley General de Cambio Climático (LGCC) publicada en el Diario Oficial de Federación el 6 de junio de Con la LGCC, se subsana un vacío legal y queda establecido el marco institucional y regulatorio para formular y conducir la política nacional en la materia, que en términos generales, buscará regular e instrumentar las acciones para la mitigación y adaptación al cambio climático. En particular, respecto a temas relacionados con la verificación conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Ley, se llevará a cabo el monitoreo, reporte y verificación y, en su caso la certificación de las reducciones de emisiones. Es importante recalcar que esas acciones deberán realizarse a través de organismos acreditados de acuerdo a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, y autorizados por la Secretaría o por los organismos internacionales en los que los Estados Unidos Mexicanos participen. Será fundamental tomar en cuenta la infraestructura creada y la experiencia adquirida en los esquemas de verificación y validación de GEI, dentro de la conformación de las disposiciones reglamentarias de la Ley. La posibilidad de acumular experiencias y lecciones aprendidas y aportarlas al nuevo marco creado por la Ley es amplia, y en primera instancia, se propone considerar la aplicación de la verificación a nivel demostrativo a cuatro tipos de inventarios: Inventarios Estatales de Emisiones de GEI, (PEACCs). Inventarios Municipales de Emisiones de GEI. 8

9 Inventarios corporativos sectoriales de GEI (Cámaras empresariales, Programa GEI México). Inventarios corporativos de GEI de empresas individuales (Programa GEI México). Los beneficios de estos ejercicios demostrativos serían, al menos en dos niveles: Generar aprendizajes para la consolidación del proceso de verificación. Generar los marcos de referencia (criterios) para la verificación de estos inventarios, que se integrarían al esquema de MRV de la Estrategia de Desarrollo Bajo en Emisiones (LEDS). En segundo lugar, se recomienda diseñar y desarrollar un programa de difusión sobre la necesidad y beneficios de la verificación de inventarios, e iniciar un proceso de sensibilización sobre la conveniencia de la validación de la mitigación de GEI. El programa de trabajo que se sugiere es el siguiente: Actividad 1. Celebración de acuerdos con partes involucradas. 2. Identificación de inventarios susceptibles de verificación. 3. Planeación de la verificación (definición de criterios). 4. Aplicación de la metodología de verificación. 5. Revisión y análisis de resultados (documentación de aprendizajes). 6. Consolidación del proceso de acreditación/verificación. 7. Identificación de necesidades de desarrollo de capacidades. 8. Diseño del programa de desarrollo de capacidades. 9. Ejecución del programa de desarrollo de capacidades. 10. Integración del esquema de acreditación/verificación al LEDS. 11. Diseño del programa de difusión. 12. Ejecución del programa de difusión. Mes

10 El programa de difusión no debe estar aislado de otros elementos importantes de la Estrategia de Desarrollo Bajo en Emisiones, como podrían ser el establecimiento y otorgamiento de incentivos y las propias acciones de mitigación, ya que la verificación puede tener mayor efecto al aplicarse sobre acciones de mitigación que presenten beneficios subsecuentes a la reducción de la emisión de GEI, ya sea en posición competitiva o lograr beneficios económicos o de financiamiento. Todos estos beneficios podrían asegurarse al dotar de transparencia, confiabilidad y credibilidad a través de la verificación. 10

11 1. Antecedentes Definitivamente la mitigación es clave para enfrentar al fenómeno del cambio climático; en ese sentido las medidas para tratar aspectos como la comparabilidad entre los compromisos de países desarrollados, el nivel de esfuerzo asociado y el año base de referencia, así como el tratamiento de estrategias y acciones de mitigación en países en desarrollo; han generado no sólo polémica, sino también han evidenciado la necesidad de implementar esquemas que permitan objetivamente, dar cuenta de las avances reales de mitigación en uno y otro caso. En términos relativamente recientes, la verificación de dos elementos fundamentales dentro de la política de cualquier país ha venido cobrando fuerza: Los inventarios de GEI (nacional, estatales, sectoriales y corporativos), y Los resultados de las acciones de mitigación Para los países desarrollados dentro del Protocolo de Kioto, 1 pareciera no haber duda respecto a la necesidad de verificar el cumplimiento de los compromisos vinculantes de reducción de emisiones, que debieran reflejarse en los reportes e información requerida por el propio Protocolo (inventarios actualizados, comunicaciones nacionales, etc.). En el caso de países en desarrollo, en principio considerando la ausencia de objetivos vinculantes, se han presentado iniciativas y acciones que apuntan o tratan de cubrir diversos temas dentro de lo que podría considerarse como una estrategia o política de cambio climático, aunque sin ser homogéneos en su alcance o cobertura. Lo anterior deja ver la necesidad de dar congruencia a los compromisos y acciones de mitigación. Esa necesidad ha tratado de ser satisfecha tanto a nivel internacional como nacional. A continuación se mencionan los aspectos relevantes de ambos: 1.1 Entorno Internacional Desde el establecimiento de la CMNUCC (o UNFCCC por sus siglas en inglés), las negociaciones internacionales se han desarrollado sobre diversas líneas de acción y estrategias para: Consolidar compromisos de mitigación (tanto de países desarrollados como de países en desarrollo). Dotar de confiabilidad a dichos compromisos

12 Después del establecimiento y ratificación del Protocolo de Kioto (incluyendo los compromisos de mitigación de los países Anexo I), cabe destacar: El lanzamiento del AWG-KP (Ad Hoc Working Group/ Kyoto Protocol) en 2005; en Montreal (COP11) para la negociación de los compromisos post (a la fecha aun no hay acuerdo). El establecimiento del Plan de Acción de Bali (COP13) del AWG-LCA (Ad Hoc Working Group on Long-Term Cooperative Action de UNFCCC) que pretende: o Una visión común para la acción de cooperación en el largo plazo, incluyendo una meta global de largo plazo. o Compromisos o acciones de mitigación de países en desarrollo. o Acciones de mitigación de países en desarrollo apoyadas por financiamiento, tecnología, etc. o Adaptación. o La verificación y el apoyo deben ser medibles, reportables y verificables. El Plan de Acción de Bali buscaba un resultado consensuado en Dentro del texto del Plan de Acción de Bali, cabe destacar lo siguiente: 1. Decide iniciar un proceso global que permita la aplicación plena, eficaz y sostenida de la Convención mediante una cooperación a largo plazo que comience ahora y se prolongue más allá de 2012, a fin de llegar a una conclusión acordada y de adoptar una decisión en su 15º período de sesiones, abordando, entre otras cosas, los siguientes aspectos 2 : a) b) La intensificación de la labor nacional e internacional relativa a la mitigación del cambio climático, incluido, entre otras cosas, el examen de: i) Compromisos o medidas de mitigación mensurables, notificables y verificables adecuados a cada país, incluidos objetivos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones, por todas las Partes que son países desarrollados, asegurando la comparabilidad de las actividades entre sí y teniendo en cuenta las diferencias en las circunstancias nacionales;

13 ii) Medida de mitigación adecuadas a cada país por las Partes que son países en desarrollo en el contexto del desarrollo sostenible, apoyadas y facilitadas por tecnologías, financiación y actividades de fomento de la capacidad, de manera mensurable, notificable y verificable; En la práctica, la frase mensurable, notificable y verificable se ha adoptado como medible, reportable y verificable o MRV. Se considera que en los países desarrollados, existen condiciones y mecanismos que apoyan el desarrollo de sistemas MRV, o que rápidamente se pueden traducir en sistemas MRV para los objetivos de mitigación tales como requerimientos de reporte de emisiones y sistemas de acreditación/verificación en temas diversos al cambio climático. De hecho, en el caso de la Unión Europea (UE) el establecimiento del esquema de comercio de emisiones (EU-ETS por sus siglas en inglés) establecido en 2005 ha sido referido en diferentes ocasiones como un modelo a considerar en cuanto al desarrollo de sistemas MRV 3. En los países en desarrollo se presenta una mayor dificultad para establecer un sistema MRV relacionado con acciones de mitigación. Las situaciones pueden variar desde una escasa cultura de reporte de inventarios generales de emisiones contaminantes hasta una carencia de estrategia o política sobre cambio climático; además de marcos regulatorios incompletos en materia de acreditación y verificación. La falta de certeza en la naturaleza y alcance de las acciones de mitigación emprendidas por países en desarrollo es un punto más a considerar en este caso; es decir, las acciones de mitigación no son compromisos de mitigación en el sentido estricto, también habría que diferenciar si se trata de acciones unilaterales o apoyadas externamente. En este sentido, la verificación de inventarios sería un buen punto de partida. Para las acciones de mitigación apoyadas externamente habría que considerar también que el sistema MRV cubra los aspectos de tecnología y financiamiento relacionados con ese apoyo, en cuyo caso habría que tomar en cuenta por principio cómo y a través de qué organismo se realiza la canalización de fondos (instituciones multilaterales o bilaterales). Recientemente, el Acuerdo de Cancún y los resultados de Durban apuntan hacia la ruta de consolidación de compromisos y acciones de mitigación al momento de establecer el segundo período de compromiso para PK (por precisar en la CMP8) y los requerimientos para países desarrollados y en desarrollo consistentes en: Para países desarrollados: 3 European Emissions Trading Scheme, Manual No. 2, Guide on Verification, Version 1.0 (October 2005) 13

14 Entrega del primer reporte bienal de avances en la instrumentación de sus metas de mitigación el 1 de enero de 2014 y comunicaciones nacionales cada 4 años. La actualización de los reportes se realizará a través del proceso de Evaluación y Revisión Internacional (International Assessment and Review, IAR) en dos etapas: 1) Una revisión técnica de expertos. 2) Una evaluación multilateral bajo el Subsidiary Body for Implementation (SBI) en una sesión abierta a todas las Partes. El proceso de revisión y evaluación se llevará a cabo dos meses después de la presentación del primer reporte bienal. Para países en desarrollo: Entrega del primer reporte bienal en diciembre de 2014 y comunicaciones nacionales cada 4 años. La actualización de los reportes se realizará a través del proceso de Consultas y Análisis Internacional (International Consultation and Analysis, ICA) en dos etapas: 1) Un análisis técnico por parte de un equipo de expertos en consulta con la Parte involucrada. 2) Un intercambio de opiniones bajo el SBI en una sesión abierta a todas las Partes. Delineación de un Registro para empatar acciones potenciales de mitigación y financiamiento disponible. Mayor flexibilidad a los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo y a los Países Menos Desarrollados. 1.2 Procesos de Acreditación/Verificación Inicialmente se aborda el segundo término del binomio: la verificación. La verificación es un proceso que proporciona un aseguramiento o garantía a ciertos usuarios respecto a información reportada por alguien; en este caso, información sobre emisiones GEI. El resultado del proceso es una declaratoria del nivel de confianza (aseguramiento) sobre si la declaración de GEI es completa (exhaustiva), exacta consistente, transparente y sin discrepancias que puedan considerarse materiales. 14

15 El proceso de verificación es igual en diferentes lugares o circunstancias, ya que en general, se basa en la norma ISO 14064; por otro lado, los criterios de verificación son los elementos que le proporcionan alcance al proceso de verificación y pueden ser definidos, por ejemplo, mediante normas, guías o lineamientos establecidos por el gobierno; y por lo tanto pueden ser distintos en distintos lugares del mundo. Los criterios de verificación establecen qué debe verificarse, con qué nivel de detalle, cómo y cuándo debe verificarse. Por ejemplo, el esquema de comercio de emisiones de la Unión Europea (EU-ETS) emplea las normas ISO como base para el proceso de verificación, y aplica criterios específicos que definen el alcance, la frecuencia y el nivel de detalle de la verificación. Actualmente no hay una guía aceptada universalmente sobre el proceso de verificación; existen normas elaboradas por ISO, aunque también existen otras referencias como el EA 6/03 4 de la Unión Europea o el Manual de Verificación del MDL de UNFCCC 5. Consecuentemente, coexisten definiciones desiguales: Según ISO 14064, la verificación es un proceso sistemático, independiente y documentado para la evaluación de una declaración sobre los gases de efecto invernadero, frente a criterios de verificación acordados. Según las Guías del IPCC 2006, la verificación se refiere al conjunto de actividades y procesos que pueden llevarse a cabo durante la planificación y la elaboración de un inventario, o bien después de terminarlo; y que pueden contribuir a definir su fiabilidad para los usos que se pretende dar a ese inventario. Cabe mencionar que los términos validar y verificar se refieren a dos procesos distintos y separados uno de otro. La validación se refiere a la evaluación inicial de un plan o proyecto, y establece el marco dentro del cual tendrá lugar la reducción de emisiones. La verificación evalúa cómo una organización o proyecto han desarrollado su inventario de GEI, y como han reportado sus resultados respecto a un protocolo establecido. La verificación puede aplicar entonces a declaratorias de GEI provenientes de: Proyectos de mitigación y NAMAs. Inventarios de organizaciones individuales. Inventarios de sectores económicos. Inventarios de Estados y Municipios. Inventarios de países. 4 EA-6/03 - EA Document for Recognition of Verifiers under the EU ETS Directive 5 EB 39 CDM Validation and Verification Manual 15

16 La verificación sirve entonces a las personas u organizaciones que utilizan información verificada de GEI para tomar decisiones. En la siguiente figura se muestra la interrelación entre las diferentes partes del proceso de verificación 6 : En cuanto al otro término del binomio, la acreditación, se tiene lo siguiente: La acreditación es un proceso mediante el cual se otorga el reconocimiento de parte de una tercera instancia a un organismo de evaluación, respecto a la conformidad expresada formalmente en cuanto a su competencia para desarrollar tareas específicas de evaluación. En el caso de GEI, la evaluación de la conformidad se refiere a lo asentado en las declaraciones GEI; la tercera instancia se conoce usualmente como organismo o entidad de acreditación quien a través de normas y criterios establecidos evalúa la competencia del verificador según lo establecido en las normas ISO e ISO Situación Nacional A continuación se describe la situación en México para: Política de cambio climático y acciones relacionadas. 6 Tomada y adaptado del taller de acreditación de verificación de GEI impartido en el marco del Proyecto de la Unión Europea de Creación de Capacidades de GEI, ema, ac, México, D.F., febrero de

17 La Ley General de Cambio Climático. PROGRAMA PARA EL DESARROLLO Política de cambio climático y acciones relacionadas Dentro del grupo de países en desarrollo destaca el caso de México, ya que ha participado activamente desde un inicio en los foros internacionales que eventualmente condujeron al establecimiento de la CMNUCC y del Protocolo de Kioto ; así como en el desarrollo de una política federal de cambio climático, que ha empezado a permear hacia los gobiernos y congresos estatales. Las piezas más emblemáticas de esa política son la Estrategia Nacional de Cambio Climático 7 (ENACC) publicada en 2007, y el Programa Especial de Cambio Climático 8 (PECC) publicado dos años después. En la ENACC se marcan las líneas generales respecto a las medidas necesarias tanto para la mitigación como para la adaptación, con los siguientes objetivos principales: Identificar oportunidades de reducción de emisiones y desarrollar proyectos de mitigación. Reconocer la vulnerabilidad de sectores y áreas de competencia, e iniciar proyectos para el desarrollo de capacidades nacionales y locales de respuesta y adaptación. Proponer líneas de acción, políticas y estrategias para la elaboración de un Programa Especial de Cambio Climático a incorporar en el Plan Nacional de Desarrollo En cuanto al PECC, se trata de una iniciativa que abarca diversas dependencias del Gobierno Federal. Contiene metas de mitigación y adaptación; particularmente en el tema de mitigación establece un meta de reducción al 2012 de 50.7 millones de toneladas de CO 2 e. Igualmente contiene una prospectiva de reducción de emisiones para los años 2020 y 2050 respecto del mismo año base. Respecto al cumplimiento de sus obligaciones internacionales, México ha elaborado y presentado ante la CMNUCC cuatro documentos denominados Comunicación Nacional, en donde se describen las acciones y avances del país en materia de cambio climático. Un componente fundamental de las Comunicaciones Nacionales es el Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero 9 (INEGEI), que en la última Comunicación Nacional se

18 encuentra actualizado al año 2006, totalizando millones de toneladas de CO 2 e. Pero no sólo existen actividades a nivel del Gobierno Estatal, el Instituto Nacional de Ecología (INE), a través de la Coordinación del Programa de Cambio Climático (CPCC), ha venido asesorando técnicamente a las Entidades Federativas en la elaboración de los Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático 10 (PEACC). En la figura siguiente se ilustra la situación actual de los PEACC. Los PEACC son instrumentos de apoyo para el diseño de políticas públicas sustentables y acciones relacionadas en materia de cambio climático, en el orden de gobierno estatal y municipal, además de ser un elemento importante para la política de cambio climático en México. Con la elaboración de los PEACC, se apoya el desarrollo de capacidades y se busca mejorar la percepción pública acerca de la mitigación de emisiones de GEI, de los impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en los ámbitos estatal y municipal. A la fecha la actividad en el sector privado se ha centrado fundamentalmente en la elaboración de inventarios corporativos de GEI, promovidos de manera voluntaria a través de denominado Programa GEI México, el cual surgió en el 2004 mediante

19 un convenio entre SEMARNAT-WRI-WBCSD-CESPEDES, para la contabilidad y reporte de emisiones de gases de efecto invernadero. El Programa GEI México se basa en el GHG Protocol 11, elaborado por el World Resources Institute (WRI) y el World Business Council for Sustainable Development (WBCSD). El GHG Protocol es una metodología con reconocimiento internacional que sirvió de base para la elaboración de las normas ISO en la materia. El Programa es permanente desde 2006; mediante este mecanismo, México es el primer país en vías en desarrollo en implementar inventarios GEI identificando oportunidades para incrementar la eficiencia operativa, implementar estrategias de reducción, participar en mercados de carbono, etc. GEI México es un programa que ha venido creciendo y consolidándose: En 2006 contaba con 44 empresas (30 con inventarios) que representaban 13% de las emisiones totales de México con 89 millones de toneladas de CO 2 e. En 2011 cuenta con 155 empresas (100 inventarios) representando 18% de las emisiones totales con 121 millones de toneladas de CO 2 e. En el Programa hay sectores que participan de manera prácticamente íntegra, tales como: el cementero, el acerero, el cervecero, el minero, el alimenticio, del transporte, y de la celulosa y papel. Es importante mencionar que los inventarios agrupados en el Programa GEI México responden al concepto de inventarios corporativos ; es decir, cada uno de los inventarios contabiliza las emisiones de GEI que le pertenecen a determinada corporación u organización, en función del control operativo o accionario de la instalación que detenta dicha corporación u organización. El Programa GEI México incluye un esquema de reconocimientos para las organizaciones participantes, consistente en distintos niveles: GEI1. Las empresas contabilizan y reportan sus emisiones de GEI y su desempeño de carbono. GEI2. Registro de inventarios GEI previamente verificados. Las empresas cuentan con un programa de reducción de emisiones GEI. Su implementación comenzó en

20 GEI3. Demostración de reducciones de GEI o de la mejora de su desempeño del carbono, a través de la verificación realizada por un tercero. Registro de las reducciones de GEI. Su implementación comenzará en este año. Para el 2012, se busca integrar nuevos sectores al Programa GEI México como por ejemplo el sector turismo, que se identifica como sector clave; por otro lado también se hará la implementación de un sistema de registro electrónico de emisiones. En el campo de la mitigación, el sector privado ha desarrollado proyectos MDL y recientemente ha iniciado la elaboración de NAMAs a través de las convocatorias emitidas por la Secretaría de Economía La Ley General de Cambio Climático El pasado 5 de junio de 2012 concluyó el proceso legislativo referente a la Ley General de Cambio Climático (LGCC), misma que fue decretada por el Lic. Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. De acuerdo a este decreto, la Ley entrará en vigor noventa días hábiles después de haber sido publicada en el Diario Oficial de la Federación, esto fue del 6 de junio de De esa manera concluyó un proceso por demás polémico que bien podría considerarse una etapa inicial, ya que una vez que la Ley entre en vigor, se abre una serie de situaciones y cuestionamientos sobre su instrumentación. Se ha dicho en innumerables foros que el establecimiento de una estrategia de crecimiento de bajo carbono, requiere una profunda transformación de la manera en cómo se ha entendido el desarrollo; pero sobre todo, de la manera como se debe enfocar la puesta en marcha de una nueva concepción integral del desarrollo, que permita lograr beneficios sociales, ambientales y económicos. En los últimos años, la temática del Cambio Climático ha dominado la agenda ambiental internacional y nacional, al grado de que se considere que las políticas que se puedan estructurar alrededor de ella pudieran servir de eje articulador hacia una economía baja en emisiones. En México, como ya se indicó en el punto anterior de este documento, se ha venido construyendo una infraestructura institucional y administrativa que la Ley General de Cambio Climático consolida en cierta manera; es decir que con esta Ley se subsana un vacío legal existente, se establece el marco institucional y 12 Decreto por el que se expide la Ley General de Cambio Climático, Diario Oficial de la Federación, miércoles 6 de junio de

21 regulatorio para formular y conducir la política nacional en la materia que en términos generales, buscará regular e instrumentar las acciones para la mitigación y adaptación al cambio climático. Algunos de los aspectos relevantes de la LGCC son los siguientes: El país asume el objetivo indicativo o meta aspiracional de reducir al año % de emisiones con respecto a la línea de base; así como un 50% de reducción de emisiones al 2050 en relación con las emitidas en el año Las metas mencionadas podrán alcanzarse si se establece un régimen internacional que disponga de mecanismos de apoyo financiero y tecnológico, por parte de países desarrollados hacia países en desarrollo entre los que se incluye los Estados Unidos Mexicanos. Estas metas se revisarán cuando se publique la siguiente Estrategia Nacional. Creación del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC) 14 como un organismo público descentralizado de la administración pública federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía de gestión, sectorizado en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de conformidad con las disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, el cual tendrá por objeto, entre otros, evaluar el cumplimiento de los objetivos de adaptación y mitigación previstos en esta Ley, así como las metas y acciones contenidas en la Estrategia Nacional, el Programa y los programas de las entidades federativas a que se refiere este ordenamiento. Se crea el Fondo para el Cambio Climático 15 con el objeto de captar y canalizar recursos financieros públicos, privados, nacionales e internacionales, para apoyar la implementación de acciones para enfrentar el cambio climático. Las acciones relacionadas con la adaptación serán prioritarias en la aplicación de los recursos del fondo. La Estrategia Nacional 16 constituye el instrumento rector de la política nacional en el mediano y largo plazos para enfrentar los efectos del cambio climático y transitar hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono. La Secretaría elaborará la Estrategia Nacional con la 13 Artículo 2º Transitorio de la Ley General de Cambio Climático 14 Título Tercero de la Ley General de Cambio Climático, Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, Capítulo I, Disposiciones Generales 15 Título Quinto de la Ley General de Cambio Climático, Sistema Nacional de Cambio Climático, Capítulo VII, Fondo para el Cambio Climático 16 Artículo 60 de la Ley General de Cambio Climático, Sección I, Capítulo IV, Instrumentos de Planeación 21

22 participación del INECC y la opinión del Consejo y será aprobada por la Comisión y publicada en el Diario Oficial de la Federación. La política nacional de mitigación de Cambio Climático deberá incluir 17, a través de los instrumentos de planeación, política y los instrumentos económicos previstos en la presente ley, los siguientes rubros: diagnóstico, planificación, medición, monitoreo, reporte, verificación y evaluación de las emisiones nacionales. Así mismo, la política nacional de mitigación 18 deberá establecer planes, programas, acciones, instrumentos económicos, de política y regulatorios para el logro gradual de metas de reducción de emisiones específicas, por sectores y actividades tomando como referencia los escenarios de línea base y líneas de base por sector que se establezcan en los instrumentos previstos por la LGCC, y considerando los tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano en materia de cambio climático. El Inventario deberá ser elaborado por el INECC 19, de acuerdo con los lineamientos y metodologías establecidos por la Convención, la Conferencia de las Partes y el Grupo Intergubernamental de Cambio Climático. Las autoridades competentes de las Entidades Federativas y los Municipios proporcionarán al INECC los datos, documentos y registros relativos a información relacionada con las categorías de fuentes emisoras que se originen en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones. Dentro de las atribuciones que marca la LGCC para la Federación 20, cabe destacar las siguientes: Establecer las bases e instrumentos para promover y apoyar el fortalecimiento de la competitividad de los sectores productivos, transitando hacia una economía sustentable de bajas emisiones de carbono, mejorando su eficiencia energética, participando en el comercio de emisiones y en mecanismos de financiamiento nacionales o internacionales; Formular y adoptar metodologías y criterios, expedir las disposiciones jurídicas que se requieran para la elaboración, actualización y publicación del inventario y en su caso los inventarios estatales; así como requerir la información necesaria para su integración a los responsables de las siguientes categorías de fuentes emisoras: 17 Artículo 31 de la Ley General de Cambio Climático, Capítulo III, Título Cuarto, Política Nacional de Cambio Climático 18 Artículo 31 de la Ley General de Cambio Climático, Capítulo III, Título Cuarto, Política Nacional de Cambio Climático 19 Título Quinto de la Ley General de Cambio Climático, Sistema Nacional de Cambio Climático, Capítulo V, Inventario 20 Artículo 7 de la Ley General de Cambio Climático, Título Segundo, Distribución de Competencias, Capítulo Único 22

23 a. Generación y uso de energía. b. Transporte. PROGRAMA PARA EL DESARROLLO c. Agricultura, ganadería, bosques y otros usos de suelo. d. Residuos. e. Procesos industriales. f. Otras, determinadas por las instancias internacionales o las autoridades competentes. Regular, integrar, administrar, publicar y actualizar el registro, el cual será elaborado por la Secretaría con la información, datos y documentos necesarios sobre las emisiones directas e indirectas, generadas por las fuentes fijas y móviles de emisiones que se identifiquen como sujetas a reporte. En particular, respecto a temas relacionados con la verificación, conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Ley 21, se llevará a cabo el monitoreo, reporte y verificación, y en su caso, la certificación de las reducciones de emisiones. Es importante recalcar que esas acciones deberán realizarse a través de organismos acreditados de acuerdo a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, y autorizados por la Secretaría o por los organismos internacionales en que los Estados Unidos Mexicanos participen. Será fundamental tomar en cuenta la infraestructura creada y la experiencia adquirida en los esquemas de verificación y validación de GEI que se describen a continuación dentro de la conformación de las disposiciones reglamentarias de la LGCC. 21 Título Quinto de la Ley General de Cambio Climático, Sistema Nacional de Cambio Climático, Capítulo VIII, Registro 23

24 2. Implantación de los Procesos de Acreditación/Verificación en México Con el establecimiento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización 22 (LFMN) en julio de 1992, se sentaron las bases para los procesos de acreditación y evaluación de la conformidad (verificación). Se entiende por evaluación de la conformidad a la determinación del grado de cumplimiento con las normas oficiales mexicanas, o la conformidad con las normas mexicanas, las normas internacionales u otras especificaciones, prescripciones o características. Comprende entre otros, los procedimientos de muestreo, prueba, calibración, certificación y verificación. 23 Corresponde a las dependencias según su ámbito de competencia expedir normas oficiales mexicanas (NOM) en las materias relacionadas con sus atribuciones, a través de comités consultivos nacionales de normalización. Las normas mexicanas (NMX) son de aplicación voluntaria, son elaboradas por organismos nacionales de normalización y pueden tomar como base las normas internacionales. 24 También en la LGCC se establece que la evaluación de la conformidad será realizada por las dependencias competentes o por los organismos de certificación, los laboratorios de prueba o de calibración y por las unidades de verificación acreditados y, en su caso, aprobados por las dependencias competentes en lo que se refiere la evaluación de la conformidad de normas oficiales mexicana. 25 En la misma Ley se establece que para operar como entidad de acreditación se requiere la autorización de la Secretaría de Economía, previa opinión favorable de la mayoría de los miembros de la Comisión Nacional de Normalización; para la realización de proceso de acreditación, las entidades de acreditación integrarán comités de evaluación, como órganos de apoyo, y en su caso, para la aprobación por las dependencias competentes. 26 Para la evaluación de la conformidad, las dependencias competentes establecerán los procedimientos para comprobar el cumplimiento tanto, de normas oficiales mexicanas como de normas mexicanas Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de julio de Artículo 3 de la LFMN 24 Artículos 38 y 51-A de la LFMN 25 Artículos 68 y 70 de la LFMN 26 Artículos 69 y 70-A de la LFMN 27 Artículo 73 de la LFMN 24

25 Para el caso de GEI, las normas mexicanas aplicables han sido elaboradas por el Instituto Mexicano de Normalización y Certificación IMNC con base en las normas ISO en la materia; es decir que son equivalentes a la normatividad internacional. A la fecha se cuentan con las siguientes normas: ISO :2006 NMX-SAA IMNC-2007 Gases de efecto invernadero Parte 1: Especificación con orientación, a nivel de las organizaciones, para la cuantificación y el informe de las emisiones y remociones de gases de efecto invernadero ISO :2006 NMX-SAA IMNC-2007 Gases de efecto invernadero Parte 2: Especificación con orientación, a nivel de proyecto, para la cuantificación y el informe de las emisiones y remociones de gases de efecto invernadero ISO :2006 NMX-SAA IMNC-2007 Gases de efecto invernadero Parte 3: Especificación con orientación para la validación y verificación de declaraciones sobre gases de efecto invernadero ISO 14065:2007 NMX-SAA IMNC-2008 Gases de Efecto Invernadero Requisitos para los organismos que realizan la validación y la verificación de gases de efecto invernadero, para uso en la acreditación u otras formas de reconocimiento. Recientemente se ha establecido una norma más, la ISO que se refiere a los requisitos de competencia para equipos de validación y equipos de verificación de gases de efecto invernadero. A la fecha, no se cuenta con la NMX correspondiente. A finales de 2009 la entidad mexicana de acreditación, a.c. (ema) inició la conformación de un programa para la acreditación de Organismos Validadores y/o Verificadores de Emisión de GEI, el cual inició con el establecimiento de un Comité Piloto de Verificación/Validación de Emisión de GEI que operó hasta el 30 de junio de 2010, fecha en la que se acordó la instalación del Comité de Evaluación de Organismos Verificadores/Validadores de Emisión de Gases de Efecto Invernadero. En la siguiente figura se esquematiza la cobertura de dicho comité respecto de las normas aplicables. 28 ISO 14066:2011 Gases de efecto invernadero Requisitos de competencia para equipos de validación y equipos de verificación de gases de efecto invernadero. 25

26 ISO ema ISO ISO Organismo Validador Organismo Verificador ISO ISO Planes de supervisión y verificación Diseño de proyecto Estudio de línea de base Inventario La norma (ISO/IEC 17011:2004 NMX-EC IMNC-2005) Evaluación de la conformidad Requisitos generales para los organismos de acreditación que realizan la acreditación de organismos de evaluación de la conformidad. Es la norma de referencia para la actuación de la ema. El 12 de abril de 2010, la ema formaliza el nuevo programa de acreditación y se declara lista para evaluar las solicitudes de Organismos de Verificación/Validación (OVV) de Emisión de Gases de Efecto Invernadero. A la fecha hay dos organismos acreditados: La Asociación de Normalización y Certificación, A.C. (ANCE). SOLAL OVVALO, S.C. La acreditación se basa en el siguiente proceso general 29 : 29 Procedimiento de Acreditación MP-DP001, entidad mexicana de acreditación, a.c. 26

27 Ingreso de solicitud del Cliente Designación del grupo evaluador Evaluación documental Acciones Correctivas SI Hubo No Conformidades NO Evaluación en sitio. NO NO Hubo No Conformidades? SI Presentó el cliente las Acciones Correctivas? SI Revisión de Acciones Correctivas Dictaminación Nota: Los procesos integran otras etapas como la Testificación ; esta fase es aplicable para dictaminar la acreditación y posteriormente para revalidarla o revocarla. La acreditación se realiza para sectores específicos que generan GEI; actualmente los sectores considerados son los siguientes: 27

28 S E C T O R E S Emisiones por procesos de combustión Emisión de GEI en Procesos industriales Agropecuario Uso de suelo, cambios de suelo y silvicultura SUB SECTORES Generación de Energía. Manufactura y construcción. Transporte. Emisiones fugitivas. Combustibles sólidos. Petróleo y gas. Bióxido de carbono CO 2.. Metano CH 4 (Agricultura, energía y vertederos). Oxido nitroso N 2 O. Hidrofluorocarbonos, HFC. Perfluorocarbonos PFC. Hexafluoruro de azufre SF 6. Fermentación entérica. Manejo de estiércol. Cultivo de arroz. Quemas programadas de suelos. Quemas in situ de residuos agrícolas. Tierras agrícolas; esta es una de las seis categorías en las que se divide el uso del suelo en un país, las otras 5 son: 1. Tierras forestales. 2. Praderas. 3. Humedales. 4. Asentamientos. 5. Otras tierras (de cultivo y labranza y sistemas agroforestales). Guía de Buenas prácticas del IPCC, Reforestación, Deforestación evitada, Manejo sustentable de bosque, Aforestación, Praderas, Humedales, asentamientos. Residuos Manejo y disposición de residuos. Tratamiento de aguas residuales. Emisión de CO 2 por quema de biomasa Con base en la experiencia de los procesos de acreditación realizados y tomando en cuenta referencias internacionales, el Comité de Evaluación de OVV está actualizando la lista y características de los sectores a fin de hacerla más práctica. En el ámbito internacional, este proceso de acreditación en México eventualmente podría ser reconocido por y en otros países mediante acuerdos de reconocimiento multilateral (MLA por sus siglas en inglés) los cuales se establecen en el marco del Foro Internacional de Acreditación (IAF por sus siglas en inglés). 28

29 Durante la Asamblea General del IAF y de la Cooperación Internacional de Acreditación de Laboratorios (ILAC) realizada el pasado mes de octubre de 2010 en Shangai, se constituyó el grupo que desarrollará los documentos para firmar el primer MLA de OVV/GEI. México a través de ema está participando en ese grupo. 29

30 3. Conclusiones Preliminares Escenarios de acción. PROGRAMA PARA EL DESARROLLO El panorama nacional presenta diversas oportunidades para la aplicación de los procesos de verificación/validación en materia de GEI, a saber: Inventario Nacional de Emisiones de GEI, (INE). Inventarios Estatales de Emisiones de GEI, (PEACCs). Inventarios Municipales de Emisiones de GEI. Inventarios corporativos sectoriales de GEI (Cámaras empresariales, Programa GEI México). Inventarios corporativos de GEI de empresas individuales (Programa GEI México o independientes). Acciones de mitigación, (PECC, empresas individuales, MDL). NAMAs (Cámaras empresariales, empresas individuales). Existen las capacidades básicas para realizar aplicaciones a nivel de proyecto piloto sobre algunas de las declaraciones de GEI mencionadas, particularmente sobre los inventarios de GEI a nivel Estatal y corporativos (sectoriales e individuales), en preparación a acciones de mitigación que se pudieran (o debieran) generar en los dos ámbitos. Sin embargo, aunque de hecho pudiera existir una demanda de información verificada por parte de organismos internacionales (p.ej. de financiamiento), a nivel local (nacional) no existe una necesidad sentida por parte de los usuarios potenciales de las declaraciones verificadas de GEI. Este es un gran reto ya que abarca diversos usuarios con diferentes necesidades: Gobierno Federal. Gobiernos Estatales. Gobiernos Municipales. Partes interesadas (clientes, proveedores, sociedad en general, ). Instituciones de financiamiento. En ese sentido, el desarrollo de una estrategia que por un lado consolide los procesos de acreditación/verificación y por otro lado haga evidentes los beneficios de la verificación, principalmente a los usuarios, podría ser conveniente. 30

31 4. Recomendaciones En primera instancia se propone considerar la aplicación de la verificación a nivel demostrativo a cuatro tipos de inventarios: Inventarios Estatales de Emisiones de GEI, (PEACCs). Inventarios Municipales de Emisiones de GEI. Inventarios corporativos sectoriales de GEI (Cámaras empresariales, Programa GEI México). Inventarios corporativos de GEI de empresas individuales (Programa GEI México). Los beneficios de estos ejercicios serían, al menos en dos niveles: Generar aprendizajes para la consolidación del proceso de verificación. Generar los marcos de referencia (criterios) para la verificación de estos inventarios que se integrarían al esquema de MRV de la estrategia de desarrollo de bajas emisiones. En segundo lugar, se recomienda diseñar y desarrollar un programa de difusión sobre la verificación. Este programa no deber estar aislado de otros elementos importantes de la estrategia de desarrollo de bajas emisiones, como podrían ser el establecimiento y otorgamiento de incentivos y las propias acciones de mitigación, ya que la verificación puede tener mayor efecto al aplicarse sobre acciones de mitigación que presenten beneficios subsecuentes a la reducción de la emisión de GEI, ya sea en posición competitiva, lograr beneficios económicos o de financiamiento. Todos estos beneficios podrían asegurarse al dotar de transparencia, confiabilidad y credibilidad a través de la verificación. El programa de trabajo que se sugiere es el siguiente: 31