Señor Luis Gerardo Villanueva Monge Presidente de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos Asamblea Legislativa

Transcripción

1 CON J 31 de julio de 2013 Señor Luis Gerardo Villanueva Monge Presidente de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos Asamblea Legislativa Estimado don Luis Gerardo: Me refiero a su oficio de 26 de junio de 2013, en el cual solicita adición y aclaración del criterio de este Departamento emitido mediante oficio CON J de 11 de junio de Con relación a este asunto se formulan preguntas concretas, que se proceden a responder: 1. En qué estado se encuentra la regulación del derecho de huelga en la legislación actual, con relación a los servicios públicos que tienen prohibida la huelga? El artículo 61 de la Constitución Política, 1 en adelante CPol, reconoce el derecho de los trabajadores a la huelga, salvo en los servicios públicos, según la determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca. Lo anterior no quiere decir que la huelga esté necesariamente prohibida en estas circunstancias, aunque podría estarlo en los casos más extremos, sino que existe una habilitación constitucional para limitarla. En sentido similar, el artículo 8 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, 2 vigente en nuestro país, si bien reconoce el derecho de huelga, establece la posibilidad de imponer restricciones legales en los casos de miembros de la policía y de la administración del Estado. Consulta evacuada por Luis Paulino Mora L., Asesor Legislativo, bajo la supervisión de la Licda. Selena Repetto Aymerich, Jefa del Área Jurídica Hacendaria, y la revisión final de la Licda. Gloria Valerín Rodríguez, Directora del Departamento de. 1 ARTÍCULO 61.- Se reconoce el derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a la huelga, salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o de violencia. 2 Artículo 8.-/ 1. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a Garantizar:/ ( ) d) El derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de cada país./ 2. El presente artículo no impedirá someter a restricciones legales el ejercicio de tales derechos por los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la administración del Estado

2 Asimismo, el artículo 8 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, o Protocolo de San Salvador, 3 también prevé la posibilidad de restringir por vía legislativa el derecho de huelga cuando se trate de cuerpos policiales o servicios públicos. Sin embargo, expresamente se señala que las únicas limitaciones imponibles son aquellas propias de una sociedad democrática, necesarias para salvaguardar el orden, la salud y la moral públicos, así como los derechos y libertades de los demás. Adicionalmente, los artículos 375 y 376 del Código de Trabajo, Ley Nº 2 de 27 de agosto de 1943 y sus reformas, 4 en adelante CT, definen los servicios públicos en los que la huelga no está permitida, a saber: a) Con relación a los trabajadores de empresas de transporte ferroviario, marítimo y aéreo, así como de cualquier otro tipo mientras el viaje no termine. b) Con relación a los trabajadores ocupados en labores de carga y descarga en muelles y atracaderos. c) Con relación a los trabajadores absolutamente indispensables para mantener el funcionamiento de aquellas empresas particulares que no puedan suspender sus servicios sin causar un daño grave e inmediato a 3 Artículo 8.-/ Derechos sindicales./ 1.- Los Estados Partes garantizarán:/ ( ) b) El derecho a la huelga./ 2.- El ejercicio de los derechos enunciados precedentemente sólo puede estar sujeto a las limitaciones y restricciones previstas por la ley, siempre que estas sean propias a una sociedad democrática, necesarias para salvaguardar el orden público, para proteger la salud o la moral públicas, así como los derechos y las libertades de los demás. Los miembros de las fuerzas armadas y de policía, al igual que los de otros servicios públicos esenciales, estarán sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley 4 ARTÍCULO No será permitida la huelga en los servicios públicos. Las diferencias que en éstos ocurran entre patronos y trabajadores, así como en todos los demás casos en que se prohíbe la huelga, se someterán obligatoriamente al conocimiento y resolución de los Tribunales de Trabajo. (El párrafo segundo de éste artículo fue declarado inconstitucional por sentencia de la Sala Constitucional Nº de las 15:30 horas del día 23 de agosto de 1992). ARTÍCULO Para los efectos del artículo anterior se entienden por servicios públicos:/ a) (Anulado por sentencia de la Sala Constitucional Nº de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998)./ b) (Anulado por sentencia de la Sala Constitucional Nº de las 1 0:12 horas del 27 de febrero de 1998)./ c) Los que desempeñen los trabajadores de empresas de transporte ferroviario, marítimo y aéreo, los que desempeñen los trabajadores ocupados en labores de carga y descarga en muelles y atracaderos, y los que desempeñen los trabajadores en viaje de cualquiera otra empresa particular de transporte, mientras éste no termine. (Así modificado por Ley Nº 25 de 17 de noviembre de 1944 y Ley Nº 1090 de 29 de agosto de 1947)./ d) Los que desempeñen los trabajadores que sean absolutamente indispensables para mantener el funcionamiento de las empresas particulares que no puedan suspender sus servicios sin causar un daño grave e inmediato a la salud o a la economía públicas, como son las clínicas y hospitales, la higiene, el aseo y el alumbrado en las poblaciones, y/ e) (Anulado por sentencia de la Sala Constitucional Nº de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998). 2

3 la salud o a la economía públicas, la higiene, el aseo y el alumbrado en las poblaciones, como son por ejemplo las clínicas y hospitales. No se omite manifestar que originalmente estaban incluidos dentro de la prohibición el trabajo desempeñado por los servidores del Estado y de sus instituciones que no estuviesen en régimen de competencia; las labores agropecuarias cuando como resultado de la huelga se pudiesen deteriorar los productos, y los así declarados por el Poder Ejecutivo, en los casos de existencia de suspensión de garantías individuales acordada por la Asamblea Legislativa. No obstante lo anterior, esto fue declarado inconstitucional por la Sala respectiva mediante sentencia de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998, por violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y de reserva de ley, así como por definir como servicios públicos prestaciones laborales evidentemente ajenas a este concepto. En adición a lo expuesto, la Sala Constitucional ha considerado que el ámbito restrictivo de la huelga, según lo dispuesto en el artículo 61 CPol, alcanza también a los servicios esenciales, entendidos estos como aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas. Lo anterior, no sólo porque resulta evidente que no es jurídicamente lícito ejercer un derecho fundamental haciendo nugatorio otros igualmente de primer orden, sino en aplicación de la doctrina derivada de los convenios de la O. I. T. números 11, 98, 135 y sobre todo 87, entre otros, que con el tiempo han elaborado y desarrollado los órganos de interpretación y control de este organismo internacional, sea la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y el Comité de Libertad Sindical. Así, las sentencias de la Sala Constitucional números de las quince horas y treinta y un minutos del catorce de diciembre de dos mil once, y de las catorce horas y cincuenta y uno minutos del veintiuno de diciembre del dos mil once, señalan lo siguiente: IV.-/ Sobre la prohibición de la huelga en los servicios públicos esenciales.- El instituto de la huelga es una consecuencia directa del ejercicio de la libertad sindical. Precisamente, el artículo 60 de la Constitución Política consagra la sindicación como un derecho de libertad, que faculta a quienes emplean los servicios de otras personas (empleadores) y a quienes prestan los servicios materiales, intelectuales o de ambos géneros, en virtud de un contrato de trabajo (funcionarios o servidores públicos y trabajadores), a constituir las organizaciones sindicales que estimen convenientes, así como a afiliarse a estas organizaciones para preservar y lograr los fines que ese mismo ordinal prescribe como propios de la actividad sindical (sentencia número de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998). Por su parte, el ordinal 61 de la Constitución Política, amén del derecho de los 3

4 patronos al paro, consagra el derecho a la huelga de los trabajadores, el cual, sin embargo, es susceptible de limitaciones en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de estos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca. Tal limitación no comprende la totalidad de servicios públicos. Así los convenios y recomendaciones emitidos por la Organización Internacional del Trabajo, a través del Comité de Libertad Sindical y el Comité de Expertos, han ido perfilando los casos en que la huelga puede ser objeto de restricciones o incluso de prohibición y garantías compensatorias. En tal sentido, la OIT ha hecho uso del término servicios esenciales para determinar cuándo resulta viable prohibir la huelga en los servicios públicos. En 1983, la Comisión de Expertos de la OIT definió los servicios esenciales como aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. Tal criterio fue adoptado luego por el Comité de Libertad Sindical, para el cual lo determinante es la existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 540; 320.º informe, caso núm. 1989, párrafo 324; 324.º informe, caso núm. 2060, párrafo 517; 329.º informe, caso núm. 2195, párrafo 737; 332.º informe, caso núm. 2252, párrafo 883; 336.º informe, caso núm. 2383, párrafo 766; 338.º informe, caso núm. 2326, párrafo 446 y caso núm. 2329, párrafo 1275.) Este concepto no es absoluto, puesto que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance y de ese modo pone en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población. (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 541; 320.º informe, caso núm. 1963, párrafo 229; 321.º informe, caso núm. 2066, párrafo 340; 330.º informe, caso núm. 2212, párrafo 749; 335.º informe, caso núm. 2305, párrafo 505 y 338.º informe, caso núm. 2373, párrafo 382.) De manera concreta y en lo que interesa a este caso, el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT considera como servicio esencial, entre otros, el sector hospitalario (véanse Recopilación de 1996, párrafo 544; 300 informe, caso núm. 1818, párrafo 366; 306.º informe, caso núm. 1882, párrafo 427; 308.º informe, caso núm. 1897, párrafo 477; 324.º informe, caso núm. 2060, párrafo 517, caso núm. 2077, párrafo 551; 329.º informe, caso núm. 2174, párrafo 795; 330.º informe, caso núm. 2166, párrafo 292 y 338.º informe, caso núm. 2399, párrafo 1171). El Comité de Libertad Sindical ha aclarado que en los servicios esenciales algunas categorías de empleados, por ejemplo obreros y los jardineros, no deberían verse privados del derecho de huelga. (Véase 333..º informe, caso núm. 2277, párrafo 274 y 338.º informe, caso núm. 2403, párrafo 601), criterio que esta Sala recoge en el sentido que en el servicio hospitalario, la prohibición de la huelga afecta únicamente a aquellos funcionarios públicos y trabajadores cuya suspensión de labores implique que el usuario no pueda recibir la prestación del servicio de salud. ( ) En virtud de lo expuesto, resulta claro que con fundamento en los criterios vertidos por los Comités de Libertad y de Expertos de la OIT, la jurisprudencia de esta Sala y la normativa constitucional y legal vigente en el país, la huelga en los servicios hospitalarios, en tanto actividad esencial del Estado, está prohibida, toda vez que se pone en peligro bienes jurídicos fundamentales de la sociedad, como la salud y la vida de la población. 4

5 En síntesis de lo expuesto, se podría decir que actualmente existe restricción a la huelga en los servicios esenciales, según lo ha establecido la jurisprudencia de la Sala Constitucional, en buena parte por receptación de la doctrina elaborada por los órganos de la O. I. T., así como en otras actividades que, si bien no podrían ser definidas como tales, por ejemplo las de transporte o las de carga y descarga portuaria, están recogidos expresamente en las disposiciones del Código de Trabajo. En este orden de ideas, para la definición de cuándo una actividad debe ser considerada como servicio esencial sería necesario hacer referencia a los criterios que han venido elaborando caso por caso los órganos de la O. I. T., así como la propia jurisprudencia de la Sala Constitucional. Esto no obsta, a criterio de esta asesoría, para que con la normativa vigente se pueda entender aceptada la huelga en ciertos servicios que puedan ser considerados esenciales, siempre que en su desarrollo se tomen las medidas atinentes para evitar la afectación de derechos e intereses legítimos de terceros. 2. En qué estado se encuentra la regulación de la sustitución de los huelguistas? De conformidad con la normativa vigente, no existe precepto alguno que faculte la sustitución de huelguistas mientras la huelga no haya sido declarada ilegal. Así las cosas, de conformidad con el artículo 377 CT, 5 no es sino hasta ese momento que el empleador queda legitimado para hacer las contrataciones respectivas con el fin de sustituir al personal que no acuda a laborar, sin incurrir por esto en responsabilidad patronal. De hecho, los órganos de la O. I. T. han señalado reiteradamente que la práctica de la sustitución de los huelguistas viola la libertad sindical y los convenios fundamentales de este organismo relacionados con esta, en especial el 87. En este sentido, verbigracia, se ha establecido lo siguiente: Sustitución de los huelguistas/ 175. Se plantea un problema particular cuando la legislación o la práctica permiten que las empresas contraten a otros trabajadores para sustituir a sus propios empleados mientras hacen una huelga legal. Este problema es particularmente grave si, en virtud de disposiciones legislativas o de la jurisprudencia, los huelguistas no tienen garantizada, de derecho, su reincorporación a su empleo una vez finalizado el conflicto. La Comisión considera que este tipo de disposiciones o prácticas 5 ARTÍCULO La huelga ilegal termina, sin responsabilidad para el patrono, con los contratos de trabajo celebrados por los huelguistas; quedan a salvo las sanciones de orden represivo que en contra de éstos lleguen a declarar los Tribunales Comunes./ Sin embargo, en los nuevos contratos que celebre el patrono, no podrán estipularse condiciones inferiores a las que, en cada caso, regían antes de declararse la huelga ilegal. 5

6 menoscaban gravemente el derecho de huelga y repercuten en el libro ejercicio de los derechos sindicales. 6 De igual manera, también ha sido definido lo siguiente: Movilización forzosa de trabajadores y contratación de trabajadores ajenos a la empresa/151. Aunque algunos sistemas siguen otorgando poderes muy amplios para la movilización forzosa de trabajadores en caso de huelga 356, la Comisión considera que es conveniente limitar dichos poderes a los casos en los que pueda limitarse el derecho de huelga, o incluso prohibirse, es decir: i) en la función pública respecto a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado; ii) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término; y iii) en situaciones de crisis aguda a nivel nacional o local./ 152. La Comisión subraya igualmente que la conservación del vínculo laboral es una consecuencia jurídica normal del reconocimiento del derecho de huelga. Ahora bien, en algunos países, en los que rige el sistema de «common law», se considera que uno de los efectos de las huelgas es la ruptura del contrato de trabajo, lo que permite a los empleadores reemplazar a los huelguistas por nuevos trabajadores 357. La Comisión estima que las disposiciones legislativas que permiten al empleador despedir a los huelguistas o reemplazarlos temporalmente o por un período indeterminado plantean graves dificultades, y constituyen un serio obstáculo del derecho de huelga, sobre todo cuando los huelguistas no tienen garantizado, de derecho, su reintegro al empleo una vez finalizado el conflicto. En este sentido la legislación debería prever una protección realmente eficaz. Por lo anterior, se podría afirmar que la práctica de la sustitución de trabajadores huelguistas mientras la huelga no haya sido declarada ilegal no se encuentra habilitada en nuestro país. 3. Cómo afectaría la eventual eliminación de los artículos vetados a la legislación actual? En qué estado quedaría la legislación actual con la adición de las normas aprobadas en la reforma procesal laboral sobre huelga, excluyendo los artículos vetados? Como se deduce de lo expuesto hasta el momento, dado que por jurisprudencia de la Sala Constitucional se ha entendido que se encuentra prohibida la huelga en los servicios esenciales, entendidos como aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas, al menos en el tanto no se tomen las previsiones para no afectar derechos e intereses legítimos de terceros, y en virtud de que la legislación actual no ampara la sustitución de huelguistas, ya que por el contrario esta sería reñiría con los convenios internacionales aplicables en Costa Rica, la exclusión de los artículos vetados no produciría grandes cambios en el status quo de la regulación de la huelga en nuestro país. 6 O. I. T., Libertad Sindical y Negociación Colectiva, Ginebra, O. I. T., 1994, p

7 La única modificación que operaría sería la eliminación de la prohibición de huelga en el transporte, en la carga y descarga portuaria y en los servicios cuya paralización afecten la economía, según se regula actualmente en el artículo 376 CT. Esto por cuanto la doctrina elaborada por los órganos de la O. I. T., sobre todo derivada del Convenio 87, es clara al afirmar que estos supuestos no pueden ser considerados como servicios esenciales. Así, específicamente para el caso costarricense se ha señalado lo siguiente: 3. Restricciones al derecho de huelga: ( ) ii) prohibición del derecho de huelga a los «trabajadores de empresas de transporte ferroviario, marítimo y aéreo» y a los «trabajadores ocupados en labores de carga y descarga en muelles y atracaderos» ( ) La Comisión toma nota de que según el Gobierno a raíz de la jurisprudencia de la Corte Suprema, sólo persiste la negativa de huelga en los servicios esenciales cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona a toda o parte de la población./ La Comisión destaca que el ejercicio del derecho de huelga no debería someterse a exigencias legales o a prácticas que hagan muy difícil o imposibiliten su ejercicio legal. La Comisión considera que los diferentes puntos señalados son incompatibles con el derecho de las organizaciones de trabajadores de ejercer libremente sus actividades y formular su programa de acción consagrado en el artículo 3 del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas con miras a la modificación de la legislación ( ) para garantizar claramente que ésta pueda ser declarada por los trabajadores de empresas de transporte ferroviario, marítimo y aéreo./ La Comisión ha tomado conocimiento de la directriz núm. 28 del Poder Ejecutivo de fecha 15 de septiembre de 2003, dictada a raíz de una huelga, por la que se consideran servicios públicos esenciales la refinería de petróleo y los puertos y se ordena a las autoridades que adopten las medidas necesarias para mantener la ejecución y prestación de tales servicios./ La Comisión subraya que tales servicios no son servicios esenciales en el sentido estricto del término y que se debería garantizar en los mismos el ejercicio del derecho de huelga, sin que sea posible, por ejemplo, la sustitución de huelguistas por otros trabajadores. La Comisión confía en que el Gobierno no recurrirá en el futuro a directrices de este tipo en servicios no esenciales Consideraciones finales. Si bien no estaban incluidas en las preguntas enviadas, permítasele a esta asesoría unas consideraciones finales. De conformidad con el artículo 126 CPol, el Poder Ejecutivo está habilitado para proponer reformas al momento de objetar un decreto legislativo. De esta manera, si bien el documento respectivo está redactado de forma tal que 7 O. I. T., Aplicación de la Normas Internacionales del Trabajo, 2004 (I), Ginebra, O. I. T., pp

8 pareciera oponerse a los artículos vetados en su integralidad, también es cierto que el mismo expone lo siguiente: Por la importancia que tiene la continuidad en la prestación normal de los servicios públicos esenciales, se hace necesario enumerar -sin ser taxativosalgunos servicios públicos esenciales y ratificar el mandato constitucional de la prohibición de la huelga en ellos, con el propósito de aclarar al operador jurídico cuáles son éstos, y que en todo caso, que serían acordes con el texto constitucional transcrito. Más adelante afirma: Por lo expuesto, es necesario que la ley que regule la materia excluya por completo la posibilidad de huelga en los servicios públicos esenciales, en cuyo caso se recomienda al Poder Legislativo no solo determinar expresamente tal exclusión, sino que con el propósito de dar cumplimiento al principio de reserva legal, que en el texto se incorpore en la lista de los servicios esenciales todos aquellos que la Sala Constitucional a partir de los parámetros señalados ha venido definiendo. En este sentido, se podría afirmar que la intención del Poder Ejecutivo al momento de la presentación del veto era contraria al mantenimiento como tal de los actuales artículos 375 y 376 CT, no sólo porque en ellos se habla de servicios públicos a secas y no de servicios públicos esenciales, sino porque prohíben la huelga en actividades que, de conformidad con los convenios internacionales aplicables en Costa Rica, la doctrina de los órganos de la O. I. T. y la jurisprudencia de la Sala Constitucional, no podrían ser calificados como tales. Pese a esto, si bien no con la mejor técnica, a criterio de este Departamento lo expuesto podría entenderse habilita a la Asamblea Legislativa para la inclusión de un artículo en línea con el criterio expresado por el Poder Ejecutivo. Así, esta asesoría recomienda la adopción de la siguiente moción: 1. Para que la reforma del artículo 382 del Código de Trabajo, contenida en el artículo 1 del proyecto de ley en discusión, establezca lo siguiente: Artículo No será permitida la huelga en los servicios esenciales, entendidos estos como aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas. En todo caso se entenderá como tales los que desempeñen los trabajadores que sean absolutamente indispensables para mantener el funcionamiento de las empresas e instituciones que no puedan suspender sus servicios sin causar un daño grave e inmediato a la salud pública, como son las clínicas y hospitales, la higiene, el aseo y el alumbrado en las poblaciones. 8

9 2. Para que se eliminen las reformas de los artículos 377 inciso c), 379, 383 y 394 párrafo segundo del Código de Trabajo, contenidas en el artículo 1 del proyecto en discusión, y se corra la numeración. 3. Para que se eliminen las referencias a estos artículos que se hagan en otras normas del proyecto en discusión. Cualquier nueva inquietud sobre lo señalado, estaré gustosa de solventarla. Atentamente, GLORIA VALERÍN RODRÍGUEZ DIRECTORA cc: archivo /eeb.- 9