LAS NUEVAS DEFINICIONES DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE EN LA NORMATIVA DE COSTAS

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1 LAS NUEVAS DEFINICIONES DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE EN LA NORMATIVA DE COSTAS José Ramón Martínez Cordero Coordinador del Área de gestión del dominio público marítimo-terrestre, de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar. ( Resumen España presenta una gran longitud de costa, con un litoral muy diverso desde el punto de vista paisajístico, ecológico y cultural. Asimismo, el litoral es un medio muy sensible a las presiones que se producen sobre él: traslado de la población hacia el litoral, simultaneidad de usos, erosión, etc. Para tratar de evitar todos estos fenómenos que tan negativamente han influido en la conservación de la franja litoral, un paso decisivo fue la promulgación de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988 y su Reglamento de 1 de diciembre de 1989 con la que se subsanaron las importantes deficiencias en todos los aspectos de la legislación anterior, y con las que se dotó a la Administración de los instrumentos adecuados para asegurar la protección del dominio público marítimo-terrestre. La aplicación de la ley, con el 96% del litoral deslindado, no estuvo exenta de polémica, en el siempre difícil equilibrio entre los intereses públicos y privados. Veinticinco años después de su publicación, el legislador, ha creído conveniente modificar algunos aspectos relativos a las definiciones del dominio público marítimo- terrestre, algunas de las cuales, analizaremos en el presente artículo. 1- Introducción La Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la ley 22/1988, de Costas, ha introducido algunas modificaciones en las definiciones de los bienes que pertenecen al dominio público marítimo-terrestre. Dichas modificaciones han sido desarrolladas en el Real decreto 876/2014, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, lo cual puede afectar a la gestión sostenible de los recursos costeros. Se abre pues una etapa compleja debido a la variedad de la casuística que se puede presentar. Como novedades importantes en lo referente a la zona marítimo-terrestre, hay que resaltar que en costa abierta (zona del litoral en la que se hace sensible el oleaje), se introducen dos definiciones distintas para el mismo concepto, según exista o no deslinde, y dependiendo de si el deslinde se quiere revisar hacia tierra o hacia el mar. Por otra parte, se excluyen del dominio público marítimo-terrestre los terrenos originalmente privados que hayan sido inundados artificial y controladamente, así como en determinados casos las salinas y cultivos marinos. Asimismo se establecen singularidades específicas para el deslinde de Formentera y de las urbanizaciones marítimo-terrestres. En lo que respecta a la definición de playa, aparte del singular deslinde de Formentera, se establecen reglamentariamente, las definiciones de los distintos tipos de dunas (embrionaria, en desplazamiento, primaria, secundaria, estabilizada y relicta) en función de su mayor o menos cobertura vegetal y se establecen los criterios para considerar si una duna debe pertenecer al dominio público marítimo-terrestre, en función de su categorización y teniendo en cuenta si es o no necesaria para asegurar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa. En definitiva, muchos y complejos cambios que, es de suponer, supongan una avalancha de peticiones de revisión de los deslindes de acuerdo con lo previsto en la Disposición Adicional 2ª, de la Ley 2/2013, teniendo en cuenta los efectos que tendrá la revisión, sobre los bienes «liberados», que podrán reintegrarse al dominio privado de acuerdo con lo previsto en su Disposición Adicional 5ª.

2 2- La zona marítimo-terrestre La zona marítimo-terrestre se identifica como aquella zona de nuestro litoral, que algunas veces es marítima (porque está inundada) y otra veces es terrestre (porque esta emergida). Ello es debido a que el nivel del mar no permanece constante, sino que varía debido a la actuación de los agentes climáticos marinos que determinan diferentes niveles del mar, suma de las mareas astronómicas y meteorológicas y en su caso, el run up causado por la rotura del oleaje. La pregunta es, cuál de estos niveles deberemos tener en cuenta para determinar el límite interior del dominio público marítimo-terrestre. Las diversas legislaciones de costas, han establecido diferentes límites. Así en el derecho romano se hablaba de la superficie cubierta en invierno por las mayores olas. En el código de las 7 partidas de cuanto se cubre por el agua del mar, cuando mas crece en todo el año, en tiempo de invierno, o del verano. En la ley de aguas de 1866, de línea hasta donde llegan las más altas mareas equinocciales. Donde no fueren sensibles las mareas, la línea a donde llegan las aguas en las tormentas o temporales ordinarios.las leyes de puertos de 1880 y 1928, consideraban que esta zona era la que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales, en donde no lo sean. La ley de costas de 1969, con una definición similar a las leyes de puertos, precisa que los temporales deben ser los ordinarios. Por fín, la ley de costas de 1988, establece su límite máximo al considerar la zona marítimo-terrestre como el Espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas. Se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar. Previamente es conveniente adelantar, que en una costa interior, abrigada, el limite interior vendrá determinado casi exclusivamente por las mareas, ya que las olas han roto a considerable distancia y no tienen influencia sobre el nivel del mar. En costa abierta, habrá que tener en cuenta la conjunción de las olas y de las mareas. Ilustración 1: La ley de costas de 2013 modifica el concepto y alcance de la zona marítimo-terrestre. La nueva ley, modifica en el artículo 3.1.a), y en el artículo 4.3, la definición de zona marítimo-terrestre, remitiendo al reglamento la fijación de los criterios técnicos para deslindarla y estableciendo la posibilidad de que los terrenos privados inundados controladamente no pasen a formar parte del dominio público marítimo- terrestre. Así establece que la zona marítimo-terrestre es el espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente, o cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas. Se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, las partes de los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar. No obstante, no pasarán a formar parte del dominio público marítimo-terrestre aquellos terrenos que sean inundados artificial y controladamente, como

3 consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes de la inundación no fueran de dominio público En el artículo 4 del reglamento general de costas se establecen cuales los criterios técnicos que se deben aplicar y que son los siguientes: a) Para fijar el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos, se considerarán las variaciones del nivel del mar debidas a las mareas y el oleaje. Dicho límite será el alcanzado al menos en 5 ocasiones en un periodo de 5 años, salvo en aquellos casos excepcionales en que la mejor evidencia científica existente demuestre la necesidad de utilizar otro criterio. Para calcular el alcance de un temporal se utilizarán las máximas olas registradas con boyas o satélites o calculadas a través de datos oceanográficos o meteorológicos. b) Las variaciones del nivel del mar debidas a las mareas incluirán los efectos superpuestos de las astronómicas y de las meteorológicas. No se tendrán en cuenta las ondas de mayor periodo de origen sísmico o de resonancia cuya presentación no se produzca de forma secuencial. No obstante este artículo hay que interpretarlo en conexión con el artículo 27 del reglamento en cuyos apartados a) y b) se establece un doble procedimiento para revisar los deslindes existentes, según se pretenda desplazar la línea hacia el mar o hacia tierra. Por tanto, ya podemos entrar en materia y analizar los diversos casos que se pueden presentar El límite de la zona marítimo-terrestre en costa abierta: el alcance de las olas. De acuerdo con el artículo 3 de la LC 2013, en «costa abierta» (sensible al efecto del oleaje), el límite interior de la zona marítimo-terrestre, viene establecido, por «el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos», de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 4 del reglamento general de costas. Es decir, que el límite interior de la zona marítimo-terrestre, será el que sumado a las mareas, sea alcanzado por el oleaje, al menos en 5 ocasiones en un periodo de 5 años, es decir, si la ola no le alcanza con cierta frecuencia, el reglamento no le considera alcanzado por los mayores temporales conocidos. Ilustración 2: Criterios establecidos en el reglamento para proceder a la revisión de los deslindes. Lo establecido en el citado artículo 4 del Reglamento, sólo se aplicaría a los tramos de costa que no estuvieran deslindados, pues si están ya deslindados, como sucede en el 96% de nuestro litoral, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 27, que establece un doble criterio para la delimitación, según se quiera ampliar o reducir el dominio público marítimo-terrestre :

4 - Si se quiere ampliar, se aplicará el criterio anteriormente comentado, es decir, habrá que demostrar que el oleaje supera con bastante frecuencia el deslinde aprobado, es decir 5 veces en 5 años. Además, debería ser «con datos obtenidos a partir de la entrada en vigor del presente reglamento», por lo que habría que esperar para obtener los datos necesarios. - Si se quiere reducir, es decir, llevar la línea del deslinde hacia el mar, habrá que demostrar, que la línea de deslinde aprobada, no ha sido alcanzada en un periodo de 50 años, «sin tener en cuenta las obras de defensa que se hayan podido realizar para impedir el avance del mar». Además, ahora estamos hablando de periodo de retorno, es decir de datos estadísticos y no de datos comprobados. Teniendo en cuenta los criterios expresados, será difícil en la práctica que proceda revisar los deslindes realizados en «costa abierta», como reconoció el Ministerio en el informe complementario remitido al Consejo de Estado, el cual se da por razonable en el dictamen emitido al considerar que el «Ministerio proponente ha interpretado que la ley, en realidad, no cambia el concepto mismo de la zona» y «que es perfectamente legítimo el considerar la posibilidad de minimizar la revisión de múltiples deslindes». En todo caso, la carga de la prueba de que se producen las circunstancias indicadas, corresponderá a aquel que inste la revisión El límite de la zona marítimo-terrestre en costa abrigada: las mareas En los tramos del litoral abrigados de la acción del oleaje, el límite interior viene establecido, por el máximo nivel alcanzado por las mareas. Dado que en este aspecto el reglamento no ha introducido ningún cambio respecto al anterior, hay que concluir que los deslindes de marismas, rías y ríos, no habrá que revisarlos y quedará fijado, allá donde se haga sensible el efectos de las máximas mareas, es decir, en «la línea de pleamar máxima viva equinoccial» Los terrenos privados inundados mediante obras artificiales. Hay que reseñar en primer lugar, que este apartado se refiere únicamente, a los terrenos inicialmente privados que son o han sido inundados artificialmente, pues si son inundados naturalmente, pertenecerán al dominio público marítimo-terrestre de acuerdo con lo previsto en el apartado tercero del artículo 4 y en el apartado segundo del artículo 6 de la Ley de Costas. Por tanto, nos referiremos a aquellos casos, en los que un particular desea, por diferentes motivos, inundar unos terrenos que antes eran tierra firme, emergida. Podría ser para inundar la piscina de una urbanización con agua de mar, bombeándola hasta la cota requerida. O podría ser excavando los terrenos y mediante el principio de los vasos comunicantes, dejar que los terrenos excavados se inunden hasta alcanzar el agua el mismo nivel que el mar. En este último caso, podría ser que dejemos una comunicación permanente con el mar, como sucede en las marinas o que está comunicación sea controlada mediante una compuerta u otros dispositivos, que nos permita regular la inundación. Según los diferentes casos, los bienes inundados pertenecerán al dominio público marítimo-terrestre, o no Los terrenos privados ubicados a cota superior a la mayor pleamar, inundados mediante bombeo. En este caso, tanto en la anterior normativa como en la nueva, los terrenos se siguen considerando privados Terrenos excavados a cota inferior al nivel del mar, con comunicación permanente con el mar: las marinas. Tanto en el reglamento de 1980, como el de 1989, como en el de 2014, los bienes inundados se incluyen en el dominio público marítimo-terrestre, si bien con la particularidad de que no se genera una nueva servidumbre de protección, aunque sí una servidumbre de tránsito Los terrenos excavados a cota inferior al nivel del mar, con comunicación permanente con el mar: las urbanizaciones marítimo terrestres. La ley de costas de 2013 y el reglamento de 2014, innovan al introducir el nuevo concepto de las urbanizaciones marítimo- terrestres, que son unas marinas con unas condiciones particulares.

5 Así se definen como aquellos núcleos residenciales en tierra firme dotados de un sistema viario navegable, construido a partir de la inundación artificial de terrenos privados, siempre que el sistema viario esté constituido por un canal principal y una serie de al menos seis canales secundarios. A estos efectos, se considerará canal cuando dé acceso a estacionamientos náuticos individuales o colectivos de la misma urbanización. Ilustración 3: La normativa establece un nuevo concepto: las urbanizaciones marítimo- terrestres -La nueva normativa, da un tratamiento singular a estas urbanizaciones ( ciertamente singulares), al establecer que: 1- Se excluyen del dominio público marítimo-terrestre las láminas de agua destinadas a estacionamiento náutico privado, ya sea individual o colectivo. 2- No se genera una nueva servidumbre de protección (como sucede en las marinas), pero tampoco una servidumbre de tránsito, por lo que se libera a las construcciones existentes de las importantes limitaciones de actuación establecidas en la Disposición Transitoria Cuarta apartado 2 de la ley, y decimocuarta del reglamento. 3- Como compensación por suprimir la servidumbre de tránsito, el instrumento urbanístico deberá garantizar al menos un tránsito de 3 metros a partir de la lámina de agua, así como un acceso público a la ribera del mar, razonable (cada 100 metros con una anchura de 3 metros) Terrenos excavados a cota inferior al nivel del mar, con comunicación controlada con el mar. El caso particular de las salinas y los cultivos marinos. La nueva normativa, contempla este caso particular y permite que si se demuestra que unos terrenos privados estaban emergidos y el propietario realizó unas obras para permitir la inundación del mar de dichos terrenos y esa inundación se realiza de forma controlada, los terrenos podrían considerarse privados y entonces los particulares podrían instar la revisión del deslinde y el reintegro a la propiedad privada de dichos terrenos. El tema es complicado y excede del propósito de este artículo, pero de la interpretación conjunta de los preceptos que contemplan este caso podríamos decir que para instar la revisión del deslinde habría que demostrar lo siguiente: 1- Los terrenos eran de propiedad privada a la entrada en vigor de la Ley de Costas. O lo que es lo mismo, no eran de dominio público marítimo-terrestre de acuerdo con la legislación de costas vigente en ese momento. 2 La inundación se debe haber producido por causas exclusivamente artificiales. Es decir, no basta que se hayan realizado obras para ayudar a la inundación, sino que se deberá acreditar que los terrenos inicialmente estaban a una cota superior a la resultante de lo establecido en el artículo 3.1.a de la ley y que por la realización de obras de excavación, están actualmente a una cota inferior. 3 Las obras realizadas deben producir una inundación controlada, es decir, deben permitir que los terrenos se inunden o no, a voluntad del titular. 4- Los bienes inundados no han de ser navegables. En el caso de que los terrenos a los que hemos hecho referencia estuvieses dedicados a cultivos marinos o salinas, habría que demostrar, además, que estaban en uso a la entrada en vigor de la ley de costas de 1988.

6 3- Las playas La nueva ley, modifica el artículo 3.1.b), estableciendo que son bienes de dominio público marítimo-terrestre Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales estas últimas se incluirán hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.». Además, se añade un apartado 4, al artículo 3, que por lo que a la definición de playa interesa, añade las siguientes definiciones: Berma: parte casi horizontal de la playa, interior al escarpe o talud de fuerte pendiente causada por el oleaje. Dunas: depósitos sedimentarios, constituidos por montículos de arena tengan o no vegetación que se alimenten de la arena transportada por la acción del mar, del viento marino o por otras causas. Escarpe: escalón vertical en la playa formado por la erosión de la berma. Del examen de dichos preceptos, podemos extraer las siguientes consideraciones: - Playas. Podríamos resumir diciendo que las playas no modifican su definición anterior, salvo en lo relativo a lsa dunas. - Dunas. Se limita a incluir en dominio público marítimo-terrestre únicamente las dunas que sean necesarias para garantizar la «estabilidad de la playa y la defensa de la costa.» (que por otra parte es el criterio que se venía aplicando con una interpretación conjunta del artículo 3.1.b) de la Ley de Costas de 1988 y el 4.d) del reglamento de 1989, hasta que se produjeron las primeras sentencias del Tribunal Supremo que instaban a incluir todas las dunas) por lo que es evidente que algunas dunas quedarían excluidas de la definición del dominio público marítimo-terrestre, cuestión que como veremos, ratifica posteriormente el reglamento general de costas de El nuevo reglamento, además de establecer y definir una novedosa clasificación para las dunas, especifica cuáles de ellas se deben considerar necesarias para garantizar la estabilidad y la defensa. Las dunas se pueden clasificar según su morfología (prismáticas, colgadas, parabólicas, lingüiformes), su cercanía a la zona de rompientes y por tanto su grado de vegetación y fijeza (embrionaria, primaria-móviles, secundaria-semimóviles, terciaria-fijas o estabilizadas), o su morfogenética (en desarrollo, estables o recesivas).por otra parte Sabemos que las dunas, aparte de su valor estético o ecológico, juegan un papel fundamental en el mantenimiento de la playa, frente a fenómenos extremos de oleajes. Ilustración 4: Existen diversas clasificaciones de dunas El nuevo reglamento ha optado por la basada en el grado de vegetación y por tanto su fijeza. Así el artículo 3.4, establece la siguiente clasificación para las dunas:

7 Duna en desarrollo o embrionaria. Duna con muy pequeña cobertura vegetal. Duna en desplazamiento o evolución. Duna poco o nada vegetada, formada por arena suelta, que avanza desde la costa hacia tierra adentro por la acción del viento marino. Duna primaria. Duna con cobertura parcial de vegetación. Duna secundaria. Duna no estabilizada o en desplazamiento con cobertura de vegetación herbácea que puede alcanzar hasta el cien por ciento y/o vegetación leñosa arbustiva o arbórea que puede alcanzar hasta el setenta y cinco por ciento de su superficie. Duna estabilizada. Duna estable, colonizada por vegetación leñosa arbustiva o arbórea, en más del setenta y cinco por ciento de su superficie. Duna relicta. Duna formada en otro tiempo geológico que ha quedado aislada tierra adentro o colgada sobre una costa rocosa, sin vinculación con ninguna playa. Para el cálculo de los porcentajes fijados se utilizará la totalidad de la superficie de la duna. El porcentaje de vegetación se entiende referido a la proyección de la parte aérea del árbol o arbusto sobre el suelo. La determinación de los diversos porcentajes, puede provocar ciertos problemas prácticos, sobre todo teniendo en cuenta que como establece el párrafo final «se utilizará la superficie total de la duna». El nuevo reglamento, también establece en su artículo 4, las dunas que se consideran necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa y las que no. Así, se consideran necesarias las dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino, las dunas primarias y las dunas secundarias hasta su borde interior. Se entiende que no son necesarias las dunas relictas y las dunas estabilizadas, salvo en aquellos casos excepcionales en que la mejor evidencia científica disponible demuestre que la duna estabilizada es necesaria para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa. La ultima frase «salvo en aquellos casos excepcionales en que la mejor evidencia científica disponible demuestre que la duna estabilizada es necesaria para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa», fue introducida, al igual que en la definición de zona marítimo-terrestre, tras la observación esencial manifestada por el Consejo de Estado, en su dictamen sobre la propuesta del reglamento, quizás teniendo en cuenta los criterios establecidos en la jurisprudencia. Es decir, las dunas terciarias o estabilizadas se excluirían del dominio público marítimo-terrestre salvo que se demuestre que son necesarias para garantizar la estabilidad de la playa o la defensa de la costa como establece el artículo 3.1.b) de la ley. Ilustración 5: Metodología a emplear para el estudio de las dunas

8 Por tanto la metodología a emplear para determinar si un cordón dunar debe ser excluido del dominio público marítimo- terrestre será el siguiente. - Teniendo en cuenta que el reglamento, en alusión a los cálculos que han de realizarse para obtener los porcentajes de cobertura vegetal, indica que habrá de utilizarse la totalidad de la superficie de la duna, se hace indispensable, en primer lugar, determinar y delimitar espacialmente los distintos cordones dunares del sistema dunar a estudiar. Este trabajo técnico se realiza principalmente, en base a la fotointerpretación geomorfológica realizada a la vista de las imágenes aéreas. - A continuación se determinan y grafían dentro de cada uno de los cordones dunares previamente diferenciados, las diversas teselas (unidad espacial del terreno que presenta una ocupación de suelo con estructura homogénea), dependiendo de la vegetación que presenten. Nos fijaremos prioritariamente en las teselas cubiertas por material arbustivo y determinaremos su cobertura vegetal en porcentaje. - Con base en los resultados obtenidos se elabora una cartografía vegetal arbustivo leñosa y/o arbórea por cordón dunar, que habrá de mostrar los resultados finales de porcentaje de esos tipos de vegetación para cada uno de los cordones dunares inicialmente identificados. - Los valores obtenidos de las ponderaciones descritas en el punto anterior, serán utilizados para clasificar los diferentes cordones dunares (primario, secundario, estabilizado, relicto etc.) según los criterios del reglamento general de costas. - Una vez determinada que duna se considera estabilizada según la definición establecida en el reglamento general de costas, habrá que determinar si se considera necesaria para garantizar la estabilidad de la playa o la defensa de la costa. En algunos casos, esta necesidad ya ha sido determinada por sentencia producida como consecuencia del deslinde realizado al amparo de la ley de costas de 1988.Sólo en el caso de que se concluya que es innecesaria, se excluirá del dominio público marítimo- terrestre. 4- Conclusiones España presenta una gran longitud de costa, con un litoral muy diverso desde el punto de vista paisajístico, ecológico y cultural. Asimismo, el litoral es un medio muy sensible a las presiones que se producen sobre él: traslado de la población hacia el litoral, simultaneidad de usos, erosión, etc. El litoral español se encuentra deslindado en un 96%. La nueva normativa de costas ha introducido diversas modificaciones en las definiciones del dominio público marítimo- terrestre, que afectaran de manera más cualitativa que cuantitativa, a algunos tramos de nuestro litoral. En las revisiones de los deslindes que se propongan, tanto de zona marítimo-terrestre, como de playa, será necesario realizar complejos estudios técnicos para determinar su adecuación a los nuevos conceptos, alcance del oleaje con un cierta recurrencia, cordones dunares, invasión natural o artificial del mar, etc.

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