REUNIÓN ESTUDIOS REGIONALES

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1 REUNIÓN ESTUDIOS REGIONALES El Estado Autonómico a debate: eficiencia, eficacia y solidaridad Alcalá de Henares, de noviembre de Los nuevos modelos de gestión y revisión tributaria local en los municipios de gran población DRA. PURIFICACIÓN PERIS GARCIA PROFESORA TITULAR DE UNIVERSIDAD. FACULTAD DE DERECHO. UNIVERSITAT DE VALENCIA perisp@uv.es RESUMEN La Ley 57/2003, llevó a cabo una profunda reforma de la Ley 7/1985, LRBRL. Una de dichas reformas consistió en la introducción de un nuevo Título X, dedicado a regular un nuevo régimen orgánico y de funcionamiento de los municipios de gran población. En este régimen se distingue entre organización y funcionamiento de los órganos municipales necesarios, de otros órganos municipales recogidos en capítulo III. Además de los órganos del Capitulo II, la LRBRL prevé para los Municipios de Gran Población, la existencia de órganos de gestión económico-financiera que suponen, entre otros, la existencia de un órgano de gestión y el órgano de resolución de reclamaciones, órganos que sólo van a existir en los Municipios de gran población y que centralizan en su seno la aplicación y revisión de los actos tributarios locales y que sin duda van a cambiar la organización y funcionamiento de los mismos. PALABRAS CLAVE (DE TRES A CINCO): municipios de gran población, gestión tributaria local, reclamación económicoadministrativa local. Tributos locales. CÓDIGOS JEL: 1

2 Los nuevos modelos de gestión y revisión tributaria local en los municipios de gran población( 1 ) Dra. Purificación Peris García Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario. Facultat de Dret. Universitat de València. Índice. I. Los Municipios de gran población: concepto, régimen jurídico y estructura orgánica. II.- Órganos relacionados con la aplicación de los tributos en los municipios de gran población: el Órgano de gestión tributaria. II.1 Competencias. II.2. La revisión de los actos tributarios por el Órgano de Gestión. III.- Órganos relacionados con la revisión de los tributos en los municipios de gran población: el órgano económico-administrativo. III. 1. Funciones del órgano económico-administrativo. III. 2. Composición y funcionamiento. 1 Trabajo inserto en la línea de investigación sobre procedimientos tributarios locales que la autora lleva en el marco del Proyecto de Investigación subvencionado por la Generalitat Valenciana ref. GV 05/167. 2

3 I. Los municipios de gran población: concepto, régimen jurídico y estructura orgánica. La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (Ley 57/2003), llevó a cabo una profunda reforma de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL, en adelante). Una de dichas reformas consistió en la introducción de un nuevo Título X, (arts. 121 a 138 LRBRL) dedicado a regular el Régimen de organización de los Municipios de gran población. A tenor de los dispuesto en el artículo 121 son Municipios de gran población: - Los Municipios con población superior a habitantes. - Las capitales de Provincia con población superior a habitantes. - Los Municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas. - Los Municipios cuya población supere los habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales. En los dos últimos supuestos, para que les resulte de aplicación el régimen regulado en este título se exigirá que así lo decidan las Asambleas Legislativas correspondientes a iniciativa de los respectivos Ayuntamientos. Cuando un Municipio, según las cifras oficiales de población resultantes de la revisión del Padrón Municipal aprobadas por el Gobierno con referencia al 1 de Enero del año anterior al del inicio de cada mandato de su Ayuntamiento, alcance la población requerida para la aplicación de este nuevo régimen, la nueva Corporación dispondrá de un plazo máximo de seis meses desde su constitución para adaptar su organización al mismo. Los Municipios a los que resulte de aplicación este régimen continuarán rigiéndose por el mismo aun cuando su cifra oficial de población se reduzca por debajo del límite establecido. Los Plenos de los Ayuntamientos a los que resulta de aplicación este nuevo régimen disponían de un plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley para aprobar las nuevas normas orgánicas de adaptación a la misma en virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 57/2003. Es decir que los municipios que según las disposiciones del artículo 121 podían ser considerados municipios de gran población debían adaptar sus normas orgánicas antes de 1 de julio de 2004, ya que la modificación de la LRBRL llevada a cabo por la Ley 57/2003 entró en vigor en vigor el 1 de enero de

4 Los arts. 121 a 138 LRBRL no contienen una regulación completa y exhaustiva - regulación que por otra parte no se ajustaría a los parámetros constitucionales de distribución competencial y autonomía local,- de los municipios de gran población. Por eso establece la nueva Disposición adicional 11ª de la LRBRL (introducida por la Ley 57/2003) que las disposiciones contenidas en el Título X para los municipios de gran población prevalecerán respecto de las demás normas de igual o inferior rango en lo que se opongan, contradigan o resulten incompatibles. A sensu contrario se puede afirmar que allí donde el Título X no contiene normas especiales para los municipios de gran población rigen las normas generales de régimen local. En cuanto a la estructura orgánica, el Título X LRBRL dispone un nuevo régimen orgánico y de funcionamiento de los municipios de gran población. Dos son las notas que mayor claridad se desprenden de esta regulación: distinción más nítida entre el Gobierno y la Administración municipales; y un nuevo reparto de poder en el Ayuntamiento. La diferenciación entre gobierno y administración municipales se manifiesta, en especial, en la distinción expresa entre los órganos superiores y los órganos directivos del Ayuntamiento (art LRBRL). En realidad, la novedad de la distinción estriba en que es la propia LRBRL la que no sólo se ocupa del Gobierno municipal sino también de la Administración, por lo que se convierte el legislación básica la estructura organizativa de estos municipios, lo que puede limitar la autonomía local de los mismos. El régimen de organización de estos Municipios de gran población regulado por el Título X de la LRBRL, distingue entre organización y funcionamiento de los órganos municipales necesarios a los que dedica el capítulo II, de otros órganos municipales recogidos en capítulo III. La distinción puede resultar relevante toda vez que se podría argumentar que el plazo de seis meses para adaptar las normas orgánicas en estos Municipios al nuevo régimen que acabamos de hacer referencia en el apartado anterior, es imprescindible para la adaptación de los órganos municipales necesarios, pero no en cambio para aquellos órganos que resulten complementarios. Como veremos esta circunstancia es la que se puede dar con el Órgano de Gestión Tributaria, órgano complementario regulado en el capítulo III y además de carácter potestativo pues el artículo 135, al que luego nos referiremos con mayor detenimiento, establece la posibilidad de su creación por el decisión del Pleno. Como órganos necesarios de estos Municipios, el art. 20 LRBRL prevé: el Alcalde, los Tenientes de Alcalde, el Pleno, la Junta de Gobierno Local, los Órganos de estudio, informe y consulta, la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, y la Comisión Especial de Cuentas. Por su parte, el propio Título X 4

5 LRBRL en el capitulo II dedicado a la organización y funcionamiento de los órganos municipales necesarios, establece la existencia de una Asesoría jurídica y el Consejo Social de la Ciudad. Además de los anteriores, la LRBRL prevé para los Municipios de Gran Población, en el capitulo III dedicado a la gestión económico-financiera, la existencia de: - órgano u órganos de gestión económico-financiera y presupuestaria (con funciones presupuestarias, de contabilidad, de tesorería y sobre recaudación), que se determinarán por el Reglamento Orgánico Municipal. - un órgano de gestión tributaria (para la gestión integral del sistema tributario municipal) - un órgano responsable del control y de la fiscalización interna (que desarrollará las funciones interventora, de control financiero y de control de eficacia, y que será la Intervención General Municipal) - un órgano para la resolución de las reclamaciones económicoadministrativas (como órgano especializado en la materia). En este estudio nos vamos a dedicar a analizar el órgano de gestión y el órgano de resolución de reclamaciones, órganos que sólo van a existir en los Municipios de gran población y que centralizan en su seno la aplicación y revisión de los actos tributarios locales. II.- Órganos relacionados con la aplicación de los tributos en los municipios de gran población: el Órgano de Gestión Tributaria. Competencias El artículo 135 LRBRL establece que para la consecución de una gestión integral del sistema tributario municipal, regido por los principios de eficiencia, suficiencia, agilidad y unidad en la gestión, se habilita al Pleno de los ayuntamientos de los municipios de gran población para crear un órgano de gestión tributaria, responsable de ejercer como propias las competencias que a la Administración Tributaria local le atribuye la legislación tributaria. Debemos realizar dos precisiones previas respecto de este órgano, la primera de ellas es que tal y como queda patente en la redacción del artículo 135, los Municipios de gran población, pueden contar o no con un órgano específico de gestión tributaria, pues se deja en manos del Pleno de los Ayuntamientos la decisión de su creación. 5

6 En consecuencia podemos afirmar que es un órgano complementario a la estructura organizativa municipal necesaria y de carácter voluntario. No todos los Municipios de gran población contarán con este órgano. Esta precisión es lo que lo diferencia claramente del órgano económico-administrativo que será objeto de estudio en el siguiente epígrafe y que como veremos es un órgano de carácter obligatorio. La segunda precisión es que en aquellos municipios de gran población cuyo Plenos opten por la creación del Órgano de gestión, al tratarse de una gestión integral no sólo la función de recaudación sino también su titular quedarán adscritos a este órgano de gestión. Entrando a determinar el ámbito competencial de este órgano de gestión, debemos clarificar en primer lugar qué ha querido decir el legislador con las competencias que a la Administración Tributaria local le atribuye la legislación tributaria, puesto que, en la propia LRBRL se dedica el título VIII a las Haciendas Locales y, en concreto el artículo 106 establece que es competencia de las Entidades Locales la gestión, recaudación e inspección de sus propios tributos. Parece lógico pensar que el artículo 135 LRBRL puede estar refiriéndose a la Legislación específica que regula la potestad tributaria local, en concreto a la Ley de Haciendas Locales, Ley que en el momento de entrar en vigor la Ley 57/2003, era la Ley 39/1988 y que en los momentos actuales la materia se encuentra regulada en un Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante TRHL). En este texto legal es donde se materializa la competencia tributaria regulada en la LRBRL y, en este sentido, el artículo 12 establece que la gestión, liquidación, inspección y recaudación se realizará de acuerdo con lo prevenido en la Ley General Tributaria y en las demás leyes reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo. Es a través de las Ordenanzas fiscales como las Entidades Locales pueden adaptar la normativa estatal al régimen de organización y funcionamiento interno propio de cada una de ellas sin que en ningún caso tal adaptación pueda contravenir el contenido material de la citada normativa estatal. Junto a estas competencias, el artículo 13 asigna a la entidad u órgano que ejerza las funciones de gestión, liquidación, inspección y recaudación la competencia para evacuar las consultas tributarias reguladas en el artículo 88 de la LGT. Esta delimitación competencial nos permite entroncar con una segunda cuestión, pero no por ello menos importante, y es dilucidar qué ha pretendido decir el legislador con el término consecución de una gestión integral del sistema 6

7 tributario local, dado que de la redacción de los preceptos citados claramente se diferencian competencias de gestión, de recaudación y de inspección. Ello se hace aún más necesario si tenemos en cuenta que en el mismo Boletín Oficial del Estado en que fue publicada la Ley 57/2003, de medidas para la modernización del gobierno local, y con una numeración consecutiva a la misma, fue publicada la Ley 58/2003, Ley General Tributaria (en adelante LGT), que abandona el concepto tradicional de gestión de los tributos para introducir el término aplicación de los tributos. La relación entre la Ley 57/2003 y la LGT es incuestionable y sin embargo, del estudio de ambas puede notarse la ausencia de adaptación producida. En efecto, si la LGT ya no habla de gestión sino de aplicación de los tributos, no se entiende bien porqué su coetánea sigue hablando de gestión integral. Que la LGT resulta aplicable a las Haciendas Locales deriva no sólo de lo dispuesto en la propia LGT en su artículo 1, pues al delimitar su ámbito de aplicación, dispone que esta ley establece los principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español y será de aplicación a todas las Administraciones tributarias en virtud y con el alcance que se deriva del texto constitucional sino del propio TRHL como hemos visto al delimitar el campo competencial que en el ámbito de la gestión tienen las entidades locales, sino como hemos visto del propio TRHL. Cuestión diferente es la dificultad que surge para aplicar a una organización como la municipal, basada fundamentalmente en reglas de competencia, las previsiones normativas de la LGT que parte de una estructura totalmente vertical y jerarquizada. No existe, por otra parte, ningún obstáculo a que fuese la propia LRHL la que incluyera el régimen de gestión de los tributos locales, como de hecho ocurre, como veremos en el apartado siguiente, con los recursos, y así lo ratifica la Disposición Adicional 4ª.1 LGT al establecer que la normativa aplicable a los tributos y restantes ingresos de derecho público de las entidades locales en materia de recurso de reposición y reclamaciones económico-administrativas será la prevista en las disposiciones reguladoras de las Haciendas Locales. II.1 Competencias. Como decíamos la LGT abandona formalmente el concepto tradicional de gestión de los tributos para introducir en el artículo 83 el de aplicación de los tributos. La aplicación de los tributos comprende todas las actividades administrativas dirigidas a la información y asistencia a los obligados tributarios y las relativas a la gestión, inspección y recaudación así como las actuaciones de los obligados tributarios en el ejercicio de sus derechos o en el cumplimiento de sus obligaciones. No forman parte en ningún caso de la aplicación de los tributos, ni la potestad sancionadora ni las 7

8 facultades de revisión de los actos tributarios o la resolución de las reclamaciones económico-administrativas. Visto esta delimitación del concepto aplicación de los tributos podemos afirmar que viene a coincidir con el ámbito competencial determinado tanto en el artículo 106 LRBRL (gestión, inspección y recaudación) como en los artículos 12 y 13 TRHL ( gestión, inspección y recaudación y evacuación de consultas). Sin embargo si continuamos con la lectura del artículo 135 LRBRL y, en concreto, con la atribución de competencias al órgano de gestión tributaria municipal podemos observar que con la alocución la consecución de una gestión integral del sistema tributario municipal se está aludiendo a actividades administrativas que superan no sólo el tradicional concepto de gestión tributaria sino también el actual de aplicación de los tributos. Esta ampliación de competencias amparada bajo el concepto de gestión, y la falta de actualización de las normas reguladoras de la aplicación y la revisión de los tributos en el ámbito local, pueden producir distorsiones en la interpretación y efectiva aplicación de las normas objeto de estudio. Si leemos el artículo 135 LRBRL podemos diferenciar los siguientes bloques competenciales que, como mínimo, se le atribuyen al órgano de gestión tributaria municipal : a) Competencias en materia de aplicación de los tributos. Le corresponden al órgano de gestión tributaria - La gestión, liquidación, inspección, recaudación de los actos tributarios municipales. - La recaudación en período ejecutivo de los demás ingresos de derecho público del ayuntamiento. - La interpretación de las normas tributarias propias del ayuntamiento b) Competencias en materia sancionadora: Le corresponden al órgano de gestión tributaria - La tramitación y resolución de los expedientes sancionadores tributarios relativos a los tributos cuya competencia gestora tenga atribuida. c) Competencias en materia de revisión: Le corresponden al órgano de gestión tributaria - La revisión de los actos tributarios municipales. d) Competencias normativas: Le corresponden al órgano de gestión tributaria - La propuesta, y elaboración de las normas tributarias propias del ayuntamiento. e) Otras competencias relacionadas con los ingresos: 8

9 - El análisis y diseño de la política global de ingresos públicos en lo relativo al sistema tributario municipal. - El seguimiento y la ordenación de la ejecución del presupuesto de ingresos en lo relativo a ingresos tributarios. En cuanto a la composición, organización y funcionamiento del Órgano de gestión, salvo la adscripción del titular de la recaudación al mismo, nada dispone la LRBRL, al tratarse, evidentemente de una competencia que reside en el Pleno del Ayuntamiento y que queda amparada por la autonomía local. Será por tanto el Pleno de cada municipio de gran población el competente para decidir si crea el órgano de gestión y, en su caso, para determinar su organización y funcionamiento. Esta habilitación al Pleno es lo que nos permite afirmar el carácter complementario y voluntario del Órgano de gestión. En definitiva, en los Municipios de gran población podrá existir o no este Órgano de gestión, pero si se opta por su existencia será único, o lo que es lo mismo, no podrán existir en el seno de la Administración municipal distintos órganos encargados de la gestión, inspección y recaudación de los tributos. No va a resultar fácil para los Municipios de gran población determinar la regulación concreta de este Órgano de gestión, dado que se plantean toda una serie de interrogantes en cuanto al titular del mismo, rango y funciones, si se tiene en cuenta que a tenor de lo dispuesto en el artículo 135 se ejercen como propias las competencias fijadas en el apartado 2º pero al mismo tiempo el titular de recaudación quedará adscrito al órgano de gestión por lo que deberá dilucidarse en el Reglamento de organización las relaciones entre ambos, entre otros muchos aspectos. Con independencia de estos interrogantes, que exceden nuestro objeto de estudio, surgen otras cuestiones problemáticas en materia estrictamente tributaria y que se centran fundamentalmente en materia de revisión de los actos tributarios municipales, a las que nos vamos a dedicar a continuación. II.2. La revisión de los actos tributarios por el Órgano de Gestión. Como hemos comentado al analizar las competencias se atribuye al Órgano de gestión la revisión de los actos tributarios municipales. Como todas las competencias que se atribuyen en el artículo 135 LRBRL le corresponde como mínimo, por lo que habrá que acudir tanto a la legislación tributaria sectorial, TRHL, como a la legislación estatal así como al propio Reglamento de organización y funcionamiento del Órgano de gestión para completar el ámbito competencial del mismo. Junto a ello, deberemos preguntarnos a qué está haciendo referencia el artículo 135 LRBRL cuando utiliza el término revisión de los actos tributarios municipales, puesto que es tradicional la diferenciación entre procedimientos 9

10 especiales de revisión y revisión ordinaria, o lo que es lo mismo revisión de oficio y revisión mediante recurso que es la distinción que sigue recogiendo el art. 213 LGT. En efecto, la LGT, regula los procedimientos de revisión en vía administrativa, que se desarrollan en su Título V (artículos 213 a 249), manteniéndose la diferenciación que realizaba la LGT de 1963 en tres modos de revisión: - procedimientos especiales de revisión (capítulo II), - recurso de reposición (capítulo III) - y reclamaciones económico-administrativas (capítulo IV). El artículo 216 LGT enumera los procedimientos especiales de revisión que son la declaración de nulidad de pleno derecho, la declaración de lesividad de actos anulables, la revocación, la rectificación de errores y la devolución de ingresos indebidos. La LGT, en definitiva, regula cinco Procedimientos especiales de revisión llevando a cabo una adaptación a la regulación general de la Ley 30/1992, ya que recoge de forma expresa la revocación y desaparece la anulabilidad contenida en el artículo 154 de la LGT de Sintetizando las reglas de competencia en materia de revisión de oficio, o procedimientos especiales de revisión, podemos afirmar que: 1º.- La LGT se limita a establecer la competencia para la revisión de los actos tributarios en el ámbito estatal. 2º.- En el ámbito local el artículo 14 TRHL establece que todos los actos de gestión de actos tributarios y del resto de ingresos de derecho público de las entidades locales están sometidos a los procedimientos especiales de revisión de acuerdo con lo dispuesto en el artículo110 de la LRBRL en virtud del cual: - Corresponde al Pleno de la Corporación la declaración de nulidad de pleno derecho y la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria, en los casos y de acuerdo con el procedimiento establecido en los artículos 153 y 154 de la Ley General Tributaria. Remarcamos esta referencia para hacer notar que una vez más el legislador ha dejado escapar la oportunidad de adaptar las normas a la legislación inmediatamente aplicable. En efecto ya hemos tenido ocasión de exponer que la LRBRL fue modificada por la Ley 57/2003, modificación que entró en vigor el 1 de enero de 2004 y publicada en el mismo BOE que la Ley 58/2003, General Tributaria, que si bien es cierto que entró en vigor seis meses después, el 1 de julio de 2004, no lo es menos que supuso grandes cambios normativos importantes sobre todo en esta materia, de tal forma que hasta la fecha no ha sido corregida la redacción del precepto que analizamos 10

11 y que obliga a reinterpretar la norma de competencia en el siguiente sentido, si no queremos vaciar de contenido el mismo: en primer lugar, entender la referencia al artículo 153 como referida a su homónima en la nueva LGT y por consiguiente entender que es competencia del Pleno de la Corporación la nulidad de pleno derecho. En segundo lugar, entender derogada la referencia al artículo 154 LGT al haber desaparecido la anulabilidad de los actos tributarios de la LGT. - Fuera de la nulidad, las entidades locales no pueden anular sus propios actos declarativos de derecho y su revisión requerirá la previa declaración de lesividad. De este modo, podemos concluir que en los municipios de gran población que no opten por la creación de un Órgano de gestión como en el resto de municipios, mientras no se produzca una modificación normativa la distribución competencial en cuanto a los procedimientos especiales de revisión sería: - Nulidad de pleno derecho, le corresponde al Pleno de la Corporación, por aplicación del art. 110 LRBRL vigente en estos momentos. - Declaración de lesividad: con el fin de adaptar la organización y funcionamiento local a las previsiones normativas estatales de la LGT habría que atribuir la competencia para la resolución de la declaración de lesividad al Pleno de la Corporación, atribución que también podría desprenderse de las normas que regulan las competencias entre los diferentes órganos municipales en la LRBRL. Así el art. 22 establece que le corresponde al Pleno la declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento. - Revocación de actos tributarios: debe ser órgano distinto del que dictó el acto, por lo que cuando se trate de actos del Alcalde, debería ser el Pleno de la Corporación. - Rectificación de errores y devolución de ingresos indebidos: será competente el mismo órgano que dictó el acto. 3º.- Se ha establecido una nueva regla de competencia en esta materia al asignar en el art. 135 LRBRL competencias de revisión al Órgano de Gestión Tributaria que podrá constituirse en los municipios de gran población. El artículo 135 LRBRL es parco en su redacción y, en consecuencia, cabría admitir dos soluciones: - entender que cuando la LRBRL habla de revisión de los actos tributarios se refiere a la revisión ordinaria, en consecuencia el Órgano de gestión sería competente para resolver los recursos de reposición 11

12 presentados por los obligados tributarios, así como para resolver la rectificación de errores materiales, aritméticos o de hecho y la devolución de ingresos indebidos, pues ambos pueden entenderse revisión ordinaria pese a su inserción tradicional en la LGT en el capítulo dedicado a los procedimientos especiales de revisión e incluso se podría admitir la declaración de lesividad. - Entender que el Órgano de gestión es competente para resolver los recursos y revisiones anteriormente citadas y además la nulidad de pleno derecho. A nuestro entender habrá que ir desgranando las competencias concretas en cada uno de los procedimientos especiales de revisión en función de su propia naturaleza y finalidad teniendo en todo caso en cuenta que la LRBRL no distingue tan sólo habla de revisión y que en consecuencia va a quedar en manos del desarrollo reglamentario tal delimitación. Ello no obstante, nos atrevemos a advertir que al menos, para garantizar una correcta adaptación de las normas estatales en materia de revisión al ámbito local, se mantenga en la esfera local la misma previsión que en la LGT y se asignen a órganos distintos aquellos procedimientos especiales de revisión en los que la LGT atribuye la competencia de resolución a un órgano diferente del que dictó el acto ( ello ocurriría en la nulidad de pleno derecho, declaración de lesividad y revocación). También en la revisión de los actos tributarios mediante recurso, en concreto el recurso de reposición, podemos encontrar algunas cuestiones dignas de mención. Con carácter previo hay que recordar que, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito estatal, en el ámbito local el recurso de reposición es, con carácter general, preceptivo y previo al contencioso administrativo, con la única excepción de los Municipios de gran población dado que la Ley 57/2003, regula el órgano económicoadministrativo para estos Municipios, órgano que como veremos a continuación es de carácter obligatorio y no potestativo. Así pues con el fin de clarificar en estos momentos cómo se encuentra el recurso de reposición en materia tributaria local hay que diferencias dos situaciones: a.- Municipios de gran población que aún no hayan creado el órgano para la resolución de reclamaciones económico-administrativas y resto de municipios. Aplicación del art. 108 LRBRL y 14 TRHL en virtud de los cuales contra los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales, y de los restantes ingresos de derecho público de las entidades locales, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos y multas y sanciones pecuniarias, se 12

13 formulará el recurso de reposición de forma obligatoria y previa a la vía contencioso administrativa ante el órgano que dictó el acto. Por otra parte, la necesidad de adaptar entre sí los artículos 108 LRBRL, 14 TRHL, y 135 LRBRL pueden introducir algunos problemas en orden a delimitar las competencias en materia de recurso de reposición. En efecto, si tenemos en cuenta que el recurso de reposición debe interponerse ante el órgano que dictó el acto y por otra parte tenemos en cuenta que los actos de gestión tributaria y relacionados con los restantes ingresos de derecho público que son competencia del órgano de gestión quedarán definitivamente determinados por el Pleno de la Corporación, se puede llegar a la conclusión de que pueden haber actos de gestión de ingresos públicos que queden fuera del ámbito competencial del órgano de gestión, por lo que el recurso de reposición no se interpondrá ante éste sino ante el órgano que dictó el acto. Ello puede ocurrir, por ejemplo con los actos dictados en voluntaria relacionados con ingresos públicos no tributarios, ya que el artículo 135 LRBRL prevé como competencia mínima la recaudación en período ejecutivo de los demás ingresos de derecho público del ayuntamiento (art b) Por ello habría que advertir que si bien en el artículo 135 LRBRL se establecen unas competencias mínimas para el órgano de gestión, el Pleno de la Corporación si decide crear este órgano deberá tener en cuenta en materia de reposición las previsiones contenidas en los artículos 108 LRBRL y 14 TRHL, y, en todo caso de forma previa, que para resolver el recurso de gestión deberá ser el órgano de gestión y no otro quien haya dictado el acto objeto de recurso. b.- municipios de gran población que hayan creado el órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas. En estos casos el recurso de reposición deviene potestativo, siendo la reclamación económico-administrativa, el recurso preceptivo y previo al contencioso-administrativo. Para finalizar, y antes de entrar en el estudio del órgano económicoadministrativo, hay que recordar que en lo no expresamente previsto en la legislación tributaria local, es de aplicación tanto lo previsto en la LGT como en el RD 520/2005, por el que se aprueba el Reglamento General de Revisión ( BOE de 27 de de mayo de 2005). Del mismo modo, se deberán tener en cuenta las novedades introducidas en la LGT y su necesidad de adaptación a lo previsto en el recurso de reposición local. III.- Órganos relacionados con la revisión de los tributos en los municipios de gran población: el órgano económico-administrativo. 13

14 En el marco de los municipios de gran población que estamos estudiando la LRBRL prevé en su artículo 137, la creación, con carácter obligatorio, de un órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas. Afirmamos el carácter obligatorio de este órgano dado que la redacción del precepto no puede ser más clara, así establece el artículo 137 que existirá un órgano especializado en las siguientes funciones.... Toda la redacción del precepto permite afirmar en consecuencia que, a diferencia del órgano de gestión, el órgano económicoadministrativo resulta de obligatorio establecimiento para los municipios de gran población. En la propia Exposición de Motivos de la Ley 57/2003, se señala que se prevé la existencia de un órgano especializado para el conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos tributarios de competencia local, cuya composición y funcionamiento pretenden garantizar la competencia técnica, la celeridad y la independencia tan patentemente requeridas por los ciudadanos en este ámbito. Este órgano, continua la Exposición de Motivos, puede constituir un importante instrumento para abaratar y agilizar la defensa de los derechos de los ciudadanos en un ámbito tan sensible y relevante como el tributario, así como para reducir la conflictividad en vía contencioso-administrativa, con el consiguiente alivio de la carga de trabajo a que se ven sometidos los órganos de esta jurisdicción. Con esta regulación se reinstaura en el ámbito local, si bien no con carácter general sino tan sólo para los Municipios de gran población, la vía económicoadministrativa como vía de recurso gratuita, que fue suprimida por la Ley 7/1985, LRBRL. En efecto, hasta la promulgación de LRBRL, los actos de gestión económica de las corporaciones locales, eran recurribles ante los Tribunales Económico- Administrativos del Estado, que revisaban tales actos con carácter previo a la vía jurisdiccional. Si bien es cierto que la desaparición de esta vía, tal y como estaba regulada, era una exigencia derivada del reconocimiento constitucional de la autonomía local, no lo es menos que los contribuyentes perdieron una vía rápida y sencilla para obtener la satisfacción de sus pretensiones por parte de un organismo funcionalmente independiente del órgano autor del acto impugnado. No es de extrañar que, con el paso del tiempo y tras la aprobación de la Ley 30/1992, surgieran en determinadas Corporaciones Locales, órganos que si bien no eran resolutorios pretendían mejorar la situación creada, como el Consell Tributari de Barcelona o el Asesor de Reclamaciones Tributarias, en A Coruña. Por otra parte, hay que tener en cuenta que con la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales, y en virtud de lo dispuesto en sus artículos 78 y 92 se reintrodujo 14

15 para determinados supuestos concretos en relación, fundamentalmente, con los tributos de gestión compartida, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y el Impuesto sobre Actividades Económicas, manteniéndose vigente esta vía, estableciendo el artículo 137 en su apartado 6 que La reclamación regulada en el presente artículo se entiende sin perjuicio de los supuestos en los que la ley prevé la reclamación económico-administrativa ante los Tribunales Económico-Administrativos del Estado Probablemente sea la instauración de este órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, la mayor novedad en el ámbito económico-financiero introducida por la Ley 57/2003, pues analizando los otros órganos previstos, el órgano de gestión tributaria, el órgano de gestión económicafinanciera y presupuestaria o el órgano responsable del control y de la fiscalización interna, se puede llegar fácilmente a la conclusión de que no se establecen nuevas competencias sino que las mismas ya venían ejerciéndose por los distintos órganos existentes en estos municipios; en cambio, como ya hemos indicado desde la supresión de la vía económico-administrativa en la Hacienda Local por la redacción originaria de la Ley 7/1985 LRBRL, las entidades locales no gozaban de competencia para resolver en vía económico-administrativa reclamaciones interpuestas contra actos tributarios locales. Novedad importante si, como ya se ha expuesto, se tiene en cuenta que el establecimiento de este órgano es obligatorio para los Municipios de gran población 2.Junto a ello, debe tenerse en cuenta que la LGT, como ya hemos venido exponiendo, coetánea de la Ley 57/2003, ha abordado una importante reforma de la regulación de las reclamaciones económico-administrativas que, resultará de aplicación al funcionamiento de los órganos locales encargados de su resolución. En este sentido el artículo LRBRL establece que la composición, competencias, organización y funcionamiento, así como el procedimiento de las reclamaciones se regulará por el Reglamento aprobado por el Pleno 3, de acuerdo en todo caso con lo establecido en la LGT y en la normativa estatal reguladora de las 2 El establecimiento de la posibilidad de recurrir en vía económico-administrativa o no en función de si se es residente en un municipio de gran población o en el resto de municipios, en los cuales no existe esta posibilidad puede suponer vulneración de derechos, como el de la tutela judicial efectiva, situación que debería ser enjuiciada en todo caso por nuestro más Alto Tribunal. En este sentido nos gustaría poner en conocimiento del lector de la existencia de dos recursos de inconstitucionalidad por parte de dos Comunidades Autónomas que cuestionan la regulación del Titulo X que venimos examinando en este estudio: Catalunya y Aragón) 3 Este Reglamento tiene naturaleza orgánica según dispone el artículo 123 LRBRL donde se atribuye al Pleno de la Corporación la aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica. 15

16 reclamaciones económico-administrativas, sin perjuicio de las adaptaciones necesarias en consideración al ámbito de actuación y funcionamiento del órgano. III. 1. Funciones del órgano económico-administrativo. Veamos más detenidamente las funciones que se atribuyen a este órgano económico-administrativo local. Comenzaremos diciendo que si bien, las finalidades que parecen inspirar la existencia de este órgano, según el propio legislador en la Exposición de Motivos, son principalmente dos: abaratar y agilizar la defensa de los derechos de los ciudadanos y reducir la conflictividad en vía contenciosoadministrativa, aliviando la carga de trabajo de los órganos de esta jurisdicción, las funciones que se le asignan son más amplias que las meras resolución de las reclamaciones. En efecto, el artículo 137 establece como funciones del órgano las siguientes: a) El conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público, que sean de competencia municipal. Esta es sin duda la finalidad esencial y característica del órgano. En cuanto a las materias susceptibles de reclamación económico-administrativa local, hay autores que encuentran diferencias entre el ámbito de la reclamación económicoadministrativa regulada en la LGT y la reclamación económico-administrativa local al entender que esta última no cabe contra los actos de imposición de sanciones. De este modo se contrapone la regulación de la materia económico-administrativa contenida en el artículo 226 LGT donde se dispone, a los efectos que nos interesa, que podrá reclamarse en vía económico-administrativa la aplicación de los tributos y la imposición de sanciones tributarias. Si se acude en cambio a la redacción del artículo 137 LRBRL vemos que este precepto alude a la gestión, gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público, que sean de competencia municipal. Ahora bien, entendemos que esta diferencia de redacción no tiene porqué implicar necesariamente una restricción de la materia objeto de la reclamación económico-administrativa local. Intentaremos explicar nuestra argumentación: en primer lugar y, si bien, puede parecer una argumentación baladí, con ocasión de determinar las competencias del órgano de gestión tributaria ya hemos tenido ocasión de poner de manifiesto la diferente utilización de términos que en materia tributaria aparecen por una parte el la Ley 57/2003 y de otra en la Ley 58/2003 LGT. En segundo lugar, pensamos que quizá si analizamos qué entiende la LRBRL por ingresos de derechos público, podamos llegar a la conclusión de que también los 16

17 actos de imposición de sanciones pueden ser objeto de reclamación económicoadministrativa. En este sentido puede resultar ilustrativa la regulación que el artículo 108 LRBRL lleva a cabo del recurso de reposición. En el precepto citado podemos leer: contra los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales, y de los restantes ingresos de derecho público de las entidades locales, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos y multas y sanciones pecuniarias, se formulará el recurso de reposición específicamente previsto en la LHL. Así pues, la propia LRBRL nos ofrece una enumeración de posibles ingresos de derecho público de las entidades locales entre los que incluye con claridad meridiana las multas y sanciones pecuniarias. Si cabe el recurso de reposición local en estos casos, no alcanzamos a entender por qué no puede acudirse a la vía económicoadministrativa local. A mayor abundamiento, si de lo expuesto hasta el momento cabe afirmar que el órgano económico-administrativo resulta de existencia obligatoria en los municipios de gran población, lo que a su vez trae como consecuencia que el recurso de reposición se convierte en meramente potestativo, negar la vía económicoadministrativa local en los supuestos de actos de imposición de sanciones podría suponer negar el derecho a la tutela judicial efectiva en estos casos. Efectivamente, una vez creado el órgano económico-administrativo adquiere plena efectividad la previsión del artículo 108 LRBRL en relación con el artículo 14 TRHL y el propio artículo 137 que venimos examinando, y que determina que el recurso de reposición para los municipios de gran población tiene carácter potestativo. Previsión que encontramos en los mismos términos en el artículo 137 LRBRL 4, por el que se crea el órgano económico-administrativo y en el artículo 14 TRHL en el que se regula con detalle y de forma específica el recurso de reposición local. En consecuencia, sólo acudiendo a la vía económico-administrativa se agota la vía administrativa previa a la contenciosa. Creemos que no cabe interpretar el art. 14 TRHL y el art. 108 LRBRL en el sentido de considerar potestativo el recurso de reposición en los municipios de gran población si los actos impugnados son tributarios y obligatorio en el resto de supuestos, la regulación legal no permite llegar a tal conclusión. 4 Art LRBRL:: No obstante, los interesados podrán, con carácter potestativo, presentar previamente contra los actos previstos en el apartado 1 a) el recurso de reposición regulado en el artículo 14 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Contra la resolución, en su caso, del citado recurso de reposición, podrá interponerse reclamación económico-administrativa ante el órgano previsto en el presente artículo. 17

18 Por todo lo expuesto consideramos que caben las reclamaciones económicoadministrativas locales en relación con las siguientes materias: - actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales, y de los restantes ingresos de derecho público locales, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, que sean de competencia municipal. - la desestimación presunta o expresa del recurso reposición potestativo que se haya interpuesto contra los citados actos. La resolución que se dicte pone fin a la vía administrativa y contra ella sólo cabrá la interposición del recurso contencioso-administrativo. b) El dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales. Nos encontramos ante una función no resolutiva sino consultiva del órgano, que de la dicción del precepto debemos considerar como función de obligado cumplimiento que se insertaría en el proceso de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales, sin que en ningún caso venga determinado por el art. 137 el carácter vinculante o no del mismo o el momento procesal en el que debe emitirse el preceptivo dictamen. Varias reflexiones nos suscitan esta función: la primera de ellas, la propia oportunidad de la asignación de función de informe al mismo órgano que con posterioridad debe ser juez de los actos derivados de las ordenanzas que han sido informadas por el propio Órgano económico-administrativo local. En segundo lugar, dado que en el artículo 137 LRBRL no establece el carácter vinculante del dictamen, entendemos que en ningún caso se puede establecer el mismo vía reglamentaria. En tercer lugar en cuanto al momento procesal en que debe emitirse el dictamen puesto que entre la aprobación provisional de la ordenanza y la aprobación definitiva no se prevé por el artículo 17 TRHL otro trámite que el de las alegaciones por los interesados, y analizando la finalidad de la función que entendemos debe estar presidida por las finalidades genéricas de reducir litigiosidad, podemos llegar a la conclusión que el dictamen deberá emitirse por el órgano económico-administrativo antes de la aprobación provisional de la Ordenanza c) En el caso de ser requerido por los órganos municipales competentes en materia tributaria, la elaboración de estudios y propuestas en esta materia. Esta función a diferencia del dictamen anteriormente citado no tiene carácter preceptivo pues como se puede observar el contenido de la función asignada en este caso al órgano económico-administrativo es de asesoramiento técnico a propuesta de los órganos competentes municipales en materia tributaria. Parece que se trataría en este caso de asesorar sobre las posibles modificaciones o adaptaciones que puedan requerirse en cada momento. 18

19 III. 2. Composición y funcionamiento. En cuanto a su composición competencias, organización y funcionamiento, así como el procedimiento de las reclamaciones, si bien, el artículo 137 LRBRL se remite a la aprobación del Reglamento por el Pleno de la Corporación, de acuerdo en todo caso con lo establecido en la LGT y en la normativa estatal reguladora de las REA, sin perjuicio de las adaptaciones necesarias en consideración al ámbito de actuación y funcionamiento del órgano, se fijan en el precepto un marco general básico dentro del cual la autonomía local del Pleno se desarrollará. De este modo, en cuanto a composición, se fija en el artículo LRBRL que el órgano económico-administrativo estará constituido por un número impar de miembros, con un mínimo de tres, designados por el Pleno, con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros que legalmente lo integren, de entre personas de reconocida competencia técnica, Junto e esta composición se regulan las causas tasadas por las que cesarán los miembros del órgano económico-administrativo y que son las siguientes: a) A petición propia. b) Cuando lo acuerde el Pleno con la misma mayoría que para su nombramiento. c) Cuando sean condenados mediante sentencia firme por delito doloso. d) Cuando sean sancionados mediante resolución firme por la comisión de una falta disciplinaria muy grave o grave. Solamente el Pleno podrá acordar la incoación y la resolución del correspondiente expediente disciplinario, que se regirá, en todos sus aspectos, por la normativa aplicable en materia de régimen disciplinario a los funcionarios del ayuntamiento. Por lo que se refiere al funcionamiento se prevé en el artículo LRBRL que se basará en criterios de independencia técnica, celeridad y gratuidad. Evidentemente esta gratuidad implica que no cabe la imposición de tasa o gravamen por la interposición de reclamaciones económico-administrativas sin que pueda argumentarse que el criterio de la gratuidad implica la imposibilidad por parte del órgano económico-administrativo de condenar en costas, puesto que como afirma la LGT en su artículo 234, - donde se regulan las normas generales del procedimiento económico-administrativo aplicables por expresa remisión del art. 137 LRBRL al ámbito local - si la reclamación o recurso resulta desestimado y el órgano económico-administrativo aprecia temeridad o mala fe podrá exigirse al reclamante que sufrague las costas del procedimiento. Para concluir nos gustaría indicar algunas cuestiones pendientes en cuanto al procedimiento económico-administrativo local. Para ello partimos de lo dispuesto en la Disposición adicional cuarta LGT, en virtud de la cual la normativa aplicable a 19

20 los tributos y restantes ingresos de derecho público de las entidades locales en materia de recurso de reposición y reclamaciones económico-administrativas será la prevista en las disposiciones reguladoras de las Haciendas Locales. Junto a ello como hemos indicado el art. 137 LRBRL remite al reglamento aprobado por el Pleno, reglamento que en todo caso debe regularse de acuerdo, en todo caso, con lo establecido en la propia LGT y el RD 520/2005, por el que se aprueba el Reglamento General de Revisión con las adaptaciones necesarias en cuanto al ámbito de actuación y funcionamiento del órgano. La redacción del artículo LRBRL nos llevaría a afirmar, salvo mejor opinión, que en el Reglamento del Pleno que se dicte, deberá ajustarse en cuanto a procedimiento a lo previsto en los artículos 234 a 240 LGT así como, cuanto menos la previsión del procedimiento abreviado regulado en los artículos 245 a 248 LGT, lo que supondría que en el Reglamento debería regularse el procedimiento general de revisión, el procedimiento abreviado, la previsión del recurso de anulación y el recurso extraordinario de revisión. También entendemos que deben resultarles de aplicación las disposiciones generales contenidas en los artículos 226 a 233, todo ello siempre con las adaptaciones necesarias en cuanto a su ámbito de actuación y funcionamiento. 20