Los retos de la elaboración de los Atlas de Riesgo municipales en México como instrumentos de ordenamiento territorial

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1 Los retos de la elaboración de los Atlas de Riesgo municipales en México como instrumentos de ordenamiento territorial Resumen Desarrollo Territorial y Local: desigualdades y descentralización Avance de investigación en curso Grupo de trabajo No. 7 Ponencistas Naxhelli Ruiz Rivera María Teresa Sánchez Salazar Los Atlas de Riesgos municipales constituyen uno de los instrumentos que el Gobierno mexicano ha apoyado para incidir en el ordenamiento territorial, identificar los riesgos e implementar medidas de reducción de vulnerabilidad y mitigación de peligros. Sin embargo, los Atlas resultantes son heterogéneos, y muestran distintas calidades en el manejo de la información conceptual y cartográfica, lo cual incide directamente en su utilidad. Este trabajo presenta los avances en la evaluación de una muestra de Atlas que se elaboraron en 2011; se abordan los principales elementos conceptuales en torno a su uso como instrumentos de gestión territorial, y algunos resultados preliminares sobre los entornos institucionales en los que se elaboraron, junto con un diagnóstico inicial de sus alcances y deficiencias. Palabras clave: ordenamiento territorial, gestión de riesgo, Atlas de riesgo 1. Introducción Los Atlas de Riesgos municipales constituyen uno de los instrumentos que el Gobierno Federal mexicano ha privilegiado en los últimos años, con la finalidad de apoyar el ordenamiento de los asentamientos humanos. El objetivo específico de estos documentos es identificar los distintos tipos de riesgo asociado a peligros naturales, así como para implementar medidas de reducción de vulnerabilidad y mitigación de dichas amenazas. Sin embargo, la elaboración de un Atlas para todos y cada uno de los municipios del país (2,457) constituye una empresa de gran envergadura e importancia para la vida pública nacional que debe remontar grandes dificultades metodológicas, conceptuales e incluso institucionales. Si bien la elaboración de los Atlas ha seguido un conjunto de normas formalmente establecidas, las dificultades en el manejo de la información propias de este tema, junto con los retos técnicos y conceptuales para la generación de los productos cartográficos, así como la diversidad en los perfiles profesionales de los equipos de trabajo encargados de su realización, han generado productos de muy distinta índole y aplicabilidad que es necesario evaluar para incidir de mejor manera en la política territorial y la gestión de riesgos. Esta evaluación resulta de crucial importancia para la vida pública nacional, puesto que los Atlas de Riesgo serán en el corto plazo uno de los principales instrumentos de ordenamiento territorial y de prevención de desastres en México, particularmente a nivel de los gobiernos locales. Este trabajo presenta los avances de investigación a torno a la evaluación de una muestra de los Atlas de Riesgo que se elaboraron durante el año fiscal 2011 en México. Si bien el diseño de investigación

2 global incluye una parte técnica (los problemas cartográficos derivados de las diferencias de escala operacional, nivel de agregación y disponibilidad de información) y una parte política (el conocimiento sobre el ambiente institucional en el que estos documentos fueron elaborados por parte de los diferentes agentes involucrados en la gestión del riesgo y el ordenamiento territorial), los avances que se tienen hasta el momento se centran por un lado, en los diferentes perfiles profesionales de los equipos encargados de su elaboración y por otro, en el manejo de información estadística y geográfica en aspectos clave para la conceptualización y representación cartográfica del riesgo. Esta ponencia aborda brevemente el papel de los Atlas dentro del contexto de ordenamiento territorial y de gestión del riesgo en México. Asimismo, plantea los principales problemas institucionales, conceptuales y metodológicos en torno a su producción. En su parte final, este trabajo presenta resultados de investigación preliminares sobre los entornos institucionales en los que se elaboraron los Atlas, y una reflexión inicial de sus alcances y deficiencias. 2. Los Atlas como instrumentos de ordenamiento territorial y de gestión del riesgo de desastre Los procesos político-institucionales en torno a la gestión del riesgo de desastre tienen temáticamente un vínculo estrecho con los instrumentos de ordenamiento territorial en general. Sin embargo, los instrumentos de regulación del territorio vigentes en México (ordenamientos ecológicos y territoriales, así como los planes y programas de desarrollo urbano municipales producto de procesos de descentralización) rara vez han incluido una visión explícita del riesgo, o de cómo sus capacidades regulatorias podrían incidir en aquellos componentes susceptibles de ser transformados a partir de una adecuada gestión del territorio. Sólo en los últimos años ha emergido la necesidad de incidir desde los distintos órganos de gobierno en la exposición a peligros y reducir la vulnerabilidad ante determinadas amenazas presentes en el territorio nacional (sismos, deslizamientos de ladera, fenómenos hidrometeorológicos extremos, peligros tecnológicos) a través de estos instrumentos. En México, el municipio es el principal nivel de atención a la regulación territorial dadas sus atribuciones de zonificación de uso de suelo y jurisdicción sobre el otorgamiento de servicios públicos básicos e infraestructura. En ese sentido, el municipio es también el principal otorgante de los servicios de protección civil y por lo tanto, el primer responsable de prevenir, gestionar y mitigar riesgos. Sin embargo, las tareas asociadas a la protección civil municipal se dan en un entramado legal, institucional y financiero aún incompleto, que en muchas ocasiones sobrepasa las capacidades de respuesta de los gobiernos locales. Ante esta situación, organismos del Gobierno Federal mexicano como el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) han generado iniciativas importantes para atender diferentes facetas de la gestión de riesgos. En este tenor, los Atlas de Riesgos municipales constituyen uno de los instrumentos que se han privilegiado recientemente para el ordenamiento de tanto de los asentamientos humanos. La producción de los Atlas nace como parte del Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos (PRAH), el cual dependía de la Secretaría de Desarrollo Social *. El PRAH tiene un fondo específico para otorgar financiamiento para que agentes de muy diversos tipos (universidades y centros de investigación, empresas consultoras profesionales y Organizaciones No Gubernamentales, entre otros) se involucren como contratistas a través de licitaciones públicas para elaborar los Atlas de Riesgo, particularmente para aquellos municipios con un riesgo global alto y muy alto. El programa funciona partir de financiamientos compartidos entre el Gobierno Federal a través del de la Secretaría de Desarrollo Social y los gobiernos municipales, con vigencia de un año fiscal. El documento que 2 * A partir del año 2013 el presidente Enrique Peña Nieto reformó la estructura administrativa de la Secretaría de Desarrollo Social y separó las funciones de Ordenamiento Territorial de este ministerio, las cuales fueron absorbidas por la nueva Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU).

3 sustenta la producción de los Atlas se titula "Bases para la Estandarización en la Elaboración de Atlas de Riesgos y Catálogo de Datos Geográficos para Representar el Riesgo", publicado por la Secretaría de Desarrollo Social para ese propósito. Esta guía es la base técnica para la elaboración de los Atlas por parte de los contratistas. Sin embargo, a pesar de contar con esta guía técnica, los Atlas producidos reflejan las múltiples dificultades de uso y manejo de información propias de un tema complejo como el riesgo de desastres. Dado que el riesgo es un concepto compuesto que implica la conjunción de amenazas y vulnerabilidades, cada una de ellas en una escala operacional propia (Zerger, 2002: 291), el riesgo resulta un tema particularmente sensible al manejo de información estadística y geográfica en aspectos clave como la escala o agregación de los datos seleccionados. Todo ello afecta los productos cartográficos y puede resultar en serias limitaciones para su aplicación en procesos de gestión de riesgo y de ordenamiento territorial. Además, cada municipio presenta especificidades en distintos términos, que dificultan el manejo estandarizado de la información cartográfica. Los principales factores problemáticos detectados son: La guía metodológica es principalmente documento para la cartografía de amenazas (no de riesgos), las cuales tienen escalas operacionales muy distintas (por ejemplo, es muy diferente la extensión y resolución de un proceso de remoción en masa que el de un huracán). Ello conlleva problemas específicos para representar ciertas amenazas en una cartografía estandarizada, puesto que el fenómeno puede ser sub o sobrerrepresentado a nivel municipal (ver Gráficos 1, 2 y 3). La información sociodemográfica y económica tiene distintas agregaciones espaciales, que dependen de la categorización de una unidad territorial como rural (localidad) o urbana (Área Geoestadística Básica). Además, debido a los cambios metodológicos en el diseño muestral del Censo General de Población y Vivienda 2010, una parte de la información sociodemográfica básica no es de carácter censal sino muestral. Es decir, la información requerida para la estimación del componente de vulnerabilidad social es heterogénea espacialmente. La guía metodológica tiene un componente insuficiente de análisis de vulnerabilidad social, particularmente si esta se comprende en función de la amenaza específica a la cual la población es susceptible. La vulnerabilidad se confunde con las carencias de la población (en términos de activos del hogar, marginación y estructura demográfica), y no es desglosada de acuerdo a la sensibilidad que distintas poblaciones tienen a distintos tipos de amenazas naturales o tecnológicas. Conceptualmente, la idea de vulnerabilidad tiene en la guía distintas acepciones que generan conflictos terminológicos y de representación cartográfica. Coexisten en el documento distintas definiciones de vulnerabilidad que se refieren a distintos procesos biofísicos y sociales. Por ejemplo, vulnerabilidad física (referida a la infraestructura y las construcciones), vulnerabilidad geográfica (referida a la sismicidad y la fragilidad geomorfológica) y la vulnerabilidad social propiamente dicha, que se establece como un componente sociodemográfico de la población. Otros componentes del análisis global del riesgo (saturación de infraestructura de emergencia, capacidades institucionales, financiamiento) no son incluidos en los Atlas. Estos componentes son importantes porque constituyen el sustento de la operatividad preventiva y mitigadora de riesgos de los Atlas. Las direcciones de protección civil de los municipios participan directamente en el proceso de elaboración de los Atlas; sin embargo, tienen niveles distintos de conocimiento, información, capacidades técnicas, financieras y consolidación profesional de su personal. Asimismo, los equipos de trabajo carecen a veces de los conocimientos técnicos requeridos y enfrentan grandes dificultades en la obtención y procesamiento de la información necesaria para elaborar 3

4 estos productos, lo cual es un reflejo del conjunto de deficiencias institucionales en torno a los procesos de descentralización municipal (Arellano et al. 2011:30). Finalmente, es importante destacar que los Atlas son financiados a través de una coparticipación entre dos entidades: el Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos, que para el año fiscal 2011 formaba parte de la Secretaría de Desarrollo Social y el municipio. Estas dos entidades deben ejercer recursos estrictamente durante un año fiscal. Ello significa que los procesos de convenio, licitación, liberación de recursos y elaboración de los Atlas lleva apenas unos cuantos meses, lo cual dificulta sustantivamente la generación de información científica de carácter primario tanto de amenazas como de vulnerabilidad social, necesarias para construir los indicadores de riesgo. Ante estos problemas propios del diseño, ejecución y elaboración de los Atlas municipales, esta investigación se enfoca en comprender los procesos específicos de creación de estos instrumentos, a través de un análisis de dos factores principales: Los debates teóricos y metodológicos sobre la medición y representación cartográfica del riesgo y sus componentes, incluyendo temas como la indeterminación espacial de las amenazas, el muestreo y agregación de la información, los observables y sus umbrales de validez, y las escalas operacionales. La forma como la situación actual de los aspectos legales, normativos y financieros influyen en los equipos de trabajo, en términos de generación y recolección de información, y de reclutamiento de los profesionales de distintas áreas de conocimiento que se requieren dentro de la elaboración de los Atlas. Asimismo los procesos de co-financiamiento, diseño y ejecución de los Atlas tienen un peso importante en el resultado final y en las posibilidades del Atlas como instrumento regulador. 3. Metodología El proyecto (vigente por los años 2013 y 2014) sigue un diseño metodológico mixto cualitativo y de análisis cartográfico, en el cual se seleccionará una muestra de Atlas de Riesgo municipales que fueron financiados durante el ejercicio fiscal Metodológicamente, el proyecto se centra en dos fases: levantamiento y sistematización. La fase de levantamiento abarca la definición de una muestra multicriterio de Atlas municipales, sobre los cuales se requiere recolectar información de tres fuentes principales Los Atlas de Riesgo municipales que fueron financiados durante el ejercicio fiscal 2011 (Documento, Mapas, Cartografía Digital y Diccionario de Datos). Entrevistas a los responsables de programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos y a las autoridades locales de los municipios involucrados, en las dependencias pertinentes (Desarrollo Urbano, Servicios de Emergencia, Protección Civil y/o Ordenamiento Territorial) Entrevistas con los equipos responsables de la elaboración de los atlas (universidades, empresas consultoras privadas). La fase de sistematización y análisis incluye la organización de dos sistemas de información empírica. La información cartográfica se procesa en el visualizador de ArcGIS, mientras que información cualitativa derivada de los documentos y las entrevistas, se procesa en NVivo 10. Con esta información, se pretende analizar los siguientes elementos de los Atlas de Riesgo: Técnicos Tipos de falacias (errores de inferencia espacial) más frecuentes. 4

5 5 Tipo de relaciones espaciales derivadas de la información del Atlas (contención, adyacencia, conectividad), y que muestran las relaciones entre los componentes del riesgo que los autores de los Atlas representan en el mapa y asumen como ciertas. La calidad de la representación cartográfica: composición, jerarquía de elementos, generalización y nivel de detalle. Institucionales Ambiente institucional: acceso al financiamiento, consolidación de la administración pública local, contacto previo equipos/funcionarios, convenios con instituciones proveedoras de información. Profesionalización: formación de equipos de trabajo, nivel de escolaridad, experiencia previa, combinación de habilidades, gestión financiera, manejo de información. Supuestos conceptuales: conceptos sobre el riesgo y sus componentes, elementos normativos, ponderación de elementos. Elementos técnicos: manejo del SIG, generación de datos primarios, acceso a información privilegiada/restringida. Con los elementos que se desprendan tanto del sistema de información cartográfico como del cualitativo, se espera generar una tipología completa del proceso de producción de los Atlas y de la calidad de las conclusiones que estos productos presentan sobre los riesgos en los territorios municipales que representan. En dicha tipología será posible identificar los principales problemas de carácter conceptual, técnico e institucional a los cuales se enfrentan los equipos que elaboran los Atlas y las agencias municipales, quienes son los usuarios finales de estos productos. En la siguiente sección presentaremos los resultados preliminares de investigación y algunas reflexiones sobre la forma cómo diversos agentes profesionales públicos y privados encargados de su elaboración se han vinculado con las distintas instancias de gobierno (federal y local) involucradas en la gestión del riesgo y el ordenamiento territorial. 4. Resultados iniciales Los avances realizados hasta el momento permiten hacer un diagnóstico inicial de esta cohorte de Atlas municipales, que nos permite caracterizar de manera inicial el proceso a través del cual se han generado estos instrumentos. En el Cuadro 1. se observa el giro profesional de las empresas contratistas encargadas de la elaboración de los Atlas municipales. Cuadro 1. Giro profesional de las empresas contratistas

6 6 Giro profesional Frecuencia Construcción e ingeniería civil 21 Urbanismo 13 Cartografía 8 Arquitectura 7 Universidades públicas 6 Protección civil y análisis de riesgo 5 Gestión ambiental 4 Instituciones públicas de planeación 4 Politología 1 Instituciones desconcentradas del Gobierno Federal 1 Psicología 1 Indeterminado 3 Total 74 Fuente: Síntesis a partir de los documentos y cartografía de Atlas de Riesgo municipales, 2011 A partir de esta tabla es posible observar que en los concursos predominan las empresas cuyo giro registrado es la construcción de obra civil e infraestructura. Por otro lado, es también importante la presencia de empresas consultoras en urbanismo, las cuales se han especializado en los últimos años en la elaboración de instrumentos como Planes de Desarrollo Urbano municipales o Manifestaciones de Impacto Ambiental, por los cuales compiten en el mismo mercado que las empresas cuyo giro es la gestión ambiental, las cuales además cubren otras áreas de oportunidad como la prospección geológica y la remediación de sitios contaminados. En el mismo nicho de oportunidad interactúan las empresas especializadas en arquitectura, las cuales fueron clasificadas en ese rubro dado que se centran en el diseño y construcción de obras no civiles, particularmente residenciales. Sin embargo, la revisión de la documentación de los Atlas muestra dos características importantes con relación a los equipos. La primera es que la mayoría de las empresas subcontratan personal para la investigación y elaboración de los diversos componentes de los Atlas, en particular en áreas como geomorfología, cartografía y en ciencias sociales (en áreas como análisis demográfico o de protección civil). Es decir, las empresas licitantes en principio no cuentan con personal de tiempo completo especializado en las diferentes áreas que componen los Atlas. Y por otro lado, muchas de las empresas están localizadas fuera de los municipios para los que fueron contratados, lo cual es un elemento importante para conocer la capacidad de acceso y generación de información de este personal. Por otro lado, seis de los Atlas elaborados en el año 2011 fueron elaborados por diversas universidades (UNAM, BUAP y la Universidad Autónoma Chapingo, entre ellas), y cuatro de ellos fueron generados por Institutos Municipales de Planeación. Esta última figura tiene un lugar importante dentro de la muestra seleccionada, puesto que la mayoría de ellos cuenta con personal en múltiples áreas (informática, cartografía, desarrollo institucional, urbanismo, estudios sociales) y con una base local en el municipio de interés. Finalmente, es importante recalcar la presencia de licitantes que no están registrados en ningún giro empresarial, y de los cuales no hay registro sobre su actividad profesional ni comercial. Otra área de resultados preliminares se enfoca en las características de los materiales cartográficos publicados en los Atlas, así como la representación de los peligros en ellos. La revisión de dichos materiales muestra heterogeneidades importantes en la comunicabilidad del riesgo con relación a las amenazas, pero también a la resolución y extensión de los municipios involucrados. La sistematización

7 inicial del conjunto de Atlas que constituyen el universo de estudio muestra importantes desigualdades que se ejemplifican en los Gráficos 1, 2 y 3. En el Gráfico 1 (Zonas susceptibles a hundimientos. Municipio de Valle de Chalco Solidaridad, Estado de México, 2011), se observa que la escala operacional del peligro es adecuada con relación a la extensión del municipio representada en el mapa. En cambio, el Gráfico 2 (Peligro por impacto de huracanes. Municipio de Progreso, Yucatán, 2011) muestra un comportamiento de las trayectorias de los huracanes que genera una indiferenciación espacial a escala municipal, puesto que toda la extensión de éste es afectada por las dimensiones de este fenómeno meteorológico. En este mismo sentido pero de manera inversa, el Gráfico 3 (Riesgo por deslizamientos. Municipio de Tlayacapan, Morelos, 2011), muestra que la escala operacional del riesgo por deslizamientos (procesos de remoción en masa) es inadecuada para la escala cartográfica propia del nivel municipal (1:48,000); en este caso, los puntos identificados como de alto riesgo carecen de la resolución adecuada para la acción operativa de monitoreo y protección civil. Estos tres mapas reflejan algunas de las dificultades más acuciantes del proceso de producción cartográfica del riesgo; en particular, llaman la atención los dilemas de extensión y resolución en productos cartográficos que conjuntan fenómenos con escalas operacionales distintas (amenazavulnerabilidad). Gráfico 1. Zonas susceptibles a hundimientos. Municipio de Valle de Chalco Solidaridad, Estado de México,

8 8 Fuente. Atlas de Peligros Naturales del Municipio de Valle de Chalco Solidaridad, Estado de México, Elaborado por Master Planning, S.A. Gráfico 2. Peligro por impacto de huracanes. Municipio de Progreso, Yucatán, 2011

9 9 Fuente: Atlas de Peligros de Progreso, Yucatán, Elaborado por Servicios Integrales GIKA, S.C. Gráfico 3. Riesgo por deslizamientos. Municipio de Tlayacapan, Morelos, 2011 Fuente: Atlas de Riesgos del Municipio de Tlayacapan, Morelos, Elaborado por Información e Innovación Tecnológica, S.A. (infinit) 5. Reflexiones finales

10 10 Los Atlas de Riesgo municipales representan un instrumento con un enorme potencial para la prevención de desastres y para el fortalecimiento de la gestión pública a nivel local. Sin embargo, su utilidad depende de un conjunto de procesos de producción que se asocian con las capacidades locales, las de los equipos involucrados, y con una adecuada reflexión científica sobre la conceptualización y medición del riesgo. Los avances presentados forman parte de un proyecto financiado por la Universidad Nacional Autónoma de México (Evaluación conceptual, metodológica e institucional de los Atlas de Riesgos municipales en México, 2011), cuyo objetivo es contribuir a dicha reflexión. Los primeros avances de investigación muestran los Atlas como instrumentos de calidad heterogénea, cuyos procesos de financiamiento, ejecución y elaboración deben ser revisados cuidadosamente. En este sentido, a partir de la primera fase de sistematización surge una serie de cuestionamientos sobre lo que implican las actuales formas de producción de conocimiento que subyacen a los Atlas. En particular, cabe preguntarse qué implica la generación de un producto destinado al ordenamiento territorial (legalmente una disposición sancionadora de determinados usos de suelo) por parte de agentes privados con capacidades científicas e institucionales heterogéneas. O bien, cuáles son los requerimientos técnicos de información estadística y geográfica que deben revisarse y generarse en el corto plazo para la realización de los Atlas y maximizar su potencial como instrumento de gestión territorial. 6. Referencias Arellano, D., Cabrero, E., Montiel M.J. & Aguilar, I. (2011) Gobierno y administración pública municipal: un panorama de fragilidad institucionalizada. En Cabrero, E. & Arellano, D. (coords.) Los gobiernos municipales a debate. Un análisis de la institución municipal a través de la Encuesta INEGI 2009 (pp ), México, CIDE. Birkmann, J. (2006) Measuring vulnerability to promote disaster-resilient societies: conceptual frameworks and definitions. En Birkmann, J. (ed.) Measuring vulnerability to natural hazards. Towards disaster resilient societies (pp. 9-54). United Nations University Press, Tokio Birkmann, J. (2007). Risk and vulnerability indicators at different scales: applicability, usefulness and policy implications, Environmental Hazards 7, Bian, L. (1997) Multiscale nature of spatial data in scaling up environmental models. En Quattrochi, D. y Goodchild, M. (eds.) Scale in remote sensing and GIS (pp ). Salem, MA, CRC Press. Bollin, C. & Hidajat R. (2006). Community-based risk index: pilot implementation in Indonesia. En Birkmann, J. (ed.). Measuring vulnerability to natural hazards. Towards disaster resilient societies (pp ). United Nations University Press, Tokio Eakin, H. & Bojórquez-Tapia, L. (2008). Insights into the composition of household vulnerability from multicriteria decision analysis. Global Environmental Change 18, Hearn, B. (1999). Identifying and Mapping Community Vulnerability. Disasters 23 (1), 1-18 Freksa, C. & Barkowsky, T. (1996). On the relations between spatial concepts and geographic objects. En Burrough, P. & Frank A. (eds.) Geographic objects with indeterminate boundaries (pp ) Londres, Taylor and Francis. Smith, B. & Mark D. (2001). Geographical categories: an ontological investigation. International Journal of Geographical Information Science 15(7), Stallings, R. (2007) Methodological issues. En Rodríguez, H., Quarantelli E. & Dynes R. (eds.) Handbook of Disaster Research (pp ). Nueva York, Springer Thomas, D., Ertuĝay, K. & Kemeç, S. (2007). The role of Geographic Information Systems/Remote Sensing in Disaster Management. En Rodríguez, H., Quarantelli E. & Dynes R. (eds.) Handbook of Disaster Research (pp ). Nueva York, Springer

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