PROYECTO DE GESTION INTEGRADA DE ECOSISTEMAS DE LA CUENCA BINACIONAL DEL RIO SIXAOLA

Transcripción

1 ANAM-MINAET-BID/GEF CONVENIO DE COFINANCIAMIENTO No COF-FN-SIXAOLA PROYECTO DE GESTION INTEGRADA DE ECOSISTEMAS DE LA CUENCA BINACIONAL DEL RIO SIXAOLA PRODUCTO L Informe Final INFORME CON RECOMENDACIONES DE ADECUACION Y ACTUALIZACIÓN DEL MARCO JURÍDICO Y POLITICO DE COMANEJO DE AREAS PROTEGIDAS TRASFRONTERIZAS (Actividad 3a Producto 4.2) PRESENTADO POR: THE NATURE CONSERVANCY AMELIE GONZÁLEZ MAYTÉ GONZÁLEZ Junio de 2012

2 ÍNDICE DE CONTENIDOS Introducción..3 I- Marco Conceptual.4 II- Breve síntesis del manejo compartido en la región.10 III- Normativa relacionada con el manejo compartido en Costa Rica Marco Legal Experiencias de manejo compartido en Costa Rica La Política Nacional de Manejo Compartido de las Áreas Protegidas de Costa Rica.16 IV- Normativa relacionada con el manejo compartido en Panamá Marco Legal Experiencia de manejo compartido en Panamá..25 V- Cuadro comparativo de la normativa de manejo compartido en Costa Rica y Panamá.27 VI- Conclusiones.31 VII- Recomendaciones de armonización y actualización.32 VIII- Referencias y Bibliografía consultada.40 IX- Agradecimientos 42 2

3 INTRODUCCIÓN El presente informe con recomendaciones de adecuación y actualización del marco jurídico y político de comanejo de áreas protegidas transfronterizas para la Cuenca Binacional del Río Sixaola está enmarcado en el Convenio de Cofinanciamiento (No COF- FN-SIXAOLA ), entre y el Proyecto de Gestión Integrada de Ecosistemas de la Cuenca Binacional del Río Sixaola a través de Fundación Natura como ente administrador del Proyecto. La participación de TNC en la co-ejecución de acciones específicas de dicho proyecto se fundamenta por la experiencia y trayectoria de TNC en la Cuenca Binacional del Río Sixaola, la cual ha abarcado más de 10 años en el desarrollo e implementación de estrategias de conservación tanto en la porción panameña como costarricense de la cuenca, privilegiando aspectos de fortalecimiento institucional, herramientas de manejo, participación comunitaria y alternativas productivas compatibles, entre otras acciones. Precisamente para este componente TNC presenta una amplia experiencia en programas de monitoreo como por ejemplo el Programa Medidas de Éxito para la Conservación en el Alto Chagres con más de 6 años de ejecución. El presente Informe contiene una recopilación de la normativa relacionada con el manejo compartido dentro de Áreas Protegidas en ambos países y una comparación entre ambos marcos legales, del cual se desprende el presente Informe de armonización del marco legal y las políticas de cogestión de ambos países, con recomendaciones de pasos a seguir en este sentido. El trabajo inicia con una breve mirada al marco conceptual y las experiencias de cogestión en la región, como insumo referencial y de contexto, para luego entrar en la descripción de la normativa relacionada con el manejo compartido en cada país, en el cual se especificará los puntos relevantes de cada norma y su relación con el tema del manejo compartido en áreas protegidas. Se presenta además un cuadro comparativo, en el cual se podrá observar de una manera gráfica, las normas existentes en cada país, sobre el tema de manejo compartido, estableciendo una relación entre las mismas e identificando las diferencias entre las disposiciones legales de ambos Estados. Como capítulo final se plantearán conclusiones y recomendaciones emanadas de la investigación realizada, del análisis de las normativas y de los distintos escenarios, que se presentan en cada país con relación al manejo compartido en áreas protegidas, a fin de sugerir una armonización de las mismas. 3

4 MARCO CONCEPTUAL La terminología sobre el tema de co-gestión es amplia y diversa. Cogestión, coadministración, gestión compartida, manejo colaborativo, manejo compartido, comanejo, son solamente algunos de los términos que se encuentran a lo largo de la región. A pesar de los muchos años de experiencia en el tema a nivel global y de la región, no es posible encontrar un consenso sobre la terminología más adecuada. Pero, más allá de un tema terminológico, lo que subyace al tema es la tendencia, cada vez más intensa y extendida de integrar, además de las autoridades de gobierno, a otros actores públicos y privados en el manejo de las áreas protegidas. Según lo propone Patricia Madrigal C., el énfasis debe estar en los elementos medulares del tema que día a día alimentan la diversidad de experiencias en la región. Esta discusión debe rescatar el contexto, los diferentes actores que participan, la diversidad cultural, las necesidades ambientales y los vínculos entre todos los elementos. Dos elementos importantes están presentes en la diversidad de términos: 1) La participación del Estado y Sociedad Civil en la gestión de las áreas protegidas; 2) El establecimiento de negociaciones y toma de decisiones para la conservación del capital social y natural de las áreas protegidas. En una primera instancia, entes universitarios, científicos, técnicos y ONG adquirieron responsabilidades en el manejo de áreas protegidas. Más recientemente se comenzaron a desarrollar y fortalecer mecanismos para la participación de comunidades locales en la gestión de las áreas. Así, se evidencia que se trata de un tema de participación de la sociedad civil en la gestión de las áreas. El abanico de opciones de participación, como se dijo antes, es amplio y depende en gran medida de la existencia o no de instrumentos legales que potencien su implementación, pero principalmente de la voluntad de unos y otros actores (públicos y privados) de experimentar distintos niveles de interacción en el ámbito de las áreas protegidas y sus áreas de amortiguamiento. De la revisión de los marcos normativos aplicables a la cogestión en Costa Rica y Panamá, es posible extraer las siguientes definiciones: En Panamá: El manejo compartido es un proceso dinámico y participativo entre la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), usuarios locales del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), con fundamento en derecho y sin fines de lucro, que impulsa el cambio de mentalidad, con objetivos comunes, autoridad, beneficios y responsabilidades compartidas en pro de la conservación y el manejo sostenible de los recursos naturales de 4

5 las áreas protegidas, procurando una mejor calidad de vida para los habitantes del territorio. 1 En Costa Rica: El manejo compartido de áreas silvestres protegidas es un proceso en donde el Estado, a través del MINAE, y más específicamente del SINAC, comparte con uno o varios actores interesados el manejo de un área silvestre protegida en su contexto integral, mediante acuerdos o arreglos formales, con el fin de mejorar la gestión integral, participativa y responsable del patrimonio natural y cultural de las áreas silvestres protegidas y promover así la conservación y el desarrollo sostenible a escala local y/o regional. Esto no incluye la administración del Patrimonio Natural del Estado, que corresponde en exclusiva al Poder Ejecutivo y son indelegables 2 El esquema de cogestión o manejo compartido es una materia sumamente relevante para la Cuenca Binacional Sixaola, si se considera que la Cuenca Binacional posee "seis (6) Áreas Silvestres Protegidas (ASP) ( ha en total, ha en Costa Rica y ha en Panamá. En Costa Rica: Parque Internacional La Amistad, Parque Nacional Chirripó, Reserva Biológica Hitoy Cerere y Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (Sitio RAMSAR). En Panamá: Parque Internacional La Amistad, Humedal de San San Pond Sack (Sitio RAMSAR) y Bosque Protector Palo Seco. Cuatro de las ASP s son transnacionales. Además hay que añadir la existencia de seis territorios indígenas que funcionan como áreas de amortiguamiento de las ASP s, albergando extensas masas boscosas y altos niveles de biodiversidad. En Costa Rica ( ha): Bribri y Cabécar de Talamanca, Bribri de KeköLdi y Cabécar de Telire, constituidos legalmente como Reservas. En Panamá ( ha): Bribri y Naso-Teribe, y recientemente pobladores de las etnias Ngöbe y Buglé, ninguna constituida legalmente como Comarca. 3 Bajo esta concepción amplia del término Co-gestión, hay tres clarificaciones conceptuales importantes: 1 Resolución AG Por la cual se crea y regula el Manejo Compartido en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP). 2 Política Nacional de Manejo Compartido de las Áreas Protegidas de Costa Rica 3 Sanabria, Alfonso. La Cuenca Binacional del Río Sixaola. Manejo integrado de Ecosistemas de la Cuenca Binacional del Río Sixaola, Changuinola, Bocas del Toro, Panamá La primera, respaldada por la experiencia en la región y específicamente en Panamá y Costa Rica, es que la no existencia de un marco legal o normativo que haga referencia explícita al tema, no ha sido un obstáculo para que diferentes modalidades de cogestión se dieran en la práctica. Así por ejemplo, dos de los casos que tradicionalmente se citan como experiencias exitosas de participación en el manejo de áreas protegidas son la experiencia en el Parque Nacional Volcán Poas y la Reserva Biológica Monteverde, ambos en Costa Rica, sin que en el caso de Costa Rica exista una legislación o regulación específica sobre Cogestión (Ver

6 Cuadro 1. Experiencias de participación en el manejo de áreas protegidas en Costa Rica). 2. La participación de instancias de la sociedad civil en el manejo de áreas protegidas implica necesariamente niveles de descentralización y/o delegación por parte de la autoridad competente. Esta voluntad puede expresarse de manera explícita (a través de leyes, reglamentos, por ejemplo) o de manera implícita (a través de un enfoque más pragmático en donde las partes se ponen de acuerdo para avanzar en una experiencia que poco a poco va integrando la participación de algún actor de la sociedad civil, por ejemplo, a través de acuerdos de colaboración o casos pilotos) 3. Las experiencias de cogestión tienen como característica común su carácter local, es decir, la preferencia es entregar la participación a actores del nivel local. En este sentido, el reto sigue siendo, al menos a nivel de la región de Centro América, empoderar a las comunidades locales como un actor e interlocutor válido para estos procesos, junto a las ONG s, empresas proveedoras de servicios, centros académicos, entre otros. Cuadro 1. Experiencias de participación en el manejo de áreas protegidas en Costa Rica Parque Nacional Volcán Poás Poás en un buen ejemplo de un parque nacional manejado directamente por el gobierno nacional pero donde mediante varios tipos de contratos, convenios y acuerdos hay muchos actores involucrados en su gestión. La Universidad Nacional realiza monitoreo constante de la actividad sísmica y volcánica por un convenio. El capítulo local de la Cruz Roja se autofinancia mediante la provisión de servicio constante de primeros auxilios y rescate, y cobrando por el servicio de estacionamiento, lo cual libera a guardaparques de esa tarea tediosa. Una cadena de venta y exportación de café maneja una cafetería excelente, que siempre antes fracasaba bajo manejo directo del gobierno; el concesionario paga por este permiso de uso. Una ONG nacional prestigiosa maneja la tienda de venta de suvenires, y paga una cuota considerable por ese derecho. Vecinos del área se benefician operando hoteles, restaurantes, ventas de frutas frescas y suvenires a los más de 200,000 visitantes al año. El área produce un superávit en cuanto a sus gastos recurrentes, lo cual permite apoyar con recursos para el manejo de otras áreas protegidas grandes y deficitarias. Si bien el gobierno lo maneja, es apoyada 6

7 Reserva Biológica del Bosque Nuboso de Monteverde técnica y financiera por una ONG creada específicamente para apoyar el manejo de ANP exclusivamente en el Área de Conservación Cordillera Volcánica Central. Dicha ONG promueve tanto el manejo de las zonas núcleo (parques nacionales) de la Cordillera, como el manejo forestal y la restauración ambiental en terrenos privados en las zonas de amortiguamiento y corredores biológicos adyacentes. Es un excelente modelo de una reserva de propiedad de una ONG que lo ha manejado por más de 30 años, fomentando la investigación científica, la educación ambiental y el ecoturismo; mientras se conserva la biodiversidad y el valor hídrico del bosque nublado. Monteverde, como Poás, produce un superávit en cuanto a flujo de caja que se invierte en el programa ambicioso de investigación y educación ambiental, y en la creación de toda una red de otras reservas privadas manejado por el Centro Científico Tropical (CCT), y en la consolidación de corredores altitudinales para evitar el aislamiento de la reserva. Durante décadas Monteverde ha hecho excelente uso de voluntarios nacionales e internacionales para crear un sistema excelente de senderos naturales, ha tenido una política muy amistosa al investigador, lo cual ha convertido el área en uno de los bosques nublados más conocidos del mundo, ha desarrollado un grupo de guías naturalistas excelentes que da valor agregado a la visita al área, ha promovido la llegada de periodistas, cineastas y documentalistas de alrededor del mundo, lo cual ha convertido el área en una de las ANP estrella de América Latina, lo cual ha convertido la zona de Monteverde en una meca turística, con casi cero desempleo, un estándar de vida bastante alto para el medio rural, y creando un flujo de más de 80,000 visitantes al año. 7 Fuente: Elaboración propia. A partir de contenido en el documento Proyecto Consolidación de Áreas Protegidas Piloto y Administración de Tierras. Informe Final (Borrador para Revisión). Consultoría sobre Análisis del Sistema de Áreas Naturales Protegidas de El Salvador. James R. Barborak (con Alan Moore). Una conceptualización sobre los distintos grados de participación en el manejo de áreas protegidas, la ofrece Núñez Saravia (2002) en su publicación El Comanejo y la Participación de la Sociedad Civil en las Áreas Protegidas de Centroamérica, donde detalla diversos grados de involucramiento de la sociedad civil en la gestión de áreas naturales protegidas. Dichos grados de participación pueden ser caracterizados por modalidades de comanejo, considerando siete grados de participación:

8 Áreas no delegables Asistencia técnica (informal, puntual, y eventual) Participación programática (participación temporal y sobre un área temática o geográfica específica) Co-administración (participación compartida de forma global) Derechos ancestrales o indígenas Delegación total de la gestión Reservas privadas Cabe destacar también que no existe un mandato o imperativo de introducir niveles de participación en todos los casos de gestión de áreas protegidas. Producto de su amplia experiencia en la gestión de áreas protegidas en la región, J. Barborak ha listado las condiciones en las cuales es aconsejable establecer alianzas con la sociedad civil para la gestión de las áreas 4 : Cuando el compromiso activo y colaboración de los interesados son esenciales para lograr los objetivos de manejo de un área natural protegida (p.e. cuando el territorio que ocupa el área protegida se encuentra habitado o es de propiedad privada) Cuando el acceso a los recursos naturales que se encuentran dentro del área protegida es esencial para asegurar los medios de vida locales y la supervivencia cultural Cuando los interesados locales, históricamente, han disfrutado de derechos tradicionales o legales sobre el ANP Cuando los intereses locales se ven seriamente afectados por la forma en que el área protegida es, o será, manejada Cuando las decisiones a tomarse son sumamente complejas y controvertidas Los varios interesados están listos para colaborar y han solicitado hacerlo Aplicados los criterios arriba listados a la realidad de las áreas protegidas ubicadas en Cuenca Binacional del Río Sixaola, se observa que las respuestas son positivas para al menos 5 de las 6 categorías listadas, lo cual valida la intención del Proyecto de intervenir en la armonización de los marcos para la Cogestión. Finalmente en cuanto a los niveles de participación, estos pueden variar de manera significativa. Es decir, habrá tantos modelos de gestión compartida como niveles de participación se acuerden entre las partes. Según Borrini-Feyeraband, los diversos modos de participación son 5 : 4 Barborak, Jim. Proyecto Consolidación de Áreas Protegidas Piloto y Administración de Tierras. Informe Final (Borrador para Revisión). Consultoría sobre Análisis del Sistema de Áreas Naturales Protegidas de El Salvador. James R. Barborak (con Alan Moore). 5 Idem 8

9 Dejar de lado a los intereses y habilidades de otros interesados y minimizar su relación con el área protegida; Informar a los interesados sobre los asuntos y decisiones importantes; Consultar activamente a los interesados acerca de dichos asuntos y decisiones; Buscar consenso; Negociar con ellos abiertamente (involucrándolos así efectivamente en el proceso de toma de decisiones) y desarrollar un acuerdo específico; Compartir con ellos la autoridad y responsabilidades de manera formal (p.e. solicitar que se unan a una junta de manejo); Transferir parte o toda la autoridad y responsabilidades a uno o más interesados. 9

10 II. BREVE SÍNTESIS DE EXPERIENCIAS DE MANEJO COMPARTIDO EN LA REGIÓN No cabe duda que los procesos de participación han tomado mucha fuerza en los últimos años, especial referencia a la región centroamericana. Estas iniciativas se encuentran en distinto grado de desarrollo y existen diferencias en cada país. No obstante, los procesos de descentralización y delegación de funciones son mecanismos que se están estimulando para mejorar la participación y la gestión de las áreas protegidas. Dichos procesos han sido lentos y los logros aún son parciales, pero en aumento. Las instancias en la región vinculadas a la gestión de áreas protegidas son de diversa índole, tal como se muestra en el cuadro siguiente. Cuadro 2. Algunas instancias locales vinculadas a la gestión de las áreas protegidas País Belice Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Panamá Instancia Asociación de Manejadores de Áreas Protegidas Consejos Directivos Consejos Consultivos Juntas Directivas Departamentos de Áreas Protegidas en Municipalidades Unidad de Coordinación con Pueblos Indígenas y Sociedad Civil Comités Regionales de Áreas Protegidas (CORAP) Comités Locales de Áreas Protegidas (COLAP) Municipalidades Cooperativas ONG s Comités Locales de Apoyo al Comanejo de Áreas Protegidas Comités Locales de Desarrollo Sostenible Comisiones Ambientales Municipales (CAM) Consejos Regionales de las Áreas de Conservación Consejos Locales Comités de Manejo de Áreas Silvestres Protegidas Comités de Cuencas Comisiones para la protección de recursos específicos Patronato Empresa Privada Institutos de Investigación ONG s Fuente: Elaboración propia a partir del contenido en el documento en línea: SISTEMA CENTROAMERICANO DE ÁREAS PROTEGIDAS (SICAP) UN ENTORNO PARA CONSERVAR LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA. Informe Regional 2003: Avance en el cumplimiento del Convenio sobre la Diversidad Biológica. 10

11 Los acuerdos de co-administración o de co-manejo son uno de los mecanismos que están tomando fuerza en la región para mejorar la gestión de las áreas protegidas. Estos se fundamentan en el reconocimiento de que las partes o actores no tienen todas las capacidades y competencias para lograr los objetivos de manejo, por lo que requieren aplicar algunos principios, como los de complementariedad y subsidiaridad. Los países de Centroamérica, con excepción de Costa Rica, cuentan con respaldos legales generales para ejecutar estos acuerdos o procesos. Ya para el año 2003 se reportaron en Centroamérica 123 experiencias o procesos de manejo participativo (para Honduras y Belice este tipo de gestión compartida representaba al momento el 40.7% y el 27% de sus SINAP, respectivamente). A continuación se presenta de manera resumida el estado de situación de actividades de participación en el manejo de áreas protegidas en distintos países de la región. País El Salvador Honduras Nicaragua Cuadro 3 Participación de la sociedad civil en el manejo de áreas protegidas en Centro América y Rep. Dominicana Comentario La sociedad civil participa principalmente a través de organizaciones no gubernamentales y de asociaciones de desarrollo comunal que han venido asumiendo responsabilidades de comanejo en muchas áreas. De acuerdo con la ley, se conforman comités asesores locales, que funcionan como instrumentos de participación y coordinación entre un área natural protegida y su espacio social aledaño. El dinamismo del proceso ha llevado incluso a la creación de una Red de Gestoras de Áreas Naturales Protegidas. De igual forma el creciente interés de particulares que destinan sus tierras a la conservación ha generado una Red de Propietarios de Reservas Privadas. En materia de gobernanza, la ley contempla la participación de municipalidades, comunidades, empresa privada y ONG s en la planificación y gestión del SINAPH. Esto ha llevado al impulso de numerosos acuerdos de comanejo con estos actores. La constitución de una mesa de ONG s comanejadoras de áreas protegidas es un ejemplo de la importancia que ha alcanzado tal actividad. Adicionalmente, la sociedad civil adelanta sus propias iniciativas de conservación, como lo evidencia la Red Hondureña de Reservas Naturales Privadas. El ICF tiene el desafío de consolidar los avances en el comanejo de las áreas protegidas, y asegurar el involucramiento de las comunidades indígenas y sus estructuras organizativas. El Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales administra el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, con sus respectivas zonas de 11

12 Guatemala Belice República Dominicana amortiguamiento. En ejercicio de la política de comanejo decretada en 2007, el MARENA promueve una gestión participativa que involucra a las municipalidades, a la sociedad civil organizada y a las comunidades indígenas. También es necesario avanzar con la política de comanejo, la cual, durante el tiempo que lleva su aplicación, ha ofrecido resultados promisorios. En el conjunto del SIGAP, se destaca la creciente cantidad de reservas naturales privadas y parques municipales que, si bien individualmente cubren pequeñas superficies, cumplen funciones estratégicas de conectividad y amortiguamiento alrededor de grandes áreas de jurisdicción nacional. El sistema es coordinado por el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP), en tanto que el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) tiene la función de formular políticas para su mejoramiento. La participación de la sociedad civil y de los gobiernos locales ha experimentado avances en los últimos años, reflejo de lo cual es la conformación de una mesa de coadministradores del SIGAP. La sociedad civil y organizaciones no gubernamentales son activas en la conservación de la naturaleza beliceña, a través de acuerdos de comanejo de áreas estatales y también mediante la conformación de reservas privadas. El Estado dominicano propicia el comanejo de áreas protegidas con participación de las comunidades y los gobiernos locales. En concordancia con esta política, se cuenta ahora con una nueva metodología participativa para la elaboración de los planes de manejo, que apunta a un involucramiento efectivo de las comunidades. De la misma manera, se busca estimular el desarrollo de áreas protegidas privadas, si bien aún es incipiente la conformación y reconocimiento formal de este tipo de sitios. Fuente: Elaboración propia. A partir de información contenida en el documento Las áreas protegidas de América Latina. Situación actual y perspectivas para el futuro. UICN,

13 III. NORMATIVA RELACIONADA CON EL MANEJO COMPARTIDO EN COSTA RICA. 1. Marco Legal Luego del análisis de la normativa existente en Costa Rica con relación al manejo compartido en áreas protegidas, se pudo determinar que si bien es cierto, no existe como tal una norma que desarrolle, las definiciones y directrices sobre el tema estudiado, sí se establece en la normativa general ambiental preceptos que dan cabida a la participación ciudadana en la gestión ambiental, incluyendo el manejo de las áreas protegidas. En este sentido la Ley No. 7554, Ley Orgánica del Ambiente de Costa Rica, posee un capitulo denominado Participación Ciudadana, este Capítulo II, en su artículo 6 establece que: El Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente. 6 Por su parte la Ley No. 7788, Ley de Biodiversidad, establece en su artículo 101 que: Incentívese la participación de la comunidad en la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica mediante la asistencia técnica y los incentivos señalados en esta ley y sus reglamentos, especialmente en áreas en donde se haya identificado especies en peligro de extinción, endémicas o raras. 7 El artículo 39 de la norma en mención regula lo referente a las Concesiones de servicios y contratos, autorizando al Consejo Nacional de Áreas de Conservación, para aprobar contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales dentro de área silvestres protegidas estatales, excepto de las responsabilidades que por ley se establece, serán únicamente del Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía. Se establece en el artículo en mención como servicios y actividades no esenciales las siguientes: Los estacionamientos Los servicios sanitarios La administración de instalaciones físicas Los servicios de alimentación Las tiendas La construcción y administración de senderos La administración de visitas 6 Ley No Ley Orgánica del Ambiente. San José, Costa Rica, 4 de octubre de 1995.Artículo 6. 7 Ley No Ley de Biodiversidad. San José, Costa Rica, 23 de abril de Artículo

14 Otros que defina el Consejo Regional de Conservación. Este artículo, al establecer legalmente la figura de la concesión de servicios y contratos, abre una puerta legal para la participación de la comunidad, pero únicamente para las actividades especificadas en la norma. Las normas citadas buscan garantizar la participación ciudadana en la gestión de áreas protegidas. No obstante, se debe destacar que a la fecha no existe una normativa que regule el tema de cogestión o manejo compartido en estas zonas, por lo que actualmente, existe un debate jurídico, entre las autoridades encargadas del control de legalidad, como es el caso de la Contraloría y la Procuraduría de este país. En este sentido, mediante el Dictamen No. DFOE-AM-38 del 14 de diciembre de 2005, la Contraloría General de la República de Costa Rica, ha opinado lo siguiente: La legislación costarricense no contempla el concepto de comanejo, en áreas silvestres protegidas, por ello en la actualidad, no es posible llevar a cabo en nuestro país procesos de comanejo que involucren a estas áreas. En este sentido, la administración del Patrimonio Nacional de la Nación dentro del cual se encuentran comprendidos los Parques Nacionales- corresponden en exclusiva al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Ambiente y Energía; asimismo actividades como la definición y el seguimiento de estrategias, planes y presupuestos de las Áreas de Conservación, son consideradas como atribuciones de carácter esencial del MINAE, y consecuentemente, indelegables. A pesar de lo anterior, existen elementos concretos en la legislación costarricense que permiten la participación ciudadana en la gestión ambiental y aunque estos elementos no admiten ser parte directa de la gestión de un área silvestre protegida, como para poder implementar procesos de comanejo, sí han establecido un grado cada vez mayor, para que la ciudadanía sea coadyuvante de la administración del Estado en las áreas silvestres protegidas. De lo expuesto por la Contraloría General de la República de Costa Rica, se puede establecer que sí se permite el manejo compartido, pero siempre y cuando el mismo, no se realice en obligaciones que corresponden por Ley, exclusivamente al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y que el mismo sea acorde con las normas que establecen la participación ciudadana en la gestión de áreas protegidas, las cuales hemos mencionado con anterioridad. 14

15 2. Experiencias de manejo compartido en Costa Rica Con base a las normas de participación ciudadana antes citadas, se han desarrollado en Costa Rica, algunas experiencias de administración compartida, a las cuales se les ha dado vida jurídica a través de Leyes, Decretos Ejecutivos y Convenio de Cooperación, entre los que podemos mencionar los siguientes: 15 Ley No Ley de creación de la Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes. Esta norma establece en su artículo 4, que se faculta a la Universidad de Costa Rica, a través de la Sede Regional de Occidente, para que lleve a cabo programas de conservación y docencia, así como investigaciones científicas y la administración de la Reserva, mediante la suscripción de Convenios con el Ministerio de Ambiente, Energía y Minas, los cuales deben ser refrendados por la Contraloría General de la República. Decreto Ejecutivo No MIRENEM. Crea la comisión interinstitucional para la protección de la Cuenca del Río Banano. El objetivo de la misma es propiciar el manejo integral de los recursos naturales existentes en la Cuenca del Río Banano, garantizando la adecuada coordinación interinstitucional. Decreto Ejecutivo No MINAE. Crea el Comité asesor para el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo. Esta norma establece dos comités zonales, integrados por: o 1 miembro de MINAE o 1 miembro de la Asociación de Desarrollo Integral Gandoca y otra para Manzanillo. o 1 miembro de una Organización no gubernamental y que se encuentre trabajando en la protección y desarrollo sostenible del refugio y sus recursos naturales. En el marco de esta normativa, se suscribió un Acuerdo de Comanejo, el cual define este término como: una alternativa de gestión donde las comunidades comparten con la autoridad, las responsabilidades y la gestión de las áreas protegidas. Decreto Ejecutivo No MINEREM. Crea la zona protectora Cuenca Río Siquirres. En su artículo 2 establece, que la administración del área estará a cargo del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, por medio del SINAC, quien coordinará acciones con las organizaciones de la comunidad, especialmente la Asociación para la conservación de la cuenca del Río Siquirres, el Centro Agrícola Cantonal y la Municipalidad de Siquirres. Decreto Ejecutivo No MINAE. Reglamento para el manejo de recursos y servicios en el Parque Nacional Cahuita. El objetivo de esta normativa es regular la prestación de servicios en el Parque Nacional Cahuita, la misma crea el Comité

16 de Manejo de Recursos y Servicios del PN Cahuita, en el cual participa la sociedad civil. Decreto Ejecutivo No MINAE. Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, cuyo objetivo es proporcionar el manejo integral y sostenible de los recursos naturales en el sector de la playa y la laguna de Gandoca dentro del Refugio de Vida Silvestre, con la participación activa de la sociedad civil, fundamentalmente de las organizaciones locales. En el caso de Costa Rica, la figura legalmente viable para la aplicación del manejo compartido en áreas protegidas es la concesión de servicios no esenciales. Para que se cristalice este instrumento, el MINAET deberá sacar a licitación la concesión de servicios no esenciales dentro de un área protegida determinada. En nuestra opinión, este proceso debiera darse en el contexto de un diálogo entre la comunidad y la autoridad, a fin de que el o los grupos comunitarios se encuentren debidamente preparados al momento en que sale la licitación, y por tanto garantizar que la misma no sea adjudicada a un tercero interesado en la presentación de los servicios no esenciales. En este punto cabe destacar que, una vez se inicia el proceso de concesión, este es irreversible, es decir, que es definitivo y que por lo tanto, podrá participar cualquier empresa que considere tener las condiciones que exija el cartel. Nuestra percepción es que, en general, las experiencias que se han dado de convenios de cooperación en Costa Rica, han avanzado más lentamente de lo esperado, toda vez que al no existir una norma que regule específicamente esta figura, la Contraloría General de la República, considera como ilegales, todas aquellas figuras que adjudiquen funciones de administración en áreas protegidas, las cuales están reservadas únicamente a la autoridad competente para este fin. 3. La Política Nacional de Manejo Compartido de las Áreas Protegidas de Costa Rica En el año 2006, luego de un periodo de consultas con los interesados, para la elaboración del documento, se aprueba por parte del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la Política Nacional de Manejo Compartido de las Áreas Protegidas, la cual se considera el principal avance en la regulación de este tema, a la fecha. Esta política tiene como objetivo establecer lineamiento generales para que los procesos de manejo compartido en torno a las áreas silvestres protegidas como una alternativa que lleve a una mejor gestión de las mismas, asegurando la conservación de los recursos 16

17 naturales y de la biodiversidad, contribuyendo al desarrollo local, y mejorando la calidad de vida de las comunidades vinculadas a las ASP. Se define el manejo compartido de áreas silvestre protegidas como: un proceso en donde el Estado, a través del MINAE, y más específicamente del SINAC, comparte con uno o varios actores interesados el manejo de un área silvestre protegida en su contexto integral, mediante acuerdos o arreglos formales, con el fin de mejorar la gestión integral, participativa y responsable del patrimonio natural y cultural de las áreas silvestres protegidas y promover así la conservación y el desarrollo sostenible a escala local y/o regional. Esto no incluye la administración del Patrimonio Natural del Estado, que corresponde en exclusiva al Poder Ejecutivo y son indelegables. Establece como principios del Manejo Compartido los siguientes: Principio preventivo Principio precautorio o in dubio pro natura Principio del interés público Principio de Participación Principio de Sostenibilidad Principio de Pluralidad Principio de Responsabilidad Compartida Principio de Complementariedad Principio de Aprendizaje y Gestión Adaptativa La política establece los deberes del Estado, de los actores locales y de los consejos locales, con relación a la figura del Manejo Compartido. Se establece que todos los procesos locales del Manejo Compartido deben contar con un acuerdo de manejo compartido, el cual debe formalizar los términos generales de arreglo al que han llegado las partes y las responsabilidades de las mismas. El acuerdo debe estar plasmado por escrito y deberá ser publicado mediante Decreto Ejecutivo. La Política establece la necesidad de contar con un Plan General de Manejo, que se define como un instrumento técnico de planificación, que debe ser reconocido y aplicado por los actores locales y otros interesados, los cuales se diseñarán para garantizar la conservación de la biodiversidad y los bienes históricos culturales presentes en las áreas protegidas y los procesos naturales asociados a ellas, al mismo tiempo que asegure la participación real de los interesados. 17

18 Además se formulan disposiciones con relación a la distribución de los ingresos generados y el monitoreo y seguimiento de los procesos de manejo compartido. Es importante mencionar que en el apartado de implementación de la política, se establece la necesidad de retomar los esfuerzos, para la elaboración de una Ley marco que rija los procesos locales de manejo compartido en áreas silvestres protegidas y promover su pronta aprobación, así como las modificaciones legales pertinentes al ordenamiento jurídico vigente. IV. NORMATIVA RELACIONADA CON EL MANEJO COMPARTIDO EN PANAMÁ 1. Marco Legal La Ley No. 41 de 1 de julio de General de Ambiente de la República de Panamá. Establece en su artículo 66, el marco legal para el manejo compartido en la República de Panamá, de la siguiente manera: Artículo 66: Se crea el Sistema Nacional de Áreas Protegidas identificado con la sigla SINAP, conformado por todas las áreas protegidas legalmente establecidas, o que se establezcan, por leyes, decretos, resoluciones o acuerdos municipales. Las áreas protegidas serán reguladas por la Autoridad Nacional del Ambiente, y podrán adjudicarse en concesiones de administración y concesiones de servicios, a los municipios, gobiernos provinciales, patronatos, fundaciones y empresas privadas, de acuerdo con estudios técnicos previos. El procedimiento será regulado por Reglamento. 8 En cumplimiento de este artículo, la Autoridad Nacional de Ambiente (ANAM), dicta la Resolución AG de 12 de julio de Que establece el procedimiento para la concesión de servicios en áreas protegidas y se dictan otras disposiciones y la Resolución AG de 12 de julio de Que establece el procedimiento para la concesión de administración en áreas protegidas y se dictan otras disposiciones. A continuación mencionaremos los puntos relevantes de cada una de estas normas, que regulan el procedimiento para la obtención de concesiones dentro de áreas protegidas. Resolución AG de 12 de julio de Que establece el procedimiento para la concesión de servicios en áreas protegidas y se dictan otras disposiciones 8 Ley No. 41 de 1 de julio de General de Ambiente de la República de Panamá. Artículo

19 Esta normativa aplica para todas las áreas protegidas del SINAP, administradas por la ANAM y establece que el otorgamiento de una concesión de servicios no implica la pérdida de facultades legales de control, vigilancia y regulación inherentes a la ANAM. El artículo 5 establece que el objeto de las concesiones de servicios es delegar a los organismos públicos y privados, la prestación de servicios que se desarrollen en las áreas protegidas del SINAP, administradas por la ANAM. Se enumeran y definen los servicios que se pueden otorgar en concesión de servicios, los cuales son: o Alojamiento o Alimentación o Recreación o Información o Transporte dentro del área protegida o Interpretación del patrimonio cultural o Venta o alquiler de artículos relacionados con el área protegida o Facilidades para actividades acuáticas o Atención al visitante o Cualquier otra actividad que la ANAM estime como servicios dentro de áreas protegidas. Es importante mencionar que el artículo 8 establece que los servicios que se otorguen en concesión, deben ser cónsonos con lo dispuesto en la normativa que crea el área protegida. Se especifican los derechos y obligaciones de los concesionarios y los requisitos generales para el otorgamiento de una concesión de servicios y los requisitos específicos para la presentación de la solicitud, en donde se desarrolla un listado para las personas jurídicas, y otro listado para los Municipios y gobiernos provinciales. El procedimiento para la solicitud de concesiones de servicios en áreas protegidas, según el artículo 16 y siguientes, será: 1. Presentación de la solicitud, ante la regional correspondiente a la región en la que está ubicada el área protegida. 2. ANAM contará con 60 días hábiles para evaluar, aprobar o rechazar la solicitud. 3. Dentro de los 10 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, se fijará un edicto con los datos generales de la misma, en la Administración Regional, la Alcaldía y la Corregiduría del Distrito y Corregimiento donde se localice el servicio 19

20 objeto de la solicitud. Las copias del edicto deben ser publicadas por 3 días consecutivos en un periódico de circulación nacional. 4. Si dentro de los 5 días hábiles siguientes a la última publicación, no existiese oposición, se continuará con el trámite de evaluación de la solicitud. De existir oposición debidamente fundamentada, se dará traslado a la parte, para que en 5 días hábiles manifieste sus descargos a la misma, una vez realizado este trámite, la autoridad tiene 30 días hábiles para pronunciarse al respecto. 5. Si la concesión de servicios es rechazada, el solicitante podrá interponer recurso de reconsideración frente a la resolución que la rechaza, dentro de los 5 días hábiles siguientes a la notificación, este recurso agota la vía gubernativa. 6. De aprobarse la concesión de servicios, se elaborará el contrato de concesión en un tiempo no mayor a quince días hábiles, luego de aprobada la misma Se establece además el procedimiento para la adjudicación de concesiones de servicios por requerimiento de la Administración, el cual se realizará mediante concurso de selección de concesionario, el cual consiste en un procedimiento mediante el cual ANAM, previa convocatoria, selecciona entre varias propuestas provenientes de gobiernos municipales, gobiernos provinciales, patronatos, fundaciones y empresas privadas. Se establecen los requisitos para convocar el concurso en mención, los parámetros para la calificación de los oferentes y el procedimiento administrativo a seguir. Con relación a los plazos de las concesiones, el artículo 37 establece que las mismas se otorgarán, por un plazo establecido de acuerdo con el periodo de recuperación de la inversión del proyecto presentada por el concesionario y las normas de manejo del área protegida, y que el mismo no será mayor a 25 años, el cual podrá ser prorrogado en los casos en que la ANAM estime conveniente, si cumple con las condiciones que se establecen en el artículo 38 de la normativa analizada. Se establece además en este Reglamento las formas de pago, los mecanismos de fiscalización de cumplimiento que aplicará la ANAM, para verificar la correcta ejecución del contrato, además de las causales de disolución y sanciones que se podrán imponer por el incumplimiento o infracciones a la normativa ambiental. Resolución AG de 12 de julio de Que establece el procedimiento para la concesión de administración en áreas protegidas y se dictan otras disposiciones Esta normativa, al igual que la anterior, aplica para todas las áreas protegidas del SINAP, administradas por la ANAM y establece que el otorgamiento de una concesión de 20

21 administración no implica la pérdida de facultades legales de control, vigilancia y regulación inherentes a la ANAM. El artículo 4 establece que el objetivo de las concesiones de administración en áreas protegidas, es mejorar la calidad del manejo de las áreas protegidas del SINAP, a través de la incorporación de distintas entidades gubernamentales y del sector privado en la gestión de las mismas, conforme al Plan de Manejo del área en apoyo a la ANAM. El artículo 5 define las concesiones administrativas como actos públicos de interés social, colectivo y beneficio global del ambiente, mediante los cuales, la ANAM permite la participación de otras entidades en todas o en alguna actividad de administración de un área protegida; ya sea en la totalidad de su extensión o en una parte de la misma. El artículo 9, establece que los contratos de concesión de administración podrán ser de tres tipos: o De administración total del área protegida. o De administración total en una sección del área protegida. o De la administración parcial de un área protegida. Se establecen los requisitos generales para el otorgamiento de un contrato de concesión de administración en un área protegida. Se establece en el artículo 15 que la ANAM, mediante resolución administrativa establecerá un listado de áreas protegidas, que por razones técnicas, sociales y culturales no son susceptibles de ser otorgadas en concesión, así como el listado de las áreas y actividades prioritarias a ser concesionadas, según el Plan de concesiones de servicios y concesiones administrativas en áreas protegidas. En el artículo 16 y siguientes, se establecen los requisitos para la adjudicación de concesiones por requerimiento de ANAM, que se realiza mediante concurso de selección de concesionarios de administración y los requisitos para solicitar una de concesión de administración, por iniciativa propia. El procedimiento para la solicitud de concesiones de administración en áreas protegidas, será el siguiente: 1. Presentación de la solicitud al Administrador General de la ANAM, a través de la regional correspondiente a la región en la que está ubicada el área protegida. 2. ANAM contará con 60 días hábiles para evaluar, aprobar o rechazar la solicitud. 3. Dentro de los 10 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, se fijará un edicto con los datos generales de la misma, en la Administración Regional, la 21

22 Alcaldía y la Corregiduría del Distrito y Corregimiento donde se localice el servicio objeto de la solicitud. Las copias del edicto deben ser publicadas por 3 días consecutivos en un periódico de circulación nacional. 4. Si dentro de los 5 días hábiles siguientes a la última publicación, no existiese oposición, se continuará con el trámite de evaluación de la solicitud. De existir oposición debidamente fundamentada, se dará traslado a la parte para que en 5 días hábiles manifieste sus descargos a la misma, una vez realizado este trámite, la autoridad tiene 30 días hábiles para pronunciarse al respecto. 5. Si la concesión de administración es rechazada, el solicitante podrá interponer recurso de reconsideración frente a la resolución que la rechaza, dentro de los 5 días hábiles siguientes a la notificación, este recurso agota la vía gubernativa. 6. De aprobarse la concesión de administración, se elaborará el contrato de concesión en un tiempo no mayor a quince días hábiles, luego de aprobada la misma. Se establece además el procedimiento para la adjudicación de concesiones de administración por requerimiento de la Administración, los requisitos para convocar el concurso en mención, los parámetros para la calificación de los oferentes y el procedimiento administrativo a seguir. Se regulan en este Reglamento las formas de pago, los mecanismos de fiscalización de cumplimiento que aplicará la ANAM, para verificar el cumplimiento del contrato, además de las causales de disolución y sanciones que se podrán imponer por el incumplimiento o infracciones a la normativa ambiental. Resolución AG Por la cual se crea y regula el Manejo Compartido en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), y se dictan otras disposiciones. Mediante esta normativa se crea el procedimiento de manejo compartido en las áreas protegidas del SINAP. Tal y como pudimos observar, el trámite de concesiones de servicio y concesiones administrativas dentro de áreas protegidas, establece una serie de requisitos para los proponentes, que para las organizaciones de base comunitaria, en su mayoría no era fácil cumplir, por lo que las mismas quedaban fuera de estos esquemas. Incluso este marco normativo no contempla la participación de las Organizaciones de Base Comunitario en procesos de comanejo. Con la creación de la presente resolución, este mecanismo se flexibiliza, de tal manera que hace mucho menos compleja la cristalización de un documento de manejo compartido, a continuación, resaltaremos los puntos más importantes de esta norma. 22

23 El artículo 2, define manejo compartido como un proceso dinámico y participativo entre la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), usuarios locales del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), con fundamento en derecho y sin fines de lucro, que impulsa el cambio de mentalidad, con objetivos comunes, autoridad, beneficios y responsabilidades compartidas en pro de la conservación y el manejo sostenible de los recursos naturales de las áreas protegidas, procurando una mejor calidad de vida para los habitantes del territorio. El objetivo general de la Resolución estudiada, se encuentra desarrollado en el artículo 3, que es del tenor siguiente: Artículo 3: El objetivo general de la presente Resolución es establecer los lineamientos para la participación de la sociedad civil organizada, los gobiernos locales y autoridades tradicionales en cuando al manejo compartido de las áreas protegidas, tanto a través de la facilitación de procesos normativos, legales, políticos, técnicos y financieros, como del intercambio de conocimientos y experiencias, y el desarrollo de capacidades de los actores. La participación debe estar orientada a una mejor gestión de las áreas protegidas, asegurando la conservación de los recursos naturales y culturales, contribuyendo al desarrollo local, y promoviendo una mejor calidad de vida. 9 Establece que el mecanismo de manejo compartido, se fundamenta en los siguientes principios: o Precautorio. o Transparencia. o Rendición de cuentas. o Equidad. o Participación. o Legitimidad. o Descentralización. o Gradualidad. o Eficiencia. o Eficacia. o Sostenibilidad. o Complementariedad. o Otros que se encuentren referidos en la legislación ambiental vigente. En el artículo 7 se establecen los lineamientos generales para regular la participación de actores en el proceso de manejo compartido, que son los siguientes: 9 Resolución AG Por la cual se crea y regula el manejo compartido en el sistema nacional de áreas protegidas (SINAP), y se dictan otras disposiciones. Artículo 3 23

24 24 o La ANAM, a través de la Dirección de Áreas Protegidas y Vida Silvestre, es la encargada y responsable, de establecer con criterios objetivos los mecanismos, para seleccionar las áreas protegidas que serán sujetas al manejo compartido, los cuales deben ser congruentes con la norma analizada. o La participación de los actores en el manejo compartido, dependerá de las condiciones del área, la categoría de manejo de la misma, su capacidad de carga, de calificación y condiciones o restricciones que la ANAM establezca, para cada área en específico. o Se priorizará la participación de la sociedad civil organizada a nivel local, gobiernos locales y autoridades tradicionales. o Los participantes de los procesos de Manejo Compartido en colaboración con ANAM, deben promover, facilitar y divulgar las acciones que se realicen en estos procesos. o En caso de procesos de Manejo Compartido con comunidades indígenas, los mismos deberán fundamentarse en el reconocimiento de sus derechos y el respeto a sus modelos de gobernabilidad. o Los procesos de Manejo Compartido deberán incorporar un enfoque de mediación de conflictos, como un componente transversal de trabajo. o Se propiciará, la participación activa de las municipalidades vinculadas al área protegida, en el Manejo Compartido. Se establece que todo proceso de manejo compartido, deberá formalizarse, mediante un convenio de manejo compartido, para los cuales se establecen lineamientos para su elaboración, además de los lineamientos generales para la sostenibilidad financiera, técnica y ambiental de los mismos. El artículo 13, establece los criterios mínimos para la selección de un área protegida, para la suscripción de un acuerdo de manejo compartido, los cuales son los siguientes: o Áreas Protegidas legalmente constituidas. o Plan de Manejo aprobado por Resolución Administrativa de ANAM o Plan Operativo. o Línea base del Área Protegida. Los actores sin fines de lucro que pueden participar en los proceso de manejo compartido se limita a los gobiernos locales, las autoridades tradicionales y las organizaciones de base comunitaria, los cuales deben cumplir con los requisitos que establece el artículo 14, para poder suscribir el convenio de manejo compartido. El artículo 14 establece entra sus requerimientos, personería jurídica o documento de carácter legal, hasta que la organización adquiera su personería jurídica. Hacemos referencia a este punto porque en la práctica, se dan casos en los cuales las