COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO EN EL GRAN CARIBE. Jairo Agudelo Taborda Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo

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1 1 COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO EN EL GRAN CARIBE Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo Para afrontar el tema de la Cooperación internacional para el desarrollo (CID) de la Región del Gran Caribe (GC) en 20 minutos es mejor distinguir 2 niveles: - la cooperación externa a la Región y - la cooperación interna a la Región (horizontal). En cada una de ellas, por síntesis, afrontaremos las subcategorías clásicas de cooperación multilateral y bilateral. Pero antes que nada, es necesario sentar algunas premisas sobre la diversidad de los países del GC. Aquí se han subrayado suficientemente las diversidades étnicas, lingüísticas y culturales que hacen de esta Región una gran riqueza etno-antropológica. Para nuestro fin subrayaré las diversidades más pertinentes a nuestro tema desde el punto de vista socio-económico y político considerando que también en este ámbito la diversidad es un valor. Se coopera entre diversos que desde y en la diversidad se dan principios y fines comunes. Veamos algunas de estas diversidades: 1. Los países del Gran Caribe (PGC) son diversos en su índice de renta per capita (OCDE-WB 2007) 2. Los PGC son diversos en su índice de desarrollo humano (Undp 2006) 3. Los PGC son diversos en su marco político-jurídico de relaciones que determinan una diversa modalidad de negociación de su CID. La clasificación de los países por su renta según la OCDE y la BM se hace según la renta per capita a paridad de poder adquisitivo (PPA). Tal clasificación distingue las siguientes categorías: - Países de renta baja = < de 905 USD PIB X capita En esta categoría formada por 53 países del mundo se coloca sólo Haiti de los países del GC (PGC) - Países de renta medio-baja de 906 a USD PIB X capita Formada por 55 países del mundo de los cuales 10 son PGC: Colombia, Cuba, Rep. Dominicana, Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Surinam - Países de renta medio-alta de a USD PIB X capita La forman 41 países del globo de los cuales 10 son PGC: Belice, Costa Rica, Dominica, Grenada, México, Panamá, S. Kitts-Nevis, S. Lucía, S. Vincent-Grenadas, Venezuela.

2 2 - Países de renta alta de hacia arriba USD PIB X capita Son 60 países entre los cuales 8 PGC: Antigua-Barbuda, Aruba, Bahamas, Barbados, Bermuda, Antillas Holandesas, Pto. Rico, Trinidad-Tobago. Esta clasificación es significativa dado que la Comunidad internacional establece como prioritarios en Cooperación Internacional para el Desarrollo a los Países de renta baja. Este panorama hace ver la diversidad de orden prioritario. Significa que el GC tiene 1 país absolutamente prioritario de cooperación para el desarrollo (Haiti), 20 de mediana prioridad y 8 para nada prioritarios. Estos 8 podrían ser donantes o por lo menos actores de cooperación triangular como hace Chile con los países Centroamericanos. Por lo que se refiere a la diversidad por Índice de desarrollo humano (IDH en escala ascendente de 0.00 a indicado por: promedio de esperanza de vida al nacer, tasa de escolarización y Pib per capita) según el informe del PNUD relativo al 2006, encontramos los PGC en: - IDH Bajo (-de 0.50 son 30 en el mundo) sólo Haiti con IDH Medio (entre 0.50 y Son 82 en el mundo): 14 PGC: Guatemala 0.67, Honduras 0.68, Nicaragua 0.69, Jamaica 0.72, Guyana 073, Bélice 0.75, Rep. Dominicana 0.75, Surinam 0.76, S. Vincente- Grenadas 0.76, Grenada 0.76, Venezuela 0.78, S. Lucía 0.79, Colombia 0.79, Dominica IDH Alto (de 0.80 a Son 63 en el mundo): son 9 PGC: Antigua- Barbuda 0.80, Panamá 0.81, Trinidad-Tobago 0.81, Méjico 0.82, Bahamas 0.82, S. Cristóbal-Nieves 0.83, Cuba 0.83, Costa Rica 0.84, Barbados 0.88 También aquí vemos una gran diversidad entre los PGC. En sustancia el IDH da cuenta de la capacidad que un país tiene de convertir su PIB en acceso a derechos para sus ciudadanos Pasemos ahora a identificar, desde el punto de vista político-jurídico las diversas relaciones de cooperación internacional del GC: Las relaciones de USA y el GC (excepto Méjico regulado por el TLCAN) están reglamentadas por la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC). Se trata de un programa del gobierno Usa que promueve el desarrollo económico de la región mediante la entrada en su territorio de la mayoría de los productos de los PGC exenta del pago de impuestos arancelarios. Entra en vigor en 1984 por 12 años y desde el 1990 tiene carácter permanente. Este marco incluye las relaciones de cooperación a través de la USAID. Las relaciones de la Unión Europea (Comisión Europea y c/u de los Países miembros) con el Gran Caribe tienen tres marcos reguladores diferentes: - UE y los PGC miembros de los Países ACP. Se trata de 16 PGC que hacen parte de la categoría de Países Africa, Caribe y Pacífico (ACP) compuesta por un total de 78 Países en el mundo, para los cuales la UE

3 3 reserva relaciones prioritarias de cooperación. Estas relaciones han sido reguladas por los históricos 4 Convenios de Lomé y desde el 2003 por el Acuerdo de Cotonou. Los 16 PGC miembros de la ACP son: Antigua, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Rep. Dominicana, Grenada, Guyana, Jamaica, S. Cristóbal, S. Lucía, S. Vincent, Surinam, Trinidad, Haiti, Cuba (caso especial). De los PGC estos son los mayores socios de la cooperación de la Unión Europea que representa el mayor donante de Ayuda Oficial para el Desarrollo y con un tratamiento comercial prioritario a través del Sistema Especial de Preferencias; - Para los 6 países del istmo centroamericano (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá), el marco de relaciones es el Diálogo de San José (1984), y a partir del 1993 se relacionan con la UE como Estados Miembros del Sistema de Integración Centroamericana (SICA). Más recientemente esta relación se enmarca en el ambito de la negociación del acuerdo de asociación UE-MCCA; - Todos los PGC continentales compuestos por Centro-América, Grupo de los 3 (Méjico, Colombia y Venezuela) han sido tradicionalmente ubicados en el Grupo ALA (Asia-América Latina) con los que la UE mantiene relaciones de asociación como Países terceros no prioritarios en cooperación internacional para el desarrollo y comercialmente es tratado mediante el Sistema General de preferencias. Esto, debido a que su expotencias colonizadoras (España y Portugal) entraron tardíamente a la integración europea (1986) dejando esta área excluída de los ACP. Para todos ellos existe una instancia de dialogo político birregional con la UE mediante la Asociación Estratégica Birregional a partir de 1999 con la primera Cumbre Ue-América Latina y Caribe celebrada en Rio de Janeiro (seguidas por las Cumbres de Madrid 2002, Guadalajara 2004 y Viena 2006). Esta instancia se agregaba a la que ya venía realizándose desde 1990 como Reunión Ministerial Institucionalizada entre el Grupo de Río y la Unión Europea. Hoy podemos decir que hay 4 instancias de relaciones de la Unión Europea con América Latina y Caribe: - la birregional Ue-ALC (que incluye el GC) entre la UE y el Grupo de Rio; la subregional UE- Centroamérica-Can- Mercosur, Aec; la nacional UE-país; la cuarta especial es la citada UE- ACP por lo relativo a los 16 países del GC que conforman la C de la sigla ACP. Cabe subrayar que en la Declaración de la Cumbre birregional de Guadalajara (2004) se reconoció a la AEC como importante socio regional de cooperación GC-UE. Este contexto nos permite afrontar mejor y rápidamente la dinámica de las relaciones de cooperación internacional para el desarrollo en el GC. En la cooperación intrarregional cabe señalar un relativo avance en los últimos años como lo demuestran los procesos de integración en actores multilaterales del Gran Caribe como CARICOM, MCC y AEC (que entre otras cosas nació aquí en Cartagena el 24 de julio de 1994 con 25 Jefes de Estado y de Gobierno). No hay duda de que integrarse es ya cooperar. Al integrarse, los Estados delegan voluntariamente parte de sus prerrogativas, como soberanos

4 4 ex-absolutos, a las facultades de un órgano multilateral sin perder su soberanía. Es decir, se integran cooperando y se integran para cooperar en la búsqueda del desarrollo humano y sostenible de la región. Generalmente es el comercio que integra a los Estados y progresivamente los actores integrados van ganando también peso político específico. Seguramente el más ambicioso proyecto de integración de la región es la AEC que en su Acuerdo constitutivo en el Artículo III, 1 se define como: Un organismo de consulta, concertación y cooperación (cursivo mio) cuyo propósito es identificar y promover la instrumentación de políticas y programas orientados a: a. fortalecer, utilizar y desarrollar las capacidades colectivas del Caribe para lograr un desarrollo sostenido en lo cultural, económico, social, científico y tecnológico; b. desarrollar el potencial del Mar Caribe por medio de la interacción entre los Estados Miembros y con terceros; c. promover un espacio económico ampliado para el comercio y la inversión que ofrezca oportunidades de cooperación y concertación y, permita incrementar los beneficios que brindan a los pueblos del Caribe los recursos y activos de la región, incluido el Mar Caribe; d. establecer, consolidar y ampliar, según el caso, las estructuras institucionales y los acuerdos de cooperación que respondan a la diversidad de las identidades culturales, de los requerimientos de desarrollo y de los sistemas normativos de la región. No me detengo en esta parte pues será tratada por Tatiana Guarnizo. La cooperación intrarregional se da no sólo en las relaciones multilaterales de la región sino también en sus relaciones bilaterales como lo demuestran los numerosos acuerdos de libre comercio y de cooperación entre los 25 países de la Región. Sin embargo, las relaciones horizontales son aun incipientes si se tiene en cuenta que el flujo comercial entre la región representa sólo un 30% del total del comercio de la región como lo reconoce la AEC en la Declaración de Panamá, punto 21a (2005): nos preocupa que el comercio e inversión intra-aec represente todavía un porcentaje muy bajo que no se corresponde con las expectativas de desarrollo del proceso de integración de los Miembros. El 70% del comercio del GC se hace con USA y la UE. De los 25 Países AEC, 14 tienen a USA como primer socio comercial y para 11 el partner principal es la UE. Para todos, la región es la tercera socia comercial. Además, USA y UE son la principal fuente originadota de turistas y los primeros en Inversión Exterior Directa en el GC. Al mismo tiempo son los principales receptores de migrantes caribeños. (de esto les hablará mi colega Dewin Pérez). Los proyectos de cooperación intrarregional (con el apoyo de cooperación externa) más destacados son: - la Zona de Turismo Sustentable del Caribe

5 5 (ZTSC) único en el mundo; - la cooperación regional en materia de desastres naturales; - El proyecto de transporte con la carretera Puebla-Panamá; - el Acuerdo de Transporte Aéreo entre los Estados Miembros y Asociados de la AEC; - el suministro por parte de Méjico y Venezuela de 160 mil barriles diarios de petróleo a los países de Centroamérica y Caribe (Acuerdo de S. José 2004); - el compromiso conjunto para cumplir las metas de desarrollo del milenio en la región. Por lo que se refiere a la Cooperación internacional externa al GC y con las premisas antes expuestas, podemos identificar como los máximos donantes de Ayuda Oficial para el Desarrollo de la región GC en su orden a la Unión Europea y a Usa. La cooperación de los USA tiene como prioridades en el GC:- la seguridad; - el control a tráfico de drogas; - la prevención de desastres naturales. La Cooperación UE en el GC tiene como prioridades: - el Estado de derecho y la democracia; - la integración regional; - la lucha contra la pobreza; - el medio ambiente La UE ha cooperado mediante el Fondo Europeo de Desarrollo tanto con cada país como con la CARICOM especialmente para la construcción de infraestructuras, la introducción de reformas económicas estructurales, el fortalecimiento de las instituciones y la ayuda a las pequeñas y medianas empresas. Para los próximos 15 años la UE ha destinado 57 millones de euros con destino a programas regionales en el Caribe y 474 millones de euros para programas bilaterales. Además, en marzo de 2006 se adoptó una estrategia UE-Caribe que contempla una asociación en favor del crecimiento y el desarrollo en la región sentando así las bases de la futura cooperación. Veamos cómo la misma Ue concibe esta Asociación estratégica concordada con los PGC, en la Comunicación de la Comisión COM(2006) 86 final del 2 de marzo del 2006: El objetivo fundamental de la estrategia de desarrollo de la Unión Europea (UE) consiste en ayudar a todos los países de la región del Caribe a alcanzar sus objetivos de desarrollo a largo plazo de manera autónoma y a situarse al nivel de los países desarrollados de aquí al 2020, fecha en que expira el actual Acuerdo de Cotonú. En la misma comunicación la UE declara que apoyará a la CARICOM y al CARIFORUM en sus esfuerzos de cooperación y de integración. Además, apoyará los vínculos entre el Caribe y el conjunto de la región, en particular, América Central y América Latina. Con el fin de favorecer una integración armoniosa de la región en la economía mundial, la UE hará hincapié en la asociación estratégica UE-ALC (América Latina y el Caribe).

6 6 La Comunicación hace un breve diagnóstico de la Región sobre el cual pretende incidir con su acción de cooperación internacional concordada. El carácter insular de la mayoría de los países del Caribe limita los esfuerzos de integración y produce consecuencias negativas sobre los costes de la energía, los transportes, las comunicaciones y el comercio. En distintos grados, todos los países de la región siguen siendo vulnerables tanto a las crisis económicas como a las catástrofes naturales, y deben hacer frente a retos socioeconómicos y medioambientales comunes, como las catástrofes naturales, el cambio climático y la gestión de los recursos naturales. Países como Haití, la Guyana y algunos otros de la OECO (Organización de Estados del Caribe Oriental) han de hacer frente a unos niveles de pobreza significativos, al desempleo, la migración y la fuga de cerebros, además de a una tasa elevada de VIH/sida, altos niveles de endeudamiento y la necesidad de reformas económicas y la reestructuración del sector público. Para incidir en este cuadro clínico de la región, la Unión Europea propone acciones que se articulan en torno a los tres grandes ejes siguientes: definir una asociación política basada en valores comunes, examinar las debilidades económicas y medioambientales, y fomentar la cohesión social así como la lucha contra la pobreza. Los valores comunes de referencia son: la democracia, los derechos humanos, la mejora de la igualdad de oportunidades, la cohesión social, la seguridad, la estabilidad, la prevención de conflictos, las migraciones, la lucha contra estupefacientes y la integración regional. La UE ha creado el Programa Interregional IIIB como Espacio Caribe-Ue. De parte bilateral cabe destacar el Fondo de fideicomiso italiano administrado por el BID para financiar la Base de datos portuario-marítima del Caribe. Por otra parte, la UE sigue apoyando el "Barbados Plan of Action", que fue aprobado en 1996 para fortalecer el desarrollo sostenible, y un programa medioambiental regional para el Caribe. Para el primero de enero de 2008 se espera la entrada en vigor de los acuerdos de asociación económica (EPA) con los países de CARICOM previstos en el Acuerdo de Cotonou y conforme a los criterios de la OMC. Centroamérica es la subregión de ALC que recibe más AOD de la UE por habitante. La estrategia prevé la concentración de la cooperación con el MCCA en tres ejes: - el refuerzo del sistema institucional de la integración regional, la consolidación de la unión aduanera y la armonización creciente de las políticas comunes. En la programación ALC reci9birá en promedio un flujo anual de AOD de 385 millones de euros para ser aplicados a los tres ejes regionales acordados: - Integración regional (IR); - Cohesión social (CS); - Espacio común de Educación Superior (ECES).

7 7 En el ámbito comercial, la UE concede preferencias especiales (Clausula de la nación privilegiada) a los 16 PCG miembros de la categoría ACP de la UE. Además, la Ue reconoce a Guatemala, El salvador, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, Colombia y Venezuela, el Sistema de Preferencias Generales Plus, que les permiten exportar a la UE la mayoría de sus productos libres de aranceles. El beneficio SPG Plus depende del nivel de cumplimiento del principio de condicionalidad política de la Cooperación internacional para el desarrollo aplicada celosamente por la UE a sus socios. Se trata del cumplimiento de los principales tratados internacionales sobre derechos humanos, derechos laborales, protección ambiental y democracia. Se tenga en cuenta que para la entera región ALC, la UE viene aportando desde 1996 un promedio anual de 500 millones de euros mediante su canal multilateral (CE) sin contar la bilateral de sus Estados miembros ni los créditos del Banco Europeo de Inversiones. Sin embargo, partir del 18 de diciembre de 2006 la UE crea el nuevo Instrumento de Cooperación para el Desarrollo (CDI) y reagrupa todas las acciones de cooperación al desarrollo en tres grandes instrumentos financieros: uno geográfico para las regiones de ALC, Asia (ya ALA), Medio Oriente, y África del Sur, uno para los programas temáticos horizontales, y uno específico para el "protocolo azúcar", para los países GC miembros ACP. Este reglamento, emanado del Consenso Europeo sobre desarrollo ( ), reafirma los principios que animan la CID de la UE: gobernanza y DDHH, democracia, integración, pobreza, sostenibilidad, diálogo político). En este marco CDI quedan por ALC los 18 países compuestos por Centramérica y Suramérica. Los demás PGC insulares quedan en el Protocolo Azúcar. En términos de marco político en este momento se hace referencia a la Declaración de Viena (última Cumbre birregional UE-AL ). Los principales logros de la Cumbre de Viena han sido: a) el lanzamiento de las negociaciones UE-MCCA-CAN y; b) el avance en la adopción de un proceso participativo y orientador de diálogos entre actores sectoriales y temáticos. En cambio, el principal aspecto negativo sigue siendo la ausencia de un método concreto y de una mayor inserción de los diálogos preparatorios en los procesos de decisión (Ghymers-Quenan 2007). Veamos ahora las cifras de los 5 PGC prioritarios por AOD según datos del Comité de Ayuda para el Desarrollo (DAC) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) del 2003 al 2005.

8 8 Recordemos que Haití es el único PGC de renta baja y de bajo IDH. Notemos que en el 2005 recibió 515 millones de USD que representan el 12.1% de su PIB. Su AOD proviene fundamentalmente de Usa, Canadá, Francia y Comisión Europea y va a todos los sectores del desarrollo del país. Del total de AOD, el 65% es cooperación bilateral. La multilateral sigue siendo minoritaria.

9 9 Los 740 millones de AOD recibidos en el 2005 representan el 15.2% de su PIB. Proviene principalmente de Alemania, España, Japón, Usa y Comisión Europea. Se tenga en cuenta que Nicaragua junto a Honduras y Guyana fueron los únicos PGC beneficiados del Programa Países más pobres más endeudados (HIPC) del Banco Mundial, a los cuales se les ha venido condonando la casi totalidad de la deuda externa. A propósito de deuda externa cabe señalar que el Caribe insular es una de las regiones del mundo en las que la proporción del endeudamiento respecto al PIB es más alta. De hecho, en el 2006 este índice se colocó en el 50.4% con picos del 108% en Guyana mientras el promedio de Al continental fue del 34.8%. También en este caso, la cooperación bilateral es alta en proporción (66%) y la multilateral aun poco significativa (34%). La ventaja de la multilateral es que crea menos dependencia de l Estado destinatario respecto a otro Estado emisor de la AOD. Es la diferencia entre dependencia e interdependencia. Nicaragua es el segundo país del GC cuya AOD incide mayormente en la composición del PIB (15.2) superado sólo por Guyana (18.6%) y ambos superan al mismo Haiti (12.1%).

10 10 Nótese que la tendencia de Nicaragua en su índice de incidencia OAD/PIB es de marcada reducción pues en 2004 fue de 28.7% y en los años 90 llegó al 35%. Los 681 millones de USD recibidos en el 2005 representan el 8.2% de su PIB. Esta AOD es prevalentemente bilateral (78%) y proviene sobre todo de Japón, España, y Usa más que todo de asistencia humanitaria. La parte multilateral (22%) incluye el programa de condonación de la deuda externa del BM (HIPC, países más pobres más endeudados).

11 11 Los 137 millones de AOD recibidos en el 2005 representan el 18.6% de su PIB. Provienen fundamentalmente de BM (HIPC), Usa, Comisión Europea y UK y fueron destinados sobre todo al condono de la deuda externa. En proporción a su PIB es Guyana el país más favorecido con AOD. Dependiente? Es también el PGC dond3e la relación deuda externa/pib ha llegado a niveles del 108%.

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13 13 La AOD que llega a Colombia es de procedencia bilateral en un 87%, sobre todo de USA (Plan Colombia), España, Holanda, Alemania y Francia. La multilateral representa sólo el 13% de los 511 millones de USD y proviene de la Comisión Europea. El índice AOD/PIB es de sólo el 0.4% del Pib. La Cooperación internacional para el desarrollo, sobre todo la del mayor donante multilateral y bilateral (Ce y paises miembros de la Ue), apoya los procesos de integración, el multilateralismo, la mundialización de la democracia y los derechos humanos. Estos mismos principios rigen para los PGC en su pluralidad y en la diversidad de colocación en sus relaciones internacionales. No hay que olvidar que todos los Estados del GC hacen parte de la OEA que es la máxima organización política regional de las Américas. La Cooperación entonces debe apoyar un acuerdo de asociación entre AEC y el resto de AL. Elproyecto ALBA del gobierno venezolano es una alternativa? No lo sé. La CID debe apoyar a la AEC, al comercio entre la región conscientes de que el comercio es el mejor instrumento de cooperación horizontal.? Por eso se saluda con beneplácito el Foro sobre microempresas de la región GC, el avance en la cooperación intrarregional en sus 4 sectores prioritarios: comercio, transporte, turismo sustentable y desastres naturales. Sólo así avanzará con el apoyo de la comunidad internacional hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La grande diversidad lingüística, étnica,

14 14 histórica y económica no debe impedir la cooperación y la integración. Hemos visto cómo la región tiene países que han alcanzado un alto índice de desarrollo humano, otros con medio desarrollo humano y uno con bajo IDH. Así mismo los hay de renta alta de renta media y de renta baja. Podemos agregar que según el informe CEPAL 2006 hay PGC que están aumentando su PIB a un nivel superior al crecimiento de la economía mundial (4.5%) como Cuba (12,5%), Trinidad y Tobago (12%), Venezuela y Rep. Dominicana (10.3%), Panamá (8.1%), Costa Rica (7.9%), Colombia (6.8%). Además la subregión Caribe insular en el 2006 creció más (7.3%) que la AL continental (5.5%). Esta diversidad de niveles socioeconómicos denota que en la región hay una buena capacidad de cooperación horizontal intrerregional. Haiti debe ser una preocupación prioritaria de la región. Puede y debe haber mayor intercambio comercial entre los miembros del GC. Los países de alto ingreso per capita pueden y deben cooperar como donantes o por lo menos como trianguladores de recursos humanos, técnico y financieros externos como lo viene haciendo Chile con Centroamérica. La región debe utilizar mejor la cooperación decentralizada entre los gobiernos locales territoriales. Sin querer copiar a nadie, la Unión Europea en sus 50 años del Tratado de Roma puede enseñar a transformar un escenario de diversidades, que generaron en el pasado reciente los más cruentos conflictos armados, en un escenario de máxima integración comercial, monetaria, económica y, esperamos, también política. Todo esto sin perder la pluralidad de identidades como lo contempla la visión heterodoxa de los procesos de integración.

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