Los presupuestos participativos en Bogotá: una apuesta por la participación decisoria

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1 Introducción Los presupuestos participativos en Bogotá: una apuesta por la participación decisoria Esperanza González Rodríguez Las diversas experiencias de participación ciudadana institucional y no institucional que se han multiplicado en los países del sur (Consejos, comités ciudadanos; asambleas; mesas; cabildos; presupuestos participativos, entre otros) desde finales del siglo pasado remiten a preguntarse si han contribuido o no a profundizar la democracia. Precisamente, las demandas de los movimientos sociales y sindicalistas (campesinos, mujeres, jóvenes, indígenas, afros, trabajadores, etc) sus luchas por la defensa de sus derechos y por su inclusión social, especialmente en las últimas tres décadas del siglo pasado, contribuyeron de manera esencial a los procesos de transición democrática y/o ampliación de la democracia. En esa apuesta se produjeron un conjunto de reformas políticas que pretendieron darle salidas a las crisis políticas, sociales y económicas que estaban afrontando. La crisis de representatividad y la ineficiencia del Estado jugaron un rol protagónico en la definición de cambios que se tradujeron en esas reformas y que pretendían profundizar la democracia mejorando su desempeño, especialmente en términos de una mejor calidad de vida de los ciudadanos. En ese horizonte, la apuesta por la democracia tuvo un lugar importante en algunos países. El interés por avanzar y profundizar la democracia se centró en el mejoramiento de su desempeño. Los temas de los deberes del Estado relacionados con la creación, protección y defensa de los derechos de la ciudadanía, garantía de igualdad y justicia, transparencia, eficiencia y eficacia estuvieron en el centro de los debates y de los cambios que se fueron instituyendo con variaciones en los países del sur. Uno de los rasgos distintivos estuvo relacionado con la inclusión, en mayor o menor medida, de fórmulas que daban cuenta de la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos. Colombia no fue la excepción. Incluso fue uno de los primeros países en introducir importantes reformas políticas. La Constitución de 1991 es testigo fiel de la materialización de dichas transformaciones. La participación adquiere el rango de principio y fin esencial del Estado Colombiano, es un principio estructurador de la organización y el funcionamiento del aparato del Estado. Como producto de esas reformas políticas la ciudadanía cuenta hoy día con un amplio espectro de posibilidades de intervención en los asuntos colectivos, especialmente en el ámbito municipal, en diversos ámbitos relacionados con la planeación, la educación, la salud, la cultura, el control social, el medio ambiente, los servicios públicos, la política social, el desarrollo comunitario, el deporte, la paz; el sector forestal, agropecuario y poblacional (mujeres, jóvenes, niños, niñas, comunidades negras, discapacitados, víctimas del conflicto armado y población en situación de desplazamiento. Bogotá, al amparo de dichas normas ha constituido una infraestructura importante para la participación ciudadana, que brinda un amplio abanico de posibilidades de intervención de distintos sectores de la ciudadanía. Incluso se advierten avances, respecto a otros municipios colombianos, en el establecimiento de espacios de 1

2 participación y de instrumentos. Un sector en el que se constatan los desarrollos y la concreción de una participación más incidente es el de la planeación territorial. La normatividad específica para Bogotá da cuenta de ello y también las dinámicas de participación ciudadana adelantadas en la formulación de los planes de desarrollo distrital y locales. Esos avances en la planeación y la multiplicidad de experiencias positivas en otros países sobre las dinámicas de presupuestos participativos han llevado al gobierno actual de Gustavo Petro ( ) a liderar ese ejercicio participativo en el entendido en que es un instrumento vital de la gestión pública democrática y de materialización de la incidencia de la ciudadanía. El interés de esta ponencia es indagar precisamente el trayecto de los presupuestos participativos de la ciudad de Bogotá, en consonancia con la evolución de la participación ciudadana, su marco normativo e institucional y la experiencia que se está llevando a cabo actualmente por parte de la administración distrital, en términos de sus lineamientos, apuestas trazadas, y de cuál es el alcance y la calidad de la participación. Es importante señalar que este ejercicio de presupuesto participativo empezó a aplicarse a partir de marzo de 2012, por lo que las posibilidades de realizar una evaluación de todo el proceso no se puede concretar. No obstante, es posible realizar el examen de este ejercicio en el marco de la evolución de la participación ciudadana en Bogotá, de los objetivos trazados por la administración, de los resultados parciales obtenidos y de los desafíos que se plantean para garantizar una participación más incidente y la configuración de una gobernanza democrática. En la primera parte de esta ponencia se presenta un análisis conceptual sobre la participación ciudadana, la gobernanza y la gobernanza participativa con el propósito de establecer el marco de análisis de la participación y los presupuestos participativos en Bogotá. En segundo lugar, se aborda el examen del marco normativo e institucional de la participación ciudadana y de los presupuestos participativos. Los antecedes de la participación en materia de presupuestos participativos de Bogotá es el cuarto punto que se aborda. Posteriormente, se analiza la estrategia del gobierno de Gustavo Petro sobre presupuesto participativo en términos de sus objetivos, postulados y apuestas en clave de participación incidente. Por último, a la luz del análisis de la experiencia se intenta plantear algunas tesis sobre las condiciones para la participación materializada en los presupuestos participativos y su alcance. 1. A manera de Enfoque 1.1. Participación y Gobernanza La participación ciudadana es entendida como un derecho ciudadano, como un instrumento útil para involucrar e interesar a la ciudadanía en lo público, acercar y fortalecer las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, aumentar la confianza en las entidades gubernamentales, garantizar la transparencia y el control institucional y ciudadano de las conductas públicas, y como ingrediente de la gestión pública, entre otros. Por participación ciudadana se entiende las distintas formas de acción individual o colectiva a través de las cuales individuos o grupos, en función de sus respectivos intereses (de clase, de género, de generación, étnicas, etc.), 2

3 intervienen en el escenario público, directamente o por medio de sus representantes, con el fin de obtener bienes y servicios específicos (materiales y/o simbólicos) y/o de incidir en las decisiones públicas relacionadas con la distribución de dichos bienes y servicios (políticas públicas)velásquez y González (2003). La participación puede desarrollarse a través de canales institucionales o de formas no institucionalizadas de acción colectiva. Hoy se advierte la emergencia de estas últimas, que se multiplican de manera importante cuando la ciudadanía no encuentra cauces para la solución de sus demandas. Como se indicó anteriormente, en varios países se fueron configurando espacios y mecanismos institucionales que posibilitaban la intervención de distintos sectores poblacionales en los asuntos públicos, con mayor relevancia en los ámbitos municipales. A la par, se dinamizaron procesos ciudadanos que involucraban cada vez más a diversos actores que buscaban resolver problemáticas particulares y colectivas, en la defensa de sus intereses y derechos, en la optimización de los recursos públicos, en la vigilancia y cuidado de lo público, en la transparencia y probidad del ejercicio de las autoridades públicas en la gestión del desarrollo, en la creación y robustecimiento del tejido social, y en la lucha por la inclusión social y la pluralidad. Estos procesos no han sido fluidos, continuos ni exentos de dificultades. El marco normativo; los diseños institucionales; la poca apertura y voluntad política de los gobernantes; los intereses de actores políticos, sociales y empresariales, poco proclives a la intervención ciudadana; los recursos financieros; la violencia política; la debilidad del tejido social, las escasas capacidades técnicas y políticas de los actores de la participación; la cooptación de los actores de la participación; la escasa autonomía y el desconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos han tenido incidencia en la disminución de la intervención ciudadana, de la calidad y alcance de la participación. No obstante, en el caso, por ejemplo, de algunos países de América Latina como Brasil, Perú, Colombia, Uruguay, se registran dinámicas participativas que han contribuido al fortalecimiento de la democracia, especialmente la local. El hecho de que la ciudadanía se involucre en la gestión pública a través del ejercicio de control, y con énfasis en las decisiones públicas es una muestra de que la democracia no sólo puede ser vista como instituciones, reglas y procedimientos. La responsabilidad ciudadana, el discurso de los derechos (incluyendo los derechos civiles y sociales) y la participación en las políticas públicas son elementos centrales en este proceso, que por naturaleza será creativo, contextual y diverso Hueso (2010). La intervención de la ciudadanía en la gestión de los asuntos públicos cada vez más está relacionada con la gobernanza. Dadas las complejidades de las sociedades actuales y las crecientes demandas de la población, no es suficiente contar con un Estado legítimo y con la existencia de mecanismos de elección democrática de los diferentes gobiernos. Se ha hecho evidente que el gobierno por sí sólo no cuenta con la capacidad para orientar, manejar y obtener resultados ligados con el bienestar colectivo. En ese sentido, la gobernanza alude a las interacciones y coordinaciones que se producen entre actores gubernamentales, de la sociedad civil y del sector privado para construir y alcanzar metas definidas de manera colectiva en el marco de unas reglas e instituciones que establecen las dinámicas y límites de esas interacciones. Aquí se centra la atención en la construcción de redes interdependientes de actores y en la calidad de esas interacciones. La legitimación y eficacia de la acción pública se edifica mediante la cimentación de procesos democráticos en los cuales la implantación de políticas públicas posibilita la participación ciudadana, la concertación, la equidad social y económica, el manejo del 3

4 conflicto y el logro de las metas establecidas. El uso de la palabra gobernanza resalta lo colectivo y policéntrico en la permanencia y estabilidad de los sistemas políticos democráticos contemporáneos, es decir, que por más que exista un Estado legítimo y un gobierno elegido democráticamente, éste no garantiza por sí solo la dirección y manejo de todos los asuntos y problemas de la sociedad. Se requiere la concurrencia y compromiso de diversas agencias, instituciones y actores sociales para lograr un clima político y social, no solo dinámicamente estable, sino también potenciador de la innovación y el desarrollo económico Urán (2007). En esa medida se propende por la edificación colectiva de los intereses públicos y de bienestar promoviendo el ejercicio de los derechos y responsabilidades ciudadanas, el reforzamiento de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil vía diversos mecanismos de concertación y participación, la definición e implantación de unas instituciones y normas determinadas, la lucha por conseguir la equidad social y económica, el manejo del conflicto, el respeto a la autoridad del Estado, entre otras. Se trata entonces de una ampliación de la esfera público política y de una descentralización de ciertos poderes y decisiones a favor de una mayor legitimidad social del Estado y de una sociedad más reflexiva y autoinstituyente Urán (2007). La gobernanza trasciende al Estado y se refiere también a la sociedad civil y a las organizaciones privadas, así como a las redes de interacción que se establecen entre estos diversos actores en la óptica de alcanzar unos derroteros económicos, sociales y políticos trazados de manera colectiva. La idea de un gobierno participativo, especialmente en el nivel local, se ha venido acentuando en América Latina a partir de la proliferación de diferentes dinámicas sociales y de la apuesta por una gobernanza democrática por parte de las élites políticas. El hecho de construir, alentar y poner en funcionamiento escenarios de participación ciudadana por parte de los gobiernos; de involucrar a diferentes actores en la gestión pública con cierto poder de influencia en algunas decisiones públicas; de alentar y legitimar las redes de alianzas público privadas en las acciones públicas; de respetar la autonomía de los diferentes actores de la participación; de propender por la defensa de los derechos ciudadanos, la equidad, la igualdad y la transparencia de las actuaciones públicas, son ejemplos, de algunos cambios que paulatinamente se han venido produciendo en la perspectiva de la ampliación de la democracia. Pero, a pesar de estas dinámicas positivas y esperanzadoras, no puede negarse que prevalen un conjunto de desafíos y dificultades que entorpecen el potencial de la participación ciudadana para la generación de cambios que redunden en gobiernos y sociedades más democráticas e inclusivas. Al respecto, Gaventa (2006) plantea seis grandes retos que tiene la participación ciudadana en la gestión pública. En primer lugar, se refiere a la construcción de nuevas relaciones entre las instituciones con especial énfasis en los gubernamentales y la gente del común. Indica que varios estudios dan cuenta de la creciente desconfianza de la ciudadanía hacia los gobiernos por la falta de respuestas a sus demandas, la falta de compromiso de los gobiernos con la democracia local y los altos niveles de corrupción, para señalar algunos. Pero también advierten la presencia creciente de la apatía ciudadana que redunda en menor participación ciudadana y un alejamiento de las instituciones estatales. Se requiere por tanto, trazar acciones que logren tanto una sociedad más activa y comprometida, capaz de 4

5 expresar las demandas de la ciudadanía como un Estado más efectivo y con mayor capacidad de respuesta, que pueda entregar los servicios públicos necesarios. En ese horizonte se plantea un reto por consolidar la democracia participativa y un gobierno abierto a la iniciativa ciudadana, transparente, responsable y comprometido con el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Precisamente, este es el segundo derrotero de la participación: propender por afianzar las intersecciones entre la sociedad civil y el Estado. Reconceptualizar la participación y la ciudadanía es el tercer desafío. Esta cuestión está en el centro del debate sobre la democracia representativa y la democracia participativa. Hoy la mirada tanto de investigadores como de sectores de la sociedad civil y de algunos sectores de la sociedad política está centrada en la complementariedad de una y otra, más que en la disputa entre esas dos formas de la democracia. Gaventa propone reconceptualizar los significados de la participación y la ciudadanía en relación con la gobernanza local. Propende por ampliar el concepto de participación al de una ciudadanía activa que implica, por tanto, un derecho a intervenir en lo público, por parte de agentes locales que va mucho más allá de los derechos electorales y políticos tradicionales El derecho a participar debe ser asimilado como un derecho de la ciudadanía a demandar otros derechos. La participación vista desde la perspectiva de la ciudadanía implica la exigibilidad del conjunto de derechos de la población. El cuarto reto se refiere a garantizar la participación ciudadana en las decisiones públicas. Gaventa plantea la búsqueda de nuevos mecanismos, mejorar los espacios de participación existentes, generar capacidad de movilización y de incidencia de la ciudadanía, así como mayor receptividad del Estado a la voz ciudadana para garantizar las acciones de deliberación y concertación con la sociedad civil. El Presupuesto Participativo (PP) por ejemplo, es uno de los mecanismos más innovadores y potentes para establecer y fortalecer relaciones de concertación entre el Estado y la sociedad, en la apuesta por la incidencia ciudadana en la toma de decisiones. La propuesta apunta al fortalecimiento de la democracia deliberativa o la gobernanza participativa. En esa línea, Gaventa resalta la perspectiva de Fung y Wright de denominarla como democracia deliberativa empoderada. Es democrática porque está edificada en las capacidades de las personas y en su participación. Es deliberativa por cuanto se produce en escenarios en los cuales las decisiones están sustentadas en argumentaciones razonadas, y, por último, es empoderada en la medida en que la reflexión colectiva está en conexión con las acciones de incidencia. Ahora bien, la participación de la ciudadanía en lo público y la interacción que establece con el Estado está plagada de dificultades, obstáculos y tensiones. En esos espacios se expresan diversos intereses que producen conflictos que no son necesariamente tramitados a la luz de los principios democráticos. Pero también existe la posibilidad como se ha advertido en distintos escenarios de concertación pública que el Estado tienda a imponer su lógica a la sociedad, el peso de sus criterios y de sus reglas de juego, máxime cuando los actores sociales son débiles en términos de su capacidad de respuesta y de los recursos de los cuales dispone para entablar la relación con el Estado. Una gobernanza democrática exige, por tanto, que la sociedad cuente con recursos, autonomía y capacidad de argumentación y negociación, de modo que se reduzcan las asimetrías con respecto al Estado y al mercado Velásquez y González (2012). 5

6 En quinto lugar, se precisa mayor evidencia de los alcances de la gestión participativa en relación con una mayor justicia social, concretamente en pro de los pobres. Si bien existen varios estudios sobre los resultados de la gestión participativa se observa en algunos de ellos que las demandas, intereses y voces de los excluidos no son tenidos en cuenta. En otros casos, se registran algunos logros positivos en esa materia. Se llama la atención, por tanto, en colocar el acento en el análisis de las relaciones de poder que se expresan en esos ámbitos y en el contexto externo. En palabras de Gaventa: las relaciones de poder ayudan a configurar los límites de tales espacios de participación, de lo que es posible y quiénes pueden entrar, con qué identidades y cuáles discursos e intereses. El último desafío es la evaluación de las relaciones de poder que se expresan en los diferentes espacios participativos. La pregunta esencial es si en la apuesta por una gobernanza participativa en esos nuevos escenarios se alcanzan cambios o si, por el contrario, se refuerza la dominación y el control existente El poder de contrapeso ciudadano, los mini públicos y el cubo de la democracia Esta variable de la dinámica de poder trae a colación también los planteamientos de Fung y Wrigh (s.f.) alrededor del poder de contrapeso, los mini públicos y el cubo del poder. Como se indicaba anteriormente, las relaciones de poder están inmersas en los procesos sociales y políticos, y los espacios de participación no están exentos de ese rasgo. A partir del estudio de diferentes reformas institucionales en varios países, que se expresan en dinámicas de participación, los autores construyen un concepto de un gobierno participativo con poder de decisión (GPPD). Estás prácticas de participación están sustentadas en el compromiso y las capacidades que la gente común y corriente tiene para tomar decisiones inteligentes a través de deliberaciones razonables; y son reformas con poder de decisión porque aspiran a unir la discusión a la acción Fung y Wrigh (s.f.). En su opinión, se requiere un poder de contrapeso de grupos de la sociedad civil pues de lo contrario se impondrán las lógicas, intereses y decisión de los actores más poderosos, en este caso de las autoridades gubernamentales. Estos actores sociales deben contar con capacidades e instrumentos que les permita reducir, o en el mejor de los casos neutralizar a los actores que tradicionalmente han contado con poder y lo ejercen para alcanzar sus propios intereses y objetivos. Lo que se pretende es reducir esas ventajas y asimetrías con el poder de los agentes sociales participativos para alcanzar una mayor inclusión y una mayor incidencia en la toma de decisiones colectivas. Los contrapesos tienen diferentes formas de expresión de acuerdo al contexto, los actores que intervienen, los temas de concertación, los recursos, etc. Para Fung y Wright, es imprescindible examinar cada dinámica participativa para identificar su alcance y valor. Los conceptos de mini públicos y el cubo democrático Fung (2003) son claves para el examen de diferentes dinámicas de participación. Por mini públicos se entiende aquellos escenarios 1, de alcance micro, en los cuales intervienen actores estatales y de la sociedad civil, para conocer, discutir y tomar decisiones sobre asuntos de interés colectivo. Se espera que en dichos escenarios, los actores sociales mediante acciones de deliberación y concertación puedan posicionar sus posturas e incidir en la toma de decisiones. 1 Estos pueden ser mesas, foros, paneles, etc. 6

7 Estos mini públicos pueden tener diferentes objetivos y alcance. Pueden ser escenarios de información, consulta, deliberación y toma de decisiones. En algunos casos su valor está en la posibilidad de intercambiar información, de que los actores sociales sean consultados; de intercambio entre los diferentes actores sociales y con los representantes de los gobiernos para la deliberación; y también en plantear los puntos de vista de la ciudadanía para que sean tenidos como elementos importantes en la toma de decisiones. Otro tipo de mini público es aquel en el que las relaciones entre el Estado y la sociedad están atravesadas por la búsqueda colectiva de soluciones a asuntos de interés general. Allí, la confianza, la capacidad creativa y el convencimiento de la importancia de trabajar conjuntamente para resolver los problemas. Por último, el escenario del gobierno democrático participativo es un mini público en el que las iniciativas y propuestas ciudadanas tienen poder de incidencia; en otras palabras, las decisiones involucran, por lo menos en parte o totalmente, las apuestas de la ciudadanía. Si se logra que en dichos escenarios intervenga población que ha sido tradicionalmente excluida, y que sea escuchada, se potencian estos escenarios pues la equidad es un componente esencial. De esta forma, se logra que las acciones gubernamentales, traducidas en planes, programas, proyectos, políticas y en legislación tengan como valor fundamental la equidad. El cubo democrático es otro concepto que brinda herramientas para examinar y medir la calidad de la participación y su alcance, y la identificación de los déficits participativos. Este es un modelo que pretende identificar variables centrales en la medición del alcance y la calidad de la participación Fung (2006). El modelo busca responder a la pregunta sobre qué tanto las experiencias participativas pueden superar las deficiencias de los sistemas democráticos en términos de ilegitimidad (falta de respaldo ciudadano a las decisiones políticas), baja representatividad (imposibilidad de algunos grupos de influir en el contenido de la agenda política) e ineficacia (decisiones no ejecutadas, en razón de deficiencias en la administración pública, que impiden la solución de problemas). Este modelo contempla tres ejes capitales que ayudan a examinar los procesos participativos. El primero se refiere al alcance de la participación a través de la pregunta quiénes son los que participan? Con este eje se pretende describir desde las situaciones más excluyentes hasta las más incluyentes. El segundo eje apunta a medir la incidencia de la participación a partir del interrogante cómo los participantes se comunican y toman las decisiones? Allí interesa dilucidar el marco de opciones que tienen los participantes desde la intervención en espacios en los cuáles se brinda información hasta en los que se logra un papel más activo que les permite deliberar y negociar para la toma de decisiones. Y, por último, la extensión del poder de los participantes, a través de la pregunta cómo las decisiones se traducen en acciones y son controladas? Se busca con esta pregunta medir el rango de la intervención desde la búsqueda de logros personales hasta la incidencia, en otras palabras hasta el co gobierno y la autoridad directa. Este modelo es una herramienta muy útil para estudiar las diversas experiencias que se han ido multiplican en muchos países y para determinar qué tanto algunas experiencias de participación, como los presupuestos participativos, están fortaleciendo la gobernanza democrática a través de escenarios de encuentro y deliberación Hacia una definición de Presupuestos Participativos 7

8 Al igual que otros conceptos trabajados en el marco de las ciencias sociales, el concepto de Presupuesto Participativo no es unívoco, es decir, existe una amplia gama de nociones que intentan precisar su significado y alcance. Para el interés de este trabajo interesa examinarlo a la luz de las discusiones que se han desarrollado alrededor de los vínculos entre la democracia representativa y la democracia participativa, y frente a los diversos, y en algunas ocasiones divergentes, planteamientos desplegados sobre el desarrollo institucional Avritzer y Navarro (2003). Entendemos por presupuesto participativo un mecanismo de participación ciudadana que tiene como horizonte el mejoramiento de las condiciones de vida de la población de un territorio específico, un espacio de deliberación y concertación en el que participan diversos sectores sociales, gremiales, académicos, culturales y representantes de los gobiernos locales para la definición de programas o proyectos y la asignación de los correspondientes recursos para el desarrollo local Velásquez y González (2010). En el marco de los debates sobre las conexiones entre democracia representativa y democracia participativa, aparece el presupuesto participativo como un instrumento que se articula a partir de cuatro elementos que permiten balancear esa interacción Avritzer y Navarro (2003). El primero se refiere a que el presupuesto participativo es una forma de delegación de poder en cuanto que, en ese escenario de interacción entre las autoridades públicas y la ciudadanía, aquellos que tienen la soberanía la ceden a unos actores de la participación, que detentan el mismo poder de deliberación y decisión. Un segundo elemento es la incorporación de un conjunto de espacios de participación que tienen referentes territoriales como las asambleas, cabildos, consejos, entre otros, en los cuales esos actores participativos pueden deliberar y tener incidencia en lo público. La capacidad y la autonomía que tienen los actores participativos en la construcción de las reglas de juego (auto regulación soberana) es el tercer elemento. Por último, la potestad de los actores participativos de establecer prioridades y de asignar recursos públicos locales teniendo como horizonte la inclusión social. Esos componentes del presupuesto participativo lo catalogan como un instrumento deseable de una gobernanza democrática. 2. El marco normativo e institucional de la participación ciudadana y los presupuestos participativos 2.1. La participación ciudadana en Bogotá Colombia, a mediados de la década del ochenta del siglo pasado, inició su proceso de reformas en la mira de instaurar la democracia participativa a través de la generación de dinámicas participativas y de la creación y operación de un conjunto importante de espacios de participación ciudadana. Estos mecanismos tienen su radio de acción por excelencia en los territorios municipales aunque se cuenta con algunos espacios en el nivel nacional y departamental. Si bien las normas de participación son definidas por leyes nacionales, su puesta en marcha recae en las autoridades locales. En materia de participación Bogotá tiene una importante trayectoria, especialmente en el área de planeación participativa y en la asignación de recursos. La participación ciudadana ha sido un elemento crucial de la gestión 8

9 pública, incluso un poco antes de la promulgación de la Constitución de 1991, en la mira de involucrar a la ciudadanía en el ciclo de las políticas públicas (diseño, ejecución y seguimiento). Los diseños institucionales han dado impulso a la participación. En el Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto 1421 de 1993), por ejemplo, se consignó la responsabilidad del gobierno distrital para impulsar y materializar la participación ciudadana en la gestión de la ciudad y en sus territorios (localidades 2 ). Además le otorga la facultad para estimular y apoyar diferentes formas organizativas ciudadanas y para incentivar la formulación de propuestas e iniciativas de la población. Incluso, llega a establecer, en su artículo 89, el uso de instrumentos de planeación participativa para la distribución de los recursos en las localidades. De hecho, la participación es tenida como un ingrediente vital de la gestión pública. Posteriormente, en el marco de los procesos de planeación participativa, y a la luz de la Constitución y de la Ley Orgánica de planeación (Ley 152 de 1994), se expidió el Acuerdo 12 de 1994 que reglamenta lo concerniente a la planeación en el ámbito distrital, concretamente en materia de formulación, aprobación, ejecución y evaluación del Plan de desarrollo económico y social y de obras públicas de Bogotá. Este también es un escenario de intervención de la ciudadanía. Para el caso de las localidades, se observa una importante gama de normas relacionadas con la planeación territorial. Una de las más importantes es el Acuerdo 13 de Esta norma aglutina todo la reglamentación relacionada con la participación de la ciudadanía en la elaboración, aprobación, ejecución y seguimiento de los planes de desarrollo de cada una de las localidades. Una de las instancias de participación claves de la planeación, son los Consejos Locales de Planeación quienes tienen la responsabilidad de promover la participación y orientar la formulación de los planes de desarrollo local. Los espacios por excelencia de interrelación entre la sociedad civil, los consejos locales de planeación y la administración pública son los Encuentros Ciudadanos. Estos son escenarios de articulación, deliberación y concertación de los planes de desarrollo local. La norma indica que las decisiones que son tomadas en esos escenarios deberán ser respetadas. El realce de la participación en la gestión pública de Bogotá también se cristalizó en la promulgación del Decreto 448 de Este crea y estructura el sistema distrital de participación ciudadana. Se le concibe como un mecanismo de articulación de actores públicos y privados, de instancias de participación, organizaciones sociales y redes, alianzas con el propósito de garantizar la intervención de la ciudadanía en las políticas públicas del Bogotá. Sus funciones son promover una cultura democrática en la gestión e impulsar una amplia participación ciudadana en los diferentes espacios y mecanismos; crear condiciones para el fortalecimiento del tejidos social y propiciar la articulación entre las organizaciones y redes y las instancias de participación; también deberá recibir y canalizar demandas ciudadanas y ejercer control social a las políticas públicas. El Sistema crea la Comisión intersectorial de participación CIP que tiene como función la articulación de las dependencias del Distrito para coordinar las acciones que se despliegan en materia de participación ciudadana. De igual forma, el Espacio cívico distrital de participación en el que convergen las instancias de participación, las 2 Bogotá también es conocida como Distrito capital pues tiene un régimen distinto a otros municipios del país; es la capital del país y está dividida en territorios denominados localidades. 9

10 organizaciones sociales y comunitarias, redes y alianzas. En este Espacio los actores proponen estrategias y metodologías para la deliberación, concertación, evaluación, seguimiento y control social a la política pública de participación. Es dable señalar que en el nivel de las localidades también operarán las comisiones locales intersectoriales y los espacios cívicos locales. Por último, se crea la Mesa de concertación, que es un espacio de articulación y coordinación entre la Comisión intersectorial de participación y el Espacio cívico distrital de participación en la mira de concertar la política pública de participación. En el año 2011 el gobierno distrital expidió la Política Pública de Participación mediante el Decreto 503 de En él se define la noción de participación ciudadana como el derecho al ejercicio pleno del poder de las personas que en condición de sujetos sociales y políticos, y de manera individual o colectiva transforman e inciden en la esfera pública en función del bien general y el cumplimiento de los derechos civiles, políticos, sociales, económicos, ambientales y culturales, mediante procesos de diálogo, deliberación y concertación entre actores sociales e institucionales, para materializar las políticas públicas, bajo los principios de dignidad humana, equidad, diversidad, incidencia Alcaldía Distrital de Bogotá (2011). Esta definición precisa el alcance que se le da a la participación por parte de la administración distrital: es una participación deliberativa e incidente en las decisiones públicas; posibilita que la ciudadanía se organice y pueda interactuar con la administración pública para la toma de decisiones. Esta definición entronca muy bien con la noción de Gobierno participativo con poder de decisión propuesto por Fung. Estos diseños institucionales han creado las condiciones para el ejercicio de la participación ciudadana, así no sea una apuesta del todo orgánica, y responden a la intención, evidente en los últimos quince años, de darle mayor protagonismo a la participación ciudadana en la ciudad. En el gobierno de Antanas Mockus ( ) se encauzó a promover y fortalecer la cultura ciudadana, que implicaba el cumplimiento de las normas por parte de la ciudadanía, y a crear escenarios y espacios para la deliberación y la construcción de acuerdos en la ruta de una convivencia democrática. En el gobierno de Luis Eduardo Garzón , primer gobierno de izquierda de la ciudad, se le otorgó un carácter más orgánico a la participación en cuanto se la concibió como uno de los principios vitales para la inclusión social mediante la incidencia de la ciudadanía en los destinos colectivos. Ello llevó a impulsar la planeación participativa en el Distrito y en las localidades, y a desarrollar los primeros pasos de presupuestación participativa: priorización de programas y objetos de inversión del eje social del plan de desarrollo (2006) y la experiencia piloto de presupuesto participativo en colegios públicos (2007). También se avanzó en algunos diseños institucionales para la participación ciudadana. En el gobierno siguiente, del alcalde Samuel Moreno Rojas ( ), la participación fue asumida como un objetivo estructurante de ciudad y, por tanto, se le asimilo como un ingrediente rector de todo el ciclo de las políticas públicas. Una de las metas establecidas en el plan de desarrollo fue el diseño y el desarrollo de un sistema de presupuestos participativos en las 20 localidades de Bogotá. Aunque no se avanzó en esa meta, si se desarrollaron algunas experiencias Los ejercicios de presupuestos participativos en Bogotá 10

11 A diferencia de otros municipios o departamentos del país, Bogotá no ha tenido una apuesta concreta y una línea de continuidad sobre Presupuesto Participativo, a pesar del valor que se le ha dado a la participación ciudadana en la gestión de la ciudad en los últimos diez años. Al respecto, en 1987 en el marco del proyecto Acciones integradas para el mejoramiento de la calidad de vida de los asentamientos populares de Bogotá, que tenían componentes centrales de planeación y participación ciudadana, se formuló y desarrollo el primer ejercicio piloto de planeación y presupuestos participativos en 3 alcaldías locales (hoy localidades) de Bogotá: plan de inversión y del presupuesto. Vale la pena indicar que en ese momento las alcaldías locales no tenían planes de desarrollo y de presupuestos propios. Se crearon escenarios de articulación entre la administración distrital y la comunidad de esos territorios para la elaboración del plan de inversiones y de presupuesto, en los cuales intervinieron alrededor de personas y 400 funcionarios. Posteriormente, en el año 1990, la alcaldía distrital definió un presupuesto para programas y proyectos que fortalecieran el acceso y la calidad de los servicios de bienestar social de la población de tres localidades. La población y las entidades responsables de este sector definieron tanto la focalización como la asignación de estos recursos. Con base en esas experiencias y de la intención de involucrar más directamente a la población en la definición de los presupuestos se desarrolló una dinámica de priorización, focalización y concertación de programas y objetos de inversión del Eje social del plan de desarrollo Bogotá sin indiferencia contenidos en los 20 planes locales de desarrollo para la vigencia del año En las 20 localidades de Bogotá participaron alrededor de personas en 67 asambleas informativas, 65 asambleas de priorización, 71 asambleas de concertación y en 27 comités de concertación que se desarrollaron en toda la ciudad. Estos espacios fueron de deliberación, concertación y toma de decisiones entre la administración distrital, alcaldías locales y comunidad. El sector de educación del distrito, a partir del año 2007 inició una experiencia piloto de presupuestos participativos en colegios distritales que pretendía involucrar a la comunidad educativa en la definición de los presupuestos de inversión de cada colegio provenientes del Fondo de servicios educativos. Estos ejercicios se iniciaron en algunos colegios distritales y en el año 2008 la cobertura alcanzó a 200 colegios con la intervención de personas. 222 colegios y personas fueron participes de los presupuestos participativos en el A partir del año 2009 se fue implementando el voto electrónico para identificar los proyectos y los montos que serían desarrollados en la vigencia posterior. En ese sentido, en el 2009 participaron personas de la comunidad educativa; en el 2010 aumentó significativamente a personas y en el año 2011 se duplicó esta cifra pues intervinieron personas, de las cuales el 68.06% fueron estudiantes, el 23.44% padres de familia, y el 3,84% docentes. Con estas dinámicas acumuladas, en el año 2009 el Instituto Distrital de la participación y acción comunal IDPAC desarrolló un ejercicio de presupuesto participativo sobre el 24% de los recursos de inversión de esa entidad, correspondientes a las líneas de promoción de la participación de las poblaciones: mujeres, LGBT, afrodescendientes, población en condición de discapacidad, jóvenes, población habitante en propiedad horizontal y fortalecimiento de la organización social, escuela de participación y obras con participación ciudadana. 11

12 Los objetivos que perseguía este ejercicio eran, en primer lugar, democratizar el proceso de orientación del gasto público; en segundo lugar, generar capacidades en las organizaciones sociales y en los actores gubernamentales; y, por último, propiciar la deliberación y concertación para la toma de las decisiones respecto de los presupuestos. Además de los procesos de alistamiento de la entidad se desarrollaron ejercicios de información y formación a organizaciones sociales e instancias de participación con las cuales el instituto trabaja. En dichos espacios se presentaron sugerencias ciudadanas sobre la metodología que fueron incorporados al proceso. Se diseñó, además, una estrategia de comunicación y difusión que contempló ruedas de prensa, piezas comunicativas, como boletines, plegables, programas radiales, notas periodísticas, afiches y divulgación en la web. Dado que los recursos eran del Instituto Distrital para la participación y la acción comunal (IDPAC), es decir, recursos distritales, se optó por convocar a instancias de participación distritales, no a instancias locales. Estas eligieron a sus representantes para las acciones de deliberación y concertación. El IDPAC definió los objetivos de inversión y las mesas de concertación conformadas por representantes de instancias de participación y con la participación de funcionarios. Para la definición de las opciones de inversión se presentaron las propuestas del IDPAC y de la ciudadanía. El examen de estas pasaba por identificar si cumplían con los criterios previamente establecidos por la administración distrital: coherencia institucional, viabilidad financiera, viabilidad técnica y viabilidad normativa. Una vez definida las opciones de inversión se realizó la votación de personas mayores de 14 años durante 5 días. También se utilizó el voto electrónico y el voto por internet. 3. El presupuesto participativo como instrumento de una ciudadanía incidente 3.1. El alcance de la propuesta Gustavo Petro al ser elegido alcalde de Bogotá manifestó el valor de la participación ciudadana en la gestión de la ciudad, como ingrediente esencial en la garantía de los derechos y en el fortalecimiento de la democracia. En su plan de desarrollo Bogotá Humana traduce ese criterio en una apuesta por el goce efectivo de los derechos de la ciudadanía a partir, entre otras cosas, de la reducción de la segregación y la discriminación, y mediante el fomento de la participación ciudadana decisoria. La administración del alcalde Petro entiende por participación ciudadana el proceso a través del cual la ciudadanía gozará de sus derechos, contribuirá en el fortalecimiento de los público y en la realización de la democracia, de tal manera que todas las iniciativas en este campo tendrán como propósito devolver el poder de decisión a la ciudadanía en asuntos primordiales de gobierno urbano, como los procesos de planeación de la inversión, ordenamiento del territorio, presupuestación, ejecución, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas de las acciones de gobierno Alcaldía de Bogotá (2012). En ese sentido, se le asigna un lugar protagónico en la gestión pública y se la asume como el vehículo por excelencia de la ciudadanía para incidir en los destinos de la ciudad. Se pretende fortalecer la ciudadanía y mejorar sus capacidades para que juegue un rol central en las decisiones públicas. Ese derrotero se traduce en uno de los tres ejes estratégicos del plan de desarrollo: Una Bogotá en defensa y fortalecimiento de lo público. 12

13 Se aspira a estimular la movilización, organización, deliberación y toma de decisiones amplia e informada de la ciudadanía en la gestión de la ciudad. Uno de los pilares centrales de ese reto está puesto en la planeación participativa y los presupuestos participativos, como instrumentos para la superación de la segregación y discriminación existente en la ciudad. A partir de estos postulados, planteados en el plan de desarrollo, puede decirse que la administración distrital le está apuntando a un gobierno participativo con poder de decisión (GPPD), en los términos de Fung y Wright, en la medida en que se pretende, de un lado, contribuir al aumento de las capacidades de la ciudadanía, especialmente de los excluidos, y de otro, crear y fortalecer espacios de interrelación entre la administración distrital y la ciudadanía con el objeto de deliberar y concertar las decisiones. De hecho, se concibe la participación desde la óptica de la incidencia, lo cual implica que la ciudadanía podría configurarse como un contrapeso de poder, que mediante sus capacidades y a través de la intervención en diversos escenarios puede deliberar, concertar y defender sus propuestas e iniciativas y, de esta forma, garantizar su poder de decisión en los asuntos colectivos. La cuestión es identificar qué tanto existe congruencia entre los postulados de una administración de izquierda en materia de participación y la práctica concreta, cómo se traducen esos principios en las acciones de la administración de la ciudad y en las dinámicas del ejercicio de la ciudadanía participativa. Es lo que se intenta examinar en el apartado siguiente El diseño de los presupuestos participativos De acuerdo al sentido que le ha dado la administración distrital a la participación y a los presupuestos participativos se tomó la decisión de implantar el instrumento para toda la ciudad. En los documentos elaborados sobre el PP se señala que la participación es el propósito transformador de la sociedad y que a través de la participación se recupera la política, se moviliza la gente, se humaniza y se logra romper con la segregación y la exclusión social. La definición y formulación de la propuesta de los PP fue un proceso interno de la administración municipal en cabeza de la Secretaría de Gobierno. Se partió de la premisa de que la realización de los PP en Bogotá es bastante compleja dada la estructura administrativa, la cobertura poblacional, la extensión territorial y diversidad de las problemáticas de cada uno de los territorios. Se tomó la decisión de definir nuevas unidades territoriales para el PP; de un primer ejercicio realizado por Planeación Distrital, se definieron las Unidades Barriales de Participación (UBP) que luego fueron denominadas Unidades Básicas de Participación (UBP). Estas unidades están ubicadas dentro de cada una de las veinte localidades de la ciudad y, a su vez, dentro de un barrio específico. Comparten características urbanísticas, económicas y culturales. La población de cada una de ellas oscila entre y habitantes. Fueron delimitados 188 territorios para la implementación del PP. De estos se escogieron 8 (en las Localidades de Kennedy, Suba, Engativá, Ciudad Bolívar, Santafe, Teusaquillo y Usme) para llevar a cabo un ejercicio piloto de PP. 13

14 Tanto la estrategia como la metodología y los montos de inversión fueron definidos por la administración distrital. De entrada se planteó que la metodología construida sería analizada con la ciudadanía y podría sufrir modificaciones de acuerdo a las propuestas de los actores de la participación. Las etapas del PP, definidas por la administración distrital, fueron cinco: Definición de insumos y presupuesto; convocatoria, sensibilización y formación; proceso deliberativo y de priorización; procesos decisorio e inclusión de iniciativas, y evaluación. Esas etapas fueron diseñadas con fundamento en cuatro principios inspiradores del PP: organización, movilización, deliberación y decisión 3. Una vez establecida la propuesta con su metodología y la definición de los presupuestos se procedió a realizar la convocatoria de la ciudadanía en los ocho territorios mencionados. Entre el mes de marzo y junio de 2012 se efectuaron los pre cabildos en los cuales se informó a la ciudadanía sobre los PP, se definieron las reglas de juego y se formularon las propuestas iniciales que serían presentadas a los cabildos locales. Evaluada la experiencia piloto, en julio se iniciaron los cabildos en las 20 Localidades de la ciudad y los temas que se discutirán son cuatro, priorizados por la administración distrital: Agua, Vías, Salud, y Jóvenes. La información con la que puede contar la ciudadanía para la deliberación y la toma de decisiones proviene del Plan de Desarrollo Distrital, de las propuestas formuladas en los Encuentros Ciudadanos, que luego algunas fueron incluidas en la formulación del Plan de Desarrollo Local, y de otras propuestas formuladas por los participantes. También se incluye información de la administración central y de cada una de las localidades. La metodología de trabajo pasa por la revisión de los respectivos alcaldes(as) locales y de la ciudadanía. En los cabildos los alcaldes de las localidades tienen un papel más visible, pues son los encargados de convocar a la población y de coordinar el trabajo. No obstante, también participan funcionarios y funcionarias de las dependencias de la administración central. Se espera que sea un trabajo articulado y coordinado entre la administración distrital, las localidades y la ciudadanía. Seis son los momentos previstos por la metodología para los cabildos: convocatoria y sensibilización; cabildo; ejecución; seguimiento; evaluación y sistematización. Cada uno de los cabildos tendrá la potestad de revisar y adecuar las propuestas formulados en los pre cabildos, y de esta forma, definir las propuestas definitivas que serán votadas por la ciudadanía de cada una de las Unidades Básicas de Participación. Se deben tener en cuenta los criterios técnicos formulados por las entidades distritales y criterios sociales, concertados entre la ciudadanía y los y las alcaldesas locales. En cada cabildo se procederá a elegir mediante votación el Comité de Veeduría ciudadana a la ejecución de obras. Se espera que en el mes del Septiembre se implementen los Cabidos Distritales en los que se discutirá y tomarán decisiones de ciudad (Ver gráfica 1). En el momento de escribir esta ponencia se había desarrollado todo el proceso de preparación, alistamiento institucional, convocatoria y proceso de deliberación y priorización de los precabildos; convocatoria y sensibilización y realización de algunos cabildos locales. 3 Los encargados del PP en la Administración distrital indican que la planeación y los PP están en conexión y diálogo permanente. En ese sentido, vale la pena indicar que el ejercicio de los PP en esos 8 territorios se inició en el mes de marzo del presente año de manera paralela con la formulación del plan de desarrollo distrital de Bogotá y de los planes de desarrollo local en las 20 localidades del Distrito. 14

15 4. Presupuesto Participativo: las condiciones para la participación y su alcance. En este apartado interesa examinar la concepción de la participación y los PP en Bogotá, así como la forma en que se han desarrollado sus dinámicas para la definición participativa de los presupuestos en la actual administración distrital de Gustavo Petro. Una primera aclaración es que desafortunadamente este ejercicio ha sufrido retrasos, lo que tiene impacto en los resultados obtenidos, y por consiguiente, en el análisis que se pueda realizar del mismo en términos de la caracterización del tipo de gestión que se quiere aplicar como de las dinámicas ciudadanas en cuanto su organización, participación y poder de incidencia en las decisiones. No obstante, interesa examinar hasta qué punto la participación ciudadana ha contribuido a la gobernanza, en términos de su alcance y de su calidad. El examen de esta experiencia de PP en Bogotá se realizará en el marco de la evolución de la participación ciudadana en la ciudad, especialmente en la perspectiva de garantizar una gobernanza participativa. Este análisis no solo abarca las dinámicas participativas que se han desplegado; los niveles de organización y movilización de la ciudadanía y las capacidades de los actores sociales para reivindicar una ciudadanía de derechos, sino también los diseños institucionales y las políticas de la administración distrital en esa materia. Con base en los planteamientos de Gaventa en términos de los desafíos de la participación para la configuración de una gobernanza participativa se puede indicar que, en el caso de Bogotá, se han propiciado condiciones subjetivas y objetivas que redundan en una mayor intervención de la ciudadanía y en el mejoramiento de la calidad de la participación. En primer lugar, el marco normativo, los diseños institucionales y la apertura de la administración son condiciones que dan vía libre a la participación. Como se planteó anteriormente, en los últimos 10 años las administraciones distritales le han dado un rol central a la intervención de la ciudadanía en los asuntos públicos y han avanzado en involucrarla más activamente en la toma de decisiones a través, especialmente, de la planeación participativa y algunos ejercicios de presupuesto participativo. Hoy Bogotá cuenta con más de 200 espacios de participación tanto en el nivel distrital como de localidades: consejos territoriales, poblacionales, sectoriales, comités de veeduría y PP; y también existen los sistemas de planeación participativa y de participación ciudadana. Por tanto, sería muy difícil que el gobierno de la ciudad le cerrara la puerta a la participación dado que existe una amplia infraestructura y una cultura de intervención de la ciudadanía en los asuntos colectivos. El gobierno actual ha consignado su compromiso de darle protagonismo a la participación ciudadana, y en ese horizonte, se postula un mayor alcance de la misma. Los PP pueden cristalizar una actuación más incidente por parte de la ciudadanía en la medida en que se está interviniendo en la decisión de las inversiones de recursos en ámbitos rectores del Plan de Desarrollo: Agua, salud, jóvenes y vías. En segundo lugar, se observa un mayor acercamiento entre el Estado y la sociedad civil, no solo por la existencia de la normatividad sino también por el principio de las administraciones distritales, incluyendo la actual, de acercarse a la ciudadanía, de fortalecer sus relaciones y de involucrarla de manera importante en la gestión pública. En el caso de esta administración es indudable que es una apuesta clara de fortalecer las relaciones, incluso más allá, pues se esgrime que la participación tiene el propósito de transformar la sociedad, de recuperar la política, de movilizar, de hacer más humana la gestión y de romper la segregación y la exclusión social. El PP, 15

16 por lo menos en su concepción y diseño, es un instrumento que traduce esas apuestas en cuanto busca desenvolverse en escenarios de interacción entre la ciudadanía y las autoridades públicas en la definición de un porcentaje de recursos públicos dirigidos a proyectos que mejoren la calidad de vida de la población. En la administración de Gustavo Petro existe la intencionalidad de reforzar estas relaciones pues establece una estrategia de presupuesto participativo que requiere la generación de confianzas y de legitimidad de la actuación del gobierno, y la intervención activa de la ciudadanía en la dirección de los asuntos colectivos. Es un objetivo rector de éste gobierno. En tercer lugar, ligado con lo anterior, se busca que no solo la ciudadanía organizada sino la gente del común, algunos sectores que han estado tradicionalmente excluidos en el marco de la gestión, puedan contar con las garantías para intervenir y sus voces sean escuchadas. Aunque este punto es muy difícil precisarlo dado que la administración de Bogotá lleva solo 7 meses, sí se advierte que en sus apuestas está la de abogar por la inclusión social y por escuchar y tener en cuenta las iniciativas y propuestas de la ciudadanía no organizada, ajena en muchos casos a los temas de interés público. Incluso en los ejercicios de planeación participativa distrital y local efectuados en el primer semestre se proclamaba la necesidad de contar con sectores poblacionales vulnerables. En los ejercicios de PP también se advierte la preocupación por involucrarlos. La configuración de una ciudadanía activa y empoderada es otro de los retos de la participación ciudadana. En el caso de Bogotá, a pesar de la existencia de normatividad, de una infraestructura de la participación, de la existencia de programas y proyectos que buscan una ciudadanía activa, de la prevalencia de un tejido social, de la exigibilidad de derechos por parte de algunos sectores poblacionales, no se puede asegurar que se haya alcanzado el estadio de una ciudadanía activa y empoderada. Los diversos estudios realizados en la ciudad demuestran que algunos sectores ciudadanos no cuentan con conocimiento claro de sus derechos ni tampoco con capacidades técnicas y políticas que les permita actuar en la defensa de sus derechos; el tejido social es muy débil en tanto hay fragilidad y fragmentación en la organización social. De otro lado, la multiplicidad de los espacios de participación no da garantía para la incidencia, pues muchos de ellos se quedan en los niveles de consulta, concertación y fiscalización. Al respecto, tampoco se han efectuado esfuerzos para propender que estos espacios tengan la potestad de lograr una mayor incidencia en las decisiones. Los esfuerzos de las distintas administraciones para generar y aumentar las capacidades ciudadanas no han sido suficientes. Se ejecutan programas que apuntan a brindar información, al fortalecimiento ciudadano, a la formación y cualificación de diversos sectores y al acompañamiento y asesoría para su intervención en la esfera pública. No obstante, no se han logrado del todo los resultados esperados. Varios son los motivos que pueden explicar tal situación. En primer lugar, la nula o escasa coordinación de las diferentes dependencias distritales en materia de participación. Este es un problema que subyace a la administración y que muy difícilmente se supera. A pesar de la existencia de comités de coordinación, no se logra ejecutar una estrategia única sino que cada una de las dependencias formula y emprende acciones propias en clave de participación. Por ejemplo, Bogotá cuenta con una Escuela Distrital de participación y gestión local que pretende aglutinar todas las acciones de formación y cualificación dirigida a la ciudadanía; sin embargo, no se ha logrado que todas las dependencias se acojan a estos lineamientos. Cada una de ellas invita a la ciudadanía a sus propios procesos de formación. Ello lleva a la dispersión de esfuerzos, a copar espacios y a generar en la ciudadanía poca credibilidad y apatía. 16

17 Con la puesta en marcha del PP se aspira a lograr una ciudadanía más activa y empoderada. No obstante, a pesar de que el proceso hasta ahora está iniciando ya se advierte que las estrategias aplicadas no están alcanzando esos objetivos. En los diferentes pre cabildos y en los cabildos celebrados, si bien la ciudadanía ha intervenido, la calidad de la participación es baja y no responde a una ciudadanía informada y con capacidades. Aunque ello no es generalizable a todos los escenarios, esas debilidades no dejan de ser reales. Por parte de la administración distrital no se ha cumplido con el compromiso de generar procesos de formación y cualificación de la ciudadanía que la preparen para asumir su papel en esos escenarios y la habiliten para comprender la responsabilidad de tomar decisiones sobre los proyectos y los montos que deberán ser ejecutados en sus respectivos territorios. Este es un llamado que han hecho algunos participantes: es necesario trascender las acciones de sensibilización para brindar herramientas técnicas y políticas a la ciudadanía para la toma de decisiones. Incluso, algunos participantes ya han manifestado que sobre la marcha se están arreglando las dificultades, y la preocupación de la administración consiste en cumplir con el cronograma propuesto sin tener en cuenta los problemas detectados. Un aspecto que es necesario resaltar es el interés de la administración distrital por lograr una amplia movilización de la población en los PP. La participación es entendida esencialmente como la movilización de grandes conglomerados de ciudadanos y ciudadanas, pero al mismo tiempo no se trabaja en el mejoramiento de las capacidades ciudadanas, mediante diversos instrumentos. No hay una estrategia clara de incrementar las capacidades ciudadanas. Todo parece indicar que la movilización por sí misma garantizará la calidad de la participación. Lo que se advierte hasta ahora en las dinámicas de PP es que la ciudadanía que ha intervenido no cuenta en su mayoría con instrumentos políticos y técnicos para entablar una relación más simétrica con el gobierno y para deliberar en la apuesta de posicionar sus puntos de vista en la toma de decisiones. En consecuencia es arriesgado afirmar que en los escenarios de PP se esté configurando un contrapeso social, tal y como lo definen Fung y Wrigh. De un lado, por lo incipiente del proceso de los PP. Hasta ahora (mes de julio) se está alcanzando el momento de las definiciones finales que podrían medir la dinámica participativa. De otro lado, por la necesidad de evaluar el rol y papel de la administración distrital y local en términos de la valoración de la dinámica social. A ese respecto, una premisa del diseño es que los los funcionarios acaten absolutamente las decisiones de los participantes sin entrar a examinar si cumplen con los lineamientos normativos ni a verificar las capacidades ciudadanas. En este caso se lleva al extremo la idea de que la ciudadanía tiene la verdad absoluta y, por tanto, se debe legitimar y acoger sus propuestas por el solo hecho de provenir de ellas. Pero, se presenta la otra cara de la moneda, hasta cierto punto paradójica. En efecto, al tiempo que se señala que la ciudadanía es la que decide, y que sus puntos de vista no pueden ser puestos en tela de juicio, el diseño del proceso ha sido imaginado por los funcionarios de la Administración distrital, y tal cual se impone al proceso en los territorios. En otras palabras, a pesar del criterio de respeto a la voluntad ciudadana, ésta es involucrada en un proceso cuyo diseño está en gran parte en manos de la administración distrital. Esto le puede estar quitando protagonismo a la ciudadanía, presentándose asimetrías que controvierten los propios postulados con base en los cuales fue diseñado el PP. Faltaría ver qué tanto la ciudadanía cuenta con herramientas y capacidades para introducir modificaciones. Por ahora, no se advierte esa tendencia. 17

18 La definición de los montos de recursos le otorga una característica a este ejercicio. La decisión final de los montos globales está en manos de la administración. Una vez finalice el proceso se debería examinar si la ciudadanía logró modificar tal decisión. Un aspecto importante se refiere a las asimetrías que se han detectado entre la administración distrital y la administración de las localidades. El papel de la primera ha sido dominante y casi absoluto, como se ha señalado en el análisis. Es un diseño muy centralista de la participación y de los PP. Las autoridades centrales toman las decisiones finales y no le dan juego a las alcaldías locales por lo menos en la definición de la estrategia y su aplicación. A pesar de los planteamientos recientes para otorgarles mayor peso a los y las alcaldesas locales en los Cabildos de las localidades, se observa que ciertas dependencias del nivel central siguen manejando las directrices y las orientaciones del PP en las mismas localidades. Este es un punto que requerirá examinar más a fondo una vez el proceso termine. Finalmente, tratar de examinar la calidad de la participación y su alcance nos remite al modelo de cubo democrático propuesto por Fung, concretamente en términos de quiénes participan y cuál es el alcance de la participación. En el PP la participación no ha sido tan masiva como se prefiguraba. La decisión de adelantar la dinámica de los PP paralelamente con los ejercicios de planeación participativa en el Distrito y en las Localidades (formulación del plan distrital de desarrollo y planes locales) les restó muchas posibilidades de lograr una mejor convocatoria y de llegar realmente a los sectores más excluidos. Una vez terminada la formulación de los planes de desarrollo se espera que la ciudadanía intervenga en mayor proporción. Además, se han escuchado voces en el sentido que estos escenarios del PP están siendo copados por una élite de la participación. En efecto, al parecer intervienen aquellos líderes que tienen una amplia experiencia y que se autodenominan como representantes de sectores sociales. Esta ha sido una de las características de la participación ciudadana en la ciudad. Incluso también se observa el fenómeno de la polimembresía. Muchos líderes copan diversas instancias de participación restándoles posibilidades a líderes o a nuevos líderes para que puedan involucrarse en esos espacios. Esta situación impide la participación de gente del común o ciudadanos que han sido tradicionalmente excluidos, uno de los postulados centrales del PP. En esa línea, se debe abrir mucho más los espacios y garantizar que en los PP intervengan esos otros actores que no han sido escuchados. Este será un aspecto que deberá analizarse una vez este proceso culmine con los Cabildos Distritales, concretamente por las apuestas de la administración de darle cabida a los excluidos. Puede decirse que el PP se configura como un escenario en el que se concreta la participación incidente. Desde la filosofía del Programa y su traducción en acciones concretas se constata la voluntad de que el PP sea un espacio de deliberación, negociación y concertación por excelencia. Se espera la confrontación de ideas e intereses para llegar a la toma de decisiones que beneficien al conjunto del conglomerado social, con base en la primacía de los intereses colectivos sobre los individuales. Podría indicarse que dicha propuesta apunta a una corresponsabilidad en las decisiones públicas. Este es otro asunto que trasciende el análisis de los presupuestos participativos y que exige verificar en su conjunto toda la estrategia de promoción de participación en la ciudad. En síntesis pues anotarse que en Bogotá existen condiciones subjetivas y objetivas que redundan en una mayor intervención de la ciudadanía y en el mejoramiento de la calidad de la participación. Se cuenta con una amplia 18

19 infraestructura institucional de la participación, una voluntad y compromiso de las administraciones, incluyendo la actual, y unas dinámicas sociales, que no necesariamente discurren por espacios institucionales, que expresan la valoración de los procesos participativos. Un aspecto notorio es la intencionalidad del gobierno de Gustavo Petro de lograr, a través de diversos mecanismos, que los sectores excluidos se involucren en ejercicios participativos, se empoderen y puedan contar con capacidades para su incidencia en la toma de decisiones de los asuntos públicos. Se considera que existen condiciones objetivas y subjetivas maduras que garantizaran la cristalización de una participación incidente. Este derrotero está circunscrito a los presupuestos participativos, a partir de los cuales se aspira a lograr una ciudadanía más activa y empoderada. El análisis del proceso permitió identificar que a pesar de que el proceso hasta ahora está iniciando ya se advierte que las estrategias aplicadas no están apuntando a esos objetivos. En dicho ejercicio se denota que si bien la ciudadanía ha intervenido, la calidad de la participación es baja y no responde a una ciudadanía informada y con capacidades. De un lado, la administración distrital concibe a la participación como la movilización de grandes conglomerados de ciudadanos y ciudadanas pero no se coloca el acento en contribuir a mejorar las capacidades ciudadanas, mediante diversos instrumentos, por ejemplo, formación y cualificación ciudadana. Todo parece indicar que la movilización por sí misma garantizará la calidad de la participación. Ello no es así, los participantes, en su mayoría, no cuenta con capacidades técnicas y políticas para entablar una relación más simétrica con el gobierno que les permita deliberar, negociar e incidir. No es suficiente movilizarla sino que se requiere una incidencia calificada. De otro lado, se constata que no existe un poder de contrapeso de la ciudadanía. Una razón es lo prematuro del PP por cuanto no se ha llegado al momento de las definiciones finales que podrían medir la dinámica participativa y la fuerza de los participantes. Otra razón está relacionada con el rol de la administración distrital que se mueve, por una parte, entre aceptar, sin ningún tipo de reparos normativos y técnicos, las iniciativas ciudadanas que no en todos los casos está sustentada partiendo de la premisa que es necesario acatarlas para garantizar una participación incidente; y por otra parte, en actuar estrictamente a la luz de los lineamientos políticos y técnicos, que los lleva a imponer sus puntos de vista en detrimento de la ciudadanía, quien no cuenta con la capacidad y la fuerza para transar y argumentar sus puntos de vista. Por tanto, no se descubre el poder de contrapeso de la ciudadanía Bibliografía Avritzer, L. y Navarro, Z. (2003) A Inovacao democrática no Brasil: o orcamento participativo, Rio de Janeiro, Cortez Editora. Consejo Distrital de Bogotá (2012), Acuerdo 489 de Plan de Desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas para Bogotá D.C Bogotá Humana, Bogotá. Fung, Archon y Wright, Eric O, (S.F.) Democracia en profundidad. Nuevas formas institucionales de gobierno participativo con poder de decisión, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia. Gaventa, John (2006) Hacia un gobierno local participativo: evaluación de las posibilidades de transformación, en Temas Sociales No. 58, Santiago de Chile, diciembre de

20 Hueso, González, Daniel (2010), El poder en espacios participativos de Gobernanza Local: los Conselhos Municipais de Auscultacao e concertacao social de Angola. Cuadernos de Investigación en procesos de desarrollo, número 2, España. Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, IDPAC (2010), En Bogotá, Ahora decidimos Juntos. Presupuestos participativos en el IDPAC, 2009, Bogotá. Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, IDPAC (2007) Participación para la inversión local Balance, Bogotá. Santos, de Sousa, Boaventura (org)(2002), Democratizar a democracia: Os caminhos da democracia participativa, Editora Civilizacao Brasileira, Rio de Janeiro. Urán, A. Omar Alonso (2007), La participación ciudadana en la planeación y financiamiento de la ciudad como institución democrática emergente. Los casos de Manchester, Medellín y Porto Alegre, en Revista Controversia, No. 189, Bogotá. Velásquez, Fabio y González, Esperanza (2012), La Ley estatutaria de participación en Colombia. Un escenario de relaciones entre Estado y sociedad civil. Ponencia presentada al Congreso de Lasa San Francisco, mimeo. (2006) Encuentros con el futuro. Cuarto ejercicio de planeación participativa en Bogotá, 2004, Bogotá: Fundación Corona Fundación Foro, Bogotá. Reseña Biográfica Esperanza González Rodríguez es socióloga de la Universidad del Valle (Cali Colombia), Especialista en Planeación social y en Métodos de Investigación, Magister en Sociología. Hasta abril de 2012 fue presidenta ejecutiva de la Fundación Foro Nacional por Colombia. Actualmente es investigadora y directora de la Unidad de Programas de la Fundación Foro Nacional por Colombia, en Bogotá y profesora de la Universidad Javeriana (Bogotá), en la carrera de Ciencia Política. Ha sido docente de la Universidad del Valle y de la Universidad Pontificia Javeriana de Cali. Ha sido evaluadora de organizaciones no gubernamentales de Chile y Ecuador. Sus temas de investigación son participación ciudadana, planeación participativa, gestión pública, política social y discapacidad. Ha escrito y publicado artículos en revistas nacionales e internacionales. Ha publicado 4 libros en asocio con otros autores. La última publicación es del año 2009: Las otras caras del poder. Territorio, conflicto y gestión pública en municipios colombianos (Bogotá: Foro GTZ, 2009). Próximamente, saldrá publicada una investigación sobre Familias en Acción en asocio con otros autores. Esperanza González Rodríguez Directora de la UEP Fundación Foro Nacional por Colombia Carrera 4 A # 27 62, Barrio La Macarena, Bogotá D.C., Colombia PBX (+57 1) Fax: (+57 1) e mail: página web: 20

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