POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR

Transcripción

1 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR Qué tan eficientes han sido las políticas de adaptación al cambio climático en México en el marco de la agricultura familiar? 1

2 Investigación de Rosalva Landa Septiembre / 2014

3 CONTENIDO SÍNTESIS 4 Siglario 7 PRESENTACIÓN 8 I INTRODUCCIÓN Marco Conceptual Método 15 II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Nivel Nacional Nivel Subnacional Fondos para la Adaptación 25 III VÍNCULOS Y EFECTOS DE LA POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO Y LA AGRICULTURA FAMILIAR 28 IV CULTIVOS ALTAMENTE VULNERABLES E IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO Cambio en la aptitud para maíz de temporal bajo escenarios A2 de Cambio Climático Relación de cultivos vulnerables a cambios del clima por entidad federativa 34 V PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL 37 VI OPORTUNIDADES DE INCIDENCIA Sobre las políticas de adaptación y su vinculación con la agricultura familiar a nivel nacional Algunas otras áreas de oportunidad Coyunturas Institucionales Sobre el enfoque de las políticas públicas de adaptación al cambio climático en la agricultura familiar 42 VII REFERENCIAS 45

4 Síntesis El campo mexicano presenta signos de agotamiento reflejados en un estancamiento de la productividad, competitividad y rentabilidad, no es incluyente y carece de un manejo sustentable de los recursos naturales. El sector agropecuario y pesquero ha tenido un ritmo de crecimiento menor al de la economía nacional. En 1950, la participación del PIB primario en el PIB nacional era de 16.1% y en el 2012 del 3.4%. La superficie con riego prácticamente no ha crecido en los últimos cuarenta años y su infraestructura presenta deterioro que provoca serias deficiencias en la conducción y uso. No obstante, el 60% del valor de la producción se genera en las áreas de riego, en tanto que las de temporal, sustento de familias campesinas, cada vez están más expuestas a los efectos de la variabilidad y el cambio climáticos (DOF, 2013). Con esta investigación se pretende analizar los vínculos y efectos de la política nacional de adaptación al cambio climático y la relacionada con la agricultura familiar. Así como identificar aquellos cultivos altamente vulnerables a impactos del cambio climático, analizar el nivel de participación de la sociedad civil en el diseño de políticas relacionadas al tema. La información y el análisis resultante apoyará la toma de decisiones relacionada con iniciativas de campaña e incidencia política de Oxfam, sus contrapartes y aliadas para la prioridad Justicia alimentaria y justicia climática, de la campaña CRECE durante el periodo Se presenta un marco de referencia sobre la relación entre el cambio climático y la agricultura en un sentido de adaptación y su significado para la seguridad alimentaria y las condiciones de la agricultura familiar.» Como parte de los resultados se describen los principales programas y estrategias de la política nacional de adaptación al cambio climático que se relacionan con las políticas agropecuarias. Se presentan las posibles afectaciones a la agricultura de maíz de temporal bajo las condiciones esperadas de cambio climático, así como una breve descripción de la incorporación de la sociedad civil en el diseño de las políticas de adaptación en el sector agrícola. En cuánto a las políticas de adaptación y su vinculación con la agricultura familiar a nivel nacional se concluye que:» Se ha dado un rápido desarrollo institucional en materia de medio ambiente, cambio climático y transversalidad, que brinda una plataforma institucional para articular esfuerzos entre la política agropecuaria y la de cambio climático; pero hay fuertes deficiencias en la implementación y ejecución de las medidas de gobierno y los programas y no hay información suficiente sobre la SÍNTESIS

5 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 5 efectividad y realidad en la implementación de las políticas de adaptación al cambio climático, en las regiones campesinas más vulnerables. Los programas de la presente administración recientemente se empiezan a implementar y no se cuenta con evaluaciones de su avance o su grado de eficiencia.» La seguridad alimentaria se menciona en los discursos y programas, pero no se detecta articulación con el diseño de estrategias de adaptación y agricultura familiar, como el caso de Cruzada Nacional Contra el Hambre.» En general los planes y programas gubernamentales no incorporan en la planeación información del clima o de las condiciones esperadas bajo cambio climático. Expresan políticas que usualmente se fomentarían sin la amenaza de cambio climático; tal es el caso de algunas partes del programa sectorial agropecuario , las acciones programadas en materia de manejo del agua y de la misma Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENACC).» En los instrumentos de política considerados en la investigación, el enfoque adaptativo es incipiente y cuando se menciona se trata de una buena intención que no incorpora realmente en la planeación, información precisa sobre escenarios o impactos esperados del cambio climático. Se esbozan puntos críticos de posible incidencia política en el actual contexto mexicano, las cuáles se resumen como sigue: Señalar concretamente la falta en las políticas públicas en cuanto a : Acciones locales, uso de información climática e impactos esperados en el diseño de las políticas, enfoque adaptativo en el sector agropecuario y aún en las acciones transversales que propone la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) como parte de la Cruzada Nacional Contra el Hambre. Demandar u orientar mecanismos para la implementación de la igualdad de género, gobernanza y atención a la condición de las mujeres y en general a los grupos vulnerables de la agricultura familiar. Señalar la necesidad de que los instrumentos de política incorporen información del clima en el diseño de las líneas de acción, para avanzar en la construcción de capacidades. En relación con la justicia ambiental y climática, señalar la importancia u orientar el avance en temas como el envejecimiento poblacional, el abandono de las zonas rurales de parte de los jóvenes ante la falta de oportunidades, los cambios en la cultura productiva, en el estado de los recursos naturales, en la organización social, en los patrones de consumo y en las percepciones sociales sobre los estándares de bienestar y calidad de vida. Enfocar esfuerzos de campaña hacia el cambio de patrones de consumo sustentables, el consumo de productos de familias campesinas e indígenas o bien, el consumo responsable y solidario que fomente la agrobiodiversidad y el manejo sustentable de tierras, contra la expansión de monocultivos comerciales. Abordar la problemática de desplazados por deterioro socioambiental de regiones rurales o la pérdida de la autosuficiencia alimentaria para familias campesinas. Introducción SÍNTESIS

6 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 6 Otras áreas de oportunidad» Aprovechar el conocimiento y las lecciones de miles de agricultores tradicionales en muchas áreas rurales se han adaptado a los ambientes cambiantes, desarrollando sistemas diversos y resilientes en respuesta a las restricciones que han enfrentado a través del tiempo.» Movilizar rápidamente este conocimiento y aplicarse en la restauración de áreas ya afectadas o para preparar aquellas áreas rurales con alto grado de exposición a los impactos previsibles del cambio climático.» Orientar esfuerzos a los temas como el envejecimiento de la población en zonas agrícolas de subsistencia, abandono del campo y desplazamientos masivos ante el deterioro o pérdidas de las tierras productivas, lo cual se agravará ante cambio climático.» Incidir en la promoción de seguros agrícolas diseñados para agricultores de pequeña escala, o aún de maíz de temporal.» Demandar a las instancias de gobierno la información y difusión adecuada y oportuna sobre la variabilidad y el cambio climáticos, dirigidos al sector agrícola campesino.» Dentro del Programa Institucional del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC) se detecta interés por enfocar esfuerzos de adaptación sobre los sectores más vulnerables y de extrema pobreza, entre los que se incluyen los agricultores de temporal y minifundios.» Se detecta actividad importante en el ámbito legislativo, sobre todo en materia de la relación agua-agricultura y derecho humano al agua (Reforma de Ley).» Promover la incorporación de la adaptación al cambio climático en la Cruzada Nacional Contra el Hambre y en el Programa Sectorial de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) , como un componente que le otorgue una visión de largo plazo a la política agropecuaria al 2018.» Vincularse a los grupos de trabajo y redes colaborativas de la sociedad civil y de la Comisión Económica para América Latina(CEPAL), Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés) en los temas de agricultura, seguridad alimentaria y cambio climático. Introducción SÍNTESIS

7 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 7 SIGLARIO SIGLA Ab-E ANPs APF CMNUCC CONAGUA COP 20 ENACC GEI GIR IDH LGCC ONG PEACC PECC REDD SAGARPA SEDESOL SEGOB SEMARNAT SIAT Significado Adaptación basada en ecosistemas Áreas Naturales Protegidas Administración Pública Federal Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático Comisión Nacional del Agua Reunión 20 de las partes de la CMNUCC Estrategia Nacional de Cambio Climático Gases de Efecto Invernadero (Bióxido de Carbono, Metano, Óxido Nitroso, Hidrofluorocarbono, Perfluorocarbono, Hexafloruro de Azufre) Gestión Integral de Riesgos Índice de Desarrollo Humano Ley General de Cambio Climático Organización No Gubernamental (Organización de la Sociedad Civil) Programa Estatal de Acción ante el Cambio Climático Programa Especial de Cambio Climático Mecanismo de mitigación de emisiones de GEI en sector Forestal, Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Secretaría de Desarrollo Social Secretaría de Gobernación Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Sistema de Alerta Temprana SÍNTESIS

8 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 8 Presentación El desarrollo de políticas nacionales de adaptación al cambio climático se ha movido rápidamente en los últimos tres años en América Latina y el Caribe. Antes de la Conferencia de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) de Copenhague (COP15) existían pocos lineamientos a nivel nacional con excepción del reconocimiento somero exigido por las comunicaciones nacionales a la Convención. Empezando en 2009 y con mayor interés y financiamiento internacional, el panorama cambió rápidamente y hoy día casi todos los países de la región cuentan con un marco de políticas de adaptación. El sexenio pasado fue clave para México, ya que se dieron avances hasta la final promulgación de una Ley General de Cambio Climático (LGCC) y en los esfuerzos de planeación que iniciaron con la ENACC en 2007, mediante la elaboración de instrumentos como:» Programa Especial de Cambio Climático PECC » Adaptación al cambio climático en México: Visión, elementos y criterios para la toma de decisiones (2012)» Estrategia Nacional de Cambio Climático: Visión (junio 2013)» Comunicaciones nacionales sobre cambio climático (Semarnat- INECC, 2012)» Ley General de Cambio Climático LGCC (DOF, 2012)» Leyes estatales de cambio climático y planes estatales de acción ante el cambio climático PEACC En algunos de estos documentos se hace referencia a la vulnerabilidad de la agricultura ante el cambio climático, sin embargo, no se cuenta con información precisa sobre las medidas que se han implementado y su grado de eficacia. La sociedad civil y en particular las comunidades rurales que viven en condiciones de pobreza, no han sido parte del proceso de elaboración de la política sobre cambio climático. Con pocas excepciones, las discusiones y los debates se han desarrollado al interior de las secretarías y agencias del gobierno, por lo general a la iniciativa o con el apoyo de los donantes y los organismos multilaterales (Banco Mundial, las Naciones Unidas, etc.). En las discusiones y consultas públicas, la participación de la sociedad civil ha sido débil, fragmentada y mal informada. Se tiene la hipótesis de que la política nacional de cambio climático junto con sus planes e instrumentos, es poco eficiente, que los recursos no se están canalizando hacia los sectores que se necesitan y que las comunidades más vulnerables, incluyendo, en particular, las mujeres productoras y la agricultura familiar siguen siendo marginalizadas por esta política nacional. La prioridad regional para la campaña CRECE en Latinoamérica y el Caribe para es suficiente inversión pública en las mujeres y demás productores de la agricultura familiar y campesina en Latinoamérica y el Caribe para lograr sistemas alimentarios más equitativos, sostenibles y resilientes. Con el fin de aprovechar y ampliar los esfuerzos de CRECE y en el contexto de la campaña Justicia PRESENTACIÓN

9 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 9 Alimentaria y Justicia Climática, la región está explorando una línea de incidencia que tiene como objetivo influir para:» Las estructuras nacionales relacionadas con la adaptación al cambio climático (fondos de adaptación, fideicomisos multi-donantes, organismos de coordinación interministeriales, etc.) incluyan plenamente a representantes de las mujeres y productores de la agricultura familiar en la toma de decisiones;» Políticas, estrategias y planes nacionales de adaptación al cambio climático reflejen las prioridades expresadas por las mujeres y productores de la agricultura familiar y que estas prioridades, a su vez, sean reflejadas en las asignaciones presupuestarias nacionales, incluyendo recursos de financiamiento climático internacionales. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN 1. Analizar los vínculos y efectos de la política nacional de cambio climático y la agricultura familiar: Relación entre las prioridades reflejadas en políticas, planes y estrategias de adaptación y las medidas requeridas para mejorar la productividad, seguridad alimentaria, sostenibilidad medioambiental y resiliencia de mujeres y productores de la agricultura familiar y campesina. 2. Identificar aquellos cultivos altamente vulnerables a impactos del cambio climático de acuerdo con los diferentes escenarios de vulnerabilidad desarrollados a nivel estatal y nacional, considerando los cultivos que formen parte de la alimentación y/o canasta básica de los mexicanos. 3. Contar con información y datos actualizados sobre la relación del cambio climático y la agricultura familiar, proporcionar datos duros y comparativos que puedan ser usados para tener fuerte incidencia política y mediática. 4. Analizar el nivel de participación de la sociedad civil y grado de participación de organizaciones de la sociedad civil en la formulación de políticas, planes y estrategias relevantes y/o en las instituciones creadas para su implementación. La información y el análisis que resulte apoyará la toma de decisiones relacionada con iniciativas de campaña e incidencia política de Oxfam, sus contrapartes y aliadas para la prioridad, Justicia alimentaria y justicia climática, de la campaña CRECE durante el periodo Afectación agropecuaria bajo condiciones de cambio climático El sector primario aporta un 4% del Producto Interno Bruto (PIB) e incluye al 14% de la población económicamente activa, la cual podría verse económicamente afectada, ya que se ha estimado que para 2030, el valor de la producción de la agricultura se reducirá aproximadamente en un 11%, 10% la ganadería y 15% el sector forestal ( Adaptación al Cambio Climático en México, INECC, 2012, p.75). PRESENTACIÓN

10 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 10 I INTRODUCCIÓN El campo mexicano presenta signos de agotamiento reflejados en un estancamiento de la productividad, competitividad y rentabilidad, no es incluyente y carece de un manejo sustentable de los recursos naturales. El sector agropecuario y pesquero ha tenido un ritmo de crecimiento menor al de la economía nacional. En 1950, la participación del PIB primario en el nacional era de 16.1% y en el 2012 del 3.4%. El 60% del valor de la producción se genera en las áreas de riego, en tanto que las de temporal cada vez están más expuestas a los efectos de la variabilidad y el cambio climáticos 2. El 74% de la superficie agrícola se cultiva en temporal, por lo que la producción está más expuesta a los efectos climáticos (sequías, inundaciones, heladas, entre otros); lo que se suma a los ingresos bajos y estacionales, ausencia de un salario fijo, altos riesgos de salud, rezago educativo, envejecimiento y exposición a otros riesgos naturales. El sector agroalimentario de México se enfrenta a una economía abierta caracterizada por la alta volatilidad de los precios; eventuales desbalances del abasto de productos básicos; todo ello en un mercado y un sector de cambios continuos con elevada incertidumbre, de acuerdo al Programa Sectorial Agropecuario El sector agroalimentario mexicano en el mundo (según DOF, 2013) México se encuentra entre las primeras diez potencias mundiales en producción de alimentos:» Primer productor mundial de aguacate y de jugo de cítricos concentrado.» Segundo en harina de maíz, jugo de limón concentrado, sorgo para forraje y semillas de cártamo.» Tercero en limones y limas, jugo de naranja, chiles, pimientos y alfalfa.» Cuarto en vegetales congelados.» Quinto en brócoli, coliflores, huevos de gallina, espárragos y toronjas. También se ubica entre los principales países exportadores de alimentos del mundo: ocupa un puesto entre los primeros tres lugares en aguacate, cebolla, frambuesa, espárrago, pepino, tomate, calabazas, chiles y miel natural. Asimismo, en lo que se refiere a productos procesados, ocupa el primer lugar como exportador de cerveza y el tercero en jugo de naranja. México dispone de una red de diez acuerdos comerciales con 45 países en diversas regiones del mundo, lo que ha promovido un incremento de las exportaciones e importaciones agroalimentarias. Entre 1994 y 2012 las exportaciones agroalimentarias crecieron a una tasa promedio anual de 9%, mientras que las importaciones aumentaron 8%. En 2012 se exportaron productos agropecuarios por un monto de 10,914 millones de dólares y productos agroindustriales por un valor superior a los 11,890 millones de dólares, lo que significó crecimientos anuales de 5.9% y 1.7%, respectivamente (DOF, 2013). A continuación se plasma un marco de referencia conceptual que contiene los principios del presente estudio, los impactos esperados del cambio climático sobre la agricultura y algunas reflexiones sobre el significado de la adaptación para la seguridad alimentaria. Posteriormente se describe el método INTRODUCCIÓN

11 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 11 general de la investigación y se presentan los resultados de la investigación en lo que se refiere a los instrumentos de política vigentes en México y una propuesta de oportunidades de incidencia. 1.1 Marco conceptual, Cambio Climático y Adaptación para la Seguridad Alimentaria El cambio climático es un proceso ambiental global que se compone de transformaciones en el clima que no son naturales y que alteran a todos los componentes del planeta. Tiene su origen en la contaminación atmosférica por la quema de combustibles fósiles, que ocasiona el incremento de concentraciones de gases de efecto invernadero (GEI I ) en la atmósfera. Señales de cambio climático en México. Nuestro país tiene características geográficas que lo hacen uno de los más vulnerables al cambio climático. Se proyecta que los fenómenos hidrometeorológicos extremos podrían ser más recurrentes y aumentar su intensidad. Desde la década de los años sesenta, México se ha vuelto más cálido. Las temperaturas promedio a nivel nacional han aumentado 0.85 C y las temperaturas invernales 1.3 C. También se han reducido la cantidad de días más frescos y han aumentado las noches cálidas. La precipitación ha disminuido en el sureste del país desde hace medio siglo. Las temperaturas han aumentado de manera diferenciada por región, siendo el norte del país la zona con mayor incremento, de 0.25 a 0.50 C por década, entre 1960 a ,5,6,31. Escenarios de cambio climático para México. Considerando los cambios en la temperatura y la lluvias en promedio de , para 2030 (promedio de ), los cambios proyectados no son tan fuertes pero, en la medida que las proyecciones se alejan del presente, los cambios serían más acentuados (e.g. para el 2100). Esos escenarios coinciden en proyectar, para el año 2100 (promedio 2075 a 2099), un incremento de más de 4 C en la zona fronteriza con Estados Unidos, y de alrededor de 2.5 y 3.5 C en el resto del país. En cuanto a las lluvias, en promedio para el país se estima que disminuirán hasta un 10% en la mayoría del territorio, aunque habrá regiones en que la disminución podría ser mayor (3,5,6,31). Amenazas o Peligros. Los eventos hidrometeorológicos como lluvias, huracanes y sequías meteorológicas, son procesos naturales del sistema climático que forman parte de la variabilidad climática; cuando se presentan de manera severa constituyen amenazas o peligros que pueden desencadenar un desastre 3. I Bióxido de Carbono CO 2, Metano CH 4, Óxido Nitroso N 2 O. Hidrofluorocarbonos (HFC), Perfluorocarbonos (PFC), Hexafloruro de azufre (SF 6 ). INTRODUCCIÓN

12 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 12 Vulnerabilidad Es la probabilidad de que una comunidad expuesta a una amenaza, pueda sufrir daños humanos y materiales; depende del grado de fragilidad de elementos, como:» Infraestructura (transporte, eléctrica, hidráulica y para el manejo de desechos).» Vivienda (ubicación y seguridad de los sitios, equipamiento, resistencia o factibilidad para reconstrucción).» Prácticas productivas con diferentes niveles de riesgo.» Grado de organización ante las amenazas, antes durante y después (comités de vigilancia, brigadas contra incendios o de protección civil).» Sistemas de alerta y condiciones de información a la población (en caso de huracanes, lluvias torrenciales, sismos, incendios).» Desarrollo y coordinación entre las instituciones que atienden emergencias de eventos extremos del clima. La vulnerabilidad se construye socialmente, no es una condición natural, por lo que a partir de decisiones y acciones humanas es posible disminuirla. La vulnerabilidad no está determinada sólo por la ocurrencia de fenómenos peligrosos, sino por la forma en que las sociedades se han desarrollado, se organizan y se preparan para enfrentarlos; así como la manera en que se recuperan de ellos. La vulnerabilidad es una condición previa que se manifiesta durante el desastre, cuando no se ha invertido suficiente en prevención y se ha aceptado un nivel de riesgo demasiado alto. La forma en la que se prepara la sociedad frente a condiciones extremas del clima como las ondas de calor, las lluvias intensas o las sequías de diversos tipos, es un elemento determinante de la vulnerabilidad de los países en el futuro. Los desastres naturales no tienen nada de natural, son una expresión de los altos niveles de riesgo de los sistemas sociales. Los eventos naturales tienen importante incidencia en el desastre, sobre todo si son de gran intensidad y magnitud, pero sus efectos tienen que ver más con la condición de vulnerabilidad que con el fenómeno mismo 4. En México El Niño explica buena parte de la variabilidad del clima. Si sus efectos se incrementan, habrá mayor exposición y riesgo de desastre, a no ser que se ajusten prácticas sociales que incrementan la vulnerabilidad El riesgo climático es la combinación de la amenaza de clima extremo y de la vulnerabilidad. Se presenta cuando existe la posibilidad de que una lluvia extrema o cambios en la temperatura, puedan derivar en desastre en una región, debido a que es vulnerable. El riesgo de un desastre está determinado por la concurrencia de factores de exposición y vulnerabilidad, todos ellos de índole social y por lo tanto, se pueden modificar mediante políticas públicas, en un sentido de mitigación INTRODUCCIÓN

13 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 13 o agravamiento. Estos factores determinan que un mismo evento peligroso pueda ocurrir sin generar daños o bien, desencadenar un desastre de grandes proporciones 5. La adaptación al cambio climático es la capacidad de los sistemas humanos y naturales para ajustarse de manera espontánea u ordenada a los impactos climáticos adversos. Es lo que podemos hacer para estar mejor preparados a los cambios del clima. Es un conjunto de acciones y procesos que tenemos que construir colectivamente (Landa et al., 2010). La respuesta de los sistemas humanos ante el cambio climático puede ser de dos tipos: 1) Reactiva o de respuesta en el momento de los impactos, y 2) Preventiva o de respuesta planeada antes de los impactos. Las acciones y políticas preventivas de adaptación, sobre todo aquéllas de largo plazo, son las que tendrán mayores posibilidades de prevenir los efectos que más pueden dañar a las personas, a las actividades que realizan y a las regiones vulnerables. La adaptación también puede ser: 1) Autónoma, que se va dando naturalmente ante las condiciones impuestas. 2) Planeada, que se anticipa con tiempo la construcción de capacidades. La adaptación al cambio climático implica construir capacidades 3-7, gestionar el riesgo, modificar esquemas productivos y hábitos de consumo 3-4-8, planear de manera colectiva y promover condiciones para el financiamiento y la inversión preventiva Diseñar e implementar acciones encaminadas a la reducción de vulnerabilidad frente a cambios del clima en la producción de alimentos y en las condiciones de las familias campesinas, se traducirá en seguridad alimentaria y justicia climática. Impactos del cambio climático sobre la agricultura Mujeres y hombres que se dedican a la agricultura familiar campesina producen casi 40% del PIB agrícola en Brasil y México y más del 60% del PIB en Centroamérica. Las mujeres productoras representan el 20% de la fuerza laboral agrícola en la región de Latinoamérica y el Caribe Seguridad alimentaria Según la FAO: Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico, social y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana. (Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996) INTRODUCCIÓN

14 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 14 El calentamiento del planeta podría afectar a la agricultura en diversas formas que representan riesgos para la seguridad alimentaria de las personas más vulnerables del mundo:» Sería menos previsible el clima en general, lo que complicaría la planificación de las actividades agrícolas.» El aumento en la variabilidad del clima, ejercería más presión en los sistemas agrícolas frágiles.» Aumentaría el nivel del mar, lo que amenazaría la agricultura de las costas, en particular en las islas pequeñas de tierras bajas.» La diversidad biológica se reduciría en algunas de las zonas ecológicas más frágiles, como los manglares y las selvas tropicales.» Las zonas climáticas y agroecológicas se modificarían, obligando a los agricultores a adaptarse y poniendo en peligro la vegetación y la fauna.» Empeoraría el actual desequilibrio que hay en la producción de alimentos entre las regiones templadas y frías, y las tropicales y subtropicales.» Se modificaría la distribución y cantidades de peces y de otros productos del mar, creando caos en las actividades pesqueras.» Avanzarían las plagas y enfermedades portadas por vectores hacia zonas donde antes no existían.» La superficie no apta para el cultivo de maíz de temporal o soya podría crecer o disminuir dependiendo de los cambios en cada país.» Disminuiría la productividad por cambios en la disponibilidad y calidad del agua para riego o para la ganadería.» Se impactaría negativamente la capa arable de la tierra, la cuál, en condiciones ideales podría favorecer el ajuste de ciertos cultivos a los cambios ambientales.» Se reduciría la producción agropecuaria en sitios con veranos ya calurosos.» Podría dificultarse el inicio de los ciclos agrícolas ante cambios en las lluvias.» Se ampliaría el ciclo de cultivo por aumento en la temperatura y reducción de la amenaza de heladas tempranas.» Reduciría la humedad y aumentaría la erosión en suelos agrícolas.» Podría aumentar la salinización y desertificación de tierras agrícolas.» Se incrementarían las pérdidas de cultivos vinculadas a eventos hidrometeorológicos extremos (superficies incendiadas o afectadas por sequías, lluvias extremas).» Disminuiría la producción por cambios en el comportamiento de plagas, depredadoras o polinizadoras de los cultivos.» Disminuiría la productividad de cuerpos de agua destinados a la actividad comercial pesquera y acuícola de agua dulce.» Se podrían presentar daños a puertos y a flotas pesqueras. INTRODUCCIÓN

15 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 15 Los cambios que se esperan en las condiciones climáticas, también brindan oportunidades que es importante aprovechar mediante estrategias en la agricultura familiar 15. Ejemplos de impactos del cambio climático en los sectores agrícola y ganadero Positivos Posibilidad de nuevos cultivos en varias regiones Mayor periodo para los ciclos anuales Aceleración de la maduración de algunos frutos Mayor producción a corto plazo Reducción en la severidad y duración de heladas Negativos Mayor incidencia de plagas y enfermedades Menor diversidad de cultivos Daños a cultivos por calor extremo Menor eficacia de herbicidas y plaguicidas Predicciones menos confiables (planeación difícil) Menor producción por acortamiento del ciclo Para entender la vinculación entre la agricultura familiar y los cambios del clima es importante reconocer que:» Las afectaciones de la variabilidad y el cambio climático sobre la producción de alimentos son complejas y generan efectos en cadena sobre los sistemas socioambientales y las condiciones de bienestar de las familias productoras;» La acción humanitaria frente a los nuevos retos que impone éste fenómeno de cambio global, requiere un marco de acción centrado en la gestión integral del riesgo frente a eventos extremos del clima y condiciones de gobernanza locales. (Oxfam, 2014 en revisión). Los impactos esperados bajo cambio climático se incrementarán con el tiempo y son de carácter irreversible sobre el medio natural, que es la base para la producción de alimentos. Sin medidas de adaptación, los efectos negativos previstos podrían obstaculizar el logro de la seguridad alimentaria y de las condiciones de bienestar de los grupos más desfavorecidos de la sociedad. 1.2 Método El método consistió fundamentalmente en la recopilación, revisión y análisis de fuentes documentales secundarias de los principales instrumentos de política pública nacional y estatal que se encontraban disponibles y que se consideraron relevantes, para analizar el tema de agricultura familiar en los instrumentos de gestión y su eficacia para la construcción de capacidades de adaptación al cambio climático. En general se siguió el método propuesto en los Términos de Referencia. Se realizaron reuniones de trabajo y reflexión con los responsables de Oxfam México para dar el sentido de aplicación de la información a las campañas de Oxfam y Justicia Ambiental y Climática de CRECE. El documento INTRODUCCIÓN

16 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 16 final se pondrá a consideración de algunas organizaciones aliadas de Oxfam México, que trabajan sobre temas relacionados, para su reflexión colectiva y retroalimentación. Recopilación de información. Se recopilaron las principales leyes y programas de la administración pública federal, vinculados con cambio climático y desarrollo agropecuario, gestión de riesgos hidrometeorológicos y algunas disposiciones y documentos programáticos complementarios en materia de aguas, del sector ambiental, agropecuario, desarrollo social y protección civil. Se revisaron a detalle la Ley General de Cambio Climático 16 y la Ley General de Protección Civil 17. La recopilación documental se realizó por medios electrónicos, acervos bibliográficos y directamente en oficinas de SEMARNAT y CONAGUA. Algunos de los documentos y programas de la Administración Pública Federal (APF) actual, que anunció El Ejecutivo durante el primer semestre de su Administración, se iniciaron durante 2013; por lo que aún no se cuenta con información suficiente sobre su grado de avance, que permita valorar la eficacia de las políticas recientes relacionadas con la agricultura familiar o los rubros presupuestarios asignados para ello. La revisión documental incluyó la atención de eventos hidrometeorológicos extremos, prevención y control de inundaciones y atención a sequías; por su vinculación e impacto en la producción de alimentos. Sistematización y análisis. La información se sistematizó considerando: vínculos y efectos de la política nacional de cambio climático y su relación con prioridades de la agricultura familiar en instrumentos de gestión pública, la identificación de los cultivos altamente vulnerables, los mecanismos y el nivel de participación de la sociedad civil en el diseño de políticas públicas sobre el tema. El análisis de la información permitió identificar algunas oportunidades de incidencia política para Oxfam México y para la campaña CRECE en su componente de Justicia Ambiental y Climática, de acuerdo al panorama político esperable de los siguientes dos años. Para identificar oportunidades de incidencia, se consideraron en el análisis la plataforma política existente y los avances en: 1) Planes y programas sobre cambio climático con énfasis adaptativo, 2) Articulación entre políticas agrícolas y de seguridad alimentaria con estrategias de cuidado del capital natural y 3) Avances en la gestión integral de riesgos (GIR II ), su articulación con cambio climático y atención a grupos vulnerables. Los resultados de la investigación se darán a conocer a los responsables de la Campaña CRECE y de Oxfam México en un taller de socialización y retroalimentación, que se llevará a cabo en septiembre próximo. II La Gestión Integral del Riesgo GIR de acuerdo con la LGPC es el conjunto de acciones encaminadas a la identificación, análisis, evaluación, control y reducción de los riesgos, considerándolos por su origen multifactorial y en un proceso permanente de construcción, que involucra a los tres niveles de gobierno Involucra las etapas de: identificación de los riesgos y / o su proceso de formación, previsión, prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y reconstrucción. INTRODUCCIÓN

17 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 17 II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO En lo que se refiere a la política nacional de cambio climático, en 1992 México firmó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), ratificando su adhesión en Suscribió el Protocolo de Kioto en 1997 y lo ratificó en el año Para fortalecer la implementación de la Convención y otros compromisos relativos al cambio climático se creó la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC) en 2005, como responsable de formular e instrumentar políticas nacionales, estrategias de mitigación de emisiones, así como acciones de adaptación. La primera Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENACC) en dio la pauta para el desarrollo posterior de los instrumentos jurídicos y de planeación que guían actualmente la política en materia de cambio climático. Un año después, se elaboró el primer Programa Especial de Cambio Climático (PECC) para el periodo , en donde se especificaron acciones y proyectos descritos en el ENACC. México ha tenido grandes avances en materia de planeación y acción frente al cambio climático y cuenta con logros sustanciales en mitigación y adaptación. Desde hace más de una década está a la vanguardia en la generación de conocimiento y en programas de creación de capacidades para enfrentar el cambio climático, así como en avances institucionales y legales en el tema y es el único país de América que ha presentado cinco Comunicaciones Nacionales ante la CMNUCC. Ha apoyado el diseño de propuestas para el financiamiento de procesos de adaptación en las reuniones de las partes del Protocolo de Kioto y durante 2012 decretó la Ley General de Cambio Climático (LGCC) 16, la primera en su tipo en América Latina y el Caribe. Con la publicación de la Ley LGCC y la entrada de la nueva administración federal en diciembre del 2012, el Gobierno Federal actualizó la ENACC, para posteriormente publicar el PECC En materia de adaptación, por ejemplo, el gobierno mexicano ha llevado a cabo las siguientes acciones: a) Asesorar a las entidades federativas y municipios para que consideren criterios de adaptación en sus estrategias de desarrollo y ordenamiento territorial. b) Promover la incorporación de criterios para la prevención de desastres y medidas de reducción de riesgos, derivadas de los Atlas de Riesgos y/o de Peligros, en los planes de desarrollo urbano y en el marco normativo de los municipios. c) Considerar en los Programas de Desarrollo Urbano los riesgos y la vulnerabilidad de las poblaciones y que se emitan recomendaciones para prepararse ante sequías, inundaciones, fenómenos meteorológicos extremos e incremento del nivel del mar. d) Elaborar estrategias de prevención y control de incendios y tener en cuenta el cambio climático en las estrategias de reforestación. e) Promover instrumentos como seguros y fondos para proteger viviendas, producción agrícola y empresas, así como fondos para atender emergencias en casos de desastres y contingencias climáticas. II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO

18 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 18 f) Aplicar una metodología para la identificación y priorización de medidas de adaptación frente al cambio climático en conjunto entre la SEMARNAT y la GIZ (Agencia de Cooperación Alemana) que incorpora la valoración económica de las medidas de adaptación, y la eficiencia en los recursos asignados Nivel Nacionala) Instrumentos de Planeación, Planes y Programas Los programas vinculados con la adaptación al cambio climático y la agricultura familiar, así como el manejo de riesgos frente a cambios del clima, eventos hidrometeorológicos extremos y la atención de sus posibles impactos en el sector agrícola, están dispersos entre diferentes instituciones de la APF como es el caso de SEGOB, SEMARNAT, SEDESOL y SAGARPA. A continuación se describen de manera general los principales instrumentos de planeación de las dependencias citadas. Θ SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN SEGOB Y OTROS PROGRAMAS INTERSECTORIALES Durante el primer año de la actual administración se han anunciado oficialmente programas relacionados al tema de interés, algunos carecen de un planteamiento de coordinación intersectorial, tal es el caso de convenios y acuerdos de Gestión Integral de Riesgos (GIR), sistemas de alertamiento y elaboración de Atlas de Riesgos; ninguno de ellos detalla las acciones enfocadas a la agricultura familiar. La información disponible es muy general, debido a que la mayoría de los programas se encuentran en fases iniciales de planeación o instrumentación. Otros de los programas que se han puesto formalmente en marcha y que tienen relación con la adaptación en la agricultura familiar son:» Sistema Nacional de Alerta de Tsunamis, SEGOB» Estrategia: México Seguro Frente a Desastres, SEGOB» Acuerdo de Asistencia Técnica en materia de Gestión Integral del Riesgo GIR, Intersecretarial» Programa Nacional de Respuesta a Siniestros, Emergencias y Desastres, SEGOB» Programa Nacional de Prevención contra Contingencias Hidráulicas, CONAGUA» Programa Nacional Contra la Sequía, PRONACOSE, CONAGUA, SAGARPA; entre otros. Este último con significativas implicaciones sobre la agricultura familiar y en general sobre el sector agropecuario. El PRONACOSE que inicia desde el 2012, menciona elementos preventivos además de reactivos, lo que podría favorecer la incorporación de la GIR y representa, aún con algunas deficiencias técnicas, un avance importante. El 5 de abril del 2013 (DOF) se crea la Comisión Intersecretarial para la Atención de Sequías e Inundaciones con carácter permanente en la que participan SEGOB, SEDENA, SEMAR, SHCP, SEDESOL, SEMARNAT, SENER, SE, SAGARPA, SCT, SALUD, SEDATU y CFE. II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO

19 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 19 Θ SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES (SEMARNAT) En el 2013 la Dirección General de Políticas para el Cambio Climático publicó la agenda para el cambio climático en México III y en su contenido se presenta:» Ley General de Cambio Climático LGCC» Estrategia Nacional de Cambio Climático ENACC» Programa Especial de Cambio Climático PECC» Registro Nacional de Emisiones» Sistema Nacional de Cambio Climático. La Estrategia Nacional de Cambio Climatico emitida en junio del es uno de los pocos documentos de planeación coincidente con los planteamientos y obligaciones que marca la LGCC. Pretende promover la coordinación intersectorial en el marco de la agenda de transversalidad de la Administración Pública Federal, sin embargo es enunciativo, muy general y carece de estrategias concretas que obligen a la coordinación de la APF; algunas de las líneas de acción no necesariamente están en un contexto de los impactos esperados del cambio climático, ni retoman la información disponible para el caso, aunque fomentan la GIR. Uno de los principales aciertos de la ENACC es la visión de la adaptación como construcción de capacidades tanto institucionales como sociales y de los sistemas naturales. La Estrategia Nacional de Cambio Climático Visión es el instrumento que guiará las acciones de México para combatir el cambio climático en los próximos 40 años y en donde se traza una ruta de largo plazo para mejorar la salud y la calidad de vida de la población, además de convertir a México en una sociedad con mayor resiliencia. En materia de adaptación, comprende tres ejes de estratégicos. 1. Reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia del sector social ante los efectos del cambio climático, 2. Reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia de la infraestructura estratégica y los sistemas productivos ante los efectos del cambio climático. 3. Conservar y usar de forma sustentable los ecosistemas y mantener los servicios ambientales que proveen 23. El PECC (Programa Especial de Cambio Climático) es un instrumento de política transversal que compromete a las dependencias del gobierno federal con objetivos y metas nacionales vinculantes en mitigación y adaptación. Ha dado mayor visibilidad al tema del cambio climático al interior de la APF y ha contribuido a la creación de una agenda transversal en el tema. Señala plazos y metas para avanzar en la mitigación, la adaptación y la transversalidad. Para el tema de adaptación particularmente, se identificaron tres etapas: III Informe de avances del programa especial de cambio climático Comision intersectorial de cambio climático. SEMARNAT. II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO

20 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 20 a) , la evaluación de vulnerabilidad del país y de valoración económica; b) , el fortalecimiento de capacidades estratégicas de adaptación. c) , la consolidación de las capacidades construidas. El PECC contribuye con 14 Programas Sectoriales de las Secretarías de Estado que conforman la CICC. En lo que respecta al sector agropecuario destacan los siguientes: - Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales , particularmente con sus objetivos: 1. Promover y facilitar el crecimiento sostenido y sustentable de bajo carbono con equidad y socialmente incluyente; 2. Incrementar la resiliencia a efectos del cambio climático y disminuir las emisiones de compuestos y gases de efecto invernadero; 5. Detener y revertir la pérdida de capital natural y la contaminación del agua, aire y suelo y 6. Desarrollar, promover y aplicar instrumentos de política, información, investigación, educación, capacitación, participación y derechos humanos para fortalecer la gobernanza ambiental. - Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario , con sus objetivos: 3. Promover certidumbre en la actividad agroalimentaria mediante mecanismos de administración de riesgos. 4. Impulsar el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y 5. Contribuir a erradicar la carencia alimentaria en el medio rural. Para fines de la presente investigación es de resaltar el Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio, que busca que los sectores del gobierno federal incorporen acciones ambientales en diferentes actividades relacionadas con el uso y ocupación del territorio, con la finalidad de que se protejan las zonas críticas para la conservación de la biodiversidad y los bienes y servicios ambientales. En materia de adaptación el POEGT impulsa estudios sobre vulnerabilidad y desarrollo de capacidades locales de respuesta y adaptación al cambio climático (Estrategia 20). Θ SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL (SEDESOL) La Cruzada Nacional Contra el Hambre es una estrategia de inclusión y bienestar social que pretende abatir de manera masiva la pobreza, la desnutrición y la marginación social en México. Esta es la primera política social masiva implementada en el sexenio presidencial Fue presentada oficialmente el 21 de enero de 2013 en Las Margaritas, Chiapas. Los cinco objetivos de esta cruzada son:» Eliminar totalmente el hambre mediante la alimentación y nutrición de personas de escasos recursos;» Desaparecer la desnutrición entre los niños;» Aumentar la producción alimentaria y el ingreso de campesinos y agricultores;» Reducir las pérdidas post-cosecha y» Promover la participación de las comunidades y beneficiarios del programa. II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO

21 POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR 21 El tercer objetivo es relevante para la campaña CRECE en México. Para el cumplimiento de los objetivos de la cruzada, la SEDESOL utilizará 70 programas ya establecidos de la APF y contará con apoyo de gobiernos estatales como Chiapas, Colima, Tabasco, Michoacán, Estado de México, Oaxaca, Guerrero, Veracruz, Puebla, Nayarit, Morelos y Jalisco. Asimismo se han firmado convenios de colaboración con industrias del ramo alimenticio como Nestlé y Pepsico. En una Primera Etapa, durante 2013, la cruzada se implementó en 400 municipios seleccionados por el grado de pobreza extrema y falta de alimentación. Durante esta Primera Etapa se benefició al 51% de la población objetivo. En marzo de 2014, se anunció la Segunda Etapa, con la que se busca beneficiar a un 25% adicional de la población objetivo, para lo cual se atenderán 612 municipios adicionales 24. Esta cruzada al parecer tiene un tinte asistencialista y de provisión de alimentos, más que de apoyar a la resolución de problemas relativos a la producción a pequeña escala o en las comunidades agrícolas más marginales y no incorpora información del cambio climático. Θ SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN (SAGARPA) El Programa Sectorial establece como el gran desafío global el incremento de la producción alimentaria a través de mayor productividad y se plantea como meta para el 2018, producir el 75% de la oferta total de los granos básicos y oleaginosos (maíz, frijol, trigo, sorgo, arroz y soya). Como un aspecto relevante para la campaña CRECE, su visión estratégica incluye elevar la productividad del minifundio y garantizar la seguridad alimentaria del país, entendida como poner todos los días en las mesas de las familias mexicanas alimentos sanos y nutritivos a precios accesibles, pero al mismo tiempo reducir la dependencia de los mercados externos, a través de mejorar la productividad 2. En materia de adaptación la SAGARPA aplica acciones de prevención a los efectos negativos del cambio climático, tales como:» Cambio de prácticas de producción (variedades, fertilización, riego, control de plagas, manejo de suelos).» Desarrollo de variedades resistentes al estrés climático e hídrico.» Agricultura en ambiente controlado.» Aseguramiento contra fenómenos climatológicos.» Utilización de información agroclimática.» Prevención sanitaria.» Preparación para reacción rápida (siembras tardías o de cultivos de ciclo corto en años atípicos ). Es de particular importancia la creación del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) diseñado para proteger a los productores, particularmente a los de bajos recursos, contra eventos climáticos adversos y sus impactos. El PACC consta de dos componentes principales: Apoyos directos y seguros catastróficos. II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO