Es la reforma previsional de Chile una política justa? 1

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1 Es la reforma previsional de Chile una política justa? 1 Nombre de la política que se analiza: Ley Nº del 11 de marzo de 2008 que establece Reforma Previsional en Chile. Objetivo de la política: Contribuir a la construcción de un sistema de protección social que garantice la seguridad social en la vejez de todos los chilenos y chilenas, que aporte a la reducción de la pobreza y la erradicación de la indigencia entre los adultos mayores y los que sufren de invalidez. A. Identificación y definición de los problemas públicos A.1 Marcos de sentido Los marcos de política no son meras descripciones de la realidad sino interpretaciones de ésta. Las políticas públicas se sustentan en matrices diferentes de interpretación de las desigualdades de género. Las políticas justas de igualdad de género son aquellas sustentadas en enfoque de derechos que implica el goce efectivo de estos y la garantía estatal de su ejercicio. Pueden estar definidas en un horizonte de mediano y largo plazo. Cómo se gestó la política? La reforma previsional fue un tema central en la campaña presidencial de Michelle Bachelet y constituía parte importante del eje de protección social de su plan de gobierno. Al asumir la presidencia en marzo de 2006, conformó un Consejo Asesor Presidencial para la Reforma del Sistema Previsional, instancia que recogió información, opiniones y propuestas de diversos actores políticos, académicos y sociales, de asociaciones gremiales, sindicales y empresariales, ONGs, representantes de organismos internacionales y de la industria previsional. El informe entregado sirvió de base para la elaboración del proyecto de Ley por parte de un Comité interministerial, el que fue enviado al Congreso en diciembre de 2006 para su discusión. La ley fue finalmente promulgada en marzo de Qué antecedentes se consideraron en la discusión del problema? El Consejo Asesor consideró en su trabajo numerosos insumos para elaborar su informe: estudios y diagnósticos desarrollados a través de los años por expertos nacionales y extranjeros y presentados en diversos seminarios y encuentros regionales; documentos internos de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones (SAFP), actual Superintendencia de Pensiones (SP). Se consideró la situación de crisis general de sistema tal cual estaba diseñado respecto de la baja cobertura que ofrecía, los bajos niveles de beneficios y sus altos efectos fiscales. Esta situación profundizaba la inequidad social. 1 Análisis de la Reforma Previsional de Chile de acuerdo a la Matriz de Análisis para la identificación de Políticas Justas de Igualdad de Género. Realizado por la División de Asuntos de Género, Cepal. marzo de Este documento no ha sido sometido a revisión editorial 1

2 Quiénes fueron los actores involucrados en la definición del problema? La presidenta Michelle Bachelet, quien ya en Mayo de 2005, en un seminario de la revista Capital, proponía, respecto de la previsión social, la primera reforma al sistema en sus 24 años de funcionamiento. La primera medida será establecer, el primer día de gobierno, un Consejo de Reforma Previsional donde participen todos los actores relevantes. (En Arenas, 2010) Los expertos en el tema y el mundo académico fueron actores fundamentales en este proceso; a través de estudios y diagnósticos señalaban las dificultades del sistema y reafirmaban la creciente necesidad de cambio. La constatación de que la cobertura era insuficiente y que las personas no alcanzaban pensiones dignas, la nueva composición de género de los mercados de trabajo y el envejecimiento de los chilenos, entre otros incidió en la presión por un cambio. (Ibíd.) Los políticos que pusieron el tema como eje de la discusión y de las nuevas propuestas de cambio. Los organismos internaciones que brindaron apoyo a los procesos de discusión y de estudio de la situación previsional y de las posibilidades de cambio. A.2 Identificación del problema El contexto en el que se desarrollan las respuestas gubernamentales es fundamental para el análisis de una política pública. El contexto en que se desarrolla la política de igualdad mostrará la desigualdad de género en determinada población o territorio y sus características, así como los aspectos referidos a los marcos y el desarrollo institucional. Cuál es el problema? El sistema previsional chileno vigente desde comienzos de la década de 1980 y basado en un sistema de pensiones de capitalización individual obligatorio, exclusivo y administrado por empresas privadas había demostrado ser fuente de una profunda inequidad social. Los datos mostraban, asociados a las inequidades, tres factores que confirmaban la necesidad de un cambio: deficiente cobertura, bajo nivel de beneficios y altos efectos fiscales. Así, por ejemplo, en promedio, por cada 10 años trabajados solo se registraban 5 años de cotizaciones, lo que se agravaba en el caso de las mujeres: ellas registraban en promedio densidades de cotización menores a los hombres: 43,8% versus 59,8% de sus vidas laborales. Respecto de los beneficios, las estimaciones mostraban que más de un 50% de los pensionados, obtendrían un beneficio equivalente al 40% de su última renta, o menos: el 65% de las mujeres y el 33% de los hombres pensionados se encontraban en esta situación. Esta situación llevaba a que uno de cada dos afiliados requería algún tipo de financiamiento público, lo que significaba un efecto fiscal importante. (Arenas 2008). Cómo evolucionará el problema si no se actúa sobre él? La permanencia del sistema tal cual estaba establecido antes de la reforma llevaba a una profundización de las inequidades sociales y de género en la población mayor en la medida que no otorgaba condiciones para acceder a una cobertura previsional adecuada y una gran mayoría de los pensionados recibía pensiones insuficientes. El sistema de capitalización individual por sí solo no entregaba garantías de seguridad social para la gran mayoría de los chilenos y los grupos más vulnerables, las mujeres entre ellos, eran especialmente afectados. La información disponible señalaba que, de no mediar una reforma, más de la mitad de los pensionados de las AFP no alcanzaría una pensión mínima, misma población que requeriría algún tipo de financiamiento público. Esta proporción aumentaba a un 75% en el caso de las mujeres. (Yáñez, 2010) Si a lo anterior se le suma la tendencia demográfica de Chile, de envejecimiento poblacional, se estaba afrente a un ante una realidad compleja, que abarcaría a un número creciente de población. 2

3 Qué injusticias específicas se abordan con esta política pública? El sistema chileno previo a la reforma e impuesto por el gobierno militar, era un sistema de capitalización individual administrado por instituciones privadas; las diferencias de ingresos junto a la ausencia de algún sistema solidario de reparto establecían una injusticia de distribución mayor e implicaban un aumento del riesgo de pobreza en la vejez para un porcentaje muy alto de la población. El nuevo sistema se encarga del déficit de cobertura y del bajo nivel de beneficios percibidos por las mujeres. La reforma considera tres ejes de medidas que apuntan a resolver distintas dificultades. 1. Incorporar nuevamente al Estado en el sistema de pensiones, a través de la creación del Sistema de Pensiones Solidarias (SPS), de una nueva institucionalidad pública y de garantía de recursos de modo de establecer derechos universales en seguridad social. 2. Aumentar la cobertura previsional de grupos vulnerables: jóvenes, mujeres y trabajadores independientes. Para los jóvenes, través del Subsidio previsional para Trabajadores Jóvenes, se promueve la inserción laboral de los jóvenes a través de un aporte estatal a las empresas y un aporte a la cuenta previsional del trabajador joven. Para las mujeres la reforma significa un avance respecto de las injusticias establecidas por el sistema anterior. La creación del bono por hijo, la separación por género del seguro de invalidez y sobrevivencia y la división del saldo acumulado en la cuenta individual en caso de divorcio o nulidad incrementan la cobertura previsional y a acortarlas brechas de pensiones respecto de los hombres. Incentivos para trabajadores independientes 3. Perfeccionamiento del sistema de capitalización individual (Arenas 2010, pág. 90) A.3 Identificación de Injusticias de género Diagnóstico que incorpore los impactos diferenciados del problema a enfrentar en hombres y mujeres y las normativas que facilitan o dificultan una solución adecuada Qué injusticias específicas viven las mujeres en el ámbito de acción de esta política pública? Las brechas de género en el ámbito de la seguridad social en Chile se expresan en la baja densidad de cotización, la baja cobertura y los bajos montos de las pensiones. Las pensiones de las mujeres chilenas se ven negativamente afectadas por dos grupos de factores, del mercado laboral (menor tasa de participación laboral, mayores interrupciones laborales, segregación laboral vertical y horizontal, mayor incidencia de trabajo informal o temporal, mayores tasas de desempleo, discriminación salarial) y factores del sistema de pensiones (individualización de capitalización, aumento de cantidad de años de cotización exigidos,, aplicación de tablas de expectativas de vida diferenciadas por sexo). Esto lleva a un bajo porcentaje de cobertura previsional en las mujeres y de muy bajas tasas de reemplazo en comparación con los hombres. (Yáñez, 2010) Además, el sistema establecía un sistema de tablas de factores de diferenciada para hombres y mujeres basado en las expectativas de vida: como las de las mujeres tienen mayores expectativas de vida, ante un monto de capitalización igual al de un hombre, la mujer percibirá una pensión menor. Por último debe considerarse que dos tercios de las mujeres de Chile se dedican al trabajo doméstico no remunerado. En cuáles injusticias redistribución, reconocimiento y/o representación- se ha considerado actuar? La Reforma previsional enfrenta, en relación a las mujeres, injusticias de redistribución que se traducen en una menor acumulación de fondos previsionales para las mujeres que trabajan remuneradamente y 3

4 en la ausencia de protección en la vejez para las mujeres que se han dedicado al trabajo doméstico no remunerado. La actuación en ambos aspectos lleva a paliar la injusticia en el ámbito del reconocimiento al valorar el aporte de las mujeres en el trabajo reproductivo. B. Formulación/Diseño B.1 Objetivo de la acción estatal Revisión de los objetivos explícitos de la política y de los efectos que busca a largo plazo. Cuál es el objetivo explicito de la política? Establecer un sistema de pensiones solidarias de vejez e invalidez o sistema solidario, financiado con recursos del Estado, que otorgue beneficios de pensiones básicas solidarias de vejez e invalidez y aportes previsionales solidarios de vejez e invalidez. ( Artículo 1 de la Ley ) Que persigue la política como efecto y cómo se explicitó? La Reforma Previsional es parte de un intento por fortalecer el rol del Estado en la garantía de derechos de la población en general. En este caso, se aspira a terminar con la indigencia y disminuir sustantivamente la pobreza de los hombres y de las mujeres adultos/as mayores de 65 años y entre los mayores de 18 años en situación de invalidez, por la vía de otorgar derechos previsionales al 60% más pobre de la población. (Arenas, 2010) La fuerza del discurso de protección dejó en claro que la reforma no tenía entre sus móviles el ahorro fiscal y que el foco estaba en la incorporación del Estado al sistema de previsión social a través de un pilar solidario permanente que complementara el sistema de capitalización individual. La explicitación de la política enfatizó la noción moderna de seguridad social, en el sentido que no solamente se ocupa de prevenir los riesgos de inseguridad de ingresos luego del término de la vida laboral, sino que además desarrolla políticas para aminorar la pobreza. Esto último fue parte importante del discurso: se pretendía terminar con la indigencia y disminuir la pobreza de los adultos mayores. La protección social y la responsabilidad del Estado fueron parte importante del discurso de la reforma. En este sentido, estuvo presente en el discurso la necesidad de compatibilizar la continuidad de la política de capitalización individual, punto importante para un sector de críticos del sistema, con un sistema público de pensiones con niveles mínimos garantizados en cobertura y servicio, que significaba reponer al Estado en el sistema previsional. Están claramente definidos los sujetos a los que está destinada? Los sujetos de la política están definidos con claridad para cada uno de los beneficios que otorga esta ley, de la siguiente manera: Serán beneficiarias de la Pensión Básica Solidaria de Vejez las personas que: no tengan derecho a pensión en algún régimen previsional; que hayan cumplido sesenta y cinco años de edad; integren un grupo familiar perteneciente al 60% más pobre de la población de Chile conforme a lo establecido en el artículo 32 de esta ley; acrediten residencia en el territorio de la República de Chile por un lapso no inferior a veinte años y no inferior a cuatro años de residencia en los últimos cinco años. 4

5 Serán beneficiarias de un Aporte Previsional Solidario de Vejez las personas que: reciban una pensión base inferior al valor de la pensión máxima con aporte solidario recibirán que hayan cumplido sesenta y cinco años de edad; integren un grupo familiar perteneciente al 60% más pobre de la población de Chile conforme a lo establecido en el artículo 32 de esta ley; acrediten residencia en el territorio de la República de Chile por un lapso no inferior a veinte años y no inferior a cuatro años de residencia en los últimos cinco años. Serán beneficiarias de un Pensión Básica Solidaria de Invalidez las personas que: sean declaradas inválidas siempre que no tengan derecho a pensión en algún régimen previsional, tengan entre dieciocho años de edad y menos de sesenta y cinco años, integren un grupo familiar perteneciente al 60% más pobre de la población de Chile acrediten residencia en el territorio de la República de Chile por un lapso no inferior a cinco años en los últimos seis años. Serán beneficiarias de un Aporte Previsional Solidario de Invalidez las personas que: su pensión más cualquier otra que perciba de dicho sistema, sea de un monto inferior a la pensión básica solidaria de invalidez; sean declaradas inválidas siempre que no tengan derecho a pensión en algún régimen previsional, tengan entre dieciocho años de edad y menos de sesenta y cinco años, integren un grupo familiar perteneciente al 60% más pobre de la población de Chile acrediten residencia en el territorio de la República de Chile por un lapso no inferior a cinco años en los últimos seis años. Serán beneficiarias del Bono por hijo las personas que : que hayan cumplido sesenta y cinco años de edad Acreditar residencia en el territorio de la República de Chile por un lapso no inferior a 20 años, continuos o discontinuos contados desde que la peticionaria cumplió 20 años de edad y por un lapso no inferior a 4 años de residencia en los últimos 5 años. Que la peticionaria se encuentre en alguna de las siguientes situaciones: o Sea afiliada al sistema de pensiones anterior (Ley 3.500) o Sea beneficiaria de una Pensión Básica Solidaria de Vejez o Que sin ser afiliada a un régimen previsional, perciba una pensión de sobrevivencia. B.2 Marco normativo Esta dimensión se concreta en la práctica cuando la política permite garantizar el ejercicio de los derechos y existe un contexto legislativo, con medidas de igualdad y no discriminación, así como planes gubernamentales a los cuales la política adhiere Cuál es el marco legal que respalda la política y que permite la exigencia de derechos por parte de sus destinatarios/as? La Ley sobre Reforma Previsional, promulgada el 11 de marzo de 2008 y publicada el 17 de marzo del mismo año, establece la Reforma previsional en Chile. Modifica, pero no deroga el sistema de capitalización individual imperante en Chile desde 1980 (Ley Nº 3500) La nueva Ley introduce las siguientes transformaciones: 1. Establece un sistema de pensiones solidarias 5

6 2. Establece una nueva institucionalidad del sistema previsional chileno. 3. Considera la equidad de género 4. Considera mayor cobertura a trabajadores independientes y trabajadores jóvenes 5. Introduce mayor competencia en la industria previsional y la disciplina fiscal.(yáñez, 2010) Modificaciones al sistema no contributivo solidario (Pilar solidario) El elemento sustantivo de la reforma es la ampliación del componente no contributivo del sistema, que garantiza, con recursos fiscales la cobertura de la población excluida del sistema contributivo privado: Sistema de Pensiones Solidarias (SPS), compuestas por la Pensión Básica Solidaria de vejez (PBSV) y el Aporte Previsional Solidario, (APS). Bono por hijo nacido vivo o adoptado para las mujeres. Modificaciones al sistema contributivo obligatorio de AFP: La nueva Ley previsional no reemplazó el sistema de capitalización individual, sin embargo consideró modificaciones que afectan al sistema contributivo obligatorio de AFP: División de saldos acumulados en cuentas individuales en caso de divorcio o nulidad Separación por género de la licitación del seguro de invalidez y sobrevivencia (SIS) Afiliación voluntaria Eliminación de comisiones Ingreso mínimo imponible a trabajadores/as de casa particular Pensiones de sobrevivencia de las mujeres trabajadoras a cónyuge no inválido. B.3 Marco político/social Las políticas justas de igualdad de género son el resultado de un proceso de deliberación informado, participativo y transparente, que suscita adhesión ciudadana, en el cual las voces de las mujeres han sido escuchadas, de modo de construir una política que tenga por objetivo no sólo el mejoramiento de la gestión pública, sino su democratización. Es decir, se promueve la deliberación ciudadana, la participación de las mujeres y de otros actores en los distintos momentos del ciclo de la política. Asimismo, los organismos gubernamentales responsables del diseño de políticas públicas presentan públicamente sus propuestas de políticas y generan mecanismos de diálogo y recepción de observaciones a las propuestas entre los distintos actores clave. El efecto del diálogo entre Estado y sociedad civil en el campo de la política sectorial debería potenciar el desarrollo de competencias de diálogo horizontal entre los actores estatales y los de la sociedad civil y apertura de espacios para ampliar la toma de decisiones sobre el curso de la gestión pública Quiénes han sido los o las actores políticos sociales centrales para la formulación de esta política? a. El Ejecutivo, a través de la Presidenta, quien ya en Mayo de 2005, en un seminario de la revista Capital, proponía, la primera reforma al sistema en sus 24 años de funcionamiento. La primera medida será establecer, el primer día de gobierno, un Consejo de Reforma Previsional donde participen todos los actores relevantes. (Arenas, 2010, pág. 53) b. Los miembros del Consejo, todas personas, con vasta trayectoria en el mundo académico y representantes de distintas corrientes de pensamiento económico y respecto del rol del Estado. El Consejo recibió además los aportes de representantes de distintos sectores de la sociedad a través de audiencias, de modo que también estuvieron involucrados en el proceso organizaciones de trabajadores dependientes e independientes, agrupaciones de mujeres y jubilados, actores de la industria, organizaciones empresariales, organizaciones internacionales e institutos de estudios, así como también 6

7 de personas cuya experiencia y conocimientos resultaban especialmente relevantes, como ex superintendentes de AFP, ex ministros del Trabajo, académicos y profesionales independientes. c. El Comité de Ministros presidido por el Ministro del Trabajo, Osvaldo Andrade, del que eran miembros el Ministro de Hacienda, Ministro Secretario General de Gobierno, Ministra del Servicio Nacional de la Mujer y la Ministra Secretaria General de la Presidencia. d. La Superintendencia de Previsión Social. e. La Dirección de Presupuestos, a cargo de la redacción del Proyecto de Ley cuya quedó especialmente en aquellas materias con impacto presupuestario, de la Subsecretaria de Previsión Social en temas institucionales y de la Superintendencia de AFP en aquellas que tenían relación con el diseño del sistema previsional. f. Los diputados y senadores, quienes hicieron importantes modificaciones al proyecto de Ley, las que manteniendo la línea del proyecto original, lo perfeccionaron. g. Durante la tramitación parlamentaria del proyecto fue también fundamental el aporte de funcionarios de los Ministerios de Hacienda y Trabajo, así como de la Superintendencia de AFP, que estuvieron presentes en todas y cada una de las sesiones. Cómo participaron en el diseño de la política? El Consejo convocado por la Presidenta Bachelet apenas asumida en su cargo fue el primer espacio en el que actuó el grupo de expertos. Durante las primeras cinco semanas de funcionamiento, el Consejo se abocó a las audiencias para recabar información y opiniones de expertos y de distintas organizaciones gremiales, empresariales, sociales. Las audiencias se realizaron en base a una exposición central con posteriores preguntas de los consejeros. Cada audiencia fue grabada y resumida en un documento. Posteriormente se ordenaron temáticamente, constituyendo un importante material para las sesiones del Consejo. Los 15 integrantes del Consejo tuvieron la oportunidad de conocer en profundidad distintas posiciones y experiencias sobre el tema, antes de iniciar la discusión del Consejo propiamente tal (que se inició una vez que finalizó el periodo de audiencias). La ciudadanía pudo participar con propuestas a través de una página electrónica dispuesta con ese fin. (Délano, 2010). El Consejo luego de tres meses de trabajo consensuó un documento de recomendaciones; el Informe Final del Consejo. El Comité de Ministros para la reforma trabajó durante seis meses en la redacción del proyecto de Ley de Reforma Previsional, fuertemente apoyados por un equipo de abogados. El rol dirigente de este Comité estuvo a cargo de una Secretaria Ejecutiva a cargo de quien había tenido un rol clave en el Consejo Asesor, Alberto Arenas, experto en temas previsionales. (Ver Arenas 2010) El Congreso también realizó un trabajo importante. Durante el año en el que el proyecto de ley estuvo en discusión, las comisiones de ambas cámaras se reunieron con más de 100 personas para recoger información y opiniones. Se generan alianzas entre diversos actores para la aplicación de las políticas justas de igualdad de género, de tal manera de evaluar las capacidades de generar consensos sociales y políticos? El proceso de elaboración de la propuesta a través de la conformación de un Consejo por parte de la Presidenta Bachelet implicó involucrar a diversos actores en la discusión. El Consejo, compuesto por representantes del mundo académico, político de posturas ideológicas distintas, en sus primeras 5 semanas de funcionamiento se dedicó exclusivamente a reunir información, opiniones, diagnósticos, recibiendo a 72 organizaciones, con la participación de más de 240personas, entre expertos nacionales e internacionales, académicos, organizaciones sociales, representantes de la industria previsional, empresarios, entre otros. Esto quedó plasmado en la Ley, con la creación de una Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones 7

8 (Art. 43) integrado por un representante de los trabajadores, uno de los pensionados, uno de las instituciones públicas, uno de las entidades privadas del sistema de pensiones y un académico universitario, que la presidirá, que tendrá por función informar a la Subsecretaría de Previsión Social y a otros organismos públicos del sector, sobre las evaluaciones que sus representados efectúen sobre el funcionamiento del sistema de pensiones y proponer las estrategias de educación y difusión de dicho sistema. Cuáles fueron los principales elementos/aspectos en disputa? Los temas que generaron más polémica se relacionaban con el Sistema de Pensiones Solidario (SPS, es decir con el sistema no contributivo de la Reforma. Dentro de esto, la dificultad de acuerdo se centró en la edad a la que se otorgaba el beneficio: 65 años para todas las personas. Como las mujeres se jubilan a los 60 años, algunos planteaban que el beneficio también debía otorgarse a esa edad. Se logró acuerdo incorporando un beneficio universal a las mujeres, el bono por hijo nacido vivo o adoptado. Otro tema polémico fue la demanda de incorporar al sistema una Administradora de Fondos de Pensión (AFP) estatal, lo que para algunos representaba la posibilidad de introducir mayor competencia en el mercado y la incorporación del Estado al sector. Al interior de la Concertación había visiones contrapuestas respecto de este tema, lo que también se expresaba al interior del Gobierno de la época, entre los ministros de Hacienda y del Trabajo. La propuesta de permitir el acceso de los bancos al negocio de las AFP, abriendo la posibilidad de una AFP filial del BancoEstado fue una salida al conflicto, sin embargo, al momento de aprobarse el proyecto de reforma previsional en enero del 2008, el Senado rechazó la idea de permitir a los bancos ofrecer los planes de pensiones obligatorias al público. El gobierno sostuvo que enviaría un proyecto de ley separado con la intención de crear una AFP estatal, pero que tendría que modificar las regulaciones bancarias para hacerlo. Sin embargo, este proyecto nunca se concretó. C. Implementación C.1 Descripción general Una política justa de igualdad de oportunidades considera y asegura accesibilidad física y económica, difusión de los derechos, medidas preventivas, acciones positivas que muestran el desarrollo operativo de la política. Quién es el responsable de la implementación? Los órganos públicos que tendrán la principal responsabilidad del sistema de previsión social serán los siguientes: a) El Ministerio del Trabajo y Previsión Social; b) La Subsecretaría de Previsión Social; c) La Superintendencia de Pensiones; d) El Instituto de Previsión Social; e) La Superintendencia de Seguridad Social; f) El Instituto de Seguridad Laboral. Todos los órganos antes mencionados son responsables del funcionamiento del sistema, sin embargo cada uno de ellos juega un rol específico, político, normativo y administrativo: Rol político, Ministerio del Trabajo y la Subsecretaria de previsión social: Responsable del diseño de política y de la conducción del sistema. La Subsecretaría es el órgano de colaboración inmediata del 8

9 Ministro del Trabajo y coordina la acción de los servicios públicos del área correspondiente. Rol normativo y regulatorio, Superintendencia de Pensiones: Responsable de la regulación y fiscalización del régimen contributivo general y de las pensiones solidarias, asegura el correcto funcionamiento del sistema e incluye la facultad de intervenir el sistema de AFP a través de la designación de un inspector delegado para resguardar la seguridad de los fondos de pensiones. Rol administrativo y de entrega de beneficios, Instituto de Previsión Social: Responsable de la administración del sistema y de la entrega de beneficios (sumándose a los operadores privados, las AFPs). Qué medios se usan para asegurar que la política seguirá el plan trazado? Se había definido con antelación a la promulgación de la Ley los requerimientos de gestión para asegurar la puesta en marcha de ésta. a) Capacidad de gestión: Se requería capacidad de ejecución y coordinar varias instituciones de varios ministerios. El Ministro del Trabajo nominó a su jefe de Gabinete como responsable de la implementación, quien debía conformar un equipo de profesionales que planificaran y ejecutaran las actividades de implementación en los plazos estipulados. Se contó además con la colaboración del BID, y se dio inicio a una operación de asistencia técnica y préstamo para apoyar al Ministerio del Trabajo y a los servicios involucrados en la Reforma. Una decisión importante fue el fortalecimiento del IPS (ex INP). b) Disponibilidad de recursos financieros: Se incluyó en la Ley de Presupuesto de 2007 (discutida a fines de 2006, antes de la aprobación de la Ley) recursos para la Subsecretaria de Previsión Social. c) Sistema de datos: La Ley contempló la creación del Sistema de Datos Previsionales, que implica sistematizar diversas bases de datos de distintos servicios para así identificar a las personas con derecho a los beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias, entre otros subsidios. Con este fin se le otorgó al Instituto de Previsión Social (IPS) las facultades para solicitar información tanto a entes públicos como privados. Contar con la información del Sistema de Datos permite; a) anticipar los procesos de consulta y solicitud de beneficios; b) Contar con información de la población de modo de poder entregar los beneficios en sus puntos de contacto, ahorrándole a las personas tener que deambular por diversas oficinas; c) La información permite hacer proyecciones de corto, mediano y largo plazo y hacer seguimiento al sistema. d) Asegurar estándares de atención y atención próxima a la gente: Se aseguró la atención implementando un sistema de canales de distribución complementarios que consideraba los lugares a los que efectivamente acudían las personas, mostrando así la importancia otorgada a la eficacia en la gestión. Esto obligó a una coordinación entre distintas instituciones, lo que incluyó firma de acuerdos con la mayor parte de los municipios de Chile (330 de los 345). (Arenas, 2010 y Délano 2010). e) Campaña comunicacional focalizada e informativa: La campaña comunicacional se cuidó especialmente de entregar información clara de los nuevos beneficios de manera exacta de modo de informar sin generar expectativas falsas. Qué pasó en el proceso de implementación en los ámbitos administrativos, políticos y sociales y la relación entre estos? La puesta en marcha y posterior implementación se dio sin grandes dificultades. Se pudo entregar el servicio tal como se había planificado sin que hubiera un desborde de la capacidad de atención. Esto fue posible gracias a que se tomaron las providencias del caso para resolver todos los temas del proceso de atención, pero además porque la puesta en marcha estuvo apoyada por una fuerte campaña comunicacional e informativa, que no sobredimensionó las expectativas de las personas. La normativa complementaria elaborada en el marco de la nueva ley permitió una adecuada 9

10 coordinación y complementación entre los Ministerios de Hacienda y del Trabajo; desde el punto de vista de la gestión las funciones estaban bien delimitadas. Así y todo, durante la puesta en marcha se generó tensión con las asociaciones de trabajadores de las instituciones vinculadas (antiguo INP), quienes decidieron un paro de actividades, lo que ponía en riesgo la atención de público, cosa que finalmente no ocurrió, gracias al rol adoptado por los municipios. Luego de dos días se puso fin al paro, generándose un acuerdo entre representantes del Ejecutivo y los dirigentes sindicales sobre la capacitación en nivelación de competencias. C.2 Transversalidad La instalación de la política en distintos sectores y niveles de implementación debe ser explicita en los compromisos políticos y administrativos que sustentan la política, en el grado de formalización de los acuerdos entre organismos públicos y los ajustes institucionales necesarios para su implementación, en los procedimientos de seguimiento, aplicación y evaluación de la política Existe formalización de los acuerdos? Esta política se sustenta en la ley Nº En torno a ella se han dictado los siguientes decretos, que aseguran, a través de los reglamentos aprobados la expresión de la ley en lo administrativo: Decreto 23, Aprueba el reglamento del sistema de pensiones solidarias establecidas en la ley Decreto 28, Aprueba el reglamento para la determinación de beneficiarios de pensión básica solidaria carentes de recursos Decreto Aprueba el reglamento de la comisión de usuarios del sistema de pensiones Decreto 78. Reglamento del fondo para la educación previsional Decreto Aprueba reglamento para la aplicación del subsidio previsional a los trabajadores jóvenes establecidos en la ley Respecto del presupuesto, en 2006 la Ley de Responsabilidad Fiscal (2006) crea el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), piedra angular del modelo de financiamiento del sistema civil de pensiones y del Sistema de Pensiones Solidarias. Se crea un régimen presupuestario que incorpora los compromisos fiscales transitorios y permanentes con el sistema previsional. Considera y/o requiere cambios en la organización del trabajo y cultura organizacional? La reforma previsional implicó grandes transformaciones en el ámbito institucional. La nueva institucionalidad diferencia los roles de diseño de políticas públicas, de regulación y normativos y de administración involucrando en esto a distintos órganos del Estado, algunos creados por la misma Reforma, lo que permite una gestión eficiente al evitar duplicidad de funciones, de competencias unificando el control y fiscalización y haciendo expedito el acceso a la información (Arenas, 2010, pág. 106) Las nuevas funciones, responsabilidades y tareas de los funcionarios impusieron fortalecer técnicamente a las organizaciones responsables. Se reforzaron las capacidades en el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, especialmente en la Subsecretaria de Previsión, así como las capacidades de promoción, difusión y educación previsional. Se institucionaliza la incorporación de enfoque de género en distintos instrumentos sectoriales? 10

11 La política de previsión social incorpora enfoque de género desde su origen, lo que permitió señalar las brechas e inequidades en el ámbito previsional y laboral y elaborar un diagnóstico a partir del cual se construyó la propuesta de reforma, la que introdujo modificaciones en el sistema de modo de resolver los problemas detectados. Las medidas adoptadas están institucionalizadas en la medida que son parte integral de la reforma previsional; el Sistema de Pensiones Solidaria, el Bono por Hijo, la separación por género del Seguro de Invalidez y sobrevivencia, la división del saldo acumulado de la cuenta individual en caso de divorcio, la creación de la figura de Afiliado Voluntario, la eliminación de la Comisión Fija y el nuevo Ingreso Mínimo Imponible para Trabajadores de Casa Particular. Se generan compromisos de las autoridades? Sí, cada una de las autoridades de las entidades públicas responsables está comprometida por ley a cumplir los compromisos asumidos. C.3 Relación sistema político/sistema administrativo/ sociedad civil La relación con los actores públicos y sociales durante la implementación, está referida a la generación de sinergias mediante el establecimiento de alianzas interinstitucionales que promueven el consenso y la coordinación de las acciones en el ámbito estatal; además de las sinergias producidas entre la sociedad civil y el Estado Cómo se relacionan los distintos sistemas durante el proceso de ejecución de la política pública? Tanto en su génesis, con la Comisión Asesora y luego con el coordinado trabajo realizado por los ministerios del Trabajo y de Hacienda, como en su implementación, a través de la constitución de equipos asesores/fiscalizadores como el Consejo Consultivo y la Comisión de Usuarios, esta política se instala con visión de país y participación de involucrados. Esta Reforma implicó un trabajo mancomunado al interior del Estado en el cual se genera un sólido equipo de trabajo entre los ministerios del Trabajo y Hacienda, cumpliendo un rol central la Dirección de Presupuestos (DIPRES), tanto en el diseño de la política como en su implementación. En esta última etapa, la incorporación de las municipalidades como puntos alternativos para recepción de solicitudes y atención de consultas fue de gran relevancia. Las alianzas con parlamentarios, tanto de la coalición de gobierno como de la oposición fueron expresamente construidas desde el Ejecutivo, de modo de ir alcanzando acuerdos fundamentales durante el proceso de discusión parlamentaria del proyecto. La sociedad civil, si bien estuvo más ausente, fue escuchada durante el trabajo de la Comisión Asesora y está incorporada en la Comisión de Usuarios, de la cual forma parte. Qué intereses priman al momento de la ejecución de la política? La preocupación al momento de la implementación de la política estuvo puesta en las personas que serían beneficiadas, sobre la base de entregar protección social a toda la población, reforzando el carácter solidario del sistema y ampliando la cobertura de modo de enfrentar las discriminaciones de género. Cómo aportan a la consolidación de procesos democráticos y de justicia de género en el aparato público? La incorporación de beneficios específicos a las mujeres se basa por una parte, en el reconocimiento de importantes brechas de género en el ámbito previsional (baja densidad de cotización, baja cobertura, bajos montos de pensiones) y por otro, implica también reconocimiento al trabajo reproductivo y al de 11

12 cuidado que han ejercido las mujeres históricamente en el país. La determinación de que el Estado asuma activamente la responsabilidad de resolver estas situaciones, generando transformaciones legales, institucionales y de gestión, a través de procesos de reflexión y discusión entre diversos actores es en sí mismo un avance en la democratización y en justicia de género en el aparato público. C.4 Información y difusión La implementación de la política ajusta implica una amplia difusión de esta respecto de las medidas a implementarse, de los alcances de las medidas, de los sujetos de la política, de la manera de acceder a los beneficios otorgados. Cómo se informan los distintos actores institucionales y sociales de la puesta en marcha de la política? En el caso de los/as actores institucionales, el proceso de implementación de la reforma se preparó con antelación, considerando la profundidad de la transformación. Este proceso también consideró la capacitación de los/as funcionarios/as. En el caso de la ciudadanía en general, se implementó una importante política comunicacional por parte del gobierno para dar a conocer la instalación del nuevo sistema y transmitir con claridad los nuevos beneficios; se comunicó la puesta en marcha de la reforma como un avance del país en la valoración de la vida de los chilenos y de su derecho a envejecer con dignidad al mismo tiempo que se desarrolló una campaña sobre los alcances más específico de las medidas. La consigna Chile se la ganó da cuenta de nuevos beneficios a los cuales hoy se podría acceder. En la campaña se enfatiza, en imágenes y con la frase yo me la gané, el impacto en las mujeres, promocionando básicamente la Pensión Básica Solidaria la cual constituye una posibilidad de recibir una pensión de alrededor de US$158 a aquellas mujeres que nunca han cotizado en el sistema y pertenecen al 60% más pobre del país. Así también tuvo alta difusión el bono por hijo nacido vivo que constituye un aporte a los fondos previsionales de las mujeres, los cuales se ven mermados por su irregularidad en el mercado del trabajo producto de roles familiares. Cuáles son los recursos de información de la política? El IPS, responsable de la administración del sistema y de la entrega de beneficios, tiene diversos recursos de información y vías de entrega de ésta. a. Portal IPS, en b. Centros de atención previsional IPS c. Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias (OIRS), ubicadas en los Centros de Atención Previsional del IPS. d. IPS Móvil (Centro de Atención instalado en un vehículo especialmente acondicionado para privilegiar la atención de usuarios de avanzada edad, o personas con discapacidad que vivan en sectores rurales o urbanos, entregándoles información, orientación y tramitación de los distintos beneficios que otorga el IPS. Con 8 móviles en todo el país, a excepción de las regiones II, VI, VIII y XII y dos móviles en la Región Metropolitana. Los portales de los órganos vinculados al sistema de previsión social. Los servicios públicos relacionados, como por ejemplo el Servicio del Adulto Mayor (SENAMA) también se encarga de informar sobre los distintos beneficios, tanto a través de su portal, como de materiales especialmente elaborados para sus usuarios (por ejemplo manuales con este objetivo). Por otra parte, la reforma tiene como uno de sus objetivos asegurar estándares de atención próxima a la gente, incorporando con este fin a la gran mayoría de los municipios de Chile. De este modo, existe 12

13 información disponible en las distintas municipalidades de Chile. Además, la Reforma creó una nueva institución, el Fondo para la Educación Previsional, cuyo objetivo es apoyar proyectos, programas, actividades, medidas de promoción, educación y difusión del sistema de pensiones. Este fondo permite en primer lugar la generación e implementación de iniciativas que redunden en un mayor conocimiento de la población acerca del sistema de pensiones. Además es una herramienta para promover la colaboración entre instituciones de la sociedad civil. Hay recursos de información específicos para las mujeres? No. C.5 Sostenibilidad Existencia de análisis y evaluación sobre las posibilidades de que la política se mantenga en el tiempo, tanto porque existe capacidad administrativa estatal para sustentarla como porque cuenta con los recursos económicos necesarios para su ejecución. La sostenibilidad financiera, el análisis de la eficiencia entre objetivos, gasto y resultados en la ejecución de la política, permite dar cuenta de su posibilidad de mostrar avances hacia la igualdad de género. Cuáles son los recursos administrativos asignados? Esta reforma requirió de una nueva institucionalidad pública del sistema de pensiones, la que fue pensada de modo de asegurar la capacidad administrativa para sostener la política. a. Se crean nuevos órganos y se modifican los existentes, se eliminan la duplicidad de funciones y se establecen roles claros para cada órgano, todos dependientes de una Subsecretaría de Previsión Social fortalecida en su rol político de diseño y de coordinación del sistema: La Superintendencia de Pensiones, con un rol normativo y de control, resuelve la alta dispersión institucional y unifica la regulación del sistema de pensiones en su conjunto (solidario, contributivo y voluntario. El Instituto de Previsión Social, con un rol administrativo y de entrega de beneficios. La Superintendencia de Seguridad Social, El Instituto de Seguridad Laboral, con un rol administrativo y de entrega de beneficios vinculados a la Ley de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales. Se crea además un Sistema de datos Previsionales, que consolida datos de diversas bases y que permite; a) anticipar los procesos de consulta y solicitud de beneficios; b) Contar con información de la población de modo de poder entregar los beneficios en sus puntos de contacto, ahorrándole a las personas tener que deambular por diversas oficinas; c) hacer proyecciones de corto, mediano y largo plazo y hacer seguimiento al sistema. Cuáles son los recursos financieros asignados? Como se señaló anteriormente, el Fondo de Reserva de Pensiones quedó establecido en la Ley de Responsabilidad Fiscal aún antes de la Reforma Previsional del 2008 y es este Fondo el que permite la sostenibilidad de esta política. La Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, con el soporte técnico de la OIT, desarrolló un modelo proyecciones de largo plazo del sistema, de manera de reflejar adecuadamente los futuros compromisos. C.6 Desarrollo de competencias, capacidades, habilidades Contempla la política planes de formación de competencias para los funcionarios públicos 13

14 relacionados directamente o indirectamente con los distintos componentes de su aplicación? Esta Reforma requirió de la creación de una nueva institucionalidad y de la capacitación del funcionariado del IPS, institución clave para que los beneficios de la Reforma llegue a sus destinatarios/as. Si bien la capacitación ha sido desarrollada por etapas al funcionariado del IPS para prepararlos para absorber las nuevas demandas de los/las usuarias y los requerimientos de los nuevos sistemas de información, esta formación ha ido aún más allá, incorporando a miles de funcionarios públicos de otras reparticiones y también a personal de las municipalidades, es decir, a todos quienes se relacionan y deben responder dudas a los y las usuarias. El acento en la formación al funcionariado ha estado puesto en la atención al cliente, ya que se consideró fundamental el desarrollo de capacidades para acoger las inquietudes de la ciudadanía acerca de los beneficios que se abren con la reforma así como dar respuestas eficaces a sus necesidades. Existe un plan de capacitación con presupuesto público asignado que le permita al funcionariado visualizar los efectos diferenciados de la política en hombres y mujeres? No desde la política previsional. Sin embargo, en el contexto de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG) de los órganos del Estado, existe un componente de género que obliga a transversalizar género en los productos de cada entidad, y donde la capacitación en género se puede incluir en las metas del PMG. D. Evaluación/ Control y vigilancia D.1 Monitoreo Una política justa genera mecanismos de evaluación y fiscalización que dan cuenta de la voluntad estatal de dar seguimiento al cumplimiento de la política. 14

15 Cuáles son los mecanismos de seguimiento de la política? (mediciones de impacto, sus indicadores, etc.) La Subsecretaria de Previsión Social, a través de su Unidad de Análisis Estratégico ha traducido en indicadores las metas definidas por el Consejo de modo de cuantificar, medir y, por tanto, observar los cambios producidos dicho proceso. En relación con la equidad de género, los objetivos de la reforma en relación son el aumento del nivel esperado de pensiones en las mujeres, lograr una mayor equidad entre las pensiones de las mujeres y las de los hombres, mejorar la seguridad de las mujeres en relación a los ingresos de los que dispondrán en la vejez; terminar con la indigencia y disminuir la pobreza de las mujeres de la tercera edad. Fuentes de Información: La información regular de la Superintendencia de Pensiones, con una base de datos desagregada por sexo actualizada de la cobertura del sistema de pensiones y su evolución por tipo de pensión; la caracterización de los afiliados; la equidad en los beneficios del sistema de pensiones. La Encuesta de de Protección Social (EPS) y la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN) son instrumentos centrales para la evaluar el impacto de la política previsional en la erradicación de la indigencia y la disminución de la pobreza de los adultos mayores. Evaluación del sistema por parte de los actores del sistema. Esto a través de la Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones 2, que tiene la función de informar a la Subsecretaría de Previsión Social y a otros organismos públicos del sector, sobre las evaluaciones que sus representados efectúen sobre el funcionamiento del sistema de pensiones y proponer las estrategias de educación y difusión de dicho sistema. El impacto de la política en las mujeres, es dado a conocer públicamente por el gobierno? En la medida que la inequidad de género estaba en el diagnóstico a la base de la reforma, los avances en justicia de género son parte integral de las evaluaciones y de los informes de avances de la reforma. Se generan mecanismos de diálogo sociedad civil y estado que permitan velar por el cumplimiento de la política? El vínculo con la sociedad civil se da a través de instancias creadas en el marco de le reforma y de otras acciones emprendidas por la Subsecretaría de Previsión Social. La Comisión de Usuarios en tanto instancia que recibe la opinión de los distintos actores del sistema y la encargada de informarla a la Subsecretaría de Previsión Social. La Subsecretaría de Previsión Social administrará el Fondo para la Educación previsional creado por la Reforma, que busca subsanar el escaso conocimiento de los afiliados sobre el sistema de pensiones. Además, el Estado de Chile cuenta con las Oficinas de Información y Reclamos en cada entidad pública, que permite la información de los servicios disponibles y la recepción de reclamos ante incumplimiento. 2 Compuesta por un representante de los trabajadores, propuesto por la organización de trabajadores de mayor representatividad del país; un representante de los pensionados, propuesto por la organización de pensionados de mayor representatividad del país; un representante de las instituciones públicas del sistema de pensiones, designado mediante resolución conjunta de los ministerios de Trabajo y Previsión Social y de Hacienda; un representante de las instituciones privadas del sistema de pensiones, propuesto por las Administradoras de Fondos de Pensiones; y un académico de una universidad del Estado o reconocida por éste, quien presidirá la Comisión, designado mediante resolución conjunta de los ministerios de Trabajo y Previsión Social y de Hacienda. Ellos durarán 3 años en sus cargos y podrán renovarse por una sola vez.(ministerio del Trabajo, 2009) 15

16 Hay designación de responsables de esto? Los responsables son los jefes de servicio respectivos, quiénes están obligados por ley a dar respuesta en plazos establecidos a las preguntas y reclamos de los ciudadanos. D.2 Producción de información La producción estadística es fundamental tanto para el diseño de una política como para su seguimiento y evaluación. La existencia de inventarios de los datos disponibles es relevante para poder generar estrategias coherentes a los compromisos políticos de las autoridades nacionales. La producción de información es parte de la estrategia de sustentabilidad de una política y un aporte para la elaboración de nuevas políticas en la materia Existe un mecanismo institucional para la producción de información en torno a esta política? La Unidad de Análisis Estratégico de Datos Previsionales es un eje de apoyo central para la gestión del Subsecretario de Previsión 3 en particular con las áreas legislativas, operacionales y de estudios. Este rol incluye la consolidación de datos del sector para mejorar las estrategias de elegibilidad y focalización, generar predicciones y consolidar información ciudadana que faciliten la tramitación de beneficios utilizando canales online. Respecto de lo presupuestario, se establece que la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda elaborará anualmente un informe con las estimaciones de los estudios actuariales sobre los pasivos contingentes derivados del pago de la Pensión Básica Solidaria, el Aporte Previsional Solidario y la Garantía Estatal a las Pensión Mínima. La Dirección de Presupuestos y la Superintendencia de Pensiones encargarán cada cinco años un estudio actuarial que evalúe el efecto de cambios en las variables demográficas, financieras y en el comportamiento de los afiliados sobre las tasas de reemplazo, para reestimar los compromisos fiscales. Es pública la información? Hay mecanismos legales para exigirla? Desde agosto de 2008 Chile cuenta con la Ley Nº20.285, sobre Transparencia de la Función Pública y 3 La Ley de Reforma Previsional (20.255) asigna a la Subsecretaria de Previsión Social el rol de "Asesorar al Ministro del Trabajo para la elaboración de políticas y planes correspondientes al ámbito de la previsión social, como asimismo, en el análisis estratégico, planificación y coordinación de los planes y acciones de los servicios públicos del sector." (Art. 42, N 1, Ley ). 16

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