Incentivos a Escuelas y Maestros: La experiencia Colombiana

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1 Incentivos a Escuelas y Maestros: La experiencia Colombiana Introducción Carlos Alberto Herrán 1 Claudia Uribe Salazar En 1995, el Ministerio de Educación de Colombia establece un programa de incentivos a las mejores escuelas y maestros del país, haciendo un reconocimiento público a aquellos que se destacan por sus avances en la implementación de la Reforma Educativa y por su compromiso con la calidad de la educación. A través de una evaluación institucional, siguiendo criterios de calidad consensuados entre el Ministerio y los educadores, las juntas escolares, padres de familia y demás miembros de la comunidad educativa seleccionaron cerca de 2,000 establecimientos educativos y 40,000 educadores para ser premiados como los mejores. Al mismo tiempo, esta evaluación activó los mecanismos de control social y de rendición de cuentas que crea la Ley de Educación y que son la base para el funcionamiento de un nuevo modelo administrativo con responsabilidad y poder de decisión en las localidades e instituciones educativas. Este artículo resume el proceso de gestación del programa, la negociación con el sindicato docente y las consideraciones que guiaron el diseño final del programa; describe su implementación y logros; y presenta una síntesis de las lecciones aprendidas del mismo. Dado que la mayor parte de los países latinoamericanos enfrentan el enorme reto que representa la implementación de ambiciosas reformas educativas, esperamos que este artículo contribuya a la discusión sobre cómo movilizar a maestros y escuelas en apoyo de los procesos de cambio propuestos por las reformas. Por qué incentivos? En la mayor parte del mundo las reformas educativas casi nunca se traducen en cambios en el aula, y menos aún en el aprendizaje de los alumnos. Este es un hecho que ha intrigado a investigadores y diseñadores de política educativa durante muchos años. A pesar de reformas y políticas, un maestro cierra la puerta de su salón de clase y lleva a cabo su clase sin testigos, guiado generalmente por su propia experiencia y teoría. En países como los Estados Unidos, las reformas educativas han logrado alcanzar en sus mejores momentos a sólo un 25% de sus instituciones educativas (Fuhrman, S. pg. )335). Qué motivación puede tener un maestro para cambiar su práctica e implementar una Reforma? Esta pregunta es especialmente relevante cuando un país se mueve cada vez más hacia un esquema descentralizado, y donde un gran número de decisiones se 1 Los autores trabajaron para el Ministerio de Educación de Colombia, entre 1994 y El Sr. Herrán como asesor del viceministro de educación y luego de la Secretaria Tecnica del Ministerio y la Sra. Uribe como asesora del viceministro y luego como Directora General de Organización Escolar, teniendo a su cargo el diseno final y la implementación del programa de incentivos. El Sr. Herrán fué uno de los participantes por Colombia al Curso Regional de Formación de Analistas de Politica Educativa que se llevó a cabo en la ciudad de Córdoba, Argentina en Agosto de 1995; hoy trabaja como economista en el area de proyectos sociales en el Banco Interamericano de Desarrollo. La Sra. Uribe cursa actualmente estudios de doctorado en educación en la Universidad de Harvard.

2 transfieren a la institución misma. Una Reforma ambiciosa como la colombiana le pide a los maestros que cambien su práctica pedagógica, dediquen más tiempo a la enseñanza, sean innovadores, desarrollen planes educativos para sus instituciones y desarrollen currículos, sólo para nombrar algunas de las expectativas que la Reforma pone sobre los maestros. A pesar de estas crecientes demandas sobre los maestros, el esquema salarial del magisterio en Colombia 2, como el de muchos otros países, no contiene ningún incentivo para los maestros que responden a las nuevas demandas planteadas por la reforma. Nos preguntamos si la voluntad y la iniciativa personal son motores suficientes para jalonar una Reforma tan ambiciosa como la colombiana? Y si es posible para los reformadores y tomadores de decisiones crear incentivos que motiven, apoyen y mantengan un compromiso con el cambio? Cómo surge la idea? Desde Diciembre de 1994, a pocos meses de inaugurado el gobierno y cuando apenas se ponía en marcha la implementación del plan de desarrollo El Salto Educativo, el Ministerio de Educación enfrentaba la demanda de aumentar significativamente los salarios de los docentes del sistema público de educación básica. Los maestros representaban el 60% de todos los empleados públicos y el pago de su nómina salarial costaba ya cerca de mil millones de dólares, absorbiendo el 92% del presupuesto del sector. En estas circunstancias, el sindicato que agrupa a todos los maestros del país (FECODE) demandaba un aumento salarial del 100% en términos reales, durante dos años. 3 El gobierno reconocía la necesidad de mejorar los salarios de los docentes -- dentro de la disponibilidad de recursos fiscales -- pero quería hacerlo ligando las mejoras al desempeño de los docentes, a fin de lograr un mayor impacto sobre la calidad de la educación. La propuesta inicial del gobierno 4 consistía en otorgar aumentos diferenciales, en función de tres criterios básicos: 1) ampliación de la jornada escolar de 4 a 6 horas de clase; 2) incrementos mayores a quienes laboraran en zonas rurales o urbano-marginales; y 3) pago según el grado académico del docente, otorgando mayores incrementos a los 2 El escalafón docente contempla ascensos de categoría en función de los años de experiencia (antiguedad), preparación académica (grado alcanzado y cursos de capacitación) y provee bonificaciones por laborar en zonas de difícil acceso. 3 Como en muchos países de Latinoamérica, los salarios de los docentes son bajos si se los compara con otras ocupaciones profesionales. Sin embargo, si se tienen en cuenta el menor número de horas trabajadas, las mayores vacaciones y otras ventajas que tienen los docentes, resulta que como gremio han logrado defender sus ingresos mejor que otros sectores de la sociedad. En Colombia, un docente gana un salario base promedio entre 250 y 300 dólares; 2,5 veces el salario mínimo legal y cerca de la mitad de lo que ganan los profesionales no docentes de carrera administrativa, en la administración pública. Sin embargo, al hacer el cálculo por horas de clase dictadas resultaba que los docentes ganaban hasta un 50% más por hora trabajada que los otros profesionales del sector público. 4 La propuesta original apareció publicada en la revista Coyuntura Social, No. 12, FEDESARROLLO- Instituto Ser, Bogotá, Mayo de 1995 (pags.133 a 141).

3 docentes con titulo profesional, y favoreciendo la profesionalización de la docencia. La racionalidad de la propuesta buscaba impulsar la ampliación de la jornada escolar y corregir en parte las inequidades del sistema educativo, incentivando a los mejores docentes a trabajar en las zonas mas atrasadas, donde los alumnos experimentan las mayores dificultades para el aprendizaje. Se planteaba un aumento básico común para todos los docentes, y aumentos suplementarios según los tres criterios anteriormente citados. Es de destacar que, mediante este esquema, las autoridades educativas esperaban lograr incrementos mínimos -- en línea con los del resto de los empleados públicos -- para los docentes que no satisficieran los criterios fijados; pero por otra parte, el esquema posibilitaba otorgar aumentos máximos de hasta un 100% real -- repartido en tres anos -- para aquellos maestros con título profesional, que laboraran en zonas rurales o urbano-marginales y en jornada única, de 6 horas de clase al día. 5 Bajo el esquema propuesto por el gobierno, entre un 10% y un 15% de los docentes duplicarían sus ingresos reales, en tres años. Cerca de la mitad de los docentes verían incrementados sus ingresos reales en porcentajes superiores al 50%; y 3 de cada 4 maestros podrían mejorar sus ingresos reales en porcentajes mayores al 33%, en tres años. Sólo una cuarta parte -- aquellos que no ampliaran la jornada escolar, estuvieran ubicados en las zonas urbanas no marginales y no tuvieran título profesional recibirían porcentajes inferiores. Cabe mencionar que la limitación de recursos fiscales implicaba que el mayor aumento salarial generalizado que se podía costear era precisamente de 33%, en tres años. A pesar de un largo esfuerzo de negociación con el gremio, en el que se enfatizaban las múltiples ventajas de la propuesta de incrementos diferenciales, el sindicato permanecía incólume en su negativa de aceptar la idea de incentivos y de pagos diferenciales, pues la veía como una idea neoliberal, competitiva y discriminatoria. Sin embargo, no consideraba inequitativo ni discriminatorio que quien trabajara más ganase lo mismo que quien trabajara menos. Para FECODE, la idea de pagar a los maestros según su esfuerzo se veía como una amenaza contra la unidad sindical, en la medida en que el salario empezaría a reflejar el esfuerzo personal del docente y no solamente el resultado de la negociación sindical. Después de 5 meses de negociaciones, y de un paro que dejó a mas de 6 millones de niños fuera de clases por más de una semana, finalmente se llegó a un acuerdo. El sindicato aceptó la idea de los incentivos, siempre y cuando sólo se aplicara a una porción mínima de la bolsa de recursos destinados a los aumentos salariales. El 80% de los recursos deberían utilizarse para aumentos salariales uniformes y el 20% para incentivos. En términos agregados, el acuerdo significó el compromiso de mejorar los salarios reales de los docentes en un 27% por encima de los aumentos salariales del resto de la administración pública, en tres años. Adicionalmente, el gobierno dispondría de 144 millones de dólares (el 20% de la bolsa de recursos destinados a los aumentos salariales) para diseñar un programa de incentivos. 5 La propuesta original también planteaba incentivos adicionales a ser otorgados directamente a las escuelas, sobre la base de criterios mínimos de calidad y eficiencia interna.

4 El reto pendiente, una vez logrado el acuerdo, era diseñar un nuevo programa de incentivos, que lograra poner en marcha cambios importantes en la calidad de la educación, teniendo en cuenta que el reducido monto de los recursos de que se disponía, no permitía implementar ideas ambiciosas y costosas como la de ampliación de la jornada escolar. 6 El programa de incentivos que se describe de aquí en adelante representa una alternativa creativa para utilizar esos 144 millones de dólares mediante una solución participativa y de alto impacto sobre la dinámica educativa de las escuelas. Adicionalmente, el cambio de enfoque permitió superar la confrontación ideológica en que había caído la discusión del tema de los incentivos y darle una nueva cara, menos controvertida, mas participativa y por tanto con mayores posibilidades de éxito en su implementación. El Programa Nacional de Incentivos retuvo algunos elementos de la propuesta original como la idea de dar incentivos a maestros y a escuelas, la idea de desarrollar una evaluación institucional y de rendimiento de la escuela y la de hacer una evaluación de los docentes por parte de su misma comunidad educativa. Para hacer realidad esas ideas, buscó la motivación de maestros y escuelas a través de las siguientes acciones: (1) La movilización de la comunidad educativa alrededor de un imaginario de cuál es la escuela y educador deseable. (2) Entrega a los beneficiarios directos del servicio educativo (comunidad, padres y alumnos) parámetros claros y alcanzables para evaluarlo y establecer mecanismos de control social sobre la escuela. (3) El reconocimiento público a las escuelas y maestros que se destacan generando motivación entre los mejores y modelos a imitar para los demás. La Reforma Educativa en Colombia Con la reforma constitucional de 1991, Colombia lanza un plan ambicioso para reformar su sistema educativo. Dos marcos legales guían esta Reforma: La Ley 60 de 1993 o Ley de descentralización que establece las responsabilidades y recursos de los diferentes niveles de gobierno, y la Ley115 de 1994 o Ley General de Educación que especifica las responsabilidades y metas del sistema educativo a fin de lograr que la educación de los niños y niñas de Colombia se preste en condiciones de calidad, eficiencia y equidad. El diagnóstico de la educación en Colombia reflejaba que, si bien la cobertura de la educación primaria era prácticamente universal, sólo uno de cada tres niños que ingresaban al primer grado lograban terminar los 9 años de educación básica y que las altas tasas de repitencia y deserción registradas reflejaban los bajos niveles de logro educativo de los alumnos. Así las cosas, la deficiente calidad de la educación brindada se erigía en una barrera para mejorar la eficiencia interna del sistema, ampliar la cobertura de la educación secundaria y mejorar la equidad del sistema. 6 En muchos casos, la decisión de un maestro de trabajar en un plantel de jornada única le representaba tener que abandonar un segundo empleo de media jornada en otro plantel. Por lo tanto, el incentivo de jornada única tenía que compensar la perdida del ingreso secundario, para ser efectivo.

5 En 1994, el nuevo gobierno tiene el reto de implementar estas reformas y desarrolla el plan de educación (Salto Educativo) para el periodo de gobierno comprendido entre 1994 y Aparte de la ambiciosa Reforma administrativa que resulta de la transición del país hacia la descentralización, la Reforma educativa y el plan de gobierno enfatizan el mejoramiento de la calidad de la educación a través de las siguientes estrategias: El desarrollo de un plan de mejoramiento escolar en cada establecimiento educativo que defina sus objetivos, metas y recursos y que sirva de base para el desarrollo de un plan municipal de educación. El cambio de un modelo pedagógico pasivo basado en la memorización a uno de aprendizaje activo y cooperativo. La expansión del acceso al preescolar como mecanismo para preparar a los alumnos para la escolaridad y así disminuir la repitencia escolar en el primer grado. Mayor énfasis en lectura y matemáticas, con un mayor énfasis en los tres primeros grados, apoyado por la distribución de textos escolares. Más tiempo para aprender, esto es incrementar el calendario escolar de 168 días a 180 días al año. Mayores insumos y mejores condiciones para aprender. Una mayor capacitación a los maestros. El establecimiento de un sistema de evaluación para maestros, escuelas y alumnos. Al mismo tiempo, la Ley General de Educación, crea mecanismos participativos tanto a nivel escolar con el establecimiento de las juntas escolares y a nivel municipal y departamental con las Juntas Municipales (JUME) y Departamentales de educación (JUDE). Igualmente establece gobiernos escolares con participación de padres y alumnos para participar en la toma de decisiones en el establecimiento educativo. Estos espacios participativos buscan democratizar la educación abriendo un espacio a la participación de los padres, alumnos y comunidad en la definición de los proyectos educativos institucionales, al mismo tiempo que generan mecanismos de control social sobre la escuela. Aunque Colombia ha logrado avances significativos especialmente a nivel administrativo y de desarrollo de sistemas de información desde que comenzó la Reforma en 1994, otros aspectos aún son incipientes. El avance de las reformas requiere un cambio de mentalidad de toda la sociedad y el arraigo de una nueva visión de la educación con mayor énfasis en la evaluación y el seguimiento de indicadores, mayor autonomía de la escuela y mayor control social por parte de la comunidad El Programa Nacional de Incentivos a los Maestros y Escuelas En 1995, el Ministerio de Educación lanza el programa de incentivos para escuelas y maestros para ser implementado entre 1996 y Se acordó que en cada Núcleo educativo se escogería a la mejor escuela que recibiría un premio de 10,000 dólares para invertir en la implementación de su proyecto educativo institucional, y en cada escuela se

6 seleccionaría al mejor educador quien recibiría una bonificación de 600 dólares (aproximadamente dos veces el salario promedio mensual de los docentes). 7 En 1996 el programa de Incentivos fue diseñado como un programa de cobertura total, y pretendió llegar a los 2000 Núcleos y 45,000 escuelas del país. A pesar de las dificultades de acceso a algunas zonas del país, y de que, en algunas áreas hubo oposición de una facción del sindicato, el programa llegó al 75% de las escuelas en el 90% de los Núcleos. Los objetivos centrales del programa de Incentivos son los siguientes: Informar a las escuelas y comunidades de las metas de la Reforma Educativa y de las estrategias para el mejoramiento de la calidad de la educación propuestas por el gobierno. Proveer a las escuelas, maestros y padres de familia con estándares y pautas de calidad del servicio educativo para orientar su actividad y evaluar su progreso. Involucrar a los padres de familia y comunidades en la evaluación del servicio educativo prestado a sus niños con el propósito de incrementar la rendición de cuentas de las escuelas a sus beneficios y cualificar la demanda por un servicio educativo de calidad. Brindar a las Juntas Municipales y Distritales un mecanismo para participar en los procesos de planeación en la escuela. Influir en los procesos de planeación escolar para que los proyectos educativos institucionales incorporen las metas nacionales y planeen por resultados. Promover una movilización nacional en torno a la calidad de la educación. El programa nacional de incentivos plantea la evaluación anual de los establecimientos educativos usando estándares para el servicio educativo y para el desempeño de los maestros, elaborados por el Ministerio de Educación, consensuados con el magisterio y acordes con la Reforma educativa. La evaluación de los establecimientos gira alrededor de cuatro componentes (1) Organización escolar, (2) Oportunidades de Aprendizaje, (3) Ambiente Escolar, y (4) Resultados. En organización escolar se miraron aspectos administrativos dentro del plantel, el liderazgo de los directores y los avances en la elaboración del proyecto educativo institucional, en oportunidades de aprendizaje se miraron aspectos como tiempo para aprender, acceso a textos y materiales educativos y condiciones básicas de infraestructura. En ambiente escolar se incluyó la creación y operación del gobierno escolar, las instancias para la libre expresión de los alumnos dentro del plantel y la satisfacción general de padres y alumnos con la escuela. En resultados se incorporaron indicadores de repitencia, deserción y extraedad en los salones. La evaluación de los educadores se basó en aspectos pedagógicos, la relación del maestro con sus alumnos y su grado de compromiso con el aprendizaje de sus alumnos. 7 Colombia cuenta con cerca de 2000 Núcleos educativos, cada uno dirigido por un Director de Núcleo, quien es el enlace entre el establecimiento educativo y las autoridades municipales. Cada Núcleo tiene un promedio de 30 escuelas, pero pueden variar de 10 escuelas hasta 100. Los Núcleos se componen tanto de escuelas rurales como urbanas. En el país hay 250,000 educadores públicos y 45,000 escuelas públicas.

7 El Ministerio de Educación distribuyó los instrumentos de evaluación, así como folletos y afiches a las escuelas a través de los Directores de Núcleo, quienes coordinaron el programa en sus localidades. Los diferentes afiches fueron diseñados de manera directa y sencilla para comunicar a la comunidad educativa los estándares sobre el maestro y la escuela deseable. Una campaña de radio y televisión invitó a las escuelas y maestros a participar y promovió la filosofía del programa: una escuela es buena cuando todos los niños aprenden lo que tienen que aprender, cuando lo tiene que aprender y lo hacen con felicidad así como todos los niños pueden aprender cuando se les da la oportunidad. Padres, educadores y autoridades educativas deben garantizarle a cada niño la oportunidad para aprender Durante los meses de abril, mayo y junio de 1996, los Directores de Núcleo se desplazaron por todo el país apoyados por sus municipios y departamentos, y visitaron todas sus escuelas. Llevaron los instrumentos de evaluación a las escuelas y le explicaron a las autoridades municipales, a los directores de escuela y a padres y maestros cómo participar en el programa. La evaluación de la escuela y del maestro se llevó a cabo en cada escuela en una reunión en donde el consejo directivo, y demás miembros de la comunidad educativa leyeron el folleto con la filosofía del programa y llenaron los instrumentos de evaluación. La selección del mejor maestro se complementó con una elección en donde alumnos, maestros y padres votaron por el mejor maestro de cada institución. La evaluación fue una oportunidad para reflexionar en lo que la escuela estaba haciendo bien y en lo que faltaba para mejorar. El formulario de evaluación fue el eje de una discusión en cada escuela sobre la calidad del servicio educativo que allí se está prestando. Esta evaluación fue la base para el desarrollo de planes específicos de mejoramiento en cada escuela. En los casos en los que el director de Núcleo no se encontraba presente durante la evaluación, más adelante hicieron visitas para verificar que la información puesta en el formulario era correcta y después de recoger los formularios de todas las escuelas en su núcleo procedía a seleccionar la escuela ganadora, con el visto bueno de la Junta Municipal de Educación quien también dirimía los casos de conflicto o duda. En este proceso de evaluación, los Directores de Núcleo pudieron conocer más de cerca las necesidades de las escuelas y podrán en el futuro ser más efectivos en canalizar los recursos y su apoyo hacia donde es más necesario. Los alcaldes y autoridades municipales en la mayor parte de los municipios del país organizaron eventos públicos para hacer un reconocimiento a las escuelas y maestros ganadores del programa. A través de la evaluación núcleo por núcleo, del diagnóstico de las necesidades de las escuelas y del reconocimiento de los mejores maestros y escuelas, el programa le dio información y herramientas de mejoramiento a las autoridades municipales para apoyar los proyectos educativos institucionales e incorporarlos en el desarrollo del plan educativo municipal. Los maestros y escuelas seleccionados como los mejores, se tornan en modelo para los demás y el proceso de evaluación participativa hace que los maestros, escuelas y autoridades municipales puedan rendirle cuentas a la comunidad. Ya que el programa de incentivos ha sido diseñado para tres años, las escuelas y maestros que no fueron seleccionados este año podrán serlo en los años que vienen si se esfuerzan y muestran evidencias de mejoría.

8 Aunque el impacto de este programa aún no se ha evaluado, creemos que es una estrategia que promete contribuir al mejoramiento de la calidad de la educación y a la implementación de la Reforma. De hecho en pocos meses ya ha llevado a los directores de Núcleo a visitar todas las escuelas incluyendo algunas que jamás habían recibido una visita, se ha comenzado un proceso de autoevaluación en las escuelas y de evaluación del servicio por parte de los padres de familia y comunidad y ha engendrado el entusiasmo de miles de escuelas que ya están diseñando planes de mejoramiento y mejorando las condiciones locativas de los establecimientos. Lecciones Aprendidas El éxito en la implementación del programa se debió a varios factores: El programa logró llevar a la práctica e implementar con éxito una idea que, en su forma original, enfrentó una fuerte oposición ideológica, lo que seguramente habría conspirado contra la probabilidad de ser implementada con éxito. El programa prueba que a veces puede ser más efectivo cambiar de estrategia para lograr un mismo fin. En este caso, se logró la aceptación de la idea de los incentivos a las escuelas y maestros, yendo directamente a las bases y discutiendo con ellos el programa y las ventajas que les representaba, en lugar de seguir tratando de concertar el diseño del programa desde el centro, teniendo como único interlocutor al sindicato. Los estándares planteados por el programa tuvieron legitimidad entre los educadores al haber sido consensuados y al reflejar las propuestas de la Ley de Educación. El programa de incentivos se apoyó en la red existente de Directores de Núcleo, garantizando así un dinamizador en cada localidad. El programa tuvo suficiente flexibilidad para poderse adaptar a las diversas condiciones del país. El programa involucró a múltiples actores del sistema educativo y a varios niveles de la administración, generando una gran movilización nacional. El programa logró traducir los grandes objetivos de la Reforma Educativa en metas visibles, entendibles y alcanzables por todos los maestros y escuelas.

9 Bibliografía Ministerio de Educación (1994) El salto Educativo Ministerio de Educación (1994) Ley General de Educación Ministerio de Educación (1996) La Escuela el lugar favorito de las niñas y los niños: Programa Nacional de Incentivos Fuhrman, S., O'Day J.A.. (1996) Rewards and Reform: Creating Educational Incentives That Work