SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO EN COLOMBIA: AVANCES, RETOS Y PERSPECTIVAS EN EL MARCO DE LA POLÍTICA NACIONAL DE TRANSPORTE URBANO

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1 SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO EN COLOMBIA: AVANCES, RETOS Y PERSPECTIVAS EN EL MARCO DE LA POLÍTICA NACIONAL DE TRANSPORTE URBANO TABLA DE CONTENIDO Elaboró: [Gloria Azucena Carrillo Urrego] Fecha: [Marzo 2 de 2010] Ubicación final : [Scsift11] Revisión # 1: [Dr. Sergio Duarte Profesional Grado 4 DES] Fecha de la revisión: [Marzo19 de 2010] Revisión # 2: Ingrid Judit Obregón C. - Directora Fecha de la revisión: [23 de Marzo de 2010] Revisión # 3: ComitéDES Fecha de la revisión: [8 de Julio de 2010] INTRODUCCIÓN ANTECEDENTES NORMATIVOS Y DE POLÍTICA DEL TRANSPORTE MASIVO ASPECTOS FINANCIEROS EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS SITM CUANTIFICACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA FUENTES DE FINANCIACIÓN Y ESQUEMA DE APORTES OPORTUNIDAD EN LA REALIZACIÓN DE DESEMBOLSOS EVOLUCIÓN Y ESTADO ACTUAL DE LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE MASIVO LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE LOS PROYECTOS CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA OPERACIÓN, RECAUDO Y ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS SITM EN EL ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ SITM EN EL ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Y CARTAGENA SITM EN EL ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA SITM EN EL ÁREA METROPOLITANA DE CENTRO OCCIDENTE SITM EN CALI SITM EN EL DISTRITO CAPITAL MEDIDAS COMPLEMENTARIAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SITM REDUCCIÓN DE SOBREOFERTA EN EL TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO REDISTRIBUCIÓN DE RUTAS

2 5. TARIFA AL USUARIO TRANSPORTE MASIVO Y TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA Listado de Cuadros Cuadro No.1- Inversión pública para Sistemas Integrados de Transporte Masivo... 6 Cuadro No.2- Ejecución Presupuestal Sistemas Integrados de Transporte Masivo... 7 Cuadro No.3- Saldos de aportes municipios a Cuadro No.4- Ajustes a los alcances de los proyectos Cuadro No.5- Efecto de cambio de parámetros en el VPN y TIR Cuadro No.6- Avances en ejecución de obras Sistemas Integrados de Transporte Masivo. 14 Cuadro No.7- Pasajeros transportados y recaudo en Megabús Cuadro No.8- Pasajeros transportados y recaudo en el Masivo Integrado de Occidente Cuadro No.9-Distribución de recursos Masivo Integrado de Occidente Cuadro No.10- Flota Vehicular Masivo Integrado de Occidente Cuadro No.11- Índices de Calidad de Desempeño Masivo Integrado de Occidente Cuadro No.12- Evolución indicadores e infraestructura Transmilenio Cuadro No.13- Flota vehicular y operadores Transmilenio Cuadro No.14- Pasajeros troncales, alimentadores e intermunicipal Transmilenio Cuadro No.15- Percepción general de Transmilenio Cuadro No.16- Costos de mantenimiento vías Transmilenio Cuadro No.17- Parque automotor, metas reducción de sobreoferta y cobertura en TPC Cuadro No.18- Reducción de sobreoferta en AMCO Cuadro No.19- Fase I Reducción sobreoferta MIO Cuadro No.20- Vehículos TPC chatarrizados en Bogotá Cuadro No.21- Tarifas en SITM y TPC

3 Índice de Gráficas Gráfica No.1- Esquema de vigencias futuras Nación Gráfica No.2- Esquema de vigencias futuras Entidades Territoriales Gráfica No.3.Venta de combustibles Gráfica No.4- Estado de la malla vial en Bogotá Anexos Anexo No.1- Documentos Conpes, Convenios Cofinanciación, Entidades Territoriales y Ente Gestor en los Sistemas Integrados de Transporte Masivo. Anexo No.2- Ingresos por sobretasa a la gasolina como porcentaje de los ingresos tributarios en las principales ciudades del país. Anexo No.3- Adiciones y prórrogas en contratos de construcción SITM Anexo No.4- Contratistas responsables de la ejecución de la infraestructura SITM Anexo No.5- Componentes Infraestructura Transmilenio Anexo No.6- Fuentes y usos del Fondo de Contingencias Sistema Transmilenio 3

4 INTRODUCCIÓN El presente estudio describe las condiciones y particularidades de la implementación de Sistemas Integrados de Transporte Masivo planteados como estrategia de solución ante las deficiencias identificadas en los sistemas del transporte urbano de pasajeros en las principales ciudades del país. Los principales objetivos del análisis se centran en reflejar el estado del arte de estas iniciativas, las problemáticas que han caracterizado su implementación, su grado de incidencia en las finanzas públicas y las limitaciones para su consolidación como solución efectiva en el transporte urbano de pasajeros. El desarrollo de estos proyectos presenta diferentes avances, razón por la cual se abordan en primer lugar aquellos que a noviembre de 2009 aún se encontraban en la etapa de construcción de infraestructura -Cartagena, Barranquilla, Medellín y Bucaramangadestacando las causas y consecuencias de su tardía entrada en operación, y posteriormente, los que ya se encontraban en su fase operativa -Bogotá, Pereira y Cali-, para los que se describen los resultados en cuanto a número de pasajeros movilizados frente a las metas planteadas y distribución de los recursos generados con la prestación del servicio. El estudio también incluye aspectos relacionados con la financiación de los proyectos y el cumplimiento de los compromisos de las entidades territoriales en materia de reducción de sobreoferta y redistribución de rutas como requisitos para garantizar su sostenibilidad. El documento integra los principales resultados de diferentes eventos organizados por la Contraloría General de la República (CGR) en calidad de audiencias públicas y agendas ciudadanas, realizadas durante la vigencia 2009 a los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM), en el marco de una política de control fiscal participativo e incluyente. 1. ANTECEDENTES NORMATIVOS Y DE POLÍTICA DEL TRANSPORTE MASIVO Ante las deficiencias que caracterizaban la prestación del servicio público de transporte urbano en las principales ciudades del país, representadas en sobreoferta, rutas y operación inadecuadas, equipos obsoletos, deficiente calidad e insostenibilidad de la infraestructura vial, el Gobierno nacional formula una política pública de transporte urbano de pasajeros orientada a la implementación de sistemas de transporte que atendieran las necesidades de movilidad de la población bajo criterios de eficiencia operativa, económica 4

5 y ambiental, apoyando iniciativas en proyectos de transporte público basados en la utilización de vías exclusivas y buses de alta capacidad. Como estrategias para la consolidación de la política pública se proponen acciones bajo responsabilidad de las ciudades como la eliminación de la sobreoferta, y la vinculación de inversionistas privados en la prestación del servicio a través de procesos de competencia por el mercado. Específicamente, para las ciudades con más de 600 mil habitantes se recomienda que se estructuren sistemas integrados de transporte masivo 1 en los corredores principales, con carriles exclusivos para la operación de buses de alta capacidad, e integración en los aspectos físico, tarifario y operacional; propuesta que es acogida y materializada mediante esquemas de cofinanciación para los que se aplican límites a la participación de la Nación y sus entidades descentralizadas por servicios, estableciendo rangos mínimos del 40% y máximos del 70% del servicio de la deuda de cada proyecto 2. Los lineamientos generales de la política de transporte urbano de pasajeros se plantean en los documentos Conpes 3167 de 2002, 3260 de 2003 y 3368 de 2005, mientras que la estructura y esquemas de financiación de cada uno de los proyectos de transporte masivo se definen en documentos Conpes de formulación inicial y de seguimiento, evaluación y modificación que se relacionan en el Anexo No.1. El fundamento normativo de los sistemas integrados, sustentado en la Ley 86 de 1989 y su modificatoria -Ley 310 de 1996, establecen como objetivo de política en materia de transporte urbano la prestación de un servicio eficiente que contribuya al crecimiento ordenado del territorio y al uso racional del suelo urbano y que promueva el uso del transporte público y la eficiencia en el uso de la infraestructura vial. 1 La Ley 86 de 1989 Por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento los define como el conjunto de predios, equipos, señales, paraderos, estaciones e infraestructura vial utilizados para satisfacer la demanda de transporte en un área urbana por medios de transporte sobre rieles u otro modo de transporte. Por su parte el Decreto 3109 de 1997 define el transporte masivo de pasajeros como el servicio que se presta a través de una combinación organizada de infraestructura y equipos que cubre un alto volumen de pasajeros y da respuesta a un porcentaje significativo de necesidades de la población. 2 Aportes establecidos en el marco de la Ley 310 de 1996, modificatoria de la Ley 86 de 1989 en la que se definía que las entidades territoriales asumían el pago del 80% del servicio de la deuda del proyecto. 5

6 2. ASPECTOS FINANCIEROS EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS SITM 2.1 CUANTIFICACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA En el cuadro No.1 se discriminan los montos totales de inversión pública estimados para adelantar los diferentes proyectos, discriminando los valores asumidos por la Nación y por las entidades territoriales que concurren a su financiación. Cuadro No.1- Inversión pública para Sistemas Integrados de Transporte Masivo INVERSIÓN TOTAL SITM $ constantes 2008 Ciudad/Area Metropolitana Presupuesto Nación % Presupuesto Territorial % Total Presupuesto A.M. Centro Occidente-Megabus % % A.M. Bucaramanga-Metrolínea % % A.M. Valle de Aburrá-Metroplus % % Bello % % Cartagena-Transcaribe % % Barranquilla - Transmetro % % Bogotá-Transmilenio % % Cali - Metrocali % % Soacha - Transmilenio % % Total SITM Fuente: Informe Estado de los Proyectos. Unidad Coordinadora del Proyecto Ministerio de Transporte. Corte a Diciembre 31 de 2009 Del total de inversión proyectada se ha desembolsado el 55% de los recursos provenientes de la Nación y el 49% de las entidades territoriales presentando comportamientos disímiles entre los proyectos, dependiendo del horizonte de los esquemas de aportes. En los proyectos de Pereira y Cali, que se encuentran operando, los porcentajes totales de desembolso de la Nación son superiores frente a la mayoría de los que se encuentran en etapa de construcción. En los aportes de los entes territoriales sobresalen los desembolsos para los proyectos de Soacha y Cartagena que corresponden al 68% y 61%, a pesar de registrar los menores avances en la construcción de infraestructura. 6

7 Cuadro No.2- Ejecución Presupuestal Sistemas Integrados de Transporte Masivo Ciudad/Area Metropolitana Desembolsos Nación % Desembolso Territorial % Total Desembolsos A.M. Centro Occidente-Megabus % % A.M. Bucaramanga-Metrolínea % % A.M. Valle de Aburrá-Metroplus % % Cartagena-Transcaribe % % Barranquilla - Transmetro % % Bogotá-Transmilenio % % Cali - Metrocali % % Soacha - Transmilenio % % Total SITM % % Fuente: Informe Estado de los Proyectos. Unidad Coordinadora del Proyecto Ministerio de Transporte. Corte a Diciembre 31 de FUENTES DE FINANCIACIÓN Y ESQUEMA DE APORTES Los aportes de la Nación se financian en buena medida con recursos de crédito asumidos con la banca multilateral, mientras que los de las entidades territoriales se sustentan principalmente en el recaudo de la sobretasa a la gasolina. Para cumplir con los compromisos de financiación el gobierno nacional ha acudido a recursos provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) entidad con la que ha suscrito operaciones de crédito, entre ellas el préstamo 7231 por US$250 millones en la vigencia 2004, el 7451 por US $207 millones en el 2007 como adicional del anteriormente mencionado, y una segunda adición cuyas negociaciones se adelantaron a finales de 2009 por US $300 millones, monto con el que se cubrirían los compromisos a cargo de la Nación en las vigencias 2009 y Los desembolsos de los recursos públicos para la financiación de la inversión pública se han venido realizando bajo el mecanismo de vigencias futuras que se extienden hasta 2016 para los aportes de la Nación y hasta 2018 para las vigencias de las entidades territoriales, comportamiento que se describe en las gráficas No.1 y 2. Alrededor del 58% de los recursos aportados por la Nación se destinan a la financiación del sistema del Distrito Capital, el resto de proyectos participan con porcentajes menos representativos, 16% para Cali, 7% para Medellín, 5% y 6% para Barranquilla y Bucaramanga, 4% para Cartagena y porcentajes inferiores al 2% para Pereira y Soacha. Los aportes más representativos provenientes de esta fuente deben 7

8 efectuarse en las vigencias 2011 y 2012 dados los compromisos asumidos que corresponden al 21% del total de desembolsos. Gráfica No.1- Esquema de vigencias futuras Nación Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público corte a Mayo de 2009 Gráfica No.2- Esquema de vigencias futuras Entidades Territoriales Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público corte a Mayo de

9 En los aportes de las entidades territoriales el 63% corresponde a los aportes del Distrito Capital, mientras el total de abonos presenta una tendencia creciente con incrementos relevantes en 2011 y 2016, en los que el valor de los aportes anuales representa porcentajes superiores al 8% del total. Respecto al esquema de vigencias futuras la utilización de este mecanismo puede asumirse como positiva si se tiene en cuenta que se aseguran los recursos para la ejecución de los proyectos, pero resulta preocupante desde el punto de vista presupuestal por el incremento en la inflexibilidad que esta figura genera en las asignaciones para el corto y mediano plazo. Para los aportes de las entidades territoriales que sustentan los desembolsos en el recaudo de sobretasa a la gasolina también resulta conveniente mencionar eventuales riesgos generados por la tendencia en el consumo y precio de los combustibles si se tiene en cuenta, que mientras la venta de diesel ha aumentado, la de gasolina ha tenido notables reducciones, comportamiento que puede verse en la siguiente gráfica 3. Al comparar los ingresos por esta fuente de financiación como porcentaje de los ingresos tributarios en las principales ciudades del país en las vigencias 2000 y 2008, se presentan disminuciones promedio cercanas a cuatro puntos porcentuales, cifras que pueden observarse en el anexo No.2. A ello habría que agregar el riesgo ocasionado por la disminución en el precio del petróleo, situación que aunque se presentó en la vigencia anterior no implicó la decisión gubernamental de disminuir el precio de la gasolina, ello a pesar de las fuertes presiones por el impacto que tal decisión representaría en la mitigación de la crisis económica, pero que no garantiza una actuación similar ante un nuevo escenario de baja en el precio del crudo. De otra parte, es importante mencionar que la vinculación de algunas entidades territoriales al esquema de cofinanciación, cuando el proyecto compromete a varios municipios, no se dio de manera simultánea impidiendo su consolidación tal como se planteó en la propuesta inicial de estructuración. Así sucedió en el Área Metropolitana de Bucaramanga donde Girón y Piedecuesta suscribieron el convenio de cofinanciación al año 3 También es importante mencionar el incremento en el número de vehículos que optan por usar el gas natural como combustible. Según las estadísticas de la industria petrolera 2005, entre 2002 y vehículos realizaron la conversión. Página web Ecopetrol. 9

10 siguiente y Floridablanca 3 años después de la firma del convenio inicial, obligando en este caso a la adopción de medidas para implementar el proyecto por fases. Gráfica No.3.Venta de combustibles Fuente: Anuario Estadístico Ministerio de Transporte OPORTUNIDAD EN LA REALIZACIÓN DE DESEMBOLSOS Respecto al cumplimiento de los desembolsos que ya han sido efectivos es necesario resaltar que algunas entidades territoriales han presentado retrasos tanto en el pago del valor del aporte establecido en el convenio de cofinanciación, como en las indexaciones que deben aplicarse cuando el pago se realiza en vigencias posteriores a las acordadas. El cuadro No.3 muestra los saldos pendientes a cargo de algunos municipios. Cuadro No.3- Saldos de aportes municipios a 2008 Municipio Aporte Desembolso Diferencia Pereira Dosquebradas Barranquilla Bucaramanga Floridablanca Girón Piedecuesta Cartagena Cali Cartagena Bogotá Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cifras en Millones de pesos Algunas entidades territoriales reconocen que no han efectuado los giros en la fecha acordada aduciendo las siguientes razones: i) Limitaciones en la disposición o insuficiencia de los recursos que sustentan los aportes para el transporte masivo, caso que se presentó en la implementación del proyecto 10

11 del Distrito de Barranquilla donde la entidad territorial adeudaba parte de los aportes de la vigencia 2007 y , ii) Decisiones de política en las entidades territoriales respecto a las condiciones de ejecución del proyecto, caso observado en los aportes de Floridablanca donde se establecieron condicionamientos a la autorización de los desembolsos. En este caso la alcaldía municipal ha suscrito acuerdo de pagos, pero condiciona el giro al cumplimiento del Ente Gestor Metrolínea-, de lo establecido en el Convenio Interadministrativo entre Invias, Inco, el Área Metropolitana y Metrolínea respecto a la inversión de $ millones de pesos en la construcción de un intercambiador en la jurisdicción del municipio y la construcción de una ciclo ruta conforme lo estipula el documento Conpes 3298 de iii) Modificación al esquema de aportes en fecha posterior a la obligación de cubrir la obligación, situación que se presenta según la autoridad municipal de Itagüí al expresar que el giro inoportuno de los recursos se debe a la fecha de aprobación del documento Conpes 3573 de 2009, documento que incluye reprogramaciones y adiciones de obligaciones previstas para las vigencias 2005, 2006 y Situación similar se presenta en Pereira donde se propone incrementar el aporte de Dosquebradas para la vigencia 2009 mediante documento Conpes suscrito en octubre de El incumplimiento en los desembolsos genera potenciales efectos negativos para la implementación de los sistemas como la suspensión de los giros por parte de la Nación, eventuales retrasos en la construcción de la infraestructura, atrasos en el inicio de la operación, necesidad de financiamiento adicional, pérdida de imagen corporativa de la entidad responsable de la ejecución del proyecto, insatisfacción de los usuarios y retraso en los beneficios para la comunidad 5. Es necesario precisar que a la fecha en ningún caso la Nación ha suspendido los desembolsos pactados en razón a los retardos de los aportes a cargo de algunas entidades territoriales. 4 El Distrito de Barranquilla argumenta que el saldo pendiente corresponde al recaudo de sobretasa a la gasolina que se encuentra cedido a una fiducia para el mantenimiento de la malla vial y que es transferido en la vigencia posterior a la del recaudo. También, indican la suscripción de un acuerdo de pagos para ponerse al día en los saldos de las vigencias 2007 y Sin embargo, en la auditoría practicada por la CGR se estableció que los montos pendientes son financiados con impuesto predial. 5 Información suministrada por el Gerente de Metroplús en comunicación de diciembre 4 de

12 3. EVOLUCIÓN Y ESTADO ACTUAL DE LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE MASIVO 3.1. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE LOS PROYECTOS A través de documentos Conpes de seguimiento y modificación se han realizado notorios ajustes a los alcances de los proyectos con el fin de actualizar los estimativos de costos e incluir intervenciones adicionales que se consideran necesarias para que brinden los beneficios que se atribuyen a su implementación. Según los datos suministrados en el cuadro No. 4 en el que la fila superior de cada proyecto presenta los supuestos iniciales y la fila inferior los valores actuales, se puede observar los representativos incrementos en el número de kilómetros para vías pretroncales en Barranquilla, en kilómetros de vías alimentadoras en Bucaramanga y Cartagena, el aumento en el número de estaciones en Bucaramanga y Medellín, así como la inclusión de patios y portales en Bucaramanga y Cartagena. Estos ajustes representan la provisión de una mayor cantidad de recursos que para los casos analizados significan en promedio un 45% adicional a los valores iniciales de los proyectos. Las modificaciones también han implicado la alteración de los cronogramas, es así como la entrada en operación de los proyectos que se relacionan han sido pospuestos alrededor de cuatro años, condiciones que en conjunto representan falencias en la planeación al no estimar de manera suficiente y acertada el alcance, el costo y la fecha en que inician a prestar el servicio a los usuarios. Cuadro No.4- Ajustes a los alcances de los proyectos Alcances Km Troncales Km Pretr/Alim. Portales y patios Estaciones Valor proyecto Inicio operación Demanda TPC 13, $ o trim/ % Barranquilla 15,6 61, $ er sem/ % 14, $ er trim/ % Bucaramanga 8,9 105, $ o trim/ % 11, $ o trim/ % Cartagena 15,23 67, $ Fase I 100% 12,5 18,5 22 $ er trim/ ,25% Medellín 12,5 18,5 53 $ Marzo de % * * 54% con integración al Metro. Valores de proyectos indexados a pesos de 2008 cálculos CGR Fuente: Documentos Conpes Un análisis reciente realizado por el Banco Mundial estimó los efectos que podía generar en el cálculo del valor presente neto y tasa interna de retorno la modificación de los parámetros de los proyectos de Barranquilla, Bucaramanga y Cartagena, teniendo en cuenta 12

13 dos escenarios: a) retardar un año la entrada en operación de los sistemas y b) incrementar en un 10% el costo de los proyectos, arrojando los siguientes datos: Cuadro No.5- Efecto de cambio de parámetros en el VPN y TIR Barranquilla Bucaramanga Cartagena Proyecto VPN TIR VPN TIR VPN TIR Base 5, % 244, % 68, % Demora inicio operación -13, % 193,03 20,72% 40,21 14,04% Incremento 10% costo proyecto -22,25 10,95% 221,46 20,70% 38,67 13,70% Fuente: Report CO. World Bank, July VPN en US$ Millones Con base en los resultados de estos análisis resulta claro que posponer la entrada en operación o aumentar los costos de los proyectos representa pérdidas y menores beneficios para la comunidad, condiciones que alteran la relación Beneficio/Costo, criterio que ha servido de parámetro para determinar la viabilidad y pertinencia de su implementación CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA Los procesos contractuales para la construcción de la infraestructura y la interventoría de obras se han adelantado por parte de los entes gestores, excepción hecha en el sistema del Distrito Capital donde la contratación la ha asumido el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y en la extensión de la troncal NQS hasta el municipio de Soacha, en el que se incluye la construcción de la infraestructura de transporte masivo como parte del objeto del contrato de concesión de la vía Bogotá - Girardot. Para los procesos adelantados por los entes gestores las políticas de contratación han atendido lo estipulado en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 en lo relacionado con la contratación para proyectos financiados con recursos de cooperación, asistencia técnica o ayuda internacional, mediante la aplicación de los reglamentos, manuales y normas previstos por tales organizaciones. En el siguiente cuadro se discriminan los alcances proyectados en la construcción de troncales y pre-troncales y su evolución. Mientras la construcción de corredores troncales presenta un avance global del 80% respecto al total de kilómetros, de los corredores pretroncales, se ha ejecutado el 44%. En las cifras es importante resaltar que Transcaribe presenta un avance en troncales del 54% construido, mientras en el resto de proyectos este 6 El documento del Banco Mundial estima el beneficio/costo para cada proyecto según los parámetros definidos para su implementación con corte a 2008 en 1,02 para Barranquilla, 1,74 para Bucaramanga y 1,23 para Cartagena. 13

14 porcentaje es superior al 70%. En pre-troncales se destacan los avances de Metrocali y Megabús con el 61% y 89% respectivamente, y la baja ejecución en los proyectos restantes que cuentan con este tipo de corredores. Cuadro No.6- Avances en ejecución de obras Sistemas Integrados de Transporte Masivo Proyecto Valor contratado (millones $) Km totales km contratados Km terminados % avance frente a km contratados % avance frente a km totales Costo x Km (millones $) Metrocali Troncal ,70 28,62 28,07 98% 73% Pretr ,00 148,20 148,20 100% 61% 481 Megabus Troncal ,15 15,15 15,03 99% 93% Pretr ,00 4,00 3,55 89% 89% 910 Metroplus Troncal ,50 10,48 10,10 96% 81% Pretr. 20,50 0% Metrolinea Troncal ,90 8,90 7,93 89% 89% Pretr ,19 7,69 7,69 100% 31% Transmetro Troncal ,40 13,40 12,80 96% 96% Pretr ,95 35,13 6,59 19% 11% Transcaribe Troncal ,30 7,52 5,60 74% 54% Pretr. 25,90 0,00 0% Transmilenio Troncal ,28 104,28 88,18 85% 85% Pretr. Soacha Troncal 5,90 3,60 0,56 16% 9% Pretr. Total SITM ,67 386,97 334,30 86,39% 57% Troncal ,13 191,95 168,27 87,66% 80% Pretroncal ,54 195,02 166,03 85,13% 44% Fuente: Informe Estado de los Proyectos. Unidad Coordinadora del Proyecto Ministerio de Transporte. Corte a Nov.30 de 2009 Respecto a la construcción de puentes, estaciones y patio talleres, en algunos proyectos hay retrasos en la construcción de esta infraestructura, situación que puede afectar la prestación del servicio, principalmente en los proyectos que están próximos a entrar en operación y en los que la iniciaron con infraestructuras provisionales. Las cifras promedio del valor por kilómetro construido varían entre proyectos; mientras en Cartagena asciende a $ millones por kilómetro de vía troncal, en Pereira este monto es de $5.348 millones. Igual sucede con el costo por kilómetro de vía pretroncal que equivale a $481 millones en Cali y a $6.087 en el Área Metropolitana de Bucaramanga. También es importante resaltar que la mayoría de los contratos se han caracterizado por notorias ampliaciones de los montos requeridos para su ejecución y de los plazos para la entrega de las obras. A continuación se presenta una muestra representativa de las causas de las modificaciones a los contratos suscritos para ejecutar las obras y en el anexo No.3 se presentan los alcances de tales modificaciones. 14

15 En Medellín las variaciones se originaron en la necesidad de reconstrucción de puentes, de canales y coberturas de quebradas, mayores cantidades de obra en capítulos de pavimentos, redes y acometidas de servicios públicos, espacio público, y la construcción de nuevas redes de acueducto y energía. El tramo prioritario presenta una adición del 70% del valor mientras el aumento de plazos representa en la mayoría de los tramos, duplicar los estimados iniciales. En el proyecto de Cartagena las adiciones y prórrogas se sustentan en la existencia de error topográfico en el planteamiento geométrico, diferencias de criterio y manifestaciones de no conformidad con los diseños entregados al contratista en la etapa preliminar, implicando periodos adicionales para efectuar ajustes y revisiones, así como la inclusión de nuevas obras y áreas. También tardanza en la entrega de algunas áreas de espacio público y dificultad en la obtención de insumos para acometer obras eléctricas y de alumbrado público implicaron suspender la ejecución del contrato durante casi cuatro meses y además, al manejo del orden público con la comunidad. En este proyecto se presentaron atrasos sin justificación por parte de algunos contratistas, no obstante, los interventores y ente gestor consideraron conveniente conceder las prórrogas solicitadas para evitar mayor perjuicio a la comunidad. Las modificaciones contractuales en el proyecto del Área Metropolitana de Bucaramanga corresponden, entre otras, al traslado, reposición y construcción de nuevos tramos de redes de alcantarillado, acueducto, telefonía y alumbrado público, instalación de redes de canalización de voz y datos, modificación del sitio de disposición de residuos incrementando los recorridos para depositar los escombros, aumentos en el plan de manejo de tráfico, obras adicionales para traslado de postes, modificaciones en el diseño operativo del sistema para facilitar la integración con el municipio de Girón mediante la construcción de un paso vehicular deprimido en el que también fue necesario reubicar redes de servicio público que interferían con las obras. 15

16 En Barranquilla las ampliaciones obedecieron principalmente a obras adicionales para solucionar la interferencia con redes de servicios públicos y a demoras en la adquisición de predios. En los datos descritos en el anexo No.3 se puede observar que existen adiciones que no superan el 50% del valor original de los contratos; sin embargo, las ampliaciones de plazos duplican en algunos casos los estimativos iniciales. Esta condición presenta un impacto notable en las estimaciones financieras ya que genera la necesidad de adicionar también los contratos de interventoría. Las razones de las modificaciones se pueden clasificar en tres tipos de causas: i) motivos inherentes al Estado, por ejemplo en los casos en que no se han entregado oportunamente los predios y diseños, o estos últimos no resultan técnicamente viables; ii) causas atribuibles a los contratistas por el incumplimiento de los cronogramas, o c) circunstancias especiales como la dificultad con redes de servicios públicos dado que las administraciones municipales no cuentan con planos e inventarios actualizados. En los casos en los que se ha determinado que la demora en la construcción de la infraestructura es atribuible a los contratistas se han aplicado multas y sanciones. Tal es el caso de los contratistas Unión Temporal Conexión vial Metropolitana y Xie SA, responsables de la ejecución de obras en el Área Metropolitana de Bucaramanga para quienes se determinó que debían efectuar compensaciones por daños y perjuicios por presentar mora respecto a la fecha prevista para terminación. En el caso de Xie SA finalmente se declaró la rescisión de dos de sus contratos, el 006 y 007 de 2006 debido a la suspensión de los trabajos sin autorización del interventor e incumplimiento en pagos a proveedores, subcontratistas y trabajadores. Sin embargo, llama la atención la adopción de esta decisión tras otorgar prórrogas que representan casi el doble del tiempo inicialmente previsto para su ejecución, indicando debilidades en el seguimiento y control que corresponde al ente gestor y al interventor sobre la ejecución de los contratos. En Cartagena, el ente gestor reporta imposición de multas por Valor de $2.402 millones en la construcción del tramo 2, de los cuales $1.554 millones corresponden a incumplimiento de obligaciones contractuales según el cronograma de obras. Este valor 16

17 representa el 65% del total de multas impuestas en este tramo y 8% del valor inicial del contrato suscrito para ejecutar la obra. Respecto a los retrasos en la construcción de la infraestructura es necesario indicar que representa significativas externalidades negativas para la comunidad ubicada en los sectores aledaños al trazado de los sistemas, por la ampliación de las afectaciones propias de las intervenciones en la movilidad y en el desarrollo de las actividades comerciales, planteamiento que sustenta la preocupación de la comunidad, gremios, academia y de los entes de control frente a la necesidad de implementar mecanismos para que los contratos se ejecuten bajo parámetros de calidad, eficiencia y oportunidad. De otra parte, al analizar los promedios de tiempo utilizados por cada contratista para ejecutar las obras en Cartagena, Medellín, Bucaramanga y Barranquilla se observa que construyeron en promedio entre 1 y 3 km de vía por año. Esta cifra resulta inferior comparada con la ejecución alcanzada en el sistema del Distrito Capital, en el que según cifras reportadas en el documento Conpes 3167 de 2002, a Transmilenio le tomó menos de tres años poner en funcionamiento los primeros 24 km de troncal y ocho servicios de alimentación. Existen incluso estimaciones que consideran que la simplicidad de la infraestructura física de los sistemas BRT significa que se puedan construir en periodos relativamente cortos, a menudo en tiempos menores a 18 meses 7. Otro aspecto a considerar tiene que ver con los responsables de la ejecución de la infraestructura. En los datos suministrados en el Anexo No. 4 se puede observar que se adjudican diferentes tramos de un proyecto al mismo contratista, coincidiendo en algunos casos las fechas de ejecución de las obras tal como sucede en Medellín y Bucaramanga, pero principalmente en Barranquilla donde el mismo contratista ha sido responsable del 84% de los kilómetros de vía troncal que se han construido y también es el adjudicatario de la construcción del 100% de las cinco zonas de precarga, obras que debe ejecutar simultáneamente entre el 13 de octubre de 2009 y el 12 de abril de Este contratista efectuó las intervenciones necesarias para corregir el deterioro prematuro de aproximadamente 900 metros del tramo Murillo 1, en el que el tráfico 7 Mass Transit Options, Sustainable Transport, A sourcebook for Policy Makers in Developing Cities, GTZ. March En Los Sistemas Integrados de Transporte Masivo Urbano en Colombia. Aproximación Conceptual. Contraloría General de la República

18 rutinario que fue autorizado a transitar por la vía mientras inicia la operación de los articulados, generó fisuras y desgaste superficial en el trazado. Aunque el contratista realizó las correcciones correspondientes resulta conveniente llamar la atención en la necesidad de fortalecer la supervisión de la calidad de las obras para prevenir controversias como sucede con la ruptura de losas y cambio de adoquines en la primera fase del trazado del Transmilenio y en el sentido de que la ejecución simultánea de los diferentes tramos de un proyecto a cargo del mismo contratista podría incrementar los riesgos tanto en lo que respecta al cumplimiento de las condiciones de elegibilidad, específicamente en la capacidad financiera, como en el cumplimiento del objeto contractual OPERACIÓN, RECAUDO Y ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS Una vez construida la infraestructura el ente gestor de cada sistema adelanta la contratación para la operación, recaudo y administración de los recursos. Es en esta etapa donde se materializan los montos de inversión privada, los cuales deben destinarse principalmente a la adquisición de la flota y equipos necesarios para la operación del sistema en óptimas condiciones. A pesar de que algunos sistemas no han iniciado operación la gran mayoría ya adelantaron los procesos para seleccionar los operadores bajo criterios de aptitud, capacidad, experiencia, y en los que sobresalen como requisitos la vinculación de los operadores tradicionales del transporte y el compromiso de reducir la oferta vehicular. Uno de los componentes más importantes del marco económico del contrato corresponde a la determinación de la remuneración de los operadores con base en la tarifa licitada por kilómetro comercial, multiplicada por el número de kilómetros comerciales recorridos en el caso de los operadores troncales, y la tarifa licitada por pasajero de alimentación multiplicada por el número de pasajeros movilizados en el sistema alimentador, mecanismo con el que se pretende eliminar la problemática denominada guerra del centavo, que aunada a la separación de las funciones de operación y recaudo del pasaje contribuyen a obtener mayor eficiencia y seguridad en los desplazamientos. Para el pago de la tarifa al usuario la mayoría de los sistemas han adoptado el sistema de Tarjeta Inteligente sin Contacto que adquieren en las taquillas ubicadas al ingreso/salida de las estaciones o en puntos ubicados fuera del sistema para evitar las congestiones que se 18

19 venían presentando y que disminuían los beneficios obtenidos con la velocidad de la flota. Para los usuarios frecuentes existe la posibilidad de comprar tiquetes que cubran varios desplazamientos; incluso en Pereira ha sido de buen recibo la iniciativa de la venta de pasaje a crédito que permite al usuario realizar un desplazamiento que se cobra en la siguiente recarga que efectúe en la tarjeta inteligente SITM EN EL ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ Aunque la estructuración formulaba como requisito su integración tarifaria, física, operativa y organizacional con el sistema Metro existieron serios cuestionamientos, entre ellos de la Sociedad de Arquitectos e Ingenieros de Antioquia y del mismo Gerente de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá, según los cuales Metroplús no fue concebido como un sistema de transporte integrado y alimentador del Metro, y sus recorridos se definieron sin obedecer a coordinación alguna entre ellos, generando en consecuencia dualidad en rutas e inversiones. Para subsanar al menos en parte esta debilidad, en marzo de 2009 el documento Conpes de seguimiento y modificación del sistema propone la ampliación de los recursos públicos para garantizar la construcción de las estaciones que permitirán la integración física del Metro y Metroplús. En cuanto a la necesidad de integración operacional con el Metro, el 6 de enero de 2009 se suscribió un Convenio Interadministrativo entre Metroplús y el Metro de Medellín Para lograr eficiencias administrativas en el desarrollo del Sistema Integrado de Transporte del Valle de Aburrá SIT-VA. El Convenio establece acuerdos mediante los cuales Metroplús entrega al Metro de Medellín la ejecución, directamente o a través de terceros, de todas las actividades previas, concomitantes y posteriores para operar y mantener el SITM de mediana capacidad en el Valle de Aburrá y su área de influencia, para lo cual deben suscribir los correspondientes convenios accesorios que regulen cada una de las actividades. Se podría considerar que tal decisión se adopta con el fin de definir las competencias precisas del Metro de Medellín y Metroplús con el ánimo de evitar la duplicidad de funciones y actividades, si se tiene en cuenta que comparten algunas de ellas. El objeto social de Metroplús corresponde a planear, ejecutar, poner en marcha y controlar la 19

20 adecuación de la infraestructura y la operación del SITM de mediana capacidad en el Valle de Aburrá y su área de influencia bajo la modalidad de transporte terrestre automotor, y su primera función y actividad a ejecutar directamente o a través de terceros las actividades previas, concomitantes y posteriores para construir, operar y mantener el SITM, atribuciones que coinciden con las de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda., constituida desde mayo de 1979 y cuyo objeto social es la planeación, construcción, operación, recaudo y administración de servicios de transporte terrestre masivo de pasajeros. Esta determinación contribuye ciertamente a definir las competencias y acoge el principio de la necesidad de coordinación entre organismos públicos para la ejecución de sus atribuciones, no obstante, llama la atención que mediante comunicación de diciembre de 2009 Metroplús informe que no se han suscrito los convenios o contratos para regular la operación, diseño operacional y planeación del sistema, mantenimiento de estaciones y recaudo, dada la proximidad de la fecha prevista de entrada en operación del sistema. Los transportadores locales han sido insistentes en solicitar la adjudicación de la operación de manera directa sin procesos licitatorios pese a la negativa por parte de la administración municipal y del gobierno nacional al respecto SITM EN EL ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Y CARTAGENA Transmetro realizó el proceso licitatorio para la concesión de la operación que fue adjudicada el 11 de junio de 2009 a dos contratistas: la Unión Temporal Sistur Transurbanos a quien corresponde el 60% de la operación del sistema y al Grupo Empresarial Metrocaribe el restante 40%. Para el recaudo y plataforma tecnológica de control de operación se adjudicó la licitación el 5 de febrero de 2008 a la Promesa de Sociedad Futura Recaudos SIT Barranquilla. Se planteó el inicio de la operación comercial en el mes de abril de 2010, para lo cual se hacen necesarios mayores avances en la construcción de estaciones de parada que venían formando parte de la ruta crítica del proyecto. Para el sistema de transporte masivo de Cartagena Transcaribe aún no se han abierto los procesos licitatorios para operación y recaudo. 20

21 SITM EN EL ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA En el Área Metropolitana de Bucaramanga, Metrolínea inició operación promocional el 22 de diciembre de La función de recaudo fue adjudicada mediante contrato suscrito el 8 de octubre de 2007 al Consorcio Recaudar mientras que la operación es manejada por dos concesionarios: Movilizamos SA y Metrocinco Plus, contratos adjudicados en diciembre de 2007 y febrero de 2008 respectivamente SITM EN EL ÁREA METROPOLITANA DE CENTRO OCCIDENTE En el Área Metropolitana de Centro Occidente, Megabús concesionó la operación en vías troncales y alimentadoras a Promasivo SA e Integra SA como resultado de contratos suscritos en julio y noviembre de El recaudo corresponde a Recaudos Integrados SA Recisa mientras la administración de los recursos se maneja a través de la Fiduciaria Fidubogotá según los términos de contrato de fiducia mercantil suscrito el 20 de diciembre de El sistema inició operaciones en una etapa de operación temprana el 21 de agosto de 2006 y hasta finales de 2009 había movilizado más de 100 millones de pasajeros de los cuales el 58% corresponde a pasajeros transportados por rutas troncales y el 42% a pasajeros que hacen uso de las rutas alimentadoras. La movilización de estos usuarios ha generado un recaudo acumulado en el sistema de $116 mil millones de pesos. En 2008 el valor de pasaje era de $1.300 y en 2009, $1.400, este pago lo efectúa el usuario a través de la TISC -Tarjeta inteligente sin contacto. La administradora de los recursos Fidubogotá, reporta una distribución de los ingresos entre los agentes del sistema, donde los mayores porcentajes corresponden a los operadores troncales y de alimentación, con 54,89% para Promasivo y 20,77% para Integra, el resto se distribuye 11,81% para Megabús, 12,36% para Recisa y 0,17% para Fidubogotá. Se encuentra en estudio la propuesta de integrar al sistema a los municipios de Cartago y Santa Rosa de Cabal 8. 8 Según documento Ayuda de memoria del Banco Mundial de octubre de 2009, cada municipio aportaría 11 mil viajes diarios al sistema, permitiendo así cumplir las expectativas financieras iniciales del proyecto. El incremento en número de usuarios no requeriría aumentar el tamaño de la flota que cuenta con capacidad adicional y sería posible dado que el portal de Cuba está acondicionado para recibir estos buses. 21

22 Cuadro No.7- Pasajeros transportados y recaudo en Megabús Año Pasajeros Pasajeros troncal alimentados Total Total Recaudo* Total Fuente: Informe de gestión Megabús Datos pasajeros 2009 corte a octubre. * Información de la fiducia recursos recibidos SITM EN CALI El Masivo Integrado de Occidente (MIO), inició operaciones en Cali el 1º de marzo de 2009, movilizando a noviembre del mismo año 21 millones de pasajeros de los cuales el 81% se transportó en los corredores troncales, 12% por las rutas alimentadoras y 8% por las pretroncales. El promedio de pasajeros diarios en noviembre reportó 132 mil, cifra que resulta inferior al promedio esperado en los lineamientos del proyecto estimado en 152 mil usuarios. Cuadro No.8- Pasajeros transportados y recaudo en el Masivo Integrado de Occidente Demanda pasajeros movilizados e ingresos 2009 Mes Troncal Pretroncal Alimentador Total Promedio día hábil Ingreso Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Total Fuente: Metrocali En noviembre de 2006 se adjudicaron 4 de los 5 grupos encargados de la operación del sistema: GIT Masivo, Blanco y Negro Masivo, ETM y Unimetro SA. El sistema de recaudo y la plataforma tecnológica de control se adjudicó como resultado del fallo de una acción de tutela interpuesta por la Unión Temporal Recaudo y Tecnología UTR&T, tras haber declarado desierta la licitación en dos oportunidades. 22

23 De los $ millones de ingreso generados por la operación entre marzo y octubre de 2009 se asignaron $92 millones al Fondo de Contingencias; los $ millones restantes se asignan en un 70% para los operadores, 13% para el administrador del Sistema de Información Unificado de Información y de Respuesta SIUR, 7% para Metrocali, 6% para patios y talleres y 3% para el Fondo de Reconversión Empresarial, Social y Ambiental -Fresa. Cuadro No.9-Distribución de recursos Masivo Integrado de Occidente Mes Operadores SIUR Metrocali Patios y Talleres Fondo Fresa Subtotal Fondo Contingencias Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Total Fuente: Metrocali Se propone alcanzar una cobertura del sistema del 46% del transporte público en la primera fase, objetivo a alcanzar en tres etapas con metas del 15%, 15% y 16% respectivamente. Para la prestación del servicio en la primera fase en un día hábil el sistema cuenta con la siguiente flota a cargo de los cuatro operadores del sistema, discriminada así: Cuadro No.10- Flota Vehicular Masivo Integrado de Occidente Flota Contractual Flota operativa día hábil Concesionario Art. Padrón Complement. Art. Padrón Complement. GIT Masivo Blanco y Negro Masivo ETM Unimetro Total Total flota Fuente: Metrocali La tarifa al usuario se estableció en $1.500 mediante Decreto de febrero 27 de 2009, pago que se efectúa a través de la tarjeta inteligente sin contacto. El sistema cuenta con un mecanismo de medición de los estándares de calidad y eficiencia a través de la evaluación de parámetros de índices de calidad de desempeño de los concesionarios con diferentes ponderaciones: accidentalidad y desempeño ambiental con el 20% cada una, estado de autobuses y operación 15% cada una, regularidad y puntualidad 10% cada una, estado de la 23

24 infraestructura a su cargo y atención al usuario 5% cada una, para un total de 100%. Cada índice se determina por Metro Cali con base en información suministrada por el SIUR, reportes de funcionarios e inspectores de operación, e informes y reportes de la Autoridad de Transporte. Los niveles de servicio obtenidos a través de las mediciones de los parámetros se ubican en rangos: A para un Índice de Calidad de Desempeño ICD mayor al 97%; B entre 96,99 y 95%; C entre 94,99 y 93%; D entre 92,99 y 91%; y E menor que 91%. Los resultados de la medición del desempeño de los operadores entre marzo y noviembre de 2009 indican que es necesario realizar ajustes y mejoras en la prestación del servicio ya que al hacer el análisis de los promedios obtenidos por operador y por quincena, resultan unas ponderaciones inferiores a 91% para los operadores GIT, ByN y ETM y un 94% para Unimetro. En el análisis quincenal los promedios obtenidos por todos los operadores en 17 quincenas evaluadas refieren 3 quincenas con ICD B, 3 quincenas con índice C, 5 con índice D y 6 quincenas con índice E, calificación obtenida en la 1ª y 3ª quincenas y en los 4 últimos períodos evaluados. Cuadro No.11- Índices de Calidad de Desempeño Masivo Integrado de Occidente Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Sept. Oct. Nov. Promedio e ICD por Operador operador GIT Ponderación 84% 95% 95% 97% 97% 95% 97% 81% 97% 97% 97% 98% 81% 79% 80% 79% 80% 90% ICD E B B A A B A E A A A A E E E E E E ByN Ponderación 83% 95% 97% 97% 97% 97% 97% 94% 78% 96% 78% 98% 97% 79% 97% 78% 79% 90% ICD E B A A A A A C E B E A A E A E E E ETM Ponderación 81% 94% 75% 93% 93% 90% 92% 91% 91% 77% 96% 76% 95% 94% 76% 76% 77% 86% ICD E C E C C E D D D E B E B C E E E E Unimetro Ponderación 79% 83% 94% 89% 92% 98% 95% 96% 97% 97% 94% 100% 99% 98% 95% 99% 100% 94% ICD E E C E D A B B A A C A A A B A A C Promedio por quincena 82% 92% 90% 94% 95% 95% 95% 91% 91% 92% 91% 93% 93% 88% 87% 83% 84% ICD quincenal E D E C B B B D D D D C C E E E E Fuente: Metrocali SITM EN EL DISTRITO CAPITAL En relación con el SITM del Distrito Capital - Transmilenio SA cumple las funciones de ente gestor. La planeación del proyecto planteó la construcción de la infraestructura troncal entre 2000 y 2016, bajo los lineamientos propuestos en el documento Conpes

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