TESIS DOCTORAL LA VIVIENDA DE PROTECCIÓN PÚBLICA COMO RÉGIMEN DE GESTIÓN

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1 TESIS DOCTORAL LA VIVIENDA DE PROTECCIÓN PÚBLICA COMO RÉGIMEN DE GESTIÓN Autor: D. David MUÑOZ PÉREZ Director/es: Dr. D. Agustín E. de ASIS ROIG Dra. Dña. Teresa PAREJO NAVAJAS DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO DEL ESTADO Getafe, Julio

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3 TESIS DOCTORAL LA VIVIENDA DE PROTECCIÓN PÚBLICA COMO RÉGIMEN DE GESTIÓN Autor: D. David Muñoz Pérez Director/es: Dr. D. Agustín E. de Asís Roig Dra. Dña Teresa Parejo Navajas Firma del Tribunal Calificador: Firma Presidente: Dr. D. Marcos Vaquer Caballería Vocal: Dr. D. José Vicente Morote Sarrión Secretario: Dr. D. Calificación: Getafe, 3 de julio de

4 INDICE TITULO I LA RESPONSABILIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS EN MATERIA DE VIVIENDA. LA HABITACIÓN COMO OBJETO DE ACTIVIDAD PÚBLICA 1.- El problema de la vivienda La consagración del derecho a la vivienda como un derecho constitucional...16 a) La obligatoriedad de intervenir de los poderes públicos...19 b) El sistema Estado-Comunidades autónomas como eje para el desarrollo de la política de vivienda 20 c) El contenido material del derecho...27 CAPITULO I EL DERECHO A LA VIVIENDA: EXISTENCIA DE UN DERECHO CONSTITUCIONAL 1.- Elementos de formación e interpretación Régimen Constitucional El derecho a una vivienda digna y adecuada. Contenido y alcance Ámbito subjetivo

5 a) Los titulares del derecho a una vivienda.48 b) El disfrute Ámbito objetivo.53 a) Vivienda digna y adecuada..53 b) Vivienda en su aspecto estricto y su ámbito externo Configuración constitucional Reciente impacto legal 62 a) Régimen jurídico de protección a la vivienda.63 b) Legislación en materia de consumidores 64 c) Urbanismo...67 d) Carácter informador del derecho privado..69 e) Legislación autonómica Actividad pública Régimen histórico determinado..80 a) Ciudades Satélites de Casas Baratas de b) Poblados Dirigidos..99 c) Polígonos Residenciales del I.N.V Actividad Pública Directa: viviendas de promoción pública 110 5

6 4.3.- Actividad Pública Indirecta: viviendas de protección pública de promoción privada Reflexiones finales TITULO II LA VIVIENDA PROTEGIDA EN EL URBANISMO 1.- El urbanismo en la legislación de vivienda protegida La urbanización en la legislación de casas baratas de La urbanización en la legislación de ciudades satélites de casas baratas La urbanización en las Ley de Viviendas Protegidas de La urbanización en la Ley de 15 de julio de CAPÍTULO I EL URBANISMO EN LA LEGISLACIÓN ESPECIAL DE PROTECCIÓN 1.- El problema del límite máximo del valor de los terrenos Requisitos del suelo para obtener la Calificación provisional Emplazamiento Aptitud física Aptitud jurídica 161 6

7 2.4.- Aptitud urbanística El suelo como actuación protegida Relativa independencia a) Contenido y Significado de la Ley del Suelo de b) La VPO en la Ley del Suelo de c) La separación entre el Instituto Nacional de la Vivienda y el Ministerio de Gobernación d) la Reforma de 1975 Texto Refundido de la Ley del Suelo de Inserción en las políticas urbanísticas La política de vivienda y suelo en la CE.173 a) El fundamento de la intervención del suelo (urbanismo) y su relación con el estatuto de la propiedad 174 b) La distribución de competencias: en materia de urbanismo y de vivienda (marco general).174 c) La inserción directa de la política de vivienda en el urbanismo LS 1990, TRLS i.- La incorporación a la justificación de la reforma ii.-técnicas iii.- El impacto de la STC 61/1997, de 20 de marzo iv.- La legislación autonómica

8 d) TRLS i.- La VPO en el TRLS ii.- El Uso.185 iii.- El aprovechamiento municipal iv.- Patrimonios municipales de suelo..189 v.- Las reservas de suelo en el TRLS vi.- La bicefalia en las actuaciones de vivienda protegida. Legislación de suelo y urbanística vs legislación especial de protección a la vivienda vii.- La importancia cualitativa: su relación con el artículo 47 CE viii.- La importancia cuantitativa Su importancia en el PIB y sobre la distribución de competencias en materia de vivienda Su importancia coyuntural. Las actuaciones de vivienda de protección pública como refugio en la actual crisis..197 ix.- Problemas Carácter insatisfactorio de las políticas de vivienda de protección..198 Los desajustes legislativos en las políticas de vivienda El impacto de la iniciativa privada Sobre la actuación (ejemplo practico) 201 8

9 - Valoraciones Sobre si es un deber de la propiedad o debe recaer en terrenos públicos e) La paradoja CAPÍTULO II ESTUDIO ESPECIAL DE LA RESERVA COMO TÉCNICA URBANÍSTICA AL SERVICIO DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA 1.- Concepto, naturaleza y régimen jurídico 224 a) Concepto de la reserva en el artículo 10 TRLS b) Fundamento competencial 227 c) Alcance y factores de flexibilización d) Las competencias de las Comunidades Autónomas e) Diferenciación respecto de figuras afines Características Naturaleza jurídica..232 a) Acto normativo 232 b) Eficacia real (independencia del sujeto) c) Régimen de uso d) Función social de la propiedad 236 9

10 4.- Régimen jurídico 237 a) La legislación del Estado.237 b) La concreción por las Comunidades Autónomas.244 B.1) Especial concreción en la normativa urbanística valenciana La estructura de la reserva Elementos subjetivos 281 a) La Administración competente.281 i.- Su establecimiento mediante instrumentos de ordenación ii.- La gestión 282 iii.- La supervisión 288 b) Los destinatarios i.- Los argumentos 289 ii.- Las reservas y los patrimonios públicos de suelo Elementos objetivos a) El instrumento de imposición de la reserva.293 b) El terreno.297 i.- Superficies sobre las que pueden recaer las reservas..297 ii.- Aplicación del derecho de superficie

11 iii.- La determinación concentrada o distribuida.303 c) El porcentaje i.- En la legislación estatal 304 ii.- En la legislación autonómica..305 iii.- Factores de cómputo..311 iv.- Factores de flexibilización.312 d) El régimen de promoción y uso de las viviendas de protección pública i.- Regímenes ii.- Otras medidas de fomento, régimen general y medidas complementarias autonómicas, en especial el régimen de la Comunidad Valenciana.315 iii.- Régimen de uso..316 iv.- Problemas de coordinación Los efectos de la reserva Efectos de ordenación..333 a) Determinación del régimen de protección 333 b) Condiciones adicionales de ordenación c) Reserva de suelo y programación Respecto del suelo

12 a) Afección real b) Su impacto en la valoración Sobre la gestión a) El impacto en la ecuación financiera de la actuación..345 b) Los cambios sobrevenidos de régimen Sobre las viviendas el control El incumplimiento de la reserva TITULO III LAS CONSECUENCIAS DEL MODELO BASADO EN LA OFERTA CAPÍTULO I EL PROBLEMA DE LA CRISIS INMOBILIARIA 1.- Exceso de oferta de suelo No queda resuelto el problema de la vivienda El impulso público La sostenibilidad.377 a) El riesgo de guetización social b) La descapitalización de la oferta de VPO 383 c) El control sobre el uso

13 i.- La duración del régimen de protección a partir de la calificación definitiva de las viviendas ii.- El uso y aprovechamiento de las viviendas de protección pública y sus peculiaridades más sobresalientes iii.- Asegurar las limitaciones de precios de venta y renta, destino y uso así como de las condiciones personales TITULO IV LA POLÍTICA DE VIVIENDA COMO RÉGIMEN DE GESTIÓN 1.- Continuidad de la necesidad de vivienda La integración de nuevas perspectivas 399 a) Nuevas formas de acceso/satisfacción. 408 i.- Fomento del régimen de acceso de arrendamiento: creación de la Sociedad Pública de Alquiler..409 ii.- Naturaleza y características de la Sociedad Pública de Alquiler 414 iii.- Funciones de la Sociedad Pública de Alquiler..416 iv.- Resultados y procesos de liquidación de la Sociedad Pública de Alquiler 421 v.- La legislación sobre arrendamientos urbanos: modificaciones. Agilización procesal. 424 vi.- Sistemas de acceso diferido a propiedad

14 vii.- Limitación de los precios de venta y renta. Destino a residencia habitual y permanente y su control b) Consideración dinámica (calificación/descalificación) 432 i.- Exclusión de la descalificación voluntaria. Calificación permanente por destino del suelo ii.- Diferencia entre libertad de cesión y procedimiento de descalificación iii.- Calificación individual y adquisición protegida 439 iv.- Consideración dinámica: estimaciones finales c) La sostenibilidad i.- La sostenibilidad en los Planes de Vivienda 444 d) Protección como instrumento de mejora La dimensión prestacional CONCLUSIONES

15 TITULO I LA RESPONSABILIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS EN MATERIA DE VIVIENDA. LA HABITACIÓN COMO OBJETO DE ACTIVIDAD PÚBLICA. 1.- El problema de la vivienda. El problema del acceso a la vivienda es considerado tradicionalmente como un problema de interés público pero la solución no parece que se haya alcanzado de forma satisfactoria en ningún lugar, y menos en España. En la actualidad se manifiesta una evidente insatisfacción con la situación por: a) La crisis del modelo tradicional de intervención en materia de vivienda fundamentalmente orientado hacia el fomento para la adquisición de un inmueble residencial en propiedad. b) Su especialidad y, en cierto sentido, autonomía de la política urbanística, a pesar de su conexión objetiva y finalista. c) La consideración emergente del derecho a la vivienda como un derecho subjetivo. d) La interferencia en la realización del derecho del aspecto patrimonial sobre cualquier otro, incluso, la propia efectividad del derecho a la vivienda, como se demuestra en el problema de los desahucios. Se está conformando, alrededor de este tema una verdadera urgencia social que ha evidenciado su importancia con el protagonismo 15

16 alcanzado dentro de los recientes movimientos sociales que reclaman una revisión del sistema en su conjunto, las plataformas relacionadas con los desahucios o las reivindicaciones relativas al acceso a la vivienda. 2.- La consagración del derecho a la vivienda como derecho constitucional- Se trata de una cuestión de relevancia constitucional ya que el artículo 47 de la CE reconoce el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y contiene un mandato dirigido a los poderes públicos para que promuevan las condiciones necesarias y establezcan las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho. La especialidad de este derecho, junto con el carácter prestacional de su satisfacción llevó a incluirlo en el Capítulo Tercero del Título Primero de la CE dedicado a los Principios Rectores de la Política Social y Económica, circunstancia que configura el derecho a disfrutar de una vivienda con características singulares, propias de un derecho de carácter social 1. La CE, en su artículo 1, dice que España se constituye en un Estado Social y Democrático de Derecho, y entre los valores superiores de su ordenamiento jurídico propugna la igualdad. Es decir que frente a las ideas liberales clásicas, nuestra Constitución no se conforma con una intervención estatal limitada, sino que predica una actividad positiva 1 Sobre la obligación de los poderes públicos de realizar prestaciones ver Miguel CARBONELL, Eficacia de la Constitución y derechos sociales: esbozo de algunos problemas, Estudios Constitucionales año 6 núm , Centro de Estudios Constitucionales de Chile, página 59 todo lo anterior no obsta para reconocer que los derechos sociales (social rights), tienen un indudable componente prestacional, pues suponen la necesidad de que el estado lleve a cabo un despliegue importante de actuaciones, muchas de ellas de carácter administrativo, para hacer efectivos los mandamientos relacionados con esos derechos. 16

17 para la consecución real de los derechos sociales, por lo que los principios rectores, entre los que se incluye el derecho a una vivienda, contiene verdaderos mandatos de actuación para los poderes públicos, determinando nuevas perspectivas en la consideración del derecho a una vivienda, y su eficacia. La propia Constitución aunque lo incluye en el Capitulo dedicado a los principios rectores, lo cataloga como un verdadero derecho, lo que sin duda ha de tener consecuencias en la especial configuración de su eficacia. La propia Constitución parece haber racionalizado la eficacia de este Derecho al señalar, en su artículo Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a). 2. Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen. De esta forma se abría la posibilidad de su configuración como un derecho de perfil programático y por ello dependiente casi exclusivamente- de la discrecionalidad del legislador. 17

18 Ahora bien, sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, y el carácter directivo de este derecho, no puede negarse que incluso con la lectura más estricta del precepto implica un mandato constitucional cuyos destinatarios son los poderes públicos 2, que no pueden desconocer, la cuestión sobre la responsabilidad pública vinculada a la realización de este bien constitucional obliga a activar la posición de los poderes públicos, más allá del formal cumplimiento de contar, por las instancias competentes, con una política de fomento de adquisición de vivienda. Es cierto que la conversión de este derecho social en políticas públicas es imprescindible, precisamente por su carácter prestacional (si hay que hacer algo, lo tendrá que hacer alguien). Y ello obliga a identificar las instancias a las que corresponde de manera más directa satisfacer este Derecho. Y dado que la CE establece un Estado compuesto que obliga a precisar las competencias de las Administraciones Territoriales presentes. No obstante, la asignación, en el propio artículo 47 CE, de la tarea de crear condiciones para el ejercicio de este Derecho a los poderes públicos, permite entender que el Estado en sentido global es el destinatario del mandato constitucional, sin perjuicio, de la distribución de responsabilidades que dentro de la arquitectura constitucional territorial corresponda al Estado en sentido estricto, y el 2 Véase Luciano PAREJO ALFONSO, en Prólogo al Libro Derecho a la Vivienda y Burbuja Inmobiliaria: de la propiedad al alquiler y la rehabilitación, Julio TEJEDOR BIELSA, La Ley Grupo WOLTERS KLUWER. TEMAS, Madrid 2012, páginas 24 y 25 por lo mismo la vivienda es una responsabilidad del conjunto de los poderes públicos y, en términos del art CE, un servicio público funcional estructural que, por estar dirigido a la satisfacción de una necesidad social básica no es susceptible de ser provista sin más por el mercado a precio razonable en todos los casos, encuentra cobertura, como bien razona el autor, en la noción comunitario europea de los servicios económicos de interés general y carácter económico permisiva de modulaciones y, en su caso, restricciones y hasta excepciones a la libre competencia. Lo que permite concluir que lo que otorga la norma fundamental es un derecho jurídico-público, parte del estatuto del ciudadano, a tal servicio público. 18

19 resto de Administraciones Territoriales, esto es, las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales. Sin embargo, esta vocación indeterminada a los poderes públicos permite construir una responsabilidad colectiva del sistema en su conjunto [lo que explicaría la atribución de funciones a los Ayuntamientos en el artículo 28 LRBRL]. a) La obligatoriedad de intervenir de los poderes públicos. Pero empecemos por afirmar que la intervención de los poderes públicos en materia de vivienda viene obligada, respaldada y legitimada por el propio artículo 47 de la CE 3. El problema consiste en determinar si los poderes públicos han extraído las consecuencias correctas respecto al sentido del artículo y a las posibilidades de actuación que del mismo pueden extraerse. Porque en realidad el desarrollo dado a este precepto ha sido, por lo general, bastante continuista respecto de las políticas de vivienda preconstitucionales. Es cierto que tales políticas de vivienda y urbanismo sirvieron de inspiración para la regulación constitucional. Pero ello no quiere decir que el contenido y ámbito de la norma pueda y deba ser reinterpretado en el contexto del marco valorativo que introdujo la Constitución considerando nuevas circunstancias y demandas de la sociedad. 3 Véase en este sentido, Felipe IGLESIAS GONZÁLEZ, Administración pública y vivienda, Editorial Montecorvo, SA, Madrid 2000, página 35 por tanto, el primer apartado del artículo 47 CE se configura como una norma que posibilita (y ordena) la intervención de las distintas Administraciones Públicas en el ámbito de la vivienda, constituyendo, pues, un verdadero título de intervención de los poderes públicos. En esta línea véase José Luis VILLAR EZCURRA, Derecho Administrativo Especial, Administración pública y actividad de los particulares, Civitas, Madrid 1999, páginas 28 y

20 Puede llegar, en otro caso, a producirse una ruptura constitucional debido a que los movimientos sociales y circunstancias 4 que, paradójicamente, reclaman la exigencia de la aplicación directa del artículo 47 CE, preconicen una normativa que configure este derecho constitucional con la eficacia propia de un derecho subjetivo. Por ello, esta investigación pretende un acercamiento hacia nuevos caminos que consigan que el derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada de respuesta a las necesidades sociales actuales. No se trata de efectuar una formulación alternativa del artículo 47 CE, sino de una verdadera revisión sobre su contenido, buscando una interpretación que reformule los criterios de aplicación. b) El sistema Estado Comunidades Autónomas como eje para el desarrollo de la política de vivienda. Cabría que señalar la sospechosa trastienda patrimonial del sistema de reparto de competencias en materia de vivienda. 4 Ver artículo de El País. Cataluña, de opinión de 28 de marzo de 2013 Mercè Ibarz, La Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) podría adoptar el canto, y su procedencia: los niños dicen las verdades. Y salmearlo al Gobierno Rajoy que, en su gestión del miedo, no ha dudado en acusar a Ada Colau y a la plataforma poco menos que de terroristas. El escrache, palabra argentina que designa el escarnio público e individualizado de dirigentes políticos y sociales, tiene su parte de violencia moral, en efecto. Ver también El Mundo de 7 de abril de 2013, Fernando Lázaro, página 4, Mas de una veintena de escraches al PP. El acoso a los parlamentarios se extiende de Cataluña a Madrid, Asturias y Galicia. Y Marcos Sueiro, en relación con el escrache practicado a un diputado orensano dice el propio portavoz de la Plataforma Stop Desahucios, Roberto Pereiro, en declaraciones a El Mundo, agradeció el talante del diputado, para luego añadir que se acobardan y a la hora de la verdad no van a votar a favor de la iniciativa popular. Para los concentrados se trata de una cuestión de justicia. Los escraches que están proliferando en un buen número de ciudades de todo el territorio nacional, pueden rozar el delito de coacción o acoso previsto en el artículo 498 del CP. El Plan aprobado por el Consejo de Ministros de 5 de abril de 2013, otorga preferencia para acceder al programa de ayudas al arrendamiento a las personas afectadas por los desahucios. 20

21 Y ello porque la competencia del Estado se fundamenta en el impacto de la política de vivienda en la económica para nada se hace referencia a la dignidad de la persona- y por el poder de gasto, que difícilmente puede ser rechazable por las Comunidades Autónomas para articular la adquisición y/o construcción de viviendas. Sin embargo, la propia Constitución, no se limita a constituir España en un Estado Social y Democrático de Derecho (artículo 1), sino que además de propugnar como valor superior la igualdad, en su artículo 9 establece que corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. Al examinar la distribución competencial en esta materia, se podrá observar que estas sospechas tienen incluso su reflejo en la Doctrina Constitucional. Es referencia obligada la distribución de competencias que realiza la CE, los respectivos Estatutos de Autonomía y las Leyes. El tema ha sido objeto de una importante controversia constitucional 5, en cuya solución sigue siendo determinante la STC 152/1988, de 20 de 5 Véase Miguel SÁNCHEZ MORÓN, Subvenciones del Estado y Comunidades Autónomas, Tecnos, Madrid 1990, páginas 40 a 66, página 147. Y muy interesante, Martín BASSOLS COMA, Artículo 47. Derecho a la vivienda, en Comentarios a la Constitución Española de 1978, (Dir: Óscar ALZAGA VILLAMIL), Tomo IV, Cortes Generales, Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid 1996, página 330 y concordantes. Véase también José MUÑOZ CASTILLO, El Derecho a una Vivienda Digna y Adecuada, Colex 2000, página 92 a 98, y del mismo autor Constitución y Vivienda, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid 2003, página 26, 27, 28 y 43. Así mismo, véase Miguel BELTRÁN DE FELIPE, La intervención administrativa en la vivienda. Aspectos competenciales, de policía y de financiación de las viviendas de protección oficial, Editorial Lex Nova, Valladolid 2000, página 26, donde analiza el modelo teórico: las Sentencias Constitucionales 21

22 julio, que ha detallado y concretado las competencias concretas que corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas. Como es sabido, la CE no hace reserva alguna en favor del Estado ni materia de vivienda ni de urbanismo. Sin embargo el artículo CE, sí reconoce la posibilidad de las CCAA puedan asumir competencias en los siguientes términos: Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: 3º Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda. La dinámica del desarrollo del denominado Estado autonómico propició que desde el comienzo los Estatutos de Autonomía consideraran a la vivienda como competencia exclusiva autonómica. Tal situación planteaba dudas sobre la posibilidad de que el Estado pudiera mantener la dirección de la política de vivienda, especialmente la vivienda protegida, como había venido haciendo dentro de los planes de vivienda. A favor del mantenimiento de esta competencia en el Estado, pese a la inexistencia de reserva de competencia y la asunción por los Estatutos de la competencia en esta materia y de la de urbanismo, con carácter de exclusiva, residía en el carácter fundamentalmente subvencional o de fomento de los citados planes, ya que, tras el nacimiento de las Comunidades Autónomas, el Estado ha puesto en marcha Planes de 152/1988 y 59/1995 (competencias sustantivas, competencias de financiación y competencias de gestión), y en páginas 35 a 40, analiza la incidencia del spending power en esta materia, señalando que el TC quiere evitar que la competencia siga al gasto y que el spending power de una Administración anule o interfiera en la competencia de otras administraciones. Puede verse también Sofía BORGIA SORROSAL, El derecho constitucional a una vivienda digna. Régimen tributario y propuestas de reforma, Colección Fiscalidad Dykinson, Madrid 2009, página 98 y

23 Vivienda dirigidos a la financiación de actuaciones protegibles, evitando inmiscuirse en normativa sustantiva que corresponde al ámbito autonómico. Pero a pesar de ello, el conflicto se suscita por la impugnación de varias Comunidades Autónomas del Plan Estatal de Vivienda en diferentes conflictos de competencia 6, que serán resueltos por la referida Sentencia del Tribunal Constitucional reconociendo la competencia estatal para la aprobación de dicho Plan. La base de dicha competencia estatal se estableció en la referida Sentencia en las materias 11 y 13, del artículo CE que reserva al Estado las bases de la ordenación del crédito,) para intervenir en la elaboración de normativa básica de financiación y sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, por la incidencia del sector de la construcción en la economía española. Sobre esta base la Sentencia establece que el Estado puede intervenir: - En la definición misma de las actuaciones protegibles. - En las fórmulas de financiación (créditos cualificados, subsidiación de préstamos y subvenciones). - Nivel de protección que se intente alcanzar u ofrecer en cada caso. 6 Así la Sentencia del Tribunal Constitucional 152/1988, de 20 de julio, que acumula los conflictos positivos de competencia 325/84, 327/84, 410/84 y 615/84, promovidos por el Gobierno Vasco, en relación con el Real Decreto 3280/1983, Orden del MOPU de , Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de , Orden del MOPU de y Orden del MOPU de , y conflicto positivo número 880/87, promovido por el Gobierno de la Nación contra el Gobierno Vasco. 23

24 - La aportación misma de recursos estatales que permiten realizar las correspondientes actuaciones, dado que se trata de medidas de carácter de política económica relativas al sector vivienda. Concretamente, el Fundamento Jurídico 4º de la referida Sentencia, fundamenta esta atribución de competencias al Estado apoyándose en la política económica general relativa al sector de la vivienda y como expresión de ésta última, la regulación estatal de cada uno de estos cuatro aspectos no invade competencia autonómica alguna, pues se halla legitimada por lo dispuesto en el artículo de la Constitución, así como, por lo que hace a la financiación privada de tales actuaciones, en virtud de lo dispuesto en el artículo , puesto que se traduce en la disciplina de uno de los préstamos de regulación especial computables por las entidades financieras Conforme a la Doctrina expuesta del Tribunal Constitucional, y con ello concuerda la Doctrina ya citada en la nota número 2, al Estado le corresponden competencias en normativa básica de financiación, en tanto que a las Comunidades Autónomas le corresponden competencias complementarias de gestión, y sustantivas para regular regímenes de viviendas con protección pública y para establecer medidas de financiación de carácter autonómico. En definitiva, el esquema competencial en materia de vivienda se asimila al esquema bases-desarrollo, aunque con la matización de elementos que singularizan esta técnica, ya que su instrumentación se realiza a través de convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas, convenios entre el Estado y las entidades de crédito, y el seguimiento mediante conferencias multilaterales o bilaterales Estado- Comunidades Autónomas. 24

25 La intervención del Estado se ha materializado en los denominados Planes Estatales de Vivienda, que constituyen la normativa básica estatal en la materia, y de acuerdo con la distribución de competencias referida en materia de vivienda puede darse la siguiente gama de posibilidades: - Aplicación del Plan Estatal mediante normativa autonómica complementaria de tramitación. - Aplicación del Plan Estatal complementado con normativa autonómica de desarrollo (ayudas económicas) y de tramitación. - Plan autonómico que inserta el Plan Estatal y establece su tramitación. - Plan autonómico independiente del Plan Estatal. - Medidas singulares autonómicas. Llama la atención el peso de los fundamentos económico patrimoniales en la definición de la competencia y la práctica total ausencia de otros fundamentos más relacionados con el contenido material de los derechos y bienes constitucionales afectados, el derecho a la vivienda o la protección de la dignidad de la persona, que sin embargo, si aparecerán en la STC 61/1997, de 20 de marzo, para justificar la intervención del Estado en materia de suelo, a través de la cláusula del artículo CE. Esta peculiaridad resulta sumamente significativa en relación con el problema de la interpretación del artículo 47 CE en dos direcciones: 25

26 - El predominio de las cuestiones patrimoniales y económicas en la configuración misma de la intervención en esta materia, en detrimento de una intervención basada en la garantía de la efectividad del derecho. - La configuración de la intervención, por ello, hacia el funcionamiento del sector vivienda- construcción- urbanismo, con detrimento de la asunción de una responsabilidad directa en la preservación de este aspecto esencial de la dignidad de la persona Pero la distribución competencial no quedaría completa sin hacer una breve referencia a las Administraciones Locales, que, como es lógico, tienen un papel de primer orden en la configuración de las políticas de ciudad, y en esta línea, la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, recoge las competencias de estas Administraciones en materia de promoción y gestión de vivienda, y la posibilidad de realización de actividades complementarias a las propias de otras Administraciones Públicas en esta materia 7. El protagonismo municipal en las políticas de ciudad es esencial para contribuir a satisfacer las necesidades y las aspiraciones de la comunidad vecinal. Por ello, la legislación de régimen local atribuye al municipio las competencias importantes en materia de vivienda citadas, que se completan con atribuciones específicas por parte del ordenamiento Estatal y Autonómicos, que convierten al municipio en una administración idónea para actuaciones de desarrollo urbano y de rehabilitación de centros y cascos históricos. 7 Véase artículo 25.d) y 28 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local. 26

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