INFORME DE LA OFICINA DE CONTROL ECONÓMICO, EN RELACIÓN CON EL ANTEPROYECTO DE LEY DEL ESTATUTO DE LAS MUJERES AGRICULTORAS

Transcripción

1 OGASUN ETA FINANTZA SAILA Kontrol Ekonomikoko Bulegoa DEPARTAMENTO DE HACIENDA Y FINANZAS Oficina de Control Económico INFORME DE LA OFICINA DE CONTROL ECONÓMICO, EN RELACIÓN CON EL ANTEPROYECTO DE LEY DEL ESTATUTO DE LAS MUJERES AGRICULTORAS La Ley 14/1994, de 30 de junio, de control económico y contabilidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi, regula en el Capítulo IV del Título III el Control Económico Normativo, el cual tiene carácter preceptivo y se ejerce mediante la emisión del correspondiente informe de control por parte de la Oficina de Control Económico. Dicho control incluye, en su aspecto económico-organizativo, la fiscalización de toda creación y supresión de órganos de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi, así como sus modificaciones y reestructuraciones. Teniendo presente la citada norma, lo dispuesto en la Sección 3ª del Capítulo III del Decreto 464/1995, de 31 de octubre, por el que se desarrolla el ejercicio del control económico interno y la contabilidad en el ámbito de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi, y el artículo 4 del Decreto 192/2013, de 9 de abril, por el que se establece la estructura orgánica y funcional del Departamento de Hacienda y Finanzas, se emite el siguiente INFORME I. OBJETO. El presente informe tiene por objeto el control económico normativo del proyecto epigrafiado en el encabezamiento que, según su tenor literal, persigue hacer efectivo el principio de igualdad de mujeres y hombres en el sector agrario y garantizar a las mujeres agricultoras el ejercicio efectivo de sus derechos para promover su autonomía y fortalecer su posición social, económica y política. II. ANTECEDENTES Y DOCUMENTACIÓN REMITIDA. El anteproyecto de ley objeto del presente informe tiene como antecedente inmediato otro anteproyecto informado por esta Oficina con fecha 25 de enero de 2012, que fue aprobado por el Consejo de Gobierno el 26 de junio de 2012 y remitido al Parlamento Vasco para su tramitación, tramitación que no culminó por la disolución del Parlamento Vasco el 28 de agosto de 2012 (Decreto 12/2012, de 27 de agosto, del Lehendakari, por el que se disuelve el Parlamento Vasco y se convocan elecciones). Donostia - San Sebastián, VITORIA-GASTEIZ tef Fax Hac-Oce@ej-gv.es

2 Por el Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad, se ha incoado un nuevo expediente, del que se relaciona la documentación más significativa: - Orden de 23 de julio de 2013, de la Consejera de Desarrollo Económico y Competitividad, de inicio del procedimiento. - Informe jurídico (sin firmar), de 26 de julio de 2013, de la Asesoría Jurídica departamental (favorable). - Orden de 30 de julio de 2013, de la Consejera de Desarrollo Económico y Competitividad, por la que se aprueba con carácter previo el anteproyecto. - Memoria económica (de 1 de agosto de 2013). - Informe de la Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y Mejora de la Administración, de 19 de agosto de Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas, de 10 de septiembre de Informe de EMAKUNDE, de 3 de octubre de Certificación del informe favorable de Landaberri, de 24 de enero de Documentación relativa al trámite de audiencia. - Borrador del texto correspondiente al anteproyecto. - Informe de la Dirección de Presupuestos, de 14 de abril de 2014, emitido a instancias de esta Oficina y cuyo contenido sustancial se incorpora en el apartado IV de este informe. El anteproyecto de ley objeto de informe se encuentra en el listado de proyectos legislativos del Acuerdo de Consejo de Gobierno celebrado el 25 de junio de 2013, por el que se aprueba el calendario legislativo de la X legislatura ( ), cuya aprobación está prevista para el primer semestre del III. ANÁLISIS DEL TEXTO. El texto objeto de informe es continuación del anteproyecto informado por esta Oficina con fecha 25 de enero de 2012, por lo que el presente informe se limitará a reiterar las consideraciones allí vertidas y que siguen resultando de aplicación al texto ahora presentado, para realizar a continuación alguna consideración sobre determinadas novedades del último anteproyecto. En este sentido, procede reiterar las siguientes consideraciones: Artículo 15.- Ayudas y subvenciones. Si bien constan en el expediente datos destinados a proporcionar una justificación de la existencia de una situación de desigualdad de la mujer en el sector agrario que requiere de un tratamiento diferenciado, en la documentación a 2

3 la que ha tenido acceso esta Oficina no se fundamenta suficientemente, a nuestro entender, que las medidas propuestas sean las razonables y proporcionadas al fin que se persigue y que no conlleven resultados excesivamente gravosos a los perjudicados por el tratamiento diferencial [ ]. Así, no se justifica suficientemente por qué debe aplicarse en todas las normas reguladoras de ayudas y subvenciones de las Administraciones agrarias vascas (no se regula por relación a la materia, sino por relación al sujeto competente) y en esos concretos términos, para lo cual convendría, a nuestro entender, que se facilitara al legislador una identificación de los programas de ayudas afectados (al parecer, y según se explica en la memoria complementaria de 13 de enero de 2012, la mayoría son normativa foral), y que se efectuara una estimación o simulación de los resultados que se producirían como consecuencia de la incidencia de la nueva regulación en los programas vigentes, contrastando dichos resultados, con los que se vienen obteniendo, a fin de justificar que la regulación propuesta puede constituirse en la adecuada y necesaria, la razonable y proporcionada para alcanzar la finalidad prevista (al menos para los programas ya existentes), y que no se producen distorsiones en el objetivo presupuestario perseguido, ni se grava en exceso a los perjudicados por las medidas de acción positiva. Entendemos que la regulación propuesta adolece de indeterminación en la identificación de los programas o tipos de subvenciones, pues se refiere a ellos como ayudas y subvenciones de las administraciones agrarias vascas, lo que puede resultar muy abierto, incluyendo programas diferentes en su objeto y en su configuración. Por lo que fijar a priori, con rango de ley, disposiciones concretas con carácter general y obligatorio para todas las normas reguladoras de subvenciones de las administraciones agrarias vascas, podría provocar que su inserción en los diferentes programas subvencionales, que se justifican y sirven a objetivos presupuestarios diferentes también, desvirtúe o distorsione los mismos, o incluso el mercado. Procede hacer notar, en cualquier caso, [ ] que el apartado 1 [del artículo 15] contempla un porcentaje mínimo (un 15%, tampoco se fundamenta el porqué de esa cifra), por lo que el 100%, podría ser legal ; que el apartado 1 1 (criterios subjetivos) y 2 2 (criterios objetivos: no excluye que podamos encontrarnos en un procedimiento de comparación de solicitudes) podrían concurrir, por lo que el trato preferente resulta aún más reforzado; que el derecho contemplado en el apartado 3 3, a favor de la mujer agricultora, a recibir el importe íntegro en caso de previsión de prorrateo, puede dejar al resto de las explotaciones fuera, sin recibir ninguna ayuda, estableciéndose una especificidad en la regulación del prorrateo no contemplada en la regulación contenida para las subvenciones y ayudas en el Título VI de la LPOHGPV (además de que convendría especificar, qué ocurre si los fondos no alcanzaran tampoco en este caso (prorratear entre las explotaciones que gozan de ese trato de favor ). 1 en el texto actual apartado a) 2 en el texto actual apartado b) 3 en el texto actual apartado c) 3

4 Tampoco se proporciona información en el expediente al que ha tenido acceso esta Oficina, sobre si se han contemplado otras alternativas de regulación posibles (tales como incidir en la integración de la perspectiva de género en la ejecución de la actividad subvencional; o si se ha considerado discriminar a favor de la mujer agricultora, pero partiendo de una puntuación igual; o de unos mínimos de puntuación para otros criterios a fin de preservar o garantizar la calidad de la solicitud, o de que no se alteren los criterios generales de concesión de las ayudas que toman en cuenta los resultados de las explotaciones agrarias; la alternativa de programas específicos para la mujer agricultora que persigan como objetivo la igualdad; la posibilidad, en fin, de que una vez reconocida en la Ley la priorización, sea posteriormente cada programa de ayudas el que la concrete, si procede, y se justifique en el expediente del programa, las concretas especificaciones La necesidad de justificar, en todo caso, la concreta regulación por la que se opte en cada programa (dentro de los parámetros que se recogen en el anteproyecto de Ley que nos ocupa), se impone también con la regulación propuesta y debería recogerse de forma expresa en la disposición tramitada. Se reiteran estas observaciones respecto a lo dispuesto en el artículo 20, en la medida en que se regula en similares términos que para la titularidad de las mujeres agricultoras (artículo 15 que acabamos de examinar), y que obliga a las administraciones agrarias, en todas sus normas reguladoras de ayudas y subvenciones a priorizar la contratación y promoción profesional de mujeres por las empresas del sector. Este precepto está ubicado sistemáticamente en el Título III del anteproyecto, encabezado con el título Representación de las mujeres en el sector agrario, pero incide, de nuevo, en las normas reguladoras de ayudas, complicando su comprensión y su aplicación en relación al artículo 15, antes examinado. Entendemos que las priorizaciones del artículo 20 podrían concurrir con algunas de las del artículo 15, potenciando el inicial trato diferencial. El artículo 20.5 señala que las priorizaciones previstas en el artículo 20 no se aplicarán a las empresas en cuyos órganos de dirección no participen mujeres en una proporción, al menos, equilibrada (por lo que se entiende que sí podrían recibir ayuda aunque no priorizada). Sin embargo, para asociaciones u organizaciones profesionales, sindicales o de otra índole que operen en el ámbito agrario, que no tengan una presencia de mujeres en sus órganos de dirección como mínimo equilibrada, el artículo 19.3 dispone que no recibirán ayuda o subvención (precisando que estas medidas se implantarán en los términos de la disposición adicional segunda, que establece plazos para su implantación). No queda claro si, en este último caso, cabría entender que están incluidas las empresas (nos llevaría a preceptos contradictorios) o si, como parece, no están incluidas (lo que nos conduciría a un trato desigual en función de la naturaleza jurídica del beneficiario (empresas, o asociaciones y organizaciones), que no se explica en el expediente). Para complicarlo más, el apartado 4 del artículo 5 del anteproyecto de Ley señala que, las Administraciones agrarias vascas no concederán ayudas o 4

5 subvenciones a las personas, físicas 4 o jurídicas, que no cumplan los requisitos de representación establecidos en el Título tercero, en los términos previstos en él. Este apartado 4 del artículo 5 hace referencia a personas físicas también, sin embargo el Título tercero (art. 19) al que se remite, se refiere sólo a los órganos de dirección de personas jurídicas, y no todo tipo de personas jurídicas, sino asociaciones u organizaciones profesionales, empresariales, sindicales o de otra índole que operen en el ámbito agrario. Por otra parte, el citado artículo 5.4 no precisa directamente los concretos requisitos cuyo incumplimiento conlleva la relevante consecuencia de no concesión de la ayuda, sino que se remite en bloque a los requisitos de representación establecidos en el Título III, que a su vez se remite a la disposición adicional segunda (que indica que transcurridos 5 años las Administraciones agrarias no concederán ayudas ni subvenciones a las citadas entidades que no tengan presencia de mujeres, y transcurridos 10 años, a los que no tengan una presencia de mujeres como mínimo equilibrada), que no se cita directamente. Además, transcurridos los plazos señalados en la DA segunda, se configura como una nueva prohibición de acceso a las ayudas que incide en la concurrencia y en la LPOHGPV (que, en este sentido, recoge ya una prohibición, temporal, de acceso en materia de igualdad en su artículo 50.5, que requiere de una sanción, penal o administrativa, firme, por incurrir en discriminación por razón de sexo y sancionadas con esta prohibición en virtud de la Ley para la igualdad de mujeres y hombres), y que se vería modificado al establecerse legalmente una nueva prohibición. Finalmente, la disposición adicional segunda ya citada, referida a ayudas a asociaciones y organizaciones, contempla un período de cinco años, una vez en vigor la Ley, en los que se priorizará la presencia de mujeres en los órganos de dirección con, al menos, un 15% del total de la puntuación, y en los cinco años posteriores, se priorizará con un mínimo de un 15% también, la presencia, como mínimo equilibrada, de mujeres. Se advierte, asimismo, que no se fundamenta el concreto porcentaje del 15%, que se configura como un mínimo. Entendemos, en cualquier caso, que debe revisarse la redacción y el contenido de estos preceptos, y que la regulación requiere de una mejor sistemática y de una mayor congruencia entre los mismos, que facilite su comprensión y efectuar conclusiones correctas sobre su aplicación. [ ] El artículo 19.4, que se ubica en el Título III, relativo a la representación de las mujeres en el sector agrario, indica que el órgano administrativo encargado de la valoración de las solicitudes podrá establecer excepciones para las asociaciones y organizaciones que justifiquen la imposibilidad de cumplir los objetivos establecidos de participación de las mujeres. El precepto resulta impreciso en su formulación pues las excepciones deben reglarse a priori, para evitar actuaciones que puedan resultar arbitrarias, y el órgano colegiado previsto en el artículo Las personas físicas han sido correctamente eliminadas del texto objeto de informe. 5

6 de la LPOHGPV para formular al órgano concedente la propuesta de concesión, debe limitarse a aplicar los criterios de valoración y motivar, en los mismos, la propuesta de resolución que ha de formular, por lo que si se considera necesario contemplar las excepciones (lo que puede ser razonable), debe reformularse el precepto 5. El apartado 4 del artículo 3 6 reproduce previsiones legales vigentes. Así su primer apartado recoge lo ya dispuesto de manera específica en la Ley 4/2005, de 18 de febrero, en su artículo 3.1.c), y el segundo, lo dispuesto en el apartado quinto del artículo 50 de la LPOHGPV. [ ] Al margen de las consideraciones hasta aquí reiteradas de nuestro informe de 25 de enero de 2012, las siguientes observaciones sobre algunas de las modificaciones introducidas en el último anteproyecto: 1.- El contenido de los párrafos 3 y 4 del artículo 3 (en el anteproyecto anterior recogido en el párrafo 4 del mismo artículo) además de comportar una reproducción de mandatos ya establecidos en otros textos legales, tal y como se señalaba en nuestro informe precedente, resulta reiterativo en la última parte del apartado 3 y en el apartado El artículo 16 contiene dos nuevas previsiones, que no se recogían en el anteproyecto antecedente, y que dicen textualmente lo siguiente: 2. Las explotaciones señaladas en el párrafo anterior tendrán acceso prioritario a las subvenciones que, en su caso, se establezcan en la PAC para financiar las contribuciones a mutualidades u otros instrumentos de estabilización de rentas que ofrezcan compensación por una disminución acusada de sus rentas anuales y otros seguros de cosecha. 3. Hazilur, Fondo Vasco para el Sector Alimentario, destinado a apoyar actividades empresariales del sector agroalimentario y el medio rural, dará prioridad a los proyectos promovidos por mujeres, que se encuadren dentro del tipo de proyectos objeto de su actividad y cumplan los demás requisitos establecidos para obtener dicho apoyo. Respecto del apartado 2, reiterar las consideraciones que ya se realizaron sobre el texto precedente en relación con la inconveniencia de identificar mediante siglas PAC-, en este caso, la Política Agraria Común de la Unión Europea y sobre la ambigüedad que comporta la expresión acceso prioritario (o prioridad a la que se refiere el apartado siguiente del mismo artículo). Además, el tenor literal del 5 Aunque el precepto referenciado ha sido modificado, se hará más adelante una observación sobre su nueva redacción. 6 Párrafos 3 y 4 en el texto analizado, sobre el que se hará también una nueva consideración. 6

7 párrafo parece dirigir un mandato a la referida Política Agraria Común lo que excedería nuestro ámbito competencial. Por lo que se refiere al nuevo apartado 3 del artículo 16, mencionar en primer término que Hazilur (cuya denominación social es Hazilur Enpresen Sustapena, S.A.) es una sociedad anónima de las denominadas entidades participadas por el sector público de la CAE. Sobre tal previsión, los siguientes comentarios: (1) No parece conveniente introducir en un texto legal, cuya vocación es de permanencia en el ordenamiento, una referencia expresa a una sociedad anónima cuya propia existencia, denominación, composición y ámbito de actuación están previsiblemente sometidos a constantes modificaciones que dejarían, en su caso, el texto legal obsoleto en poco tiempo. (2) Por otro lado, apuntar simplemente la duda que nos surge sobre la adecuación al ordenamiento de tal mandato destinado a una sociedad anónima concreta (cuestión que no se aborda expresamente en el informe jurídico que obra en el expediente) que nos limitamos a anotar puesto que excede el cometido del presente informe. La misma duda nos suscita el mandato que se contiene el nuevo artículo 18.3 para la composición de los órganos directivos de las entidades participadas por el sector público. 3.- El artículo 19.4, atendiendo la observación que se hacía en nuestro informe de 25 de enero de 2012, precisa el criterio que ha de aplicarse para que pueda estimarse que concurre la excepción, pero sigue declarando que el órgano administrativo encargado de la valoración de las solicitudes podrá establecer excepciones, referencia que puede inducir a error sobre el alcance de su poder de decisión, por lo que sería conveniente eliminarla. IV. INCIDENCIA ECONÓMICA. El anteproyecto contempla en su artículo 29, la creación de una Comisión de Seguimiento, que realice un seguimiento del cumplimiento de lo dispuesto en la Ley. Nuestro informe precedente apuntó una sugerencia sobre sus funciones que ha sido atendida en el anteproyecto analizado. Además reprochaba a la memoria económica la falta de estimación de los posibles costes derivados de su implantación y entrada en funcionamiento, y sobre su financiación, a lo que la memoria actual se limita a indicar que no son previsibles costes específicos por su puesta en marcha y funcionamiento, que en cualquier caso serían mínimos. Aunque la memoria económica contiene algunas afirmaciones tendentes a dar respuesta a las indicaciones que se hicieron en nuestro informe precedente, debemos reiterar la consideración que allí hicimos respecto de que no se cuenta con datos suficientes para pronunciarse con carácter general sobre la razonabilidad del anteproyecto desde el punto de vista económico, al no haberse mensurado cuantitativamente todos los aspectos concernidos en el mismo. En cuanto a su entronque en los diferentes estados presupuestarios así como sobre su viabilidad 7

8 futura en el marco de los escenarios presupuestarios venideros, no se concretan tampoco todas las fuentes de financiación de las medidas propuestas. Nos remitimos aquí a las consideraciones realizadas por la Dirección de Presupuestos en su informe de 14 de abril de 2014, relativo al presente anteproyecto de Ley y cuyos aspectos esenciales transcribimos a continuación: Desde la Dirección de Presupuestos se pretende analizar el impacto presupuestario que puede suponer la entrada en vigor de esta Ley en el ejercicio 2014 y siguientes, a fin de determinar su encaje en los escenarios presupuestarios. En la Memoria Económica presentada por el departamento no se hace referencia al impacto presupuestario de la Ley en el ejercicio 2014 y siguientes. La Memoria Económica no se presenta de acuerdo con las estructuras presupuestarias vigentes (orgánica, funcional y económica), ni se especifican las partidas presupuestarias del Presupuesto de 2014 afectadas por este anteproyecto de Ley. CONCLUSIÓN Con la información presentada no se puede decir que los Presupuestos de la CAE para 2014 cuenten con las dotaciones presupuestarias necesarias para hacer frente a las implicaciones que pueda tener el anteproyecto de Ley del Estatuto de las Mujeres Agricultoras. Respecto a las previsiones de recursos de este anteproyecto de Ley para sus actuaciones en los ejercicios 2015 y siguientes, aquellas no existen como tales en la Memoria Económica y por lo tanto no se puede emitir opinión. Pero desde esta Dirección de Presupuestos se indica que las posibles necesidades de recursos deberán conjugarse necesariamente con los criterios vigentes en materia de estabilidad presupuestaria. En todo caso, cualquier necesidad adicional que pudiera resultar de la entrada en vigor de esta Ley deberá ser financiada con las oportunas reasignaciones de las dotaciones existentes en el Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad. En cualquier caso, resulta oportuno realizar la observación de que los requerimientos económicos que impliquen la entrada en vigor de la Ley no deben implicar, en ningún caso, compromisos presupuestarios, aspectos éstos que sólo se recogen en los Presupuestos Generales anuales; por lo tanto, las dotaciones económicas anuales destinadas para la ejecución de las diferentes propuestas normativas y planes deberán acomodarse a lo que establezcan las leyes de Presupuestos Generales de la C.A.E. Por último, reiteramos las consideraciones finales que se realizaron en nuestro tan mencionado informe de 25 de febrero de 2013 pues siguen siendo aplicables al nuevo anteproyecto ahora tramitado: 8

9 Se recuerda que el artículo 42 del Decreto 464/1995, de 31 de octubre, por el que se desarrolla el ejercicio del control económico interno y la contabilidad en el ámbito de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi, exige la remisión de una memoria que, entre otras cosas, realice una cuantificación de los gastos e ingresos presupuestarios que ocasione la entrada en vigor de la norma; determine los modos de financiación de tales gastos; y describa el programa económico presupuestario en el que se inserta la disposición, con identificación de los objetivos, acciones e indicadores afectados. Además, la normativa sobre control económico (artículo 42.1.d) del Decreto 464/1995, de 31 de octubre) determina la necesidad de una evaluación económica y social de su aplicación, y la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general (artículo 10 in fine) señala que en el expediente deberá evaluarse el coste que puede derivarse de su aplicación para otras Administraciones públicas, los particulares y la economía en general. El anteproyecto contempla, efectivamente, obligaciones con posible repercusión económica para las Administraciones agrarias vascas, sobre todo para las Diputaciones Forales, pues la mayoría de las medidas del anteproyecto se traducirán en normativa foral, según se indica en la memoria económica complementaria, así como, eventualmente, para los terceros que concurran con las mujeres agricultoras destinatarias de las medidas de acción positiva y, aunque no se nos oculta su dificultad, debería procurarse alguna estimación sobre ese impacto. En el mismo sentido el Dictamen de la COJUA nº 77/2012, en relación con el anteproyecto anterior, señalaba la necesidad de completar el expediente, antes de elevar el anteproyecto al Consejo de Gobierno, para incorporar, entre otras cosas, una memoria económica en la que se detalle la incidencia presupuestaria que va a derivar para la Administración autonómica y las administraciones forales la aplicación de la norma. Siendo lo expuesto cuanto cabe referir, se da traslado del presente informe al Departamento promotor, a fin de que se incorpore al expediente tramitado. En Vitoria-Gasteiz, a 30 de abril de