ESTUDIO DEL IMPACTO DE

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1 ESTUDIO DEL IMPACTO DE LAS PENSIONES BÁSICAS SOLIDARIAS Y DEL APORTE PREVISIONAL SOLIDARIO EN EL AHORRO PREVISIONAL Claudia Martínez A. Departamento de Economía Universidad de Chile

2 Estructura del Informe 1. Introducción 2. El Pilar Solidario en Chile 3. Efectos teóricos del Pilar Solidario 4. Resultados Empíricos 5. Miopía y Conocimiento del Sistema en Chile 6. Recomendaciones

3 1 Introducción

4 1. Introducción La Reforma Previsional del 2008 en Chile realizó importantes cambios en los tres pilares del sistema previsional chileno. El objetivo de este estudio es reunir antecedentes sobre el potencial impacto del Pilar Solidario en el ahorro previsional de los individuos. El estudio no es una evaluación de impacto, sino que presenta los antecedentes propone recomendaciones para monitorear este efecto.

5 2 El Pilar Solidario en Chile

6 2. Sistema antes de la Reforma

7 2. El Pilar Solidario antes de la Reforma: PASIS La Pensión Asistencial de Invalidez (PASIS) es una pensión no contributiva que busca extender los beneficios del sistema previsional a las personas no cubiertas. PASIS de vejez: Hombres y mujeres mayores de 65 años de edad. Carecer de recursos3. Residencia continua mínima de 3 años en el país. En caso de recibir otra pensión, renunciar a ella para recibir la PASIS. Tener Ficha CAS II (Comités de Asistencia Social). PASIS de invalidez: Hombres y mujeres mayores de 18 años. Incapacitado de forma presumiblemente permanente para desempeñar un trabajo normal o que haya sufrido una disminución de su capacidad de trabajo, de manera que no esté en condiciones de procurarse lo necesario para su subsistencia. No tener derecho a recibir otra pensión. La declaración de invalidez la debe efectuar el Servicio Nacional de Salud. Los ingresos percibidos deben ser inferiores al 50% de la Pensión Mínima. Tener Ficha de Protección Social (Ex Ficha CAS II).

8 2. El Pilar Solidario antes de la Reforma: PASIS Las PASIS de vejez o invalidez se extinguían por fallecimiento del beneficiario o por haber éste dejado de cumplir los requisitos habilitantes. Según la información proveniente del Decreto Ley N 869 y lo señalado en SUSESO (2010), el número de beneficiarios de la PASIS a junio de 2008 correspondía a 485,374 personas. Respecto al monto del beneficio, éste aumentaba en el tiempo y variaba de acuerdo a la edad de los beneficiarios. Específicamente, el valor de la PASIS para inválidos y pensionados: Entre 65 y 70 años en junio del año 2008 correspondía a $ Entre 70 y 75 años en junio del año 2008 ascendía a $ Más de 75 años en junio del año 2008 igualaba $ Todos estos valores han sido ajustados según el índice de precios al consumidor (IPC) y se presentan en pesos del año 2010.

9 2. Pilar Solidario antes de la Reforma: PMG La PMG consiste en un complemento monetario para alcanzar la PMG entregado por el Estado a todas las personas que cumplieran con los siguientes requisitos: Haber realizado cotizaciones por 20 años correspondientes a 240 cotizaciones como mínimo. Tener pensión menor a la PMG. Tener al menos 65 años de edad. El valor de la PMG, al igual que las PASIS de vejez o invalidez, variaba con la edad de los beneficiarios. En su equivalente en pesos del año 2010, el monto del beneficio ajustado por IPC es: Para personas entre 65 y 70 años de edad era $ Para personas entre 70 y 75 años de edad era $ Para personas mayores de 75 años, era $

10 2. Sistema post Reforma

11 2. El Pilar Solidario post Reforma: PBS PBS: beneficio monetario de cargo fiscal al cual pueden acceder todas las personas que no tengan derecho a pensión en ningún régimen previsional y cumplan con los requisitos establecidos en la Ley. Existen dos tipos de PBS, Pensión Básica Solidaria de Vejez y de Invalidez. Según los datos de la Superintendencia de Pensiones, en noviembre de 2010: Existen beneficiarios de PBS-Vejez en todo el país. A ellos, se debe agregar a beneficiarios que previo a la Reforma Previsional recibían PASIS de Vejez. Por lo tanto, el total de beneficiarios en el Pilar Solidario por concepto de vejez corresponde a personas. Existen beneficiarios de PBS-Invalidez en todo el país, más personas que previo a la Reforma Previsional eran beneficiarios de PASIS, y por lo tanto, ahora reciben PBS- Invalidez. En total, a la fecha señalada, son otorgadas PBS-Invalidez.

12 2. El Pilar Solidario post reforma: PBS PBS Vejez - Hombres y mujeres con 65 años o más. - No tener derecho a percibir pensión en ningún régimen previsional, ya sea en calidad de titular o como beneficiario de pensión de sobrevivencia. - Acreditar residencia en territorio chileno por un lapso de 20 años desde que el beneficiario tiene 20 años, y tener como mínimo 4 años de residencia en los últimos 5 años5. En el caso de chilenos que carezcan de recursos se considerarán los 20 años desde la fecha de nacimiento - Tener un grupo familiar perteneciente al porcentaje más pobre de la población de Chile, de acuerdo al esquema gradual presentado en la Tabla 1.3. PBS Invalidez - Hombres y mujeres entre 18 y 65 años de edad. - No tener derecho a pensión en algún régimen previsional ya sea como titular de la pensión o en calidad de beneficiario de pensión de sobrevivencia. - Acreditar residencia en el territorio de la República de Chile por un lapso no inferior a cinco años en los últimos seis años inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud para acceder a la pensión básica solidaria de invalidez. - Haber sido declarado invalido por las Comisiones Medicas definidas en el D.L. N 3.500, de Tener un grupo familiar perteneciente al porcentaje más pobre de la población de Chile, de acuerdo al esquema gradual presentado en la Tabla 1.4.

13 2. El Pilar Solidario post reforma: APS APS: beneficio monetario de cargo fiscal para quienes hayan cotizado al Sistema de Pensiones contributivo, al que pueden acceder las personas que tengan una pensión base mayor que cero e inferior o igual a la Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS) y reúnan los requisitos de edad, focalización y residencia que señala la Ley. Existen dos tipos de APS, Ahorro Previsional Solidario de Vejez y de Invalidez,

14 2. El Pilar Solidario post Reforma: APS vejez El APS-Vejez es un complemento a las pensiones del sistema de capitalización individual que el Estado aporta mensualmente a todas aquellas personas que reciben pensiones bajas. Requisitos para acceder a APS-Vejez - Hombres y mujeres con 65 años o más. - Acreditar residencia en territorio chileno por un lapso de 20 años desde que el beneficiario tiene 20 años, y tener como mínimo 4 años de residencia en los últimos 5 años12. En el caso de chilenos que carezcan de recursos se considerarán los 20 años desde la fecha de nacimiento. Se acreditará con cotizaciones en algún sistema previsional chileno. No ser imponente de Dipreca o Capredena ni percibir pensiones en dichos regímenes, ya sea en calidad de titular o como beneficiario de pensión de sobrevivencia. - Deben tener una o más pensiones que no superen el valor de la Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS), cuyo valor y gradualidad se presenta en la Tabla Tener un grupo familiar perteneciente al porcentaje más pobre de la población de Chile, de acuerdo al esquema presentado en la Tabla 1.6.

15 2. El Pilar Solidario post Reforma: APS vejez Tienen derecho a APS-Vejez - Las personas titulares de pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia del decreto ley N 3.500, de Los pensionados por vejez o jubilación, pensionados por invalidez o pensionados de sobrevivencia del actual Instituto de Normalización Previsional (INP). - Las personas con derecho a una pensión de sobrevivencia otorgada por la ley de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales (Ley Nº ). Los pensionados por gracia, exonerados políticos, Ley Rettig y Ley Valech, que además de esa pensión perciban otra del decreto ley Nº o de uno de los regímenes administrados por el INP. En estos casos se le deducirá del monto calculado como APS el monto de la pensión que perciban por reparación.

16 2. El Pilar Solidario post reforma: APS Según lo establecido en la Ley, el APS consiste en un complemento a la pensión alcanzada por el individuo y dependerá del monto de la pensión base y su valor se recalculará cada vez que se reajuste el valor de la PBS y la PMAS. En la práctica, se calcula el Complemento Solidario de Vejez (CS-Vejez) para determinar el Aporte Previsional Solidario de Vejez (APS). El Complemento Solidario se obtiene restando de la Pensión Básica Solidaria de Vejez (PBS), el producto obtenido de multiplicar el factor de ajuste por la Pensión Base.

17 2. El Pilar Solidario post reforma: APS invalidez El APS-Invalidez es un aporte monetario mensual, de cargo fiscal, para todas aquellas personas que han sido calificadas como inválidas por alguna Comisión Médica de Invalidez Establecida. - Hombres y mujeres entre 18 y 65 años de edad. - Haber sido declarado invalido por las Comisiones Medicas definidas en el D.L. N 3.500, de 1980 o percibir una pensión de invalidez. - No ser imponente de Dipreca o Capredena ni percibir pensiones en dichos regímenes, ya sea en calidad de titular o como beneficiario de pensión de sobrevivencia. - Recibir una pensión inferior a la Pensión Básica Solidaria de invalidez. Requisitos para acceder a APS-Invalidez - Acreditar residencia en el territorio de la República de Chile por un lapso no inferior a cinco años en los últimos seis años inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud para acceder a la pensión básica solidaria de invalidez. - Que tenga derecho a una pensión de sobrevivencia. - Tener un grupo familiar14 perteneciente al porcentaje más pobre de la población de Chile, de acuerdo a lo señalado en la Tabla 1.7.

18 2. El Pilar Solidario post Reforma: APS Invalidez Tienen derecho a APS-Invalidez - Aquellas personas declaradas inválidas, que se encuentren afiliadas al sistema de capitalización individual (decreto Ley N 3.500), que no perciban pensiones de otros regímenes previsionales y tengan derecho a pensión de invalidez de acuerdo al decreto ley N 3.500, de Aquellas personas que sean declaradas inválidas y que sólo tengan derecho a una pensión de sobrevivencia del decreto ley N 3.500, del INP. - Aquellas personas declaradas inválidas, afectas a algún régimen previsional del INP y que tengan derecho a pensión de invalidez del INP. El APS de invalidez ascenderá a la cantidad que se obtenga de descontar el monto de la pensión o suma de pensiones que perciba la persona, del valor de la PBS-Invalidez. Se debe señalar que, el beneficiario percibirá dicho beneficio hasta el último día del mes en que cumpla 65 años de edad. A contar de esa fecha podrá acceder al APS de Vejez.

19 2. El Pilar Solidario post Reforma: APS Si el beneficiario inicia o reinicia actividades laborales mantiene el beneficio si es que reciben un ingreso laboral mensual igual o inferior a un ingreso mínimo mensual. Si reciben un ingreso superior a un ingreso mínimo mensual, el aporte corresponderá a: Donde Yl corresponde al Ingreso laboral y Ymin al ingreso mínimo mensual. Si el ingreso laboral mensual es superior a dos veces el ingreso mínimo mensual dejarán de recibir el aporte solidario. El beneficiario seguirá recibiendo el APS por dos años luego de haber iniciado actividades laborales, al tercer año sólo recibirá el 50% del beneficio y al cuarto año se elimina el beneficio. Según los datos de la Superintendencia de Pensiones, en noviembre de 2010, existen beneficiarios de APS-Invalidez en todo el país.

20 2. El Pilar Solidario en Chile

21 2. El Pilar Solidario pre y post reforma: PBS y PASIS

22 2. El Pilar Solidario pre y post reforma: PMG y APS

23 2. El Pilar Solidario pre y post reforma: PMG y APS

24 2. El Pilar Solidario : Estadísticas Descriptivas Los hogares sin pensionado presentan un ingreso per cápita del hogar 40% mayor al exhibido en los hogares con pensionado.

25 2. El Pilar Solidario: Estadísticas Descriptivas El ingreso per cápita promedio de los deciles es creciente a medida que aumenta el decil. Por ejemplo, el ingreso per cápita autónomo en el primer decil es de 14,595 pesos, mientras que en el decil más rico, es de 1,017,268..

26 2. El Pilar Solidario: Estadísticas Descriptivas El promedio de las pensiones también es creciente a medida que aumenta el decil. Este incremento es menor que el observado para el ingreso per cápita promedio de los hogares. (Nota: no necesariamente un adulto mayor que reside en un decil de ingreso más alto, percibe una pensión más alta que jubilados en los primeros deciles, porque los valores en que fluctúan las pensiones dentro de cada decil de ingreso autónomo per cápita del hogar no son correlativos ni crecientes a medida que aumenta este.

27 2. El Pilar Solidario: estadísticas descriptivas Para los primeros deciles de ingreso per cápita del hogar, el monto de la pensión representa más del 68% del ingreso total de los hogares. En cambio, para el último decil de ingreso, la pensión corresponde a más del 41% del ingreso total de los hogares, en promedio. Sin embargo, en todos los deciles es posible encontrar hogares, en los cuales la pensión es la única fuente de ingresos.

28 2. El Pilar Solidario: Individuos con PBS 27% de los mayores de 65 años señalan ser beneficiarios de PBS (491,805 beneficiarios) De acuerdo a la la Superintendencia de Pensiones a diciembre de 2009, existían 611,033 beneficiarios. Esta diferencia puede deberse a a lo nuevo que resultaba la PBS al momento de la aplicación de la encuesta CASEN 2009.

29 2. El Pilar Solidario: PBS Al ordenar los hogares por ingreso autónomo per capita: Primer decil: 68% de los mayores de 65 años en ese decil, recibe el beneficio. Último decil: 6%

30 2. El Pilar Solidario en Chile: Característica Hogares con PBS Los beneficiarios de la PBS son diferentes a quienes no reciben PBS en diversas características, tales como, el nivel educacional, la zona y región en que residen, el estado civil y género.

31 2. El Pilar Solidario: APS Del total de personas mayores de 65 años, un 1.8% señala ser beneficiario de APS (31,828 personas). Datos administrativos a Diciembre 2009: personas recibían APS de vejez. Esto puede estar explicado por lo nuevo que resultaba este beneficio al momento de la encuesta el año (Un año)

32 2. El Pilar Solidario: APS Al analizar el porcentaje de personas mayores de 65 años de edad, que son beneficiarios de APS según decil de ingreso autónomo per cápita del hogar, no se observa una tendencia clara.

33 2. El Pilar Solidario: efecto en los ingresos Cambio del ingreso per cápita del hogar al considerar el monto de la PBS y APS: Primer decil: 36% Décimo decil: 0,1%

34 2. El Pilar Solidario: Proyecciones de Beneficiarios En la Tabla 1.23 se presentan las estimaciones del número de beneficiarios de PBS y APS para el período comprendido entre los años 2009 y En primera instancia, se debe señalar que las estimaciones para el año 2009 y 2010 subestiman levemente el número de beneficiarios presentados en los datos administrativos publicados por el Centro de Estadísticas de la Superintendencia de Pensiones. A diciembre de 2009, se reportan 857,777 beneficiarios del Pilar Solidario, mientras que el proyectado por la Dirección de Presupuestos para dicho año fue 801,368. Para el año 2010, los datos administrativos del Centro de Estadísticas de la Superintendencia de Pensiones a noviembre de 2010 indican un total de beneficiados fue 1,061,186 personas, frente a 959,801 beneficiarios proyectados por la Dirección de Presupuestos. En las proyecciones, es posible observar un crecimiento sistemático del total de beneficiarios del Pilar Solidario del Sistema Previsional a través de los años considerados.

35 2. El Pilar Solidario: Proyección de Beneficiarios

36 2. El Pilar Solidario: Proyección de beneficiarios El aumento de beneficiarios se produce en mayor proporción por el crecimiento de los beneficiarios de PBS, que por el aumento de APS, el cual se observa relativamente constante a través del tiempo.

37 2. El Pilar Solidario: Restricción Presupuestaria Modelo de dos períodos. Se supone que los individuos trabajan sólo en el primer período Punto A: Si el individuo no ahorra en el primer período, es decir, utiliza todo su ingreso en consumo (C1=Y1), entonces, en el segundo período si cumple con los requisitos de elegibilidad establecidos en la Ley, accederá al beneficio de PBS, y su consumo en el segundo período será igual al valor de la PBS. B Punto B: Si el individuo durante el primer período utiliza la mayor proporción de su ingreso en consumir, no obstante ahorra parte de su ingreso, pero en el segundo período obtiene una pensión menor al valor establecido para la PMAS, si cumple con los requisitos de elegibilidad establecidos en la Ley, el Estado lo hará beneficiario de APS, y otorgará un complemento solidario (CS) tal que incremente su pensión por sobre el valor de la PBS y la que obtendría de manera privada.

38 2. El Pilar Solidario: Restricción Presupuestaria Se debe notar que en los niveles de ahorro que llevan a una pensión entre la PBS y la PMAS, la tasa de retorno del ahorro es menor a la tasa de interés, dado que se está retirando el aporte estatal. Intuitivamente, en este rango, un peso más de ahorro aumenta la pensión privada, pero disminuye el subsidio otorgado a través del APS.

39 3 Efectos Teóricos del Pilar Solidario

40 3. Efectos teóricos: El Primer Pilar El primer pilar está formado por todos los programas con financiamiento obtenido por el Estado cuyo objetivo es redistribuir ingreso hacia los ancianos pobres (Valdés, 2002, pág. 43). La justificación de estas intervenciones es un motivo de solidaridad hacia los ancianos de bajos ingresos. El primer pilar puede realizarse a través de cuatro modalidades no excluyentes: o Pensión asistencial o Pensión mínima o Pensión universal basada en contribuciones o Pensión universal financiada con impuestos generales. Los otros dos pilares tienen como objetivo disminuir la imprevisión de los trabajadores, que les impide ahorrar para la vejez. El segundo pilar lo hace a través de un mandato a los trabajadores para ahorrar para la vejez, mientras que el tercer pilar establece incentivos tributarios para el ahorro voluntario para la vejez.

41 3. Efectos teóricos : Focalización ii. Focalización del Primer Pilar Las modalidades de intervención en el primer pilar se diferencian en: o Los criterios de selección (focalizados o universales) o Su forma de financiamiento (impuestos generales o al salario) o El nivel de subsidio (fijo o dependiente de la pensión autónoma). El primer pilar en el caso Chileno corresponde a un sistema focalizado. Qué es superior? La intuición es que un programa focalizado es superior a un programa universal porque el número de beneficiados es menor (menos impuestos, menos individuos con decisión intertemporal afectada). Feldstein (1987) observa que si los individuos son perfectamente miopes, es decir ignoran por completo su nivel de consumo en el futuro cuando deciden su patrón de consumo, no ahorran en ninguna circunstancia, es decir, la restricción presupuestaria intertemporal que afecta el pilar solidario es irrelevante para su decisión de ahorro previsional.

42 3. Efectos teóricos: Focalización Los individuos parcialmente miopes y racionales tendrán ahorro previsional en la medida que sea preferible para ellos ahorrar de acuerdo a su función de utilidad, a dejar de ahorrar (o disminuir su ahorro) para ser elegibles en el sistema de pensiones garantizadas focalizadas y consumir en su vejez de acuerdo a lo establecido en el primer pilar. En este contexto, Feldstein (1987) demuestra que en general las pensiones focalizadas son superiores a las pensiones universales, con la excepción de dos casos especiales: o Si el nivel de beneficios focalizados induce un nivel de ahorro previsional privado igual a cero para los individuos racionales, lo que significa en la práctica que el programa deja de ser focalizado y pasa a ser universal. o Si para evitar este problema de riesgo moral el nivel garantizado es más bajo que el óptimo para los individuos que reciben el beneficio. Este modelo permite distinguir un parámetro fundamental para definir el impacto esperado del primer pilar Chileno en el ahorro previsional, este es, el grado de miopía (o improvisación) de la población. Mientras mayor sea el nivel de miopía, menor es la reacción esperada de los individuos a la PBS y el APS en su ahorro para la vejez, dado que no se considera en las decisiones de consumo intertemporal el nivel de ingreso que se tendrá en el retiro.

43 3. Efectos teóricos: Desplazamiento Supongamos que la oferta de trabajo es fija e igual a uno y un modelo de dos períodos. Los individuos trabajan en el primer período y se retiran en el segundo. Sea la función de utilidad: Sea θ la tasa de impuesto en el ingreso del trabajo en el primer período, B el nivel de beneficios que se entrega, r la tasa de interés, S el ahorro y w el nivel de salario. El consumo en el primer período es: La condición de primer orden es (eligiendo ahorro):

44 3. Efectos teóricos: Desplazamiento Si el sistema es actuarialmente justo, cada peso de beneficio de seguridad social esperado descontado reduce el ahorro previsional privado en un peso, dejando al individuo con el mismo nivel de consumo en cada período. La recaudación tributaria para financiar la pensión sustituye peso por peso el ahorro previsional privado. Se produce un efecto en el ahorro total previsional privado si por ejemplo, el nivel de la pensión es mayor al que el individuo realizaría sin seguridad social (llevando el ahorro previsional privado a cero), o si el valor descontado de la pensión es inferior al impuesto pagado (generando un cambio en el ahorro que puede ser mayor o menor del valor descontado de la seguridad social).

45 3. Efectos teóricos: Ausencia Desplazamiento Completo 1. Ingresos cercanos a la subsistencia. Si el nivel de ingreso de los hogares es lo suficientemente bajo, la capacidad de ahorro es limitada. Similar al caso de la miopía: si los hogares no se encuentran ahorrando para la vejez antes de la implementación del pilar, la existencia de este no puede disminuir su ahorro previsional. 2. Los individuos pueden tener incertidumbre respecto al nivel de beneficios que tendrán en el futuro, lo cual disminuye la sustitución de ahorro previsional privado por el beneficio recibido del Estado. 3. La edad de pensionarse puede ser afectada por la existencia de una garantía de pensión, potencialmente disminuyendo la edad de retiro. Esto aumenta los años de retiro que se deben financiar, lo que debiese aumentar el ahorro previsional privado. (Feldstein (1974), Munnell (1974)). 4. Incapacidad para endeudarse.

46 3. Efectos teóricos: Ausencia de Desplazamiento Completo 5. Miopía (ya explicado) 6. Ahorro por motivos distintos al ciclo de vida (motivo de precaución o de herencia) 7. Cuentas mentales (Ingresos destinados a cierto uso, (Thaler 1990)) 8. Falta de alfabetismo financiero (Incapacidad de comprender el sistema, (Bernheim, 1994)) 9. Problemas de autocontrol. (Problema para ejecutar los planes de retiro, (Laibson, Repetto y Tobacman, (1998))

47 3. Efectos teóricos: Ausencia de Desplazamiento Completo Luego, el primer pilar puede tener cualquier efecto en el ahorro previsional privado: desde reducirlo por completo, hasta aumentarlo. Esto genera la necesidad de estimaciones empíricas para comprender el efecto de las pensiones en el ahorro, tanto en su magnitud como signo (Gale, 1998).

48 3. Efectos teóricos: Lecciones para el Caso Chileno El sistema de garantías Chileno (PBS y APS) no debiesen afectar los incentivos a ahorrar de individuos que no ahorran para la vejez en ningún escenario. Individuos completamente miopes: Es relevante identificar el porcentaje de la población que puede ser clasificada de esta manera. Individuos con ingresos de subsistencia: Individuos con ingresos de subsistencia no tienen capacidad de ahorro sin afectar su sobrevivencia, por lo cual su estrategia óptima consiste en no ahorrar para la vejez: CASEN 2009: 3,7% de la población ( personas) se encuentran en condición de indigencia, es decir tienen un ingreso que no les permite satisfacer una canasta de alimentos para satisfacer sus necesidades calóricas, y un 15,1% de la población ( personas) se encuentra en condición de pobreza, es decir no cuentan con ingresos para satisfacer sus necesidades mínimas.

49 3. Efectos teóricos: Lecciones para el Caso Chileno Ausencia de conocimiento del sistema o desconfianza limita el efecto desplazamiento. Es indicador de que posiblemente los individuos no estén considerando todos los parámetros definidos en el sistema para calcular el nivel óptimo de pensiones necesarias. En este sentido, no es esperable que pequeños cambios en el sistema de pensiones tengan grandes efectos en el ahorro previsional. Sin embargo, los cambios en el pilar solidario definidos en la reforma previsional son cambios importantes en la estructura del sistema. Por otro lado la garantía de pensiones puede disminuir el ahorro para la pensión, pero si el motivo de ahorro es otro (precaución o herencia), entonces el efecto de las garantía en el ahorro total debiese ser mínimo. o No hay información en Chile que permita distinguir los distintos tipos de ahorro, más allá de la existencia de ahorro previsional voluntario realizado por individuos cuyo nivel de ingreso difícilmente hará que las garantías de pensiones sean una alternativa atractiva.

50 4 Resultados Empíricos

51 4. Resultados Empíricos: Series de Tiempo Los estudios de series de tiempo utilizan la variación en las reglas de seguridad social en el tiempo y en un país dado para estudiar el efecto de esta en el ahorro privado. Los primeros estudios que utilizan esta metodología, iniciados por el trabajo de Feldstein (1974), encuentran un fuerte efecto de la seguridad social en el ahorro privado. Sin embargo, los resultados son extremadamente sensitivos a la especificación de la regresión: el signo del efecto y su significancia cambia al variar la forma de medir las variables, incluir distintas variables y alterar el período de tiempo en el que se realiza la estimación. Los resultados encontrados no se trasladan en forma directa al efecto de largo plazo en el ahorro porque dependen del período en el que se realizó la regresión. Por lo tanto, la evidencia de series de tiempo entrega poca información sobre el efecto de la seguridad social en el ahorro.

52 4. Resultados Empíricos: Corte Transversal y Panel Las principales conclusiones de la literatura empírica de corte transversal y de panel son: o Existe una dificultad en la estrategia de identificación para estimar el impacto de los beneficios de seguridad social en el ahorro privado, en cuanto las variables que causan la elegibilidad o determinan el nivel de beneficios también afectan el ahorro privado. Este problema de identificación implica que distintas metodologías entreguen distintos resultados. o Si bien el rango de estimación es amplio, el consenso es que el ahorro privado disminuye entre 0 y 50 centavos por cada dólar de seguridad social. o Existe una heterogeneidad en la respuesta del ahorro privado: individuos con mayor nivel de consumo pueden sustituir más fácilmente. Esta última conclusión implica que el impacto esperado del pilar solidario Chileno debería estar en el rango inferior de las estimaciones encontradas.

53 4. Resultados Empíricos: Comparación entre países Comparar países con distintos niveles de beneficios de seguridad social. De acuerdo a la hipótesis de ciclo de vida, se espera que países que tengan un nivel de beneficios más generoso tengan al mismo tiempo un menor nivel de ahorro privado. El nivel de beneficios que se utiliza en la mayoría de los casos es la razón promedio de beneficios sobre ingresos. Sin embargo esta medida no es una descripción completa del nivel de beneficios, debido que no considera, por ejemplo, la cobertura del sistema. No hay un patrón claro que explique los diferentes resultados. Los estudios difieren en variables, países, y años incluidos, fuente de datos y formas funcionales Dados los problemas de identificación de estos estudios, y la alta dispersión en los estimadores, es que los resultados de series de tiempo no son muy útiles para sacar conclusiones del efecto de la seguridad social en el ahorro, y por lo tanto no generan información relevante para el caso Chileno.

54 4. Resultados Empíricos: Conclusiones Si bien todas estas estrategias presentan desafíos, la estrategia de la que es posible obtener resultados más confiables es la de corte transversal y estudios de panel. De acuerdo a esta estrategia, cada dólar de riqueza de seguridad social desplaza la riqueza privada en 50 centavos, y los la respuesta es menor a menor nivel de ingreso. Dado que el pilar solidario en el caso Chileno está focalizado a los individuos de menores ingresos, se espera por lo tanto que su efecto en el ahorro privado este en el nivel inferior de los efectos estimados.

55 4. Resultados Empíricos: Evidencia en Chile Sólo existe un estudio del efecto del primer pilar en Chile, realizado por Packard (2002). El autor estudia el efecto de la PMG del gobierno que existía en Chile antes de la reforma al sistema de pensiones del 2008 y la PASIS. El autor encuentra que la contribución de los individuos no se ve afectada por la PASIS, y concluye que esto puede indicar que el beneficio está adecuadamente focalizado en los individuos de edad pobres, o establecido en un nivel suficientemente bajo para evitar riesgo moral entre individuos en edad de trabajo. Sin embargo, reporta que la probabilidad de cotizar disminuye una vez que los individuos alcanzan la contribución 240 que los hace elegibles para la PMG, y el efecto es mayor a mayor vivienda de los individuos. Se debe tener precaución con la interpretación de los resultados, dado que tal como señala el autor la especificación tiene potenciales problemas de endogeneidades que afectan la precisión de los estimadores presentados.

56 4. Resultados Empíricos: Recomendación Se recomienda optar por una estrategia de corte transversal y de datos de panel, siendo la segunda estrategia claramente superior a la primera. La existencia de la Encuesta de Protección Social que tiene una estructura de panel, y datos con anterioridad a la existencia de la reforma permitiría identificar este efecto con cierta confianza.

57 5 Miopía y Conocimiento del Sistema en Chile

58 5. Miopía: Horizonte de Ahorro Un determinante clave del efecto de las garantías del sistema de pensiones Chileno en el ahorro para las pensiones, es la forma en que los individuos realizan su planificación de ahorro para el futuro y como la ejecutan. No existen diferencias importantes en la planeación del ahorro por género. Jóvenes son más cortoplacistas que individuos de más edad. La mayor proporción de individuos (58.1%) considera ahorrar para utilizar su dinero sólo en los próximos meses.

59 5. Miopía: Horizonte de Ahorro Quienes sólo consideren los próximos meses para sus decisiones de ahorro y gasto son individuos que, en general, no estarían pensando en su ahorro para el retiro. Esta miopía observada en una gran proporción de la población, se traduce a que los individuos no estarían comprendiendo la importancia del ahorro en el largo plazo, ni estarían considerando el ingreso en la vejez en sus decisiones de ahorro. Se debe ser cauteloso con la interpretación de este resultado, ya que la pregunta realizada a los entrevistados no explícita el tipo de ahorro, y podría estar ocurriendo que los individuos respondan sólo por el ahorro financiero voluntario, y no necesariamente, sobre su ahorro previsional. En ese caso, se podría estar exagerando el nivel de miopía de la población. Contrastando con los resultados para Chile extraídos a partir de la EPS 2009, es posible notar que el grado de miopía es mayor respecto a lo observado en Estados Unidos. Mientras que en Chile el 67% de las personas considera un horizonte de corto plazo para sus ahorros (próximos meses o próximo año), en Estados Unidos disminuye considerablemente este porcentaje a 33%.

60 5. Miopía: Planes de Retiro Un 24.9% de los individuos señala no saber o no haber pensado en su retiro. A este grupo de personas, no deberían afectar las garantías involucradas en la APS y el PBS sobre sus decisiones de ahorro. Los individuos jóvenes piensan menos en las condiciones en las que dejarán de trabajar, y aquellos que comienzan a acercarse a la edad de jubilación, comienzan a considerar y planear su retiro.

61 5. Plan de Financiamiento para la Vejez l 44% de los individuos señala que financiará su vejez a través del sistema de 16% de las personas no ha pensado en cómo financiar la vejez Cerca del 20% señala que lo financiarán con ayuda del Estado (6,4% con PBS, y 12,8% con ayuda del Estado sin especificar).

62 5. Miopía: Resumen Gran parte de la población ahorra pensando sólo en los próximos meses, y cerca de un 25% no sabe qué horizonte considera al planificar su ahorro o gasto familiar. Adicionalmente, un 25% no ha planeado su retiro, y un 16% no sabe cómo va a financiar su vejez. En este contexto hay una importante proporción de individuos que tienen poca o nula preocupación por el futuro, cuyo comportamiento no debiese ser afectado por los beneficios de la PBS y APS incorporados en la Reforma Previsional. En relación al uso del financiamiento estatal para la vejez, es una opción que se hace más relevante en la medida que avanza el ciclo de vida. Se debe monitorear esta declaración, en particular en jóvenes, para informar sobre el potencial problema de incentivos al ahorro que pudiese generar la PBS y el APS. En suma, los resultados presentados demuestran que las personas planean financiar su vejez, preferentemente a través del sistema previsional y aporte estatal, y en general, no tendrían internalizada la posibilidad de arrendar su vivienda en la vejez, aun cuando la mayor parte de la población reside en una casa propia.

63 5. Conocimiento del Sistema en Chile Para que los beneficios de la PBS y APS tengan un real impacto en el comportamiento de las personas, es necesario que éstas tengan conocimiento del Sistema de Pensiones en su completitud, tal que tomen sus decisiones de ahorro previsional, de manera informada y así obtener el mayor bienestar, de acuerdo a sus preferencias. Ha sido documentado que en el caso Chileno los individuos desconocen parte fundamental de los parámetros del sistema de pensiones. (Martínez y Sahm, 2009 entre otros).

64 5. Conocimiento del Sistema en Chile El 10% de las personas reporta saber cómo se calculan las pensiones, la cual es una variable fundamental para poder monitorear y planificar el ahorro para la vejez. Los individuos reportan un bajo nivel de conocimiento en las características básicas del sistema, lo cual pone en duda la hipótesis de que se comportan racionalmente en su planificación intertemporal, lo cual es necesario para que las garantías de pensiones afecten su ahorro financiero o previsional.

65 5. Conocimiento de la PBS y APS Los resultados que se presentan a continuación pueden estar subestimados por la juventud del sistema al momento de la aplicación de la encuesta, y en consecuencia, es posible que el grado de conocimiento observado de las personas respecto a estos beneficios sea menor al que se observaría en régimen, especialmente en el caso de APS que llevaba menos tiempo de implementación.

66 5. Conocimiento de la PBS y el APS Cerca de dos tercios de los individuos en edad de trabajar desconoce la PBS

67 5. Conocimiento de la PBS y el APS En general, para todos los tramos de edad, el conocimiento respecto al valor de la PBS es bajo. No obstante, se observa un leve incremento en el conocimiento a medida que avanza la edad. En efecto, mientras que sólo el 2.4% de los jóvenes entre 18 y 29 años de edad que conoce la PBS, también conoce su valor, en el caso de los jubilados, este porcentaje es 5.6%.

68 5. Conocimiento de la PBS y el APS Conocimiento de los requisitos: La mayoría de las personas que señalan conocer la PBS reconoce que no es necesario estar afiliado al Sistema de Pensiones o haber cotizado para acceder a este beneficio. Al desagregar por edad, no se observan mayores diferencias entre grupos.

69 5. Conocimiento de la PBS y el APS En cuanto al conocimiento sobre el APS, a partir de la información proveniente de la EPS 2009 se encuentra que sólo un 7.8% de las personas mayores de 18 años conoce este beneficio. Al analizar por tramos de edad, se presenta el mismo comportamiento observado para el conocimiento de la PBS.

70 5. Conocimiento de la PBS y el APS Del total de personas mayores a 18 años que reportan conocer el APS, el 23.7% conoce el monto del beneficio. Al desagregar por tramos de edad, se observa un pequeño aumento de conocimiento en el valor del APS a medida que avanza la edad.

71 5. Conocimiento de la PBS y el APS Requisitos de la APS: Se observa que la mayor proporción (86.8%) de este grupo de personas sabe que no es necesario haber cotizado por un mínimo de años para optar al APS.

72 5. Conocimiento de la PBS y el APS Los resultados anteriores muestran que los individuos planifican escasamente su nivel de ahorro considerando su vejez y mayoritariamente esperan financiarla a través del sistema de pensiones, aunque una proporción no menor espera financiarlo con apoyo del Estado. Una alta proporción de la población no tiene planes para la vejez, no sabe como planifica sus gastos ni como financiará su retiro. Al mismo tiempo, los individuos en promedio carecen de conocimiento de los parámetros mínimos del sistema de pensiones, y tienen un conocimiento muy limitado de la existencia, beneficios y requisitos para la PBS y el APS. Tomando estas estadísticas en conjunto, se observa que el sistema previsional chileno funciona en un contexto en que los individuos en forma importante no planifican su ahorro para la vejez, y desconocen del sistema, lo que limita el efecto del primer pilar en el ahorro previsional privado.

73 5. Conocimiento del Sistema en Chile Resulta fundamental el desarrollo exitoso de la educación previsional, aspecto que también incluye la Reforma Previsional del año Específicamente, contempla el Fondo para la Educación Previsional como un instrumento para promover la cultura previsional y con el objetivo de provocar un cambio cultural en la población, elevando el conocimiento sobre la Seguridad Social y especialmente, acerca del Sistema de Pensiones, y en consecuencia, generaría un impacto en términos de bienestar de las personas, permitiéndoles tomar mejores decisiones de consumo y ahorro previsional. En efecto, diversos estudios respaldan el hecho que aquellas personas que planifican su nivel de ahorro y de gasto, son aquellas que exhiben mayor nivel de información (Gustman y Steinmeier, (2005)). Chan y Huff Stevens (2008) demuestran que personas bien informadas son mucho más reactivas a los incentivos del Sistema de Pensiones, que un individuo promedio. En consecuencia, si la educación previsional implementada en el país permitiera que toda la población estuviese informada en forma perfecta, entonces el impacto sobre el ahorro previsional sería máximo. Lo anterior puede tomar tiempo, ya que, en primera instancia, todas las modificaciones al Sistema de Pensiones implementadas con la Reforma Previsional del año 2008 deben madurar.

74 6 Recomendaciones

75 6. Recomendaciones A la luz de lo presentado en las secciones anteriores es posible suponer que dado el bajo conocimiento de la PBS y el APS y el poco tiempo en que estas normas han estado presentes, su impacto actual en el ahorro privado sea limitado. Sin embargo, es esperable que a medida que la reforma al sistema madure y el conocimiento de sus componentes se haga más universal, el impacto sobre el comportamiento de los individuos aumente. 1) Monitorear el porcentaje de la población que planea financiar su vejez a través del sistema de pensiones a través de encuestas tal como se hace con la EPS. 2) Monitorear el comportamiento de las cotizaciones de los individuos en el tiempo con datos administrativos. 3) Incorporar a la EPS (u otro instrumento) preguntas que permitan estudiar si los individuos planean utilizar su vivienda para financiar su retiro, y verificar en la práctica el comportamiento de las viviendas cuando los individuos envejecen. 4) Coordinar la obtención de estadísticas sobre ahorro y tipos de ahorro en la CASEN, EPS y Encuesta Financiera de Hogares (EFH).

76 6. Recomendaciones 5) Monitorear el porcentaje de individuos que planea financiar su vejez con apoyo del Estado. 6) Entender el nivel de miopía y desconocimiento del sistema de pensiones, y la ausencia de planes de retiro de individuos en edad de trabajo (se sugiere realizar estudios empíricos que permitan ver si efectivamente individuos que declaran desconocimiento o un horizonte de planeación limitado tienen menos ahorro previsional con datos administrativos.). 7) La PBS y el APS pueden influir en la edad planeada de retiro de los individuos. Sería importante poder pegar los datos administrativos a los de la EPS para estudiar cuál es la correlación entre los planes de edad de retiro con la edad de retiro efectiva, así como con la forma de financiamiento esperada de la vejez con el financiamiento efectivo de esta.

77 6. Recomendaciones 8) Se sugiere un estudio en que se consoliden las condiciones de elegibilidad de los distintos programas sociales, y se estudie los incentivos que esto genera. 9) Indagar a través de preguntas en encuestas cuál es la confianza que tienen los individuos en el sistema de pensiones. 10) Realizar focus groups a individuos en edad de trabajo para estudiar su comportamiento de retiro, y alimentar la construcción de indicadores cuantitativos a través de encuestas.

78 6. Recomendaciones 11) Finalmente, debido a las dificultades empíricas de realizar estudios con datos de corte transversal que permitan estimar el efecto de la PBS y el APS en el ahorro privado, es que se sugiere realizar una aproximación experimental al problema. Parte importante de la población desconoce el primer pilar. Se puede aprovechar este (temporal) desconocimiento para entregar en forma aleatoria información sobre el sistema, y luego comparar el comportamiento en el ahorro de los individuos que recibieron la información con aquellos que no la recibieron. Esta evaluación debiese hacerse con rapidez debido a que la ventana de oportunidad para realizarlo es limitada. No es cara de realizar: datos administrativos

79 FIN Claudia Martínez A. Departamento de Economía Universidad de Chile

80 2. El Pilar Solidario en Chile ii. Sistema de Pensiones en Chile post Reforma: Pilar Solidario post Reforma Previsional: Pensión Básica Solidaria (PBS) Volver

81 2. El Pilar Solidario en Chile ii. Sistema de Pensiones en Chile post Reforma: Pilar Solidario post Reforma Previsional: Pensión Básica Solidaria (PBS) Volver

82 2. El Pilar Solidario en Chile ii. Sistema de Pensiones en Chile post Reforma: Pilar Solidario post Reforma Previsional: Ahorro Previsional Solidario (APS) Volver

83 2. El Pilar Solidario en Chile ii. Sistema de Pensiones en Chile post Reforma: Pilar Solidario post Reforma Previsional: Ahorro Previsional Solidario (APS) Volver

84 2. El Pilar Solidario en Chile ii. Sistema de Pensiones en Chile post Reforma: Pilar Solidario post Reforma Previsional: Ahorro Previsional Solidario (APS) Volver