Seminario sobre el Empleo y desempleo: Análisis y pertinencia de los conceptos básicos de las estadísticas

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1 ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO 18a Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo Ginebra, 24 de noviembre - 5 de diciembre de 2008 Documento de sessión : 21S Seminario sobre el Empleo y desempleo: Análisis y pertinencia de los conceptos básicos de las estadísticas Documento solicitado NUEVA DEFINICIÓN DEL MARCO DE LA FUERZA DE TRABAJO: APORTACIONES DE FILIPINAS por Editha B. Rivera Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE), Manila, Filipinas OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO GINEBRA

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3 NUEVA DEFINICIÓN DEL MARCO DE LA FUERZA DE TRABAJO: APORTACIONES DE FILIPINAS 1 Por Editha B. Rivera 2 En Filipinas, desde mayo de 1965, la Oficina Nacional de Estadísticas (NSO) realiza la Encuesta sobre la Fuerza de Trabajo (LFS), iniciando un proceso de cambios a lo largo de los años en la cobertura de la población, el período de referencia y los conceptos. En la actualidad, esta encuesta se efectúa el primer mes de cada trimestre con la semana pasada como período de referencia y abarca hogares a nivel nacional. Los conceptos y las mediciones de la LFS siguen fundamentalmente las normas internacionales contenidas en la resolución sobre las estadísticas de la población económicamente activa, del empleo, del desempleo y del subempleo, adoptada por la 13ª Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo (CIET) en octubre de Como principal usuario de las estadísticas de la fuerza del trabajo, el Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE), a través de su sección estadística, la Oficina de Estadísticas de Trabajo y Empleo (BLES), coordina estrechamente con la NSO los resultados de las LFS e intercambia dicha información con esta Oficina. En su calidad de principal agencia de estadísticas del Sistema de Estadísticas de Filipinas (PSS), la BLES puede influir en el tipo de estadísticas laborales que generan las agencias. Por lo tanto, el presente documento se ha preparado desde el punto de vista del usuario en cuanto a las limitaciones de los conceptos y las definiciones de la fuerza de trabajo a fin de contribuir en la revisión del marco de la fuerza de trabajo según la Resolución No. 1 adoptada por la 13ª CIET. Los temas examinados en este documento han planteado problemas conceptuales en el análisis de las estadísticas de la fuerza de trabajo para la planificación y el desarrollo de políticas y programas del DOLE. DESEMPLEO Nueva definición de Desempleo Un hecho importante, en los últimos años, en las estadísticas sobre la fuerza de trabajo de Filipinas fue el cambio en la definición de desempleo según la Resolución No. 15 de la Oficina, aprobado en 2004 por la Oficina Nacional de Coordinación de Estadísticas (NSCB), organismo nacional encargado de formular las políticas sobre asuntos estadísticos. Se tomó la decisión de revisar la definición de desempleo porque la tasa de desempleo ha sido utilizada frecuentemente como uno de los puntos de referencia para comparar el rendimiento económico y los posibles crecimientos de las economías del mundo. En 2004, sólo 10 de 88 países que hicieron encuestas sobre la fuerza de trabajo no utilizaron el criterio de disponibilidad para trabajar. Filipinas fue uno de esos países. Comenzando pues con la ronda de abril de 2005 de la LFS, las personas consideradas como desempleadas deben satisfacer los siguientes tres criterios: 1) sin empleo, es decir que no participaban en el empleo independiente o el empleo remunerado; 2) buscan empleo, es 1 Documento preparado para el Seminario sobre el Empleo y desempleo: Análisis y pertinencia de los conceptos básicos de las estadísticas, organizado por la Oficina Internacional del Trabajo los días 4 y 5 de diciembre de 2008 en Ginebra, Suiza. 2 Jefe de la Sección Trabajo y Empleo de la Oficina de Estadísticas de Trabajo y Empleo (BLES), del Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE), Manila, Filipinas. La autora agradece las aportaciones inestimables de sus colegas, Manuel L. Laopao y Teresa V. Peralta, Oficial encargado y Jefa de la Oficina de Trabajo y Empleo, respectivamente, de la misma Oficina. 1

4 decir que habían tomado medidas concretas en la última semana de referencia para buscar un empleo independiente o un empleo remunerado y 3) están disponibles para trabajar, es decir estaban disponibles para trabajar en un empleo independiente o un empleo remunerado en la última o dos últimas semanas (véase el organigrama para identificar el desempleo). Sin embargo, la encuesta también incorpora la relajación del criterio de búsqueda de trabajo porque acepta cinco razones para no buscar activamente un empleo. Para personas de 15 años y más sin empleo/negocio Busca un empleo/establecer un negocio? No Sí Razones para no buscar empleo Cansado/piensa que no hay empleo disponible Espera resultados de solicitud en trabajo anterior Enfermedad/discapacidad temproal Mal tiempo En espera de ser contratado otra vez/llamada del empleo Demasiado joven/viejo o jubilado/discapacitado permanente Obligaciones familiares, del hogar Estudiante Disponible para trabajar? (última semana o 2 semanas) No No en la fuerza de trabajo Sí Desempleado Figura 1. Organigrama para determinar el desempleo El cambio se enfrentó a una fuerte oposición (incluso en la actualidad), especialmente de economistas y analistas, porque la adopción de la nueva definición condujo a una reducción en la tasa de desempleo nacional de casi dos puntos porcentuales y, en consecuencia, en la tasa de participación de la fuerza de trabajo de casi tres puntos porcentuales. Por esta razón, la opinión pública consideró que el cambio buscaba inducir en error a los usuarios de datos. No obstante, la adopción de la nueva definición de desempleo ha proporcionado a las principales oficinas de estadísticas la oportunidad de sensibilizar a los usuarios y analistas de estadísticas laborales dado que la Resolución de la NSCB les asigna por mandato realizar campañas de promoción en los principales centros regionales del país. En estos foros se comprobó que las equivocaciones y dificultades conceptuales más comunes se debieron al criterio de una hora en la definición de empleo y desempleo, especialmente en la relajación 2

5 del criterio de búsqueda de trabajo, la medición del subempleo, los trabajos múltiples y el trabajo versus empleo. Desempleado inactivo Un asunto crucial en Filipinas es la gran proporción de desempleados inactivos. Se trata de personas sin empleo u ocupación, que no buscan trabajo, pero que están disponibles y dispuestas a aceptar un empleo. Antes de abril de 2005, este grupo representaba casi el setenta por cierto del total de desempleados. A partir de abril de 2005, esta proporción disminuyó a un poco más del cincuenta por cierto (véase el Cuadro 1 en anexo). Estos buscadores de empleo inactivos en su mayoría no eran jefes de hogar (82,9%), eran muy jóvenes (46,9%), con educación secundaria (46,3%) y con educación superior (33,4%). Estas características demográficas indican que este grupo puede darse el lujo de no trabajar y, por lo tanto, no ejerce mucha presión en el mercado laboral. Es necesario que las estadísticas de países similares a Filipinas confirmen si éste es un fenómeno universal o si se trata de una característica del país. Las estadísticas disponibles en sitios web de esos países no nos permiten hacer esta comparación porque se dispone de muy poca información. Mujeres en la tasa de actividad de la población del país (LFPR) No se puede decir a este nivel si los conceptos y la definición son susceptibles a la cultura. La región autónoma de Mindanao musulman, con el producto interno regional per cápita más bajo y con una población predominantemente musulmana, ha obtenido siempre una de las tasas de desempleo más baja. En una de las reuniones de consulta con el personal regional de la NSO, comprobamos las razones de esta baja tasa de desempleo. Una de las explicaciones que proporcionó nuestro entrevistado es que los encuestados en la LFS por lo general son los miembros varones del hogar y no admiten que sus miembros mujeres trabajan aunque es evidente que las mujeres musulmanas se ocupan del comercio o de tiendas en la zona. Asimismo, las estadísticas también indican la baja participación laboral de las mujeres en la región. Búsqueda de empleo en el extranjero El fenómeno del empleo en el extranjero repercute de manera positiva en el mercado laboral de Filipinas porque es un medio que da más oportunidades de empleo a los trabajadores filipinos. Ha cambiado también la perspectiva de nuevos trabajadores en el mercado laboral porque aumenta las oportunidades del mercado laboral. Este fenómeno ha influido asimismo en la decisión de seguir estudios superiores gracias a lo cual los nuevos trabajadores tienen más oportunidades de trabajar en el exterior. Según la actual LFS, el mercado de trabajo propuesto no necesita buscadores de empleo, sea en el mercado local sea en el extranjero. Este aspecto debe tenerse en cuenta al examinar la nueva definición del marco de la fuerza de trabajo. SUBEMPLEO En Filipinas, el subempleo es un problema más grave que el desempleo. Las estadísticas del Cuadro 2 en anexo indican que las regiones con el PIB per cápita más bajo tienen las tasas más altas de subempleo. De acuerdo con la NSO de Filipinas, las personas subempleadas son personas empleadas que desearían tener algunas horas adicionales de trabajo en su empleo actual o en 3

6 otro empleo, o tener un nuevo empleo con más horas de trabajo (NSO, 2005). En la práctica, este elemento se mide al preguntar a la persona entrevistada si quiere más horas de trabajo o si buscó horas adicionales de trabajo durante la última semana. La tasa de subempleo se calcula por la proporción, en porcentaje, del subempleo en el total de personas empleadas. Además, el subempleo por insuficiencia de horas o el subempleo visible corresponde al trabajador subempleado que trabaja menos de 40 horas durante la semana de referencia, teniendo en cuenta el umbral de horas de trabajo, excepto para las actividades de la agricultura y la pesca que pueden ser menos de 40 horas. Por lo tanto, el subempleo no es un concepto analítico útil porque es subjetivo, es decir porque únicamente capta el deseo del entrevisado de tener horas adicionales de trabajo o de tener otro empleo con más horas de trabajo, sin comprobar si se tomaron medidas concretas para buscar horas adicionales de trabajo o si los trabajadores estaban disponibles para trabajar horas adicionales en un período ulterior determinado. De hecho, es lamentable que Filipinas, pese a la posible utilidad de estos datos en vista del tipo de mercado laboral que existe, no haya podido adoptar las medidas recomendadas en la resolución adoptada en la 16ª CIET (1998). Si bien se estudió la posibilidad de examinar la definición de subempleo, incluida la de trabajadores desanimados, la revisión no se produjo porque se dio prioridad a la revisión de la definición de desempleo y porque otra revisión del concepto de subempleo pondría otra vez en tela de juicio todos los conceptos de la fuerza de trabajo. Además de la dificultad que existe para poner en práctica los conceptos de la resolución de la 16ª CIET. CONCEPTO DE FUERZA DE TRABAJO NACIONAL E INTERNA El concepto de fuerza de trabajo nacional e interna se examina desde 2003 debido a la creciente importancia del empleo en el extranjero para la economía del país (casi el nueve por cierto del producto total nacional) y de otras posibilidades de empleo en el mercado laboral local. Basándose en los conceptos de Producto Nacional Bruto y Producto Interno Bruto del SCN, la fuerza de trabajo nacional es el concepto más amplio que incluye a los trabajadores filipinos en el extranjero mientras que la fuerza de trabajo interna se refiere al concepto de la resolución adoptada por la 13ª CIET (1982). De acuerdo con el principio de actividad del concepto de empleo de la OIT, los trabajadores filipinos en el extranjero están clasificados como empleados. El cuadro que figura más abajo contiene los componentes del marco propuesto de fuerza de trabajo. Sin embargo, el Dr. Farhad Mehran de la OIT, comentó en una reunión técnica durante una misión en Filipinas en 2003 que, técnicamente, la población en edad de trabajar también debería abarcar a los miembros de hogares filipinos que residen en el extranjero, aunque no es un elemento fácil de incluir. En la LFS de Filipinas, los trabajadores filipinos en el extranjero figuran como miembros de hogares sólo para estimar la población de los hogares, pero se excluyen en el mercado de trabajo. 4

7 Empleo Local Indicador Empleo Local Empleo en el extranjero = TOTAL EMPLEO Empleo Local Empleo en el extranjero Desempleo = TOTAL Fuerza de Trabajo Empleo Local Empleo en el extranjero Desempleo No en la fuerza de trabajo TOTAL HOGARES = POBLACIÓN DE 15 AÑOS Y MÁS Figura 2. Composición de la Fuerza de Trabajo (propuesta) Basándose en el marco anterior, los resultados de la LFS de 2007 (véase Cuadro 3 en anexo) muestran que si bien los trabajadores filipinos en el extranjero representan sólo un dos por cierto del total de la población de los hogares de 15 años o más, la tasa de desempleo se redujo a apenas 0,2 puntos porcentuales cuando se incluyeron estos trabajadores. Sin embargo, la LFPR nacional aumentó en 0,8 puntos porcentuales. De acuerdo con la Comisión de filipinos en el extranjero, hay unos cinco millones de filipinos que trabajan en otros países, incluidos unos indocumentados que han podido encontrar trabajo en el extranjero. Cabe señalar, sin embargo, que la intención de la propuesta, al incluir la repercusión del empleo en el extranjero, es de completar la serie actual de datos para mejorar el análisis de las dinámicas del mercado de trabajo. TEMAS SOMETIDOS A LA CONSIDERACIÓN EN LA REVISIÓN DE LOS CONCEPTOS DE FUERZA DE TRABAJO El propósito de las resoluciones aprobadas por la CIET es suministrar normas para definir y medir los indicadores del mercado de trabajo. Basándose en la experiencia del país, se han planteado algunas dificultades para adoptar las directrices de la resolución. Primero, los usuarios ponen en duda cualquier tipo de cambio, en especial si los cambios propuestos comprenden ejercicios políticos, tales como consultas con diversos usuarios. Incluso si los expertos realizan estudios sobre el tema, siempre habrán algunos sectores que dudarán hasta de las mejores intenciones. Por lo tanto, volver a definir el concepto de desempleo tomó mucho tiempo para materializarse porque los expertos tuvieron que esperar el momento y el clima político apropiados para que no se malainterpretara como una treta política. También es difícil traducir las normas internacionales en aplicaciones locales debido a las circunstancias nacionales. Sin lugar a dudas es más difícil si los conceptos y las medidas son nuevos, como el trabajo decente. Se debe tener en cuenta que los expertos que realizan estas tareas se basan únicamente en manuales de la OIT (si están disponibles). Por lo tanto, 5

8 el asesoramiento técnico es fundamental. Si no se puede suministrar esta asistencia, la publicación de directrices y guías es de gran ayuda. Pese a los esfuerzos realizados para suscribir a normas internacionales, siempre habrá diferencias en los conceptos y las medidas en las diversas circunstancias nacionales. Los análisis comparativos de los principales indicadores entre países son valiosos, sobre todo si el sistema estadístico de un país quiere adoptar los conceptos y las definiciones de conformidad con las normas internacionales. Sin embargo, no se pueden obtener fácilmente estadísticas afines, incluso en los sitios web de estadísticas y, si hay, tienen pocas notas para poder interpretarlas y hacer así una comparación significativa. Por lo tanto, sería necesario que la OIT, más específicamente la Oficina de Estadísticas, presente métodos de ajuste de manera que se puedan comparar indicadores similares entre países. Asimismo, las notas técnicas sobre los conceptos y las mediciones que utilizan los países serían una guía valiosa para los países que quieren examinar sus series de indicadores. Cuando hicimos nuestro examen, queríamos comparar nuestras cifras de desempleo con las de la región. Nuestra experiencia demostró que pese a los cambios realizados en la definición de desempleo, nuestra tasa de desempleo sigue siendo más alta que la de los países con un rendimiento económico comparativo o con características de mercado laboral similares. Más importante aún, por los efectos de la mundialización, es que el desplazamiento laboral entre países es una realidad, extendiéndose el marco de la fuerza de trabajo más allá de los territorios nacionales. Esto sucede, por ejemplo, en algunas islas de la parte más meridional del país (Tawi-tawi) donde los filipinos viajan diaria o semanalmente para trabajar en tierras extranjeras (Sabah, Borneo). Esta situación también puede suceder en países de la Comunidad Económica Europea y plantea un problema de medición. Se debería incluir un marco de la fuerza de trabajo que incluya este fenómeno. La migración internacional del trabajo ha aumentado en importancia entre los países en desarrollo. REFERENCIAS: Filipinas, Oficina de Estadísticas de Trabajo y Empleo, Departamento de Trabajo y Empleo. A Concept Paper on the Monitoring of Overseas Employment in the Labor Force Survey, Filipinas, Oficina de Estadísticas de Trabajo y Empleo, Departamento de Trabajo y Empleo. LABSTAT Updates, Volumen 10, números 5-9, The Philippine Overseas Employment: Understanding its Trend and Structural Change (Parts 1-5), mayo de 2006 Filipinas, Oficina de Estadísticas de Trabajo y Empleo, Departamento de Trabajo y Empleo, en colaboración con la Oficina Nacional de Estadísticas. Primer on Labor Force Survey (LFS), noviembre de Filipinas, Oficina Nacional de Estadísticas. Enero de 2007 Labor Force Survey, Enumerator s Manual

9 Oficina Internacional del Trabajo. Resolución sobre las estadísticas de la población económicamente activa, del empleo, del desempleo y del subempleo, adoptada por la Decimotercera Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo (octubre de 1982). Decimotercera Conferencia Internacional sobre Estadígrafos del Trabajo. --- Resolución sobre la medición del subempleo y las situaciones de empleo inadecuado. Adoptada por la Decimosexta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (octubre de 1998). Decimosexta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo. 7

10 ANEXO CUADRO 1 Desempleados inactivos y sus características demográficas Filipinas: (En miles, excepto por cientos) AÑO/INDICADOR Número Total desempleados Desempleados inactivos Número Porcentaje de desempleados/total , , , , , , , Enero ,4 Abril ,7 Julio ,3 Octubre , , ,0 SITUACIÓN EN EL HOGAR ,0 Cabeza ,1 No cabeza ,9 EDAD DEL GRUPO años , años , años , años ,5 ESTUDIOS COMPLETADOS Ningún grado ,1 Educación primaria ,2 Educación secundaria ,3 Educación superior ,4 Sin graduación ,9 Graduados ,5 Nota: Los promedios de 2005 no se pudieron contabilizar debido a la adopción de la nueva definición de desempleo. Fuente de datos básicos: Oficina de Estadísticas Nacional, Encuesta sobre la fuerza de trabajo. 8

11 ANEXO CUADRO 2. Producto Interno Regional Bruto per cápita, influencia en la pobreza, tasa de desempleo y tasa de subempleo por región, Filipinas, (En pesos, excepto tasas) Región PIRB per cápita (P) Rango Influencia en la pobreza 1 (%) Rango Tasa de desempleo C Tasa de subempleo Rango PIRB per cápita (P) Rango Tasa de desempleo Rango Tasa de subempleo Rango Filipinas ,9 8,0 22,6 15,429 7,3 20,1 Región capital , ,4 1 16, ,2 1 13,7 14 Región Administrativa Cordillera ,5 12 5, , , ,2 12 Región I - Región Ilocos ,7 13 8,7 4 21, ,4 4 17,5 10 Región II - Cagayan Valley ,5 14 3, , , ,4 11 Región III - Central Luzon , ,6 2 13, ,0 2 10,3 15 Región IV-A - CALABARZON , ,0 3 18, ,2 3 15,6 13 Región IV-B - MIMAROPA ,7 2 4, , , ,8 5 Región V - Región Bicol ,1 4 5,6 8 37, ,3 8 37,1 1 Región VI - Visayas Occidental ,6 9 6,4 7 25, ,6 5 25,5 4 Región VII - Visayas Central ,4 11 7,5 5 19, ,5 6 17,4 11 Región VIII - Visayas Oriental ,5 5 4, , ,8 9 27,9 3 Región IX - Península de Zamboanga ,3 6 3, , , ,7 7 Región X - Mindanao Norte ,1 7 5,6 8 32, ,0 7 30,7 2 Región XI - Región Davao ,6 10 7,1 6 24, ,0 7 19,8 8 Región XII - SOCCSKSARGEN ,8 8 5,5 9 27, , ,8 6 Caraga ,6 3 5,5 9 24, ,5 6 25,5 4 Región Autonóma Musulmana Mindanao ,8 1 4, , , ,9 9 Nota: 1. El PIRB per cápita en precios constantes de La proporción de la población con ingresos per cápita inferiores al umbral de pobreza per cápita del total de la población. Fuente de datos: Oficina Nacional de Coordinación de Estadísticas, Producto Interno Regional Bruto y Estadísticas Oficiales de Pobreza 2006 de Filipinas. Oficina de Estadísticas de Trabajo y Empleo. 9

12 ANEXO CUADRO 3. Estadísticas de la fuerza de trabajo (incluidos trabajadores en el extranjero) Filipinas: Encuesta de la fuerza de trabajo 2007 (En miles, excepto tasas) Indicador Enero Abril Julio Octubre Total Población de 15 años o más Trabajadores en el extranjero Fuerza de trabajo nacional Fuerza de trabajo interna a. Empleo nacional Empleo interno Empleo en el extranjero b. Desempleo No en la fuerza de trabajo Empleo Tasa de la población (%) - Nacional (incluidos trabajadores en el extranjero) 60,6 60,7 59,5 60,4 - Sólo trabajadores en el extranjero 2,2 2,3 2,2 2,8 Tasa de participación en la fuerza de trabajo (%) - LFPR nacional 65,6 65,3 64,4 64,2 - LFPR interna 64,8 64,5 63,6 63,2 Tasa de empleo (%) - Nacional 92,4 92,9 92,4 94,0 - Interna 92,2 92,6 92,2 93,7 Tasa de desempleo (%) - Nacional 7,6 7,1 7,6 6,0 - Interna 7,8 7,4 7,8 6,3 Fuente de datos básicos: Oficina Nacional de Estadísticas, Encuesta sobre la fuerza de trabajo. 10