Gómez Buendía, Hernando. La Pobreza y el Desarrollo Humano. Ubicación: 1-9. Año Publicación: Escuela Virtual - PNUD.

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1 Autor: Título: Gómez Buendía, Hernando La Pobreza y el Desarrollo Humano Ubicación: 1-9 Extensión: 9 páginas Año Publicación: 2007 Editor: Link: Escuela Virtual - PNUD

2 LA POBREZA Y EL DESARROLLO HUMANO Gomez Buendía, Hernando Material de Estudio. Curso en Desarrollo Humano Versión 2007 Escuela Virtual PNUD/RBLAC Generalmente se entiende la pobreza como la insuficiencia de recursos económicos para que una persona pueda disfrutar de un mínimo de bienestar. Este concepto es demasiado vago para evaluar la incidencia real de la pobreza o para diseñar estrategias y acciones que la reduzcan; y sin embargo cada definición rigurosa o exacta de la pobreza lleva a estimar un nivel de incidencia distinto y sugiere políticas o programas distintos para remediarla. De ahí que la literatura sobre el modo de definir y medir la pobreza sea abundante, compleja y esté llena de tecnicismos. Para darle un mirada de conjunto a las cuestiones en debate, comencemos por una idea que todo mundo comparte: la pobreza implica algún tipo de carencia o privación. Y a partir de aquí, planteemos las preguntas obvias que resultan ser siete- I. Carencia: De qué? Aparte de la perspectiva de DH, las opiniones predominantes sostienen que la gente es pobre cuando no puede obtener: O un mínimo de alimentos (pobreza alimentaria) O una determinada canasta de bienes y servicios para satisfacer sus necesidades básicas (pobreza de necesidades básicas) O un nivel decente o aceptable de vida material. 1. El criterio de nutrición mínima tiene sentido porque el hambre puede ser la peor forma de privación humana, y también porque los alimentos constituyen el principal rubro de gasto para un hogar pobre. La pobreza alimentaria consiste en no insumir un mínimo de calorías, equivalente al promedio diario de energía derivada de la dieta que requiere un ser humano. La línea de pobreza es el precio del conjunto de alimentos que provee aquel insumo calórico, o es el ingreso que una familia típica necesita tener para gastar esa suma en alimentos. 2. Además de la nutrición, el enfoque de necesidades básicas incluye ítems como el acceso a agua potable y alcantarillado, a la salud primaria, a educación y a vivienda mínima. Este método ofrece un cuadro más amplio de las carencias y ayuda a evaluar el impacto del gasto público y de los subsidios en estos bienes o servicios. No obstante, la lista de necesidades básicas y la forma de medirlas cambia continuamente, de modo que las comparaciones a través del tiempo y el espacio son bastante difíciles de hacer. (c) Aun cuando estén satisfechas sus necesidades básicas, las familias pueden ser consideradas pobres si su ingreso cae por debajo de un límite determinado (por ejemplo, debajo del salario mínimo multiplicado por X) o si están entre las personas menos favorecidas en su sociedad (es decir, si pertenecen, digamos, al 20 por ciento más bajo en la distribución del ingreso).

3 FIGURA 3.4 Fuente: Informe de Desarrollo Humano, 1997 II. Carencia: De quién?

4 La pobreza puede considerarse como una característica que afecta al individuo, o al hogar, o a un grupo social determinado, o a una región, o un país, o un cierto período de tiempo. Para hacer comparaciones a lo largo del tiempo o del espacio, la unidad de cuenta debe ser el individuo (y así decir, por ejemplo que la pobreza afecta el 20 por ciento de la población en el país A y el 25 por ciento en el país B ). Sin embargo, el hogar suele ser la verdadera unidad de consumo e ingreso; además, las políticas adecuadas requieren una buena comprensión, digamos, de los mecanismos de transmisión inter-generacional de la pobreza, o de los patrones de distribución de comida dentro de la familia. El individuo o el hogar son unidades apropiadas cuando se trate de asignar subsidios individuales o de diseñar programas de atención a los hogares (por ejemplo, un programa de bonos o cupones alimenticios). Pero la mayoría de las políticas decisivas en materia de pobreza actúan a un nivel más agregado (como decir un proyecto de riego, un programa de generación de empleo, un paquete de ayuda internacional)- y en estos casos la medición debe referirse al grupo social (campesinos, mujeres desempleadas, etc.) o a la región, al país, o a un lapso de tiempo determinado ( los más golpeados por la recesión del año pasado...).

5 CUADRO 3.1 Fuente: Informe de Desarrollo Humano, 1997 III. Carencia: En cuánto? La pobreza puede definirse con relación a algún estándard universal determinado (como el consumo de calorías, por ejemplo, o la medida convencional de dólares por persona por día ) o puede definirse por comparación con el nivel de vida de los que no son pobres (por ejemplo, el último 20 por ciento en la distribución de ingresos... ). La primera se llama pobreza absoluta y la segunda, pobreza relativa. Pero algunos de los pobres son más pobres que otros. De modo que la mayoría de los institutos nacionales de estadística emplean dos líneas de corte para diferenciar entre los pobres y los muy pobres es decir, entre la pobreza y la miseria o pobreza extrema.

6 Aún así, la pobreza es cuestión de grado, una variable continua, no una variable discreta, y esto crea la necesidad de distinguir entre la incidencia de la pobreza y su intensidad. 1 La incidencia se mide al contar el número de personas u hogares por debajo de la línea de pobreza, mientras que la intensidad toma en cuenta qué tan pobre es cada pobre o sea, qué tan lejos se encuentra de la línea de pobreza. Aunque la intensidad de la pobreza es más difícil de calcular, nos da una mejor idea sobre la gravedad real del problema y sobre el grado de desigualdad que existe entre los mismos pobres. IV. Carencia: Por cuánto tiempo? Para un individuo o un grupo determinado, la pobreza puede ser una situación temporal, pasajera, ó puede ser una situación duradera, crónica. - La pobreza pasajera se asocia normalmente con (a) un acontecimiento desafortunado (una mala cosecha, el desempleo temporal, una inundación); (b) una etapa en el ciclo de vida (un jefe de familia ya envejecido, una mujer trabajadora que está encinta); o (c) una severa recesión económica en el país. - La pobreza crónica se asocia más bien con (a) factores estructurales, tales como la baja productividad de economías campesinas, o la concentración de la riqueza en pocas manos, (b) mecanismos de transmisión de pobreza entre grupos altamente vulnerables (por ejemplo, mujeres cabezas de familia con niños mal nutridos y analfabetos), y (c) disfunciones psico-sociales tales como el alcoholismo o la adicción a la droga. En Europa, y en países industrializados en general, hoy existe mucha preocupación por la exclusión social, cosa que puede verse también como una especie de pobreza crónica. Los excluidos son minorías (grupos étnicos, desempleados a largo plazo) que sufren discriminación, no están cubiertos por la seguridad social, no tienen acceso al mercado y muchas veces carecen de ciudadanía completa. Aquí el énfasis está en los procesos que refuerzan y perpetúan la privación. 1 Aquí empleo el término, aunque hablando estrictamente la intensidad se refiere a una forma de medir lo extendido que sea la pobreza, junto con otros índices sobre la profundidad y la severidad de la pobreza (Ravallion, Martin Poverty Comparisons. Chur, Sweitzerland: Hardwood Academic Publisher)

7 RECUADRO_3.2 Fuente: Informe de Desarrollo Humano, 1997 V. Carencia: Cómo establecerla? Las herramientas más utilizadas para estudiar el grado de pobreza son las llamadas encuestas de consumo. En ellas se pide al hogar que informe (o que lleve un registro) de los artículos comprados o consumidos durante un determinado lapso. Se recogen datos también sobre el ingreso, para saber cómo cambian los consumos a medida que cambia el nivel económico del hogar. La pobreza puede entenderse como el no acceso a un cierto mínimo de consumo, ó como la falta de un ingreso superior a cierto mínimo. Esta segunda se denomina pobreza por ingresos ( menos de X dólares por día ) y es el indicador usado con más frecuencia, porque es fácil de entender y de comparar con otros países o momentos.

8 Pero aún si se lo ajusta como es debido (por ejemplo, si se controlan las diferencias de precios entre dos países) el indicador de pobreza por ingresos no es más que una aproximación cruda a la realidad, debido a dos circunstancias principales: - Primero, es posible que el hogar gaste buena parte de su ingreso en artículos no esenciales, o que gaste sus recursos de manera equivocada (por ejemplo, muchas veces se sacrifica el consumo de la niñas). O tal vez lo contrario: una familia muy disciplinada o muy eficiente en materia de gastos puede tener ingresos bajísimos y no vivir en estado de pobreza. - Segundo, el ingreso reportado normalmente no incluye bienes o servicios tales como el subsidio estatal en salud, educación, transporte o energía, los cultivos de subsistencia y las ayudas brindadas por la comunidad, todos los cuales son claves para aliviar la pobreza. Por eso en la mayoría de los países los institutos de estadística complementan las encuestas de consumo con visitas a hogares e imputación directa de dichos items. El método de recolectar información que vengo describiendo se conoce como el método de Encuestas de Pobreza de Hogares y está diseñado para medir la incidencia objetiva de pobreza. Una alternativa importante y cada vez más popular se denomina Evaluación Participativa de Pobreza, donde se pide a la gente que evalúe su propia situación. El distinguir entre pobreza objetiva y sujetiva plantea grandes preguntas: Será que la pobreza es una realidad estándar, o una realidad diversa, dinámica y compleja? 2 Cuál de los dos tipos de pobreza debe importarnos más? Qué puede hacerse frente a la una y la otra? De todas maneras, el analista debe tener en cuenta que las encuestas participativas, aunque más vívidas y más entradas en la gente, tienen menos confiabilidad y sus datos son más difíciles de sumar que los de la encuesta tradicional de pobreza. VI. Carencia: Cómo medirla? Para identificar y cuantificar a los pobres, es preciso estipular una línea o un valor exacto - y por tanto arbitrario- que separe la pobreza de la no pobreza. Pero, por ser arbitrario, ese valor no debe interpretarse al pie de la letra; o es que en serio creemos que los pobres son totalmente distintos de los casi pobres? Y la arbitrariedad es más problemática cuando se trata de escoger a los beneficiarios de un determinado subsidio: bajo ciertas circunstancias, el uso de la línea puede ser adecuado 3 ; y existe la alternativa de utilizar una línea de pobreza que llamamos borrosa 4 ; pero en todo caso las políticas deben ser graduales y progresivas, de acuerdo con el principio: mientras más pobre, más merecedor. La línea de pobreza suele ser un nivel de ingreso que separa a los pobres de los no pobres. Sin embargo, ese ingreso no genera el mismo bienestar para familias de diferentes tamaños o de diversa composición, ya que la dieta y otras necesidades humanas varían según la edad y el sexo de la persona. Para controlar estos factores, es habitual emplear escalas de consumo adulto equivalente, según las cuales, por ejemplo, una niña de 7 años es equivalente a dos tercios de un adulto con respecto al bien X. 2 Chambers, Robert Poverty and Livehoods; Whose Reality Counts?. Environment and Urbanization. Vol. 7, N. 1, (April). Pp Las condiciones incluyen predominio de la pobreza estocástica, tope de densidad, y tope de resultados (los alumnos interesados pueden consultar Lipton, Michael Defining and Measuring Poverty; Conceptual Issues, Human Development Papers. Pp , y especialmente Estás líneas contemplan la probabilidad de experimentar cada forma de privación dado cada nivel de ingreso.

9 Sobra decir que cualquier estimativo sobre la pobreza está sujeto a los errores de muestreo y a errores de medición relativamente grandes, de suerte que algunos pobres son excluidos de la cuenta y algunos no pobres se contabilizan como pobres. Las técnicas, sin embargo, se han sofisticado muchísimo, y el estudiante que aspire a trabajar en estos temas debe profundizar de veras en su estudio. VII. Carencia: Dónde empezar? Las políticas adecuadas para combatir la pobreza absoluta son diferentes, por supuesto, de las que tratan de aliviar la pobreza relativa. Y las estrategias contra la pobreza pasajera no son las mismas que valen frente a la pobreza crónica. Además, aunque las varias formas de pobreza suelen coexistir y traslaparse, se requieren acciones específicas según sea el origen o el tipo particular de pobreza pasajera, crónica, absoluta o relativa. La guerra contra la pobreza reclama pues un conjunto ambicioso, amplio, diverso y balanceado de políticas y programas. Desde el punto de vista moral, uno podría pensar que el Estado debería atender primero a quienes sufren la pobreza absoluta y crónica. Pero el asunto no es tan sencillo: - Las tipologías son meras abstracciones. En la vida real no existen sino situaciones mixtas, grises o cambiantes, de suerte que optar por un criterio único o una política simplista crea injusticias y lleva al fracaso. -Más concretamente, el usar criterios demasiado tajantes puede resultar en grandes injusticias; por ejemplo, negarle el subsidio de vivienda a la familia que está unos pesos por encima del tope pero dárselo integro a la familia que está justo en el tope. - La relación costo-eficacia puede favorecer a grupos que no son crónicamente pobres (por ejemplo, rehabilitar a los drogadictos es muy difícil y muy costoso). - La agenda suele ser distorsionada por presiones políticas. Muchas veces los no-tan-pobres, aun las clases medias, terminan como beneficiarios principales de programas supuestamente diseñados contra la pobreza. Los esquemas de crédito subsidiado y la seguridad social son ejemplos comunes de este tipo de desviación. - Algunas estrategias, aunque sean más efectivas y de más cobertura, son más difíciles de llevar a cabo; por ejemplo, hacer la reforma agraria es más difícil que extender la educación primaria, o un proyecto de empleo masivo es más difícil que repartir cupones alimentarios. - Una estrategia inteligente debe ir más allá de la corrección y subrayar la prevención, teniendo en cuenta a los vulnerables y no sólo a los pobres. Para mencionar un ejemplo destacado: muchos de los pobres temporales pueden estar en riesgo de convertirse en pobres crónicos porque abandonan la escuela, se desafilian de la seguridad social o gastan rápidamente sus ahorros. VIII. Sobre la pobreza humana Las consideraciones anteriores son plenamente aplicables al análisis de la pobreza dentro de la perspectiva del DH. Pero, igual que sucede con el desarrollo económico, nuestro paradigma se diferencia de las teorías convencionales sobre la pobreza en adoptar un punto de vista más amplio, multi-dimensional y sistémico acerca de las carencias o privaciones humanas. Como se observa en la primera lectura asignada para esta sección: Si el desarrollo humano trata de ampliar oportunidades, la pobreza significa la negación de las oportunidades más básicas para el desarrollo humano. Yendo más allá de la pobreza económica, el Informe de Desarrollo Humano 1996 introdujo la noción de pobreza de capacidades, y el Informe de 1997 fue dedicado a la pobreza humana. Más allá de la nutrición, las necesidades básicas y el ingreso, la pobreza humana abarca toda la gama de capacidades y funcionamientos del ser humano. La falta de libertad

10 política o de auto estima, el tener que respirar un aire insano, constituyen formas de pobreza tanto como la desnutrición o la escasez de ingreso. Lo cual no niega la importancia de la pobreza económica ni el papel del ingreso como un medio esencial para eliminar la privación. Los índices de Pobreza Humana, como ustedes recordarán, son parientes cercanos de IDH y por tanto comparten sus virtudes y limitaciones. Y la pobreza humana, lo mismo que el desarrollo humano, se compone intrínsecamente de valores diferentes, a veces contradictorios. Sin embargo, este concepto más amplio de la pobreza tiene claras ventajas analíticas y políticas. Entre otros: - Nos permite reconocer - y luchar contra todas las formas de privación y de exclusión social, no sólo contra la privación económica. - Complementa, y no niega, la relevancia de la nutrición, las necesidades básicas y el ingreso, haciendo un énfasis explícito en los subsidios gubernamentales, el auto consumo y la provisión de bienes y servicios por parte de la comunidad. - Ayuda a apreciar el hecho de que la pobreza varía de un contexto a otro. Por ejemplo, una familia con ingreso mensual de 500 dólares es pobre en Nueva York, pero no lo es en Port-au-Prince. La pobreza en África al sur del Sahara se manifiesta especialmente en la desnutrición, mientras que en India se refleja más en la mortandad prematura. - Abre la puerta para examinar el efecto que las percepciones e instituciones de cada comunidad por ejemplo sus formas de solidaridad o su grado de desigualdad - puedan tener sobre la pobreza. Dado que la pobreza humana es la contracara del DH, todas las estrategias que promueven el DH son, en cierta forma, estrategias contra la pobreza. No obstante, el Informe de 1997 hace hincapié sobre unas cuantas prioridades, que los estudiantes deben revisar 5. 5 UNDP Human Development Report. Towards an agenda for poverty eradication. Oxford. Oxford University Press. Pp.80-81