El Modelo de Gestión Local. en políticas de infancia y adolescencia R.I.A.

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1 Programación en Derechos y políticas sociales hacia los niños y niñas. El Modelo de Gestión Local en políticas de infancia y adolescencia R.I.A. Osvaldo Torres G. Antropólogo. Director Ej. ACHNU El desarrollo del enfoque de Derechos en los programas sociales es una cuestión que relaciona teorías y métodos, uniendo lo que hasta hace poco era dividido, cual es la suposición que se pueden implementar programas de acción social y obtener resultados como si éstos no tuvieran que ver con un enfoque explícito o implícito de los programas y del tipo de sociedad que contribuían a forjar. En este sentido el enfoque de Derechos es un paso positivo, pero será un paso decisivo cuando éste se transforme en prácticas promotoras de derechos que permitan cumplir las metas de su ejercicio pleno. Un salto de esa magnitud se relaciona con el proceso de cambio de la idea del Estado Benefactor al de Estado Social de Derecho -cuestión que por supuesto trasciende el tratamiento de esta ponencia- siendo importante resaltar que no sólo son dos institucionalidades distintas sino dos mentalidades diferentes y por tanto prácticas desarrolladas desde otra visión de las relaciones del Estado y la ciudadanía. Nuestra institución, ACHNU, viene desarrollando varios programas que pretenden innovar en las políticas públicas, tanto las dirigidas hacia los niños como los jóvenes. Desarrollaré, para mayor claridad, las implicancias y lecciones aprendidas y corroboradas en el trabajo de las Redes de Infancia y Adolescencia, sobre la base del enfoque de derechos que implementamos para todos nuestros programas El desarrollo de una propuesta de gestión local en políticas de infancia, el modelo Redes de Infancia y Adolescencia-RIA, se ha implementado en 70 municipios del país, la mayoría de ellos con importantes cifras de pobreza. Ha 1

2 obtenido el Premio a la Innovación en Ciudadanía y Políticas Públicas que entrega la Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza y el Centro de Análisis de Políticas Públicas de la Universidad de Chile, con el apoyo de la Fundación Ford. De esta experiencia, que tiene 6 años, se relevan diversos conceptos y componentes que son importantes para la construcción práctica de una programación en derechos en las políticas sociales dirigidas a niños y adolescentes, particularmente aquellas de carácter descentralizado, que utilizan el territorio como centro de su accionar y al municipio como espacio de legitimación de la política social. Un primer componente del enfoque de derechos es el paso del discurso de la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño a su operacionalización, lo que demanda una redefinición conceptual en los profesionales del área así como un giro en las políticas sociales dirigidas a este grupo de edad. Esto implica nuevas estrategias metodológicas y nuevos objetivos estratégicos, lo que permitirá mejorar la gobernabilidad, otorgar sustentabilidad a los programas e incrementar la eficiencia en el accionar para disminuir la pobreza. Esto significa que la Convención sobre los Derechos del Niño no es un anexo incorporado al discurso o a la capacitación de los operadores sociales, sino que es un instrumento que orienta la construcción de las estrategias de intervención de largo plazo y permite generar los indicadores tanto de resultados como los de rendimiento que a su vez posibilitan medir logros, establecer responsabilidades de cada instancia y sus formas de respuesta a esas responsabilidades. La realidad enseña que los pobres son mayoritariamente niños y particularmente niñas, pero además ellos no son reconocidos como personas en el sentido integral, con sus opiniones, su forma de ser, su contribución a la vida social y cultural del país, lo que traba la capacidad de los adultos, incluidos políticos y profesionales, para verlos como potenciales actores de las soluciones a los problemas en que viven. La Convención sobre los Derechos del Niño entrega esa posibilidad, respetando las particularidades culturales y el papel de sus familias. 2

3 Un segundo componente es la búsqueda de articulación de las políticas sectoriales que se implementan de forma independiente y muchas veces en tensión entre ellas. Institucionalización Políticas actuales POLÍTICAS SECTORIALES Institución Objeto de políticas Educación Escuela Escolar Justicia-Sename Hogares-COD Abandonado Salud Consultorios Enfermo JUNJI- Integra Jardines Infant. Pre escolar Instituto Nac. Deporte J. de V, colegio. Deportista JUNAEB Escuela Alimento Esc. CONACE Previene drogadicto Las lógicas sectoriales en la administración pública, como se sabe, provienen de los procesos de especialización burocrática que se requieren para aumentar la eficiencia del uso de los recursos. Esto funciona bajo el supuesto que todos los individuos requieren de servicios sociales (políticas universales) con un Estado fuerte; pero en las condiciones actuales, de débiles Estados que administran segmentados sistemas de educación, salud, previsión, y organizan la entrega de subsidios, esto no puede funcionar eficaz y eficientemente desde la pura sectorialidad. Aparece entonces necesario trabajar intersectorialmente. Esto es sabido, pero el punto es que la coordinación intersectorial tampoco funciona pues las competencias políticas y presupuestarias están por sobre el propósito de la intervención integral. Nuestra experiencia indica que el paso a 3

4 la intersectorialidad a nivel territorial y en el campo de la intervención con niños y adolescentes- es posible si, tanto los procesos de diagnóstico se realizan compartidamente y de forma participativa como el análisis de sus resultados, e introduciendo la participación de quienes se supone son el objetivo de su acción. Este es un proceso aún no institucionalizado por lo que debe ser animado desde el poder para que se haga efectivo. Un tercer componente es la necesidad de abrir desde lo público un espacio real de trabajo con las instituciones privadas, como con las organizaciones comunitarias del nivel local y provincial que se relacionan con las políticas públicas que impactan en los niños. Presencia Sociedad Civil DEBILES ORGANIZACIONES ROL ACTIVO SOCIALES y ONGs ORGANIZACIONES Y SUS ARTICULACIONES La situación actual mayoritariamente- es de una carencia de voz y decisión efectiva de los organismos comunitarios y que son claves en lo que se ha dado en llamar el capital social. El que esto sea así tiene muchas razones -que escapan a este trabajo- siendo algunas de ellas: el tipo de transición que desactivó la presencia de las organizaciones, el repliegue a la familia y lo individual que provocó el crecimiento económico libremercadista, la falta de actualización de los viejos dirigentes sociales, la estructura vertical del poder municipal, la sub valoración por los expertos de la opinión y saber local de las comunidades, el carácter dirigista y paternal del funcionario público, etc. Para que efectivamente se produzca un trabajo que impacte en la vida de los niños se requiere de una articulación efectiva y horizontal entre los actores de la sociedad civil y el sector público local. No se trata de horizontalizar o hacer comparables el poder y cobertura de los actores, pero sí de reconocer que no hay posibilidad de cumplir metas en el plano de los derechos del niño sino hay construcción en común de esas metas y luego una implementación 4

5 coordinada y una evaluación compartida. Esto implica, particularmente en el ámbito local, el que la participación sea efectiva, es decir ponga en discusión tanto los recursos humanos y financieros como las responsabilidades de cada actor. Esto debería comprenderse como una participación que habilita socialmente y no como una formalidad tipo consulta. El cuarto factor es que en el desarrollo de la experiencia, los niños y niñas deben cobrar visibilidad, a través de su opinión y participación. Presencia de Niños y Niñas AUSENCIA DE VOZ Y PRIORIDAD DE NIÑOS PARTICIPACION NIÑOS Y NIÑAS Este punto generalmente se vanaliza. Se asume como una innovación entretenida o que hace perder el tiempo ; o hasta peligrosa porque no se les puede controlar o porque fomenta la falta de respeto y la devaluación de sus deberes. Esto no es menor, pues la experiencia indica que parte fundamental del éxito del programa RIA esta en esta estrategia de posesionamiento del niño y la niña como un igual con capacidad y derecho de expresión y de acceso a información y un sujeto con derechos específicos por su condición de vulnerabilidad etárea. Se debe producir una comprensión racional y un vínculo emocional respecto al sujeto niño. Esto implica que el conocimiento racional no está despojado de la subjetividad y por ello de la capacidad de acción, lo que significa que en el ámbito social la eficiencia racional por sí misma es incapaz de construir nuevas realidades intersubjetivas. No son los otros, los niños objetos de nuestra intervención, son parte del nosotros. Al construirse participativamente el diagnóstico de la situación de la niñez en una comuna, incorporando a los niños, se los está conociendo y al conocerlos se rompen los estereotipos, los prejuicios y se genera un sentido a la acción que provoca un compromiso con ese nosotros. Esto ayuda a que las instituciones especializadas se des-apropien de sus niños (los niños del Sename, los 5

6 niñitos de la JUNJI, las niñas del Hogar tal o cual, etc) y pase a ser un tema de todos, así no se des-responsabiliza a las instituciones y éstas se pueden apoyar en las demás. Lo dicho respecto de los niños es válido para todas aquellas personas que son tratadas socialmente como menores, tales como los pobres, los discapacitados, los jóvenes populares y hasta hace poco los pueblos originarios. Todos los componentes anteriores nos llevan a la idea de trabajo en Red. La red entendida como una interacción institucionalizada que tiene propósitos comunes. Es decir, hay pasos concretos que ejecuta y ayudan a su propia constitución: la creación de un catastro de potenciales miembros con sus programas y coberturas; el diagnóstico participativo para niños, adultos e instituciones; el taller de análisis de los resultados, verdadero hito que permite la coordinación, la des-sectorialización y la sinergia; la formulación del Plan Comunal de Infancia y Adolescencia; la ejecución de programas claves. En este trayecto se fortalecen lazos, se sensibiliza y se responsabiliza a quienes actúan a nivel comunal. La Red es un producto que desencadena nuevos procesos a condición que haya creado un sentido de pertenencia, de valoración social y de construcción de cambios efectivos. Es el lugar donde las personas se hacen sujetos, realizan un autoaprendizaje y contribuyen al desarrollo; es un espacio de habilitación social, creador /generador de competencias ciudadanas de todos sus integrantes; no son meros vínculos coherentizados para la asistencia social, o la entrega de un servicio a un individuo externo a la Red. Para esto es central la diferencia entre la Red de instituciones y la Red social abierta, siendo la primera aquella que coordina las instituciones especializadas y la segunda la que sostiene la capacidad de integración a la comunidad en tanto participan de ella la primera y las organizaciones sociales como las de niños y niñas. De acuerdo a lo anterior, la experiencia de obtención de resultados no es independiente del proceso que se construye para ello. En el proceso se ponen en juego concepciones, vivencias y los propios productos a obtener. En este sentido queda en cuestión la deformación evaluadora de puros productos que mediatiza la riqueza productiva del proceso, pues estamos en presencia de procesos que generan productos y ello es central para que los productos hayan generado redes, capital social mas allá del capital humano. 6

7 Propuesta de transformación y reproducción Estado Políticas Org. Soc. Ausencia de Burocrático públicas y ONGs Niños y estandarizado sectorializadas débiles Adolescentes Dispositivo Enfoque teórico Programación Productor de en Derechos bienes de capital social Estrategia Intervención ante vulneraciones de Dros Crear y fortalecer instrumentos Alianzas gob., soc. civil, medios. Estado Intersecto- Rol activo Participación Burocrático rializacion organizac Niños, niñas Dialógico de Políticas Sociales Adolescentes Al considerar lo anterior, la programación de políticas sociales que se sustenten en un enfoque de derechos de los niños y niñas a nivel local, promueve una modificación a nivel de las políticas públicas, que deben pasar desde la estructuración clásica, del aparato burocrático mecanizado que requiere funcionarios capaces de aplicar procedimientos estandarizados a un funcionario reflexivo, motivado por un sentido compartido que se construye por una visión y plan del cual ha participado, compartiendo con los propios sujetos a los cuales dirige su acción: los niños y niñas. Esto implica una innovación profunda pues requiere de sujetos conscientes de sus derechos y organizaciones e instituciones garantes de éstos. 7

8 Así se integra un elemento clave de la programación con enfoque de derechos, el del garante de esos derechos. Es fundamental en la implementación de los Planes Comunales de Infancia y Adolescencia definir qué instancias son las responsables de garantizar el cumplimiento del derecho vulnerado y su jerarquía. Esto refuerza la idea que las personas tienen derechos que son exigibles y que son reconocidos social y jurídicamente, lo que apoya el proceso de constitución de sujetos colectivos capaces de articularse y poner en tensión a las instituciones responsables de superar la situación. En el plano de los niños hay garantes públicos, pero también las familias y las instancias comunitarias, deben ser involucradas tanto en garantizar los derechos como en las medidas para hacer factible su respeto. Como se sabe que una sociedad plenamente respetuosa de los derechos es un ideal, esto permite construir planes que sobrepasan la respuesta coyuntural o de emergencia que generalmente es asistencial, para abordar una política de objetivos claros de mediano y largo plazo que precisa responsabilidades y puede ser monitoreada por las redes. Con esto se agrega la idea que es fundamental trabajar con la noción de Programas, pues los proyectos tienen un alcance limitado en el tiempo y su impacto no permite por lo general- modificar conductas y sistemas de creencias. Por otra parte se ha dicho que las políticas sociales deben ser capaces de apoyar la generación de capital social. El punto es interrogarse por cuál es el dispositivo capaz de continuando la analogía económica- producir bienes de capital, cual es el sector productor de aquello capaz de producir capital social. A nuestro juicio el dispositivo está en el enfoque teórico que asume que la sociedad es una construcción entre sujetos capaces de modificar sus condiciones de existencia, de reproducirla y transformarla, en tanto ejerce derechos y crea nuevos derechos. Esto contradice, por supuesto, la idea de la muerte de la política y la autorregulación sistémica de lo social. El aspecto metodológico del dispositivo es la noción de Red social, no de usuarios que accesan a un sistema en red; sino a una red de relaciones de las cuales el sujeto es su constructor, diferenciándola de los sistemas asistenciales que incluso pueden funcionar como Red institucional para derivaciones. Por ello, como estrategia se sostiene en la efectividad de la acción para modificar la situación de vulneración de derechos a través de programas, a la vez que trabaja en la institucionalización de las soluciones que garantizan su posterior respeto (articulación con redes nacionales, contribuyendo al Plan Nacional de Acción y su monitoreo, formulando propuestas de políticas, etc.) y aborda del tema de la transformación cultural de la sociedad a través de la sensibilización de los medios de comunicación, el sector privado y la administración pública. 8

9 Finalmente, hay que señalar que este tipo de diseño tiene poco de funcionalismo y mucho de valoración de lo cultural. Tiene una aproximación critica al modelo económico neoliberal y su sostenibilidad pasa por modificar la distribución del ingreso. Esta referido más a la idea de inclusión social que a la de Gestión del Riesgo Social. Octubre, Bibliografía: Vásquez E. y Mendizábal E., Estado y Problemas de las políticas de protección social en América Latina en Cooperación Sur, Política Social: Red de seguridad o trampolín?, N 2, Ed. PNUD. Alianza Save the Children, Programación de los Derechos del Niño, Como aplicar un enfoque de derechos del niño en la programación. Diciembre, Mimeo. Gutiérrez Claudia, Red de Infancia y Adolescencia: construyendo ciudadanía a partir de sus derechos, en Espacios Locales y desarrollo de la ciudadanía, FUNASUPO-CAPP U de Chile, Noviembre, ACHNU-PRODENI, Modelo de Gestión en políticas de Infancia-RIA, Serrano Claudia, Participación Social y Ciudadanía, en Octubre

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