1. El suministro de energía en la economía y sus efectos para el consumidor. La liberalización del suministro energético

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1 Capítulo 11 EL SUMINISTRO DE ENERGÍA Y LA PROTECCIÓN DEL CONSUMIDOR. LA LIBERALIZACIÓN DEL SUMINISTRO ENERGÉTICO Rafael Durbán Romero Director de Relaciones Institucionales de la Comisión Nacional de Energía (CNE, España) Secretario Ejecutivo de ARIAE 1. El suministro de energía en la economía y sus efectos para el consumidor. La liberalización del suministro energético El acceso a la energía en sus distintas facetas ha marcado el desarrollo de la humanidad, y se quiera o no se quiera ver, existe una relación directa entre el consumo de energía y el desarrollo, al menos tecnológico y el confort alcanzado por las comunidades y países de mayor nivel de vida, aunque también incurriendo en un alto derroche energético. En este sentido, el concepto de eficiencia ha intentado paliar en parte los efectos nocivos de este proceso en el que se quiere romper esta relación entre desarrollo y consumo creciente de energía por razones evidentes que tienen que ver con el alto coste económico derivado del agotamiento de las fuentes fósiles y principal componente del aprovisionamiento de energía primaria y también por sus efectos medioambientales y sobre el cambio climático. Y precisamente, la consecución de una mayor eficiencia en la organización, gestión, decisiones, operación de las infraestructuras y desarrollo de las actividades del sector de la energía, fue lo que motivó que en determinados países y la Unión Europea, al igual que hizo con la libre circulación de capitales, bienes industriales y servicios y trabajo, también emprendiera un proceso de creación de un mercado interior de la energía, a partir de una serie de principios como la introducción de competencia y transparencia en la regulación, organización y desarrollo de actividades de las cadenas de la electricidad y del gas natural en el ámbito de los mercados nacionales. La introducción de competencia que afectaba a la oferta, producción de electricidad y aprovisionamiento de gas, así como a la comercialización del suministro al consumidor final, se complementaba con la libertad de elección de suministrador otorgable a los consumidores. En un principio, según las primeras directivas europeas de 1996, esta elegibilidad solo comprendía a los consumidores de un medio y alto nivel de consumo. Entonces se pensaba que la introducción de competencia y liberalización de la oferta y la demanda en los términos establecidos, introducirían si más unos criterios que redundarían en la toma de decisiones de los agentes, y un funcio-

2 178 rafael durbán romero namiento más eficiente de los sectores y sus infraestructuras y por tanto mayores beneficios para el consumidor final en términos de coste de la energía, seguridad de suministro y calidad del servicio. Es decir se pensaba que el beneficio para el consumidor vendría básicamente de la introducción de los principios de eficiencia y competencia en el sector energético y sus efectos inducidos en la producción y suministro de bienes y servicios que componen la cesta del consumo de los ciudadanos. Pero en el caso concreto de la Unión Europea, algunos países como el Reino Unido o España fueron más lejos y sus regulaciones otorgaron el derecho de elección de suministrador a todos los consumidores finales, llegando al doméstico o residencial. Este principio quedaría recogido posteriormente por las siguientes Directivas Europeas sobre normas comunes de los mercados de electricidad y del gas natural del año 2003, donde se fijaba la fecha del 1 de julio de 2007 para extender este derecho a todos los consumidores, si bien introduciendo elementos de salvaguarda para garantizar el acceso al suministro a los consumidores más vulnerables. Y aquí cabe preguntarse, porqué se ha dado el paso de liberalizar los mercados minoristas de electricidad y de gas natural, y extenderlo, en el caso europeo, a todos los consumidores, incluidos los domésticos. Una posible respuesta se basa sin duda en lo que nos dice la teoría económica, que en los mercados en competencia, la posición y decisiones del consumidor pasan a jugar un papel central que condiciona la conducta y acción empresarial (en contraposición a un escenario de oferta monopolista), de lo que derivan ventajas potenciales para el consumidor en términos de precios, diversidad y calidad de los productos y servicio comercial 1. Además, otorgando la libertad de elección a una demanda más amplia, se refuerza la presión competitiva para la oferta. Pero la teoría económica también nos dice que en los mercados en competencia, deben concurrir por el lado de la oferta un gran número de agentes sin poder condicionar por si solos los precios o conductas de los demás, y sin que existan barreras de entrada a otros agentes potenciales y adicionalmente desde el lado de la demanda, consumidores con una capacidad de reacción para adecuar su demanda en función de los precios. Y evidentemente, este no es el caso de los mercados energéticos. Por lo que ya de entrada, la regulación tiene un arduo papel por delante para tratar de compensar las carencias competitivas de estos mercados, si se pretende, como es el caso, que del funcionamiento de dichos mercados deriven efectos beneficiosos para el consumidor, incluidos los domésticos y residenciales. Y es que como comparten muchos, la liberalización del suministro permite a los agentes asignar los precios con mayor eficiencia que el regulador, aunque éste debe aplicarse en realizar una eficaz supervisión del mercado. 1 El mercado se orienta hacia el consumidor. Si bien es cierto que las empresas descubren nuevas necesidades a los consumidores, es más frecuente observar cómo los hábitos de consumo guían a las empresas en sus estrategias empresariales. La capacidad de elección refuerza la posición del consumidor, si bien este no siempre escapa de los efectos de la fidelización bien desarrollados en un mercado competitivo. La introducción de un mercado competencia no es garantía que éste se oriente a las necesidades del consumidor.

3 Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor En este escenario, el consumidor adquiere nuevos derechos como elegir al suministrador, pero también sus decisiones revisten mayor complejidad y para algunos especialmente vulnerables, los riesgos de exclusión del mercado o la asimetría en el conocimiento y la capacidad de negociación respecto a la industria energética, conlleva que se disponga de unas ciertas garantías sobre la asequibilidad económica, la calidad y para la resolución de conflictos o discrepancias con el suministrador (gráfico 1). Gráfico 1. La introducción de competencia en el mercado y posición del consumidor En el ámbito más especifico de la energía, en un sistema regulado, las características del suministro, precio y calidad del servicio están determinados por normas y decisiones de la administración energética, en su caso por entidades reguladoras, que ejercen por esta vía la tutela de los derechos del consumidor. Es decir, para el consumidor, y especialmente la pequeño, si bien se facilitan sus decisiones, en su caso, no las toman, también se le detrae cierta capacidad de representación y de poder influir. Abundando en esta circunstancia, el consumidor domestico o residencial de electricidad y de gas, tiene escasa capacidad para influir en la regulación y la exigencia de estándares de servicio a las empresas suministradoras, más allá de la influencia que puedan tener los colectivos de defensa del consumidor o sus propias Asociaciones. Esto se pone de manifiesto en el plano de la representación en los foros de decisión que condicionan la regulación y funcionamiento de la industria energética y en definitiva como se reparten los excedentes entre las empresas de los sectores energéticos y los consumidores especialmente los más pequeños. En el caso de un sistema liberalizado, en este escenario para el suministro, si bien se otorga al consumidor la capacidad de elegir, también se enfrenta a decisiones más complejas a la hora de seleccionar de una forma óptima al suministrador que mejor se adapta a sus necesidades. Es decir, la liberalización y las diferentes alternativas de suministro y ofertas añaden complejidad a las decisiones del consumidor que requiere un comportamiento más pro-activo.

4 180 rafael durbán romero Además la introducción de un modelo competitivo no es garantía suficiente para que la comercialización del servicio energético, se adapte a las necesidades del consumidor, y en su caso evite que se produzcan ciertos abusos, entre otros: la práctica de la venta desleal y abusiva; las dificultades con la facturación, incorrecta o duplicidades; los cortes e interrupción del suministro por incapacidad económica del consumidor (consumidores vulnerables). 2. Los intereses del consumidor de energía. Un esquema de defensa del consumidor. Esquemas de protección del consumidor de energía (electricidad y gas) Sea cual sea el escenario de mercados regulados o liberalizados, se puede asumir que con carácter general en la provisión de servicios (normalmente referidos como servicios públicos) a los consumidores y en particular respecto al suministro de energía, existen una serie de principios que son considerados en el ámbito de todo sistema de protección del consumidor que persiga un cierto nivel de eficacia. Estos principios se refieren básicamente a los siguientes ámbitos: La educación y formación de los consumidores. La capacidad de elección del consumidor. El carácter básico de los servicios energéticos. El suministro eléctrico como servicio universal. La información al consumidor. El suministro energético para el consumidor / relaciones con el proveedor. Carta de Servicios y Códigos de Conducta. La representación del consumidor. Vías de reclamación de los consumidores y procedimientos de resolución de conflictos. La protección del consumidor vulnerable. Así, entre los aspectos a considerar en un sistema de protección o defensa del consumidor de energía, más aún en un escenario de liberalización del suministro, es ineludible referirse a los siguientes puntos: La capacitación de los consumidores y de sus representantes, las Asociaciones de Consumidores, especialmente necesaria en entornos liberalizados en el que el consumidor debe adoptar una actitud pro-activa y decisoria, y deben adquirir conocimientos suficientes para dotarse de una relativa capacidad de negociación. La capacidad de elección del consumidor. No se trata de un derecho nominal sino de un mecanismo efectivo para impulsar la competencia en la

5 Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor oferta. Sólo ejercitable a partir de una diversidad de agentes y ofertas en el mercado. El carácter básico de los servicios energéticos. El suministro eléctrico como servicio universal. No debe perderse de vista este aspecto de la electricidad para la que no existe servicio o producto alternativo y afecta al conjunto de la sociedad. La información al consumidor. especialmente necesario antes de que se produzcan cambios regulatorios, sobre todo sobre alternativas de mercado, ofertas y precios, y conductas de los agentes y proveedores. El suministro energético para el consumidor / relaciones con el proveedor. Carta de Servicios y Códigos de Conducta. Aspectos como la información pre-contractual y contractual, formato de la factura, la calidad del servicio, procedimiento de cambio de suministrador, etc., deben ser objeto de un especial cuidado. A lo que no llegue una estricta regulación, debe complementarse con cartas de servicio del consumidor a partir de un código de conducta de los proveedores. Si bien esto es más propio del derecho anglosajón. La representación del consumidor. Siempre importante en un esquema regulado, donde se manifiesta la tutela de la administración. En un escenario liberalizado, el consumidor y sus representantes deberían tener una mayor cualificación y una posición más efectiva, en su caso soportada en instituciones especializadas en la defensa del consumidor como contrapeso a la industria energética y en ocasiones a las propias instituciones reguladoras más preocupadas por la eficiencia y competencia (el medio) y no las necesidades del consumidor (el fin). Las vías de reclamación de los consumidores y procedimientos de resolución, aparece como el instrumento más efectivo para el consumidor de cara a la defensa de sus intereses. La protección del consumidor vulnerable. En este escenario, este colectivo necesita una especial protección que salvaguarde su acceso a la energía en condiciones económicas asequibles, de calidad y continuidad. 3. El consumidor de energía en un escenario de mercado minorista liberalizado Los cambios que conlleva la implantación del suministro energético liberalizado revisten una especial dificultad no solo desde la adecuación de un marco regulatorio y la práctica del regulador, sino también desde la adopción de los conocimientos y practicas competitivas de los agentes del mercado y de los consumidores, especialmente los que de entrada parten menos capacitados, los consumidores domésticos y residenciales. Las experiencias acumuladas en el entorno europeo, como la pionera correspondiente al mercado británico, no fueron satisfactorias, pero han servido para que en la Unión Europea y la construcción del Mercado Interior de la Energía, desde la regulación supranacional, las Directivas europeas se vayan incluyendo

6 182 rafael durbán romero las cautelas necesarias para acompasar el proceso de liberalización con un eficaz sistema de protección del consumidor, especialmente los identificados como vulnerables. Y ello es así porque de entrada existe un fuerte desequilibrio entra la capacidad de defensa de sus intereses del sector empresarial y de los colectivos de consumidores. En un escenario en el que la propia industria debe despojarse de los viejos hábitos del suministro en un régimen de monopolio y adecuarse al marco competitivo, lo que conlleva el aprendizaje y puesta en práctica de nuevos mecanismos de información e interacción en el mercado y con los consumidores, estos últimos llevan las de perder en el corto plazo. Por ello, es clave la creación de instituciones que tengan la misión el equilibrar esta asimetría y listas para actuar con carácter previo a la apertura de los mercados. Solo de esta forma los gobiernos estarían en disposición de garantizar que la liberalización proporciona ventajas reales a los consumidores. En este contexto, la experiencia habida en la apertura de los mercados en el Reino Unido nos confirma que la política de liberalización carecía de dos elementos esenciales: un adecuado control normativo y protección para los consumidores. Estas y otras conclusiones derivadas de una primera etapa en la implantación del mercado liberalizado de electricidad y de gas en el Reino Unido hicieron necesaria la creación de Energywatch», the advocacy body para todos los consumidores, especialmente para aquellos que no tienen capacidad para reclamar sus derechos, como beneficiarios del proceso de liberalización de los servicios energéticos. Así, es oportuno traer a colación sobre la primera implantación del suministro liberalizado de electricidad y de gas a los consumidores británicos, las palabras de Alan Asher, Ex Director General de Energywatch: «Durante los primeros años de competencia, los consumidores se vieron solos e indefensos, sin la protección adecuada, ante una oleada de agresivas prácticas comerciales. Cuando se abrió el mercado energético, las empresas tuvieron que aprender a vender, transferir clientes y cobrar: lo más básico en un mercado competitivo. Pero no supieron hacerlo y los consumidores lo pagaron» Esta última afirmación es ilustrativa del proceso desarrollado en el Reino Unido donde los consumidores se vieron inmersos en un incipiente mercado liberalizado, en el que se había confiado excesivamente en la competencia nominal del mercado, existía una regulación laxa e imprecisa y no se habían diseñado mecanismos de protección del consumidor. En definitiva no se había apreciado en su justo nivel, la asimetría de información y capacidad existentes entre la industria y los consumidores. Posteriormente, Consumer Focus, continuadora de EnergyWatch como organismo especifico para la orientación y protección del consumidor no solo respecto a la energía, sino también para los servicios de telecomunicación, postales y de agua, dirige sus actuaciones a mejorar la posición del consumidor y hacerle partícipe de los potenciales beneficios que se puedan derivar de un mercado en competencia.

7 Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor Entre otras, sus actuaciones van encaminadas a los siguientes objetivos: Facilitar información básica al consumidor para entender el funcionamiento del mercado, las opciones de suministro y el ejercicio de los derechos que le asisten. Potenciar la información desde el mercado sobre conducta de los agentes, perfil de los servicios, ofertas y comparadores de precios, a partir de la publicación de indicadores que describan el funcionamiento del mercado y la posición específica de los suministradores. Identificación de las necesidades de los consumidores, especialmente los más vulnerables, a los que pueda afectar la denominada «pobreza energética», impulsando programas específicos para su corrección. Orientar al consumidor para el planteamiento de reclamaciones, así como su resolución, ante anomalías del suministro o incumplimiento de los estándares del servicio por parte de los suministradores (contratación y medida del suministro, facturación, desconexiones, calidad del servicio y proceso de cambio de suministrador). Investigar el funcionamiento del mercado y ante la constatación de conductas impropias y generalizadas, ejercitar la reclamación colectiva en representación de los consumidores afectados. Impulsar y promover, de forma coordinada con el regulador de la energía, cambios regulatorios para elevar el nivel de competencia y mejorar la protección del consumidor. La implantación más reciente de estos procesos de liberalización del suministro en otros países europeos, ha considerado la experiencia británica y se ha previsto la creación de organismos específicos de protección del consumidor, «Ombudsman» o al menos incorporando esta función, y no de forma nominal, a las responsabilidades de los reguladores. 4. La defensa del consumidor vs. liberalización del suministro energético En este contexto de mercados liberalizados de electricidad y de gas en los que participan todos los consumidores y en especial los pequeños y residenciales es oportuno considerar qué papel juegan y que responsabilidad corresponde a las instituciones en la defensa de los intereses del consumidor. De nuevo hay que insistir en la asimetría que caracteriza a las capacidades de empresas suministradoras y consumidores para defender sus intereses en el ámbito de la energía y la situación poco ventajosa de estos últimos, especialmente en escenarios de mercados minoristas liberalizados, en los que la mejor regulación no garantiza que se satisfagan las necesidades del consumidor. Ante esta situación hay que pensar cuál es el papel a desempeñar en la protección del consumidor, y si éste es efectivo, Qué papel le corresponde desempeñar a los Gobiernos (Administraciones energéticas, Ministerios, etc.), los Reguladores,

8 184 rafael durbán romero y las Asociaciones de Consumidores?, para asegurar que en el proceso no haya perdedores; Aquellos que no se pueden beneficiar de la implantación del suministro liberalizado, los consumidores vulnerables. En este sentido, la creación del Mercado Interior de la Energía y la regulación supranacional producida, sus directivas y reglamentos se legitiman y justifican por los potenciales intereses que se derivan para los ciudadanos y consumidores, y ha conllevado igualmente la creación de reguladores independientes con la finalidad de contar con entidades con capacidad de regular, dirimir conflictos entre los operadores y propietarios de infraestructuras (redes) y los usuarios, entre ellos los consumidores, y con el objetivo de contribuir a la protección del consumidor. Por otra parte, en este ámbito de la protección del consumidor, si bien los Gobiernos y las Administraciones tienen como objeto velar por los intereses generales, a veces poco identificables con los de un sector determinado (dada la interrelación entre las políticas económicas, industriales y energéticas) o la de sus destinatarios y participantes, empresas y consumidores, en ocasiones se corre el riesgo de que las mismas se orienten en función de la capacidad de influencia de unos pocos con intereses bien identificados, pero muy relevantes. Y esto último no caracteriza precisamente a los consumidores, al menso a los domésticos y residenciales. También los reguladores, que son depositarios de una responsabilidad en sus actuaciones encaminadas a garantizar un funcionamiento efectivo de los sectores y mercados, así como su viabilidad como mejor vía para la defensa de los intereses de agentes y consumidores, actuales y futuros, pueden correr el riesgo de orientar sus preocupaciones a conseguir objetivos más tangibles como la eficiencia en los sectores o un mayor nivel de competencia en los mercados energéticos (el medio) y no dirigirlas al logro de la protección eficaz del consumidor (el fin). Y respecto a las Asociaciones de Consumidores, Qué papel pueden jugar? Dada la complejidad para entender los términos económicos y técnicos de la energía y la capacidad y especialización necesarias de la que hay que disponer para plantear posiciones eficaces en el sistema y debate regulatorio para la defensa de los intereses del consumidor, su aportación en el sistema de protección del consumidor de energía, sin ser desdeñable, no garantiza por sí misma un resultado satisfactorio. Esta situación es así apreciada en los principales países europeos, donde se han dotado de potentes estructuras de defensa del consumidor al margen de las funciones, actuaciones u objetivos que sobre este particular se propongan los reguladores. 5. Creación del Mercado Interior de la Energía y previsiones en la Unión Europea para la defensa del consumidor En la Unión Europea, en este proceso, la liberalización ha sido, y lo está siendo, el soporte necesario para llegar al objetivo final, la consecución de un

9 Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor mercado interior de la energía. Para ello la Unión Europea, se valido de una legislación supranacional; de las Directivas y de los reglamentos. Así, las primeras directivas sobre reglas comunes del mercado interior de electricidad y de gas natural de 1996 establecían los principios generales de organización y liberalización de los mercados energéticos nacionales, introduciendo la competencia en las actividades de producción y aprovisionamiento y en la de suministro, disponiendo para los usuarios el acceso a las redes para las que se permitía una regulación monopólica y el derecho de elección de suministrador para determinados segmentos de la demanda con medio y alto nivel de consumo. Las segundas Directivas de 2003, establecieron unos principios más estrictos para la separación de actividades y el acceso de los usuarios a las redes, etc. con el fin de hacer converger las regulaciones nacionales, así como liberalización total del suministro extensiva a todos los consumidores a partir de julio de 2007, enunciando por primera vez algunos requisitos de protección del consumidor que deberían considerarse en el proceso de liberalización de los mercados minoristas. Más recientemente, Las Directivas y reglamentos del Tercer Paquete legislativo de 2009, definen las modalidades y requisitos para la separación de la actividad del transporte, crean la Agencia de Cooperación de Reguladores de la Energía, e introduce de forma más principios y responsabilidades de los reguladores en materia información de los mercados y de protección del consumidor. Pero veamos con más detalle la evolución que ha tenido en la construcción de la Europa comunitaria, la consideración de los derechos de los consumidores, y en particular en materia de energía. En el proceso europeo, la posición del consumidor fue considerada ya muy comenzado el mismo. Así, para la construcción del mercado interior puso mucho énfasis en los factores de oferta como la libre circulación de capitales y productos, después los servicios y trabajadores. En términos legislativos no es hasta el Acta Única Europea de 1986 cuando se habla por primera vez de protección de los consumidores. El Tratado de Maastricht el que consolidó la política de protección a los consumidores europeos. Así, dentro de su Título XI, dedicado a la Protección de los Consumidores, el artículo 129 A señala los mecanismos a través de los cuales la entonces Comunidad Europea contribuiría a conseguir el antedicho «alto nivel de protección de los consumidores». El Tratado de Ámsterdam modifica el antedicho artículo que comienza ahora haciendo una enumeración de los derechos de los consumidores. El Proyecto de Constitución Europea finaliza la «Carta de Derechos fundamentales de la Unión» afirmando que «en las políticas de la Unión se garantizará un nivel elevado de protección de los consumidores». El Libro Verde sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea sentó las bases que permitieron la adopción de la Estrategia comunitaria en materia de política de los consumidores para los años Dicha estrategia tiene como objetivo establecer un nivel equivalente de seguridad y de protección en toda la Unión Europea, y un mercado interior más integrado.

10 186 rafael durbán romero Ya en el ámbito especifico de la energía, una primera iniciativa para fortalecer la protección de los consumidores de energía viene de la mano de la Carta Europea de los Derechos de los Consumidores de Energía y, responde a la petición de los Ministros de Energía y de los Jefes de Estado o de Gobierno de la UE a la vista de la plena apertura de los mercados de energía en julio de Los objetivos de la Carta se centran en: protección más eficaz de los ciudadanos vulnerables, más información a los consumidores, menos burocracia para cambiar de suministrador y proteger al consumidor de las prácticas de venta abusivas La Comisión Europea es consciente de que la liberalización de los servicios energéticos conlleva la implantación de un eficaz sistema de protección del consumidor, especialmente los más vulnerables». De una forma más concreta, en el marco de la protección del consumidor de energía, la Comisión Europea, ha impulsado distintas iniciativas, en su caso a través de sucesivas Directivas. En el año 2003, en la Directiva sobre Normas Comunes del Mercado Interior del Gas se introduce un anexo A. sobre los aspectos claves para los consumidores en el marco de la liberalización del mercado minorista 2. Desde los Reguladores Europeos, en el Grupo ERGEG, consultivo para la Comisión Europea, se están proponiendo códigos de buenas prácticas en la regulación para la protección del consumidor, el cambio de suministrador y la transparencia de precios 3. 2 las medidas a que hace referencia el artículo 3 consisten en velar por que los clientes: a) tengan derecho a un contrato con el prestador del servicio de gas en el que se especifique su identificación, derechos y características del servicio. b) Sean debidamente avisados de cualquier intención de modificar las condiciones del contrato e informados de su derecho a rescindir el contrato cuando reciban el aviso. c) Reciban información transparente sobre los precios, tarifas y condiciones generales aplicables al acceso y al uso de los servicios de gas. d) Gocen de amplia libertad para escoger el modo de pago. Cualquier diferencia en las condiciones reflejará los costes que suponen para el proveedor los distintos sistemas de pago. Las condiciones generales serán equitativas y transparentes y se explicarán en un lenguaje claro y comprensible. Se protegerá a los clientes contra los métodos de venta abusivos o equívocos. e) No deban abonar cargo alguno por cambiar de proveedor. f) Dispongan de procedimientos transparentes, sencillos y poco onerosos para tramitar sus reclamaciones. g) Conectados a la red de gas estén informados de los derechos que, en virtud de la legislación nacional aplicable, tienen a que se les suministre gas natural de una calidad determinada a precios razonables. 3 los Reguladores deben asegurar que los precios de energía y precios de conexión, asequibles, transparentes y no discriminatorios, contemplándose en su caso, métodos eficaces para asegurar el suministro a los consumidores desfavorecidos. Respecto al cambio de suministrador: derecho del consumidor que debe recoger la normativa aplicable y un proceso de cambio, sencillo, y sin cargos asociados para el consumidor. Respecto a la transparencia de precios: obligación para los consumidores sobre publicad de precios en contratos y material promocional y la disponibilidad de información de precios en formatos que permitan su comparación, asegurad a través de una norma al nivel nacional.

11 Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor En las nuevas Directivas de 2009 sobre Normas Comunes del Mercado Interior de la Electricidad y el Gas se amplía en un anexo I sobre lo establecido por la Directiva de 2003 respecto a los aspectos claves para los consumidores en el marco de la liberalización del mercado minorista. Finalmente, se crea un «Foro de Consumidores» con sede en Londres, como continuación a las Foros de regulación de electricidad de Florencia y de gas de Madrid en el que se están debatiendo los aspectos clave en la defensa del consumidor que deberán incorporar los Estados Miembros y los reguladores en el ámbito de sus responsabilidades. En las últimas Directivas se establece de forma más detallada los requisitos que deben caracterizar a los sistemas de reclamaciones de los consumidores en sus aspectos de formulación e información estadística 4. Finalmente, en el ámbito de Comisión Europea y por los reguladores, se considera que la protección del consumidor de energía es el mecanismo más importante de protección del consumidor es un eficaz sistema de reclamaciones. Si bien, en la mayoría de los casos, esta competencia está separada de los organismos reguladores Y se considera en general que el consumidor, en los procesos de liberalización, es sujeto de los siguientes derechos: 4 Nuevas provisiones de la Directiva 2009/72/EC del 13 de Julio de 2009 en relación con las reclamaciones de consumidores: Artículo 3 párrafo 9c: «Los Estados miembros garantizarán que los suministradores de electricidad indiquen en las facturas, o junto a ellas, y en la documentación promocional puesta a disposición de los clientes finales: ( ) c) la información relativa a sus derechos respecto de las vías de solución de conflictos de que disponen en caso de litigio.» Artículo 3 párrafo 12 : «Los Estados miembros garantizarán la creación de puntos de contacto únicos para ofrecer a los consumidores toda la información necesaria relativa a sus derechos, a la legislación en vigor y a las vías de solución de conflictos de que disponen en caso de litigio. Estos puntos de contacto podrán formar parte de los puntos generales de información de los consumidores.» Artículo 3 párrafo 13 : «Los Estados miembros garantizarán la existencia de un mecanismo independiente, como un defensor del pueblo para la energía o un órgano de los consumidores, encargado de tramitar eficazmente las reclamaciones y la solución extrajudicial de conflictos.» Artículo 37 párrafos 1 y 2: La autoridad reguladora tendrá las siguientes obligaciones: ( ) j) controlar el grado y la efectividad de apertura del mercado y de competencia, tanto en el mercado mayorista como minorista, incluidos los intercambios de electricidad, los precios domésticos, incluidos los sistemas de pago anticipado, los índices de cambio de compañía, los índices de desconexión, las tarifas de los servicios de mantenimiento y de su ejecución, y las reclamaciones de los consumidores domésticos así como cualquier falseamiento o restricción de la competencia, por ejemplo, aportando toda información pertinente y poniendo en conocimiento de los organismos competentes los casos que surjan; ( ) n) contribuir a garantizar, junto con otras autoridades pertinentes, la efectividad y aplicación de las medidas de protección de los consumidores, incluidas las establecidas en el anexo; 2. Cuando así se disponga en un Estado miembro, las obligaciones de control a que se refiere el apartado 1 podrán desempeñarlas otros organismos distintos de la autoridad reguladora. En ese caso, la información resultante de dicho control se pondrá a disposición de la autoridad reguladora a la mayor brevedad.

12 188 rafael durbán romero Derecho a conocer la posibilidad de elegir, mediante sistemas y plataformas de información, accesibles, gratuitos, e inteligibles. Derecho a ser suministrado en condiciones competitivas, bajo un comportamiento no abusivo del comercializador. Derecho a reclamar, o a disponer de los mecanismos de reclamación eficiente, y en su caso la asistencia para hacerlo. Derecho a la compensación justa por carencias del suministro, con carácter de oficio. Derecho a disponer de protección especial, en el caso del consumidor vulnerable. Desde el punto de vista de las iniciativas emprendidas en el ámbito de los países europeos, la tendencia es la creación de «centros de información» permanentes al consumidor de energía, facilitando el acceso del cliente mediante la centralización de la información: en su caso, centralizando la tramitación o resolución de las reclamaciones; se evita la dispersión (mayor claridad, comodidad y eficacia para el consumidor), se homogeneiza la información (se favorece la competencia). 6. La defensa del consumidor en la práctica. El caso español 6.1. Consideraciones iniciales y planteamiento básico El proceso regulatorio seguido en el ámbito del suministro de electricidad y de gas a los consumidores españoles, en su evolución desde un esquema regulado hasta finales de 1997 a otro liberalizado que comenzó en Enero de 1998, y que tras sucesivas etapas ha culminado con los cambios introducidos en las modalidades de suministro de último recurso y liberalizado, se ha atenido evidentemente al proceso europeo. De forma más concreta, a lo prescrito en las directivas europeas 54/2003 y 55/2003 sobre Normas Comunes del Mercado Interior de la Electricidad y el Gas, respectivamente, que entre otros aspectos, generalizaba la apertura de los mercados minoristas a todos los consumidores, si bien concedía a los Países Miembro la potestad de establecer mecanismos específicos de protección y garantía del suministro a colectivos de consumidores que se consideren vulnerables, en la practica una buena parte de los consumidores domésticos. Los cambios regulatorios del 1 de Julio de 2009, se referían a las modalidades de contratación del suministro de electricidad y de gas. En lo que sigue, dada la analogía regulatoria existente y de cara al consumidor para ambos suministros, solo se incidirá en el suministro de electricidad Así, para los consumidores con puntos suministros conectados en Baja Tensión y con potencia contratada igual o inferior a 10 kw (en la práctica afecta a 24, 5 millones de puntos de suministro, y representan el 30 % del consumo eléctrico),

13 Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor una primera opción se refiere al suministro de último recurso (gráfico 2), con las siguientes características: La contratación del suministro a tarifa de último recurso con un comercializador de último recurso 5. Las relaciones con el distribuidor sólo sobre aspectos técnicos del suministro relacionados con la red (acometida, equipo de medida y calidad del suministro. La aplicación de una Tarifa de Ultimo Recurso aditiva (coste energía + coste red y costes permanentes), con carácter regulado. La consideración de un consumidor titular de un contrato regulado con el comercializador (sustituye a la póliza de abono que se contrataba con distribuidor). Gráfico 2. Diagrama de flujos físico y económico en la cadena de la electricidad en la modalidad de contratación del suministro de último recurso Una segunda opción se refiere al suministro en el mercado liberalizado (gráfico 3), con las siguientes características: La contratación del suministro con un comercializador. Las relaciones con el distribuidor solo sobre aspectos técnicos del suministro relacionados con la red (acometida, equipo de medida y calidad del suministro). 5 En el suministro a través del distribuidor (propietario de la red) es sustituido por un comercializador de último recurso. El distribuidor no puede tener relación comercial en el suministro (Directiva Europea 54/2003).

14 190 rafael durbán romero La aplicación de un precio del suministro = Tarifa de acceso, precio regulado (coste uso red + costes permanentes) + precio energía, precio libre que se negocia con el comercializador. En la práctica, el comercializador ofertará un precio por el suministro y se hará cargo del coste del acceso a la red. La consideración de un consumidor titular de un contrato mercantil con el comercializador y un contrato de acceso a la red con el distribuidor. Gráfico 3. Diagrama de flujos físico y económico en la cadena de la electricidad en la modalidad de contratación del suministro en el mercado liberalizado En lo relativo a los consumidores con puntos de suministros en Baja Tensión con potencia contratada superior a 10 kw y para el resto de los consumidores con suministros en Alta Tensión, tendrán como única opción la contratación de la electricidad con un comercializador en el mercado liberalizado. Las opciones para los consumidores de gas natural se concretan en el suministro de último recurso para aquellos con consumo anual igual o inferior a kwh y el suministro contratable en el mercado liberalizado y como única opción para los restantes consumidores. Como resumen, las opciones de suministro para el consumidor español de electricidad y de gas natural en el segmento doméstico, han evolucionado de la forma siguiente: Hasta enero de 2003, solo suministro regulado: lo realiza el distribuidor, a un precio regulado (tarifa integral que recoge los costes totales del suministro).

15 Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor Desde enero de 2003 hasta julio de 2009 (julio de 2008 para el consumidor de gas), existen dos opciones: Suministro regulado: lo realiza el distribuidor, a un precio regulado (tarifa integral que recoge los costes totales del suministro). Suministro liberalizado: el consumidor paga la tarifa de acceso por el uso de la red y compra la energía al comercializador. Desde julio de 2009 (julio de 2008, para el consumidor de gas): el consumidor tiene dos opciones: Contratar el suministro de último recurso con un comercializador de último recurso: paga un precio único pero puede elegir entre varios. Contratar el suministro con un comercializador a precio libre por la energía (la tarifa de acceso permanece regulada). El distribuidor no tiene actividad comercial alguna. La estructura del suministro eléctrico, a 30 de junio de 2009: por puntos de suministro, 91,2 % Regulado y 9,8 % Liberalizado; por energía, 49,5 % Regulado y 50,5 % Liberalizado. La estructura del suministro de gas, a 30 de junio de 2009: Por puntos de suministro, 50 % Regulado y 50 % Liberalizado; por energía, 7 % Regulado y 92 % Liberalizado El suministro de último recurso. La tarifa de último recurso Para aquellos consumidores en baja tensión y potencia contratada igual o inferior a 10 k W. con derecho al suministro de último recurso se han implantado unas nuevas tarifas de último recurso (cuadro 1). Se trata de precios regulados, pero que a diferencia de la antigua tarifa integral, esta se diseña como tarifa aditiva que se compone del coste de acceso a la red y del coste de la energía más los gastos reconocidos al comercializador de último recurso. El coste de acceso a la red es el mismo que tendría un consumidor análogo en el mercado liberalizado, mientras que el coste de la energía esta referenciado al precio resultante en las subastas de energía para la comercialización de último recurso y en el mercado de futuros de OMIP.

16 192 rafael durbán romero Cuadro Cuadro 1 1 TARIFAS DE ULTIMO RECURSO SUMINISTRO ELECTRICO DE ULTIMO RECURSO A CONSUMIDORES CON POTENCIA < 10 KW. Potencia contratada Potencia contratada igual o inferior a 10 KW. Sin discriminación horaria* Termino fijo (Euros / KW. y año) 20, Término variable (Euros / kwh) 0, Potencia contratada igual o inferior a 10 KW. Con discriminación horaria 20, , Valle 0,13896 Punta * En la facturación del suministro de último recurso a la tarifa vigente desde el 1 de julio de 2009, no se considera la bonificación de 12,5 kwh / mes, ni el recargo por exceso sobre los 500 kwh / 1) En la facturación del suministro de último recurso a la tarifa vigente desde el 1 de julio de 2009, no se considera la bonificación de 12,5 mes. kwh / mes, ni el recargo por exceso sobre los 500 kwh / mes. Resolución de 29 de diciembre de 2009, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se establece el coste de producción de energía eléctrica y las tarifas de último recurso a aplicar en el primer semestre de Boletín Oficial del Estado: Nº 315, 31 de diciembre de Resolución de 29 de diciembre de 2009, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se establece el coste de producción de energía eléctrica y las tarifas de último recurso a aplicar en el primer semestre de Boletín Oficial del Estado: Nº 315, 31 de diciembre de Solo a un subgrupo de los consumidores con derecho al suministro de último recurso, los considerados más vulnerables, se les aplica una nueva tarifa, denominada Bono social, cuyo efecto es preservarles, al menos durante dos años a partir Solo a de un julio subgrupo de 2009, de los de consumidores los posibles con aumentos derecho que al suministro afecten a de la tarifa último de último recurso. recurso, los considerados más vulnerables, se les aplica una nueva tarifa, El Bono social será aplicable en los siguientes supuestos: denominada BONO SOCIAL, cuyo efecto es preservarles, al menos durante dos Las personas físicas con potencia contratada igual o menor que 3 kw. en años a partir su de vivienda julio de 2009, habitual. de los posibles aumentos que afecten a la tarifa de último recurso. Los pensionistas con 60 ó más años que perciban pensión mínima por: El Bono social Jubilación será aplicable para: Incapacidad permanente Las personas físicas con potencia contratada igual o menor que 3 kw. en Viudedad su vivienda habitual. Las familias numerosas Los pensionistas con 60 ó más años que perciban pensión mínima por: Las familias con todos sus miembros en situación de desempleo Jubilación Para su obtención se solicita en la empresa distribuidora o por correo postal o correo electrónico Incapacidad en permanente la comercializadora de último recursos, mediante los correspondientes Viudedad impresos, y acreditando su condición de beneficiario del bono social (cuadro 2). Las familias numerosas Las familias con todos sus miembros en situación de desempleo 21

17 Para su obtención se solicita en la empresa distribuidora o por correo postal o correo electrónico en la comercializadora de último recursos, mediante los correspondientes impresos, y acreditando su condición de beneficiario del bono social (cuadro 2). Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor Cuadro Cuadro 2 2 SUMINISTRO ELECTRICO DE ULTIMO RECURSO A CONSUMIDORES CON POTENCIA < 10 k W, ACOGIDOS AL BONO SOCIAL Nivel de consumo de referencia Término fijo Euros / k W h y mes Término variable Cent. Euros / kwh Sin discriminación horaria (1) y (2) 1, ,11248 Con discriminación horaria (1) y (2) 1, , Valle 0, Punta (1) La energía correspondiente al consumo de hasta 12,5 kwh en un mes o en su caso su promedio diario equivalente quedará exenta de facturar el término básico de energía. (2) Cuando la energía consumida por encima del consumo promedio diario sea superior al equivalente a 500 kwh en un mes, a la energía consumida por encima de dicha cuantía se le aplicará un recargo de 0,02839 Euros / kwh en exceso consumido. Precios según la Orden ITC71723/2009, 26 de junio 6. Precios según la Orden ITC71723/2009, 26 de junio 6. Tarifas de referencia en el período transitorio para los suministros de baja tensión Tarifas de Para referencia los consumidores en el periodo transitorio conectados para en los baja suministros tensión con de baja potencias tensión contratadas mayores de 10 kw, que no tengan, a partir de 1 de julio de 2009, contrato con un Para comercializador, los consumidores se conectados les facturará en baja la energía tensión consumida potencias a los contratadas siguientes precios mayores que de constan 10 kw, que en los no cuadros tengan, a 3 partir y 4. de 1 de julio de 2009, contrato con un comercializador, se les facturará la energía consumida Cuadro 33a los siguientes precios que constan en los cuadros 3 y 4. SUMINISTRO ELECTRICO A CONSUMIDORES CON POTENCIA CONTRATADA. 10 < P =< 15 k W Nivel de consumo de referencia Potencia, 10 < P < 15 k W Sin discriminación horaria Término fijo Euros / k Wh y mes 2,07975 Término variable Cent. Euros / kwh 0, , Valle Potencia, 10 < P < 15 k W 1,8585 Con discriminación horaria 6 Por la que se revisan los peajes de acceso a partir de 1 de julio de 2009 y las tarifas y primas de determinadas instalaciones de régimen especial. (BOE, Nº 156, de 29 de junio de 2009). A estos efectos, se Precios les mantiene según la el Orden descuento ITC/1659/2009, de 12,5 kwh/ de 22 mes de y junio. la penalización por el exceso de consumo sobre 500 kwh/mes. 0, Punta 6 22 por la que se revisan los peajes de acceso a partir de 1 de julio de 2009 y las tarifas y primas de determinadas instalaciones de régimen especial. (BOE, Nº 156, de 29 de junio de 2009). A estos efectos, se les mantiene el descuento de 12,5 kwh/ mes y la penalización por el exceso de consumo sobre 500 kwh/mes.

18 194 rafael durbán romero Cuadro 4 4 SUMINISTRO ELECTRICO A CONSUMIDORES CON POTENCIA CONTRATADA. P > 15 k W Nivel de consumo de referencia Término fijo Euros / k W h y mes Término variable Cent. Euros / kwh 0, Valle Potencia, P > 15 k W Con discriminación horaria 1,8585 0' Llano La evolución del suministro de electricidad y de gas natural 0, Punta Precios según la Orden ITC/1659/2009, de 22 de junio Precios según la Orden ITC/1659/2009, de de junio. 7 El acceso de los consumidores al suministro regulado y liberalizado de electricidad y de gas natural en términos de puntos de suministro (30 de junio de La evolución del suministro de electricidad y de gas natural 2009), La evolución se muestra del suministro en el cuadro de electricidad 5. y de gas natural El acceso de los consumidores al suministro regulado y liberalizado de electricidad y de gas natural en términos de puntos de suministro (30 de junio de El acceso de los consumidores al suministro regulado y liberalizado de 2009), se muestra en el cuadro 5. electricidad y de gas natural en términos de puntos de suministro (30 de junio de Cuadro 2009), se Cuadro 5.- muestra 5.- La contratación en el cuadro del 5. del suministro de electricidad y de y gas de gas natural natural en los en los mercados mercados regulado regulado y liberalizado y liberalizado Desglose del numero de suministros según su aprovisionamiento en los mercados regulado y liberalizado de energía ( ) Cuadro 5.- La contratación del suministro de electricidad y de gas natural en los mercados regulado y liberalizado Numero de puntos de suministro Suministro de electricidad Mercado regulado Mercado ATR liberalizado Mercado Total Mercado ATR s/ mercado No. Sum. No. Sum. total (%) No. Sum. 7 Por la que se establece el mecanismo de traspaso de clientes del mercado a tarifa al suministro de Suministro de gas natural último recurso de energía eléctrica y el procedimiento de cálculo y estructura de las tarifas de último Todos los suministros de Elec & Gas natural recurso de energía eléctrica. (BOE, Nº 151, de 23 de junio de 2009). % A partir de octubre de 2009 esos precios se incrementarán trimestralmente, hasta el 1 de abril de 2010 un 5%. Desde el 1 de abril y durante seis meses se aplicarán los precios de la TUR sin discriminación horaria incrementados un 20%. Transcurridos esos seis meses sin que el consumidor contrate con un comercializador La evolución en mercado de se estas considerará tasas de rescindido acceso el al contrato mercado con el liberalizado, comercializador se de muestra último en 7 recurso, y por se procederá la que se a establece la suspensión el mecanismo del suministro. de traspaso de clientes del mercado a tarifa al suministro el gráfico de 4. último recurso de energía eléctrica y el procedimiento de cálculo y estructura de las tarifas de último recurso de energía eléctrica. (BOE, Nº 151, de 23 de junio de 2009). La Orden ITC/3519/2009, A partir de octubre de 28 de de 2009 diciembre, esos precios por la se que incrementarán se revisan los trimestralmente, peajes de acceso hasta a partir el 1 de de abril 1 de de enero de un y 5%. las Desde tarifas el y 1 primas de abril de y las durante instalaciones seis meses del se régimen aplicarán especial, los precios en su de Disposición la TUR sin discriminación transitoria tercera. Consumidores horaria incrementados que sin tener un 20%. derecho Transcurridos a acogerse esos a la seis tarifa meses de sin último que el recurso, consumidor transitoriamente carecen de un contrato de suministro en vigor con un comercializador y continúen consumiendo Gráfico contrate electricidad, 4.- con Evolución un comercializador establece del para acceso en mercado los suministros al suministro se considerará en baja tensión electricidad rescindido una prorroga y contrato de hasta gas con el natural el comercializador de último recurso, y se procederá a la suspensión del suministro. 3 1 de Diciembre de 2010 para en mantener el mercado el contrato liberalizado con un comercializador de último recurso a los precios La Orden ITC/3519/2009, de 28 de diciembre, por la que se revisan los peajes de acceso a partir de referencia. En este periodo pagaran un 20% de recargo sobre la tarifa de último recurso sin de 1 de enero de 2010 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial, en su Disposición transitoria Evolución tercera. del ratio Consumidores Nº suministros en que los sin mercados tener derecho liberalizados a acogerse / Nº Total a de la tarifa de último discriminación horaria. A partir del 1 de Enero de 2011, se considerará rescindido este contrato de suministro. recurso, transitoriamente carecen suministros. de un contrato 30 de junio de suministro de 2009 en vigor con un comercializador y continúen 60 consumiendo electricidad, establece para los suministros en baja tensión una prorroga hasta el 3 1 de Diciembre de 2010 para mantener el contrato con un comercializador de último recurso a los precios de referencia. En este período pagaran un 20% de recargo sobre la tarifa de 50 último recurso sin discriminación horaria. A partir del 1 de Enero de 2011, se considerará rescindido este contrato de suministro. Electricidad % , , ,93 9, , , ,07 49, , , ,00 18,24 % Ratio en % Gas natural Todos los

19 Evolución del ratio (%) Energía suministrada en los mercados liberalizados / Total de Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor La evolución de estas tasas de acceso al mercado liberalizado, se muestra en el gráfico 4. Gráfico 4. Evolución del acceso al suministro de electricidad y de gas natural en el mercado liberalizado El acceso de los consumidores al suministro regulado y liberalizado de electricidad y de gas natural en términos de energía (30 de junio de 2009), se muestra en el cuadro El acceso 6. de los consumidores al suministro regulado y liberalizado de electricidad y de gas natural en términos de energía (30 de junio de 2009), se muestra en el cuadro 6. Cuadro Cuadro 6.- La 6. La contratación contratación del suministro del suministro de de electricidad y de gas gas natural natural en los mercados en regulado los mercados y liberalizado regulado y liberalizado Desglose de la energía suministrada en los mercados regulado y liberalizado de electricidad y de gas natural ( ) Suministro de energía Suministro de electricidad Suministro de gas natural Todos los suministros de Elec & Gas natural Mercado regulado Mercado ATR liberalizado Mercado Total Mercado ATR s/ mercado Energía (Gwh) % Energía (Gwh) % Energía (Gwh) % total (%) , , ,97 50, , , ,03 92, , , ,00 76,32 La evolución de estas tasas de acceso al mercado liberalizado, se muestra en el La gráfico evolución 5. de estas tasas de acceso al mercado liberalizado, se muestra en el gráfico 5. Gráfico 5.- Evolución del acceso al suministro de electricidad y de gas natural en el mercado liberalizado

20 196 rafael durbán romero Gráfico 5. Evolución del acceso al suministro de electricidad y de gas natural en el mercado liberalizado 6.3. El sistema de protección del consumidor en España en el proceso de liberalización del suministro energético. La percepción del consumidor doméstico En general, el consumidor considera que desde la regulación y la estructura institucional responsable (Reguladores y Administraciones Publicas) de la protección de los consumidores no se ha prestado con la debida suficiencia atención a los intereses de los consumidores, al margen de la reducción del precio realmente producida, escasamente percibida por estos últimos, pero que ahora, ante cambios regulatorios relativos a determinados tipos de tarifas eléctricas y la elevación de los precios regulados, si ha provocado una cierta movilización y respuesta de incomprensión ante la situación que les afecta. A estos efectos, cabe establecer algunas consideraciones sobre los elementos que juegan un papel relevante en la protección del consumidor y cómo se han aplicado en la práctica, mostrando en su caso carencias que se analizan en lo que sigue a continuación. Respecto a la capacitación de los consumidores en el ámbito de la energía A diferencia de otros servicios públicos (sanidad por ejemplo), o productos de consumo, (alimentación, etc.), la capacitación de los consumidores y de los cuadros de sus Asociaciones, no ha sido impulsada desde las Administraciones

21 Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor Públicas más allá de algunas campañas de ahorro energético, descansando esta responsabilidad en las iniciativas más o menos esporádicas y de alcance limitado emprendidas por las propias Asociaciones de Consumidores a través de artículos divulgativos difundidos en sus respectivas revistas, edición de guías y folletos, y organización de jornadas informativas. Sin embargo, la gran dispersión en los temas de consumo en los que las asociaciones vienen desarrollando su trabajo, frecuentemente con RR.HH. limitados, unido a la preocupación de los ciudadanos por otro procesos de liberalización con una mayor repercusión en las economías familiares, como es el caso de las Telecomunicaciones (al menos hasta fechas recientes), justifican que las asociaciones de consumidores no hayan tenido una implicación más relevante en los problemas de consumo derivados de la liberalización del sector energético español. Por ello hay que insistir en la responsabilidad que tienen las Instituciones, Administraciones energéticas y de consumo, los organismos reguladores y las propias Asociaciones para conseguir una capacitación mas sistemática y eficaz sobre los aspectos básicos que determinan el suministro de energía, desde la regulación a los resultados del funcionamiento de los mercados detectados a través de la supervisión y control del suministro. En este ámbito, es oportuno traer a colación el compromiso formal adoptado por la Comisión Nacional de Energía con el Consejo de Consumidores y Usuarios, que se materializado hasta la fecha en una intensa actividad de orientación y capacitación del consumidor soportada en la edición de documentos divulgativos, pagina web, organización de jornadas y seminarios, etc. Dicho compromiso has sido renovado y reforzado para la Comisión Nacional de Energía, en la reciente formulación del Plan de Actuaciones para el corto y medio plazo, emitido en diciembre de Respecto a los cambios regulatorios y la información al consumidor Es un hecho evidente que en el pasado más reciente se han producido cambios regulatorios con un efecto relevante para los consumidores de energía, sin que con la suficiente antelación ni las vías de comunicación adecuadas se haya informado de una manera efectiva al consumidor. Recientemente, ha podido constatarse que los consumidores no han recibido la información necesaria en tiempo y forma sobre los cambios regulatorios que han afectado a determinadas formas de suministro, como ha sido la supresión de la tarifa nocturna de electricidad y la sustitución por otra tarifa de discriminación horaria. Otros cambios más recientes como la modificación de la facturación, ahora con periodicidad mensual, la propia introducción del suministro de último recurso, o la justificación del déficit tarifario, son claros ejemplos de los perjuicios que se pueden causar a los consumidores cuando no se dispone de una comunicación previa y comprensible a los consumidores en materia energética. Por tanto, es necesario internalizar que los cambios regulatorios o los producidos en el esquema de funcionamiento de los mercados, ofertas, etc., necesitan de una información previa y sistemática a los consumidores, principales afectados, en

22 198 rafael durbán romero su caso beneficiados por dichos cambios, y que los soportes para esa información deben disponer de los canales y contenidos adecuados para llegar a los consumidores, considerando su capacidad de comprensión y acceso a la información. Respecto a la información del mercado Otro elemento de singular importancia para los intereses del consumidor, especialmente el que participa en un mercado liberalizado, es disponer de información comprensible y suficiente para la toma de decisiones optimas a la hora de elegir el suministrador y optar por una determinada oferta, modalidad y precio del suministro. En el proceso de liberalización, respecto a las prácticas de las empresas comercializadoras y sus estrategias comerciales, se puede afirmar que estas, en sus esfuerzos, no han ido más allá que la fidelización del consumidor, previamente suministrado por el distribuidor del su Grupo empresarial, utilizando la información comercial que consta en la base de datos de clientes y en otros casos, con un mayor esfuerzo comercial e informativo para la comercializadora que pretendía capturar a este consumidor mediante una publicidad más abierta y completa en los medios de comunicación. En este ámbito de actuación de las comercializadoras, se ha constatado, tanto para la electricidad como el gas natural, que salvo en raras ocasiones, el comercializador ha volcado su actividad en la zona de distribución de su Grupo Empresarial. En los cuadros 7 y 8 se pueden apreciar los índices de fidelización de los consumidores en términos de puntos de suministro y de energía, con valores actualizados a 30 de junio de Cuadro 7. Índices de fidelización y captura de los consumidores de electricidad por Cuadro 7.- Indices puntos de fidelización suministro y (30 captura de junio de de 2009) los consumidores de electricidad por puntos de suministro (30 de junio de 2009) Cambio de comercializador. Número de consumidores. Primer semestre 2009 Tipo de consumidor Total % En mercado % Otros % Comercia- % lizadores Comercializador del mismo grupo que el distribuidor Domésticos , , , ,51 PYME s baja , , , ,44 Med ten<36kv , , , ,68 Alta ten>36kv , , , ,39 Total , , ,67

23 Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor Cuadro 8. Índices de fidelización y captura de los consumidores de electricidad por energía (30 de junio de 2009) Cambio de comercializador. Energía GWh. Primer semestre 2009 Comercializador Otros Tipo de consumidor Total % En mercado % del mismo grupo % Comerciaque % el distribuidor lizadores Domésticos , , , ,92 PYME s baja , , , ,56 Med ten<36kv , , , ,44 Alta ten>36kv , , , ,72 Total , , ,39 En todo caso, la información en el mercado, difícilmente ha permitido establecer En todo estructuras caso, informativas la información para en comparar el mercado, precios difícilmente y orientar al consumidor ha permitido para la adopción de decisiones óptimas. establecer estructuras informativas para comparar precios y orientar al consumidor En ocasiones los formatos utilizados para los documentos de contratación para la o adopción facturación, de decisiones han llevado óptimas. a cierta confusión a los consumidores, y en algunos casos, ni siquiera alcanzaban distinguir la empresa suministradora (Más allá de la En imagen ocasiones corporativa los formatos del Grupo utilizados o Holding para empresarial) los documentos o bajo de que contratación modalidad o regulada o liberalizada eran suministrados. facturación, han llevado a cierta confusión a los consumidores, y en algunos casos, ni Tras la implantación reciente de un mercado liberalizado obligado para una siquiera aparte alcanzaban de los pequeños distinguir consumidores, la empresa si suministradora se puede constatar (Más un allá mayor de esfuerzo la imagen de las empresas comercializadoras para reforzar su actividad de marketing con corporativa una mayor del Grupo diversidad o Holding de ofertas empresarial) y comunicación o bajo de las que mismas. modalidad regulada o liberalizada También eran suministrados. en esta nueva etapa, cabe señalar, desde la responsabilidad del regulador, los proyectos desarrollados para disponer de: Tras la implantación reciente de un mercado liberalizado obligado para una una Web del «Consumidor de Energía 2009»; información detallada, calculadores pequeños de consumidores, precios; si se puede constatar un mayor esfuerzo de las aparte de los empresas comercializadoras una comparación para de ofertas reforzar de su comercializadores actividad de marketing de electricidad con una y mayor de gas; diversidad de ofertas y comunicación de las mismas. un proyecto del «Comparador de Precios de electricidad y de gas». También en esta nueva etapa, cabe señalar, desde la responsabilidad del Este hecho cobra en la actualidad una especial importancia al considerarse regulador, dos opciones los proyectos de suministro, desarrollados último para disponer recurso de: y en el mercado libre, que en ocasiones podrían relacionar al consumidor con una misma empresa comercializadora. Una Por Web ello, del sería Consumidor procedente establecer de Energía la diferenciación 2009 ; información necesaria detallada, en los formatos y documentos utilizados en la contratación y facturación para ambas opciones calculadores de suministro. de precios. Una comparación de ofertas de comercializadores de electricidad y de gas.

24 200 rafael durbán romero Respecto a la calidad del servicio También aparece como relevante la consideración de la calidad del servicio y los compromisos de los suministradores en este ámbito. El sistema de calidad del servicio, en concreto para la electricidad, contempla obligaciones para el distribuidor respecto a la calidad técnica (continuidad y calidad del producto, de la onda de tensión) y a la calidad comercial (formas y plazos) de respuesta para distintos situaciones que relacionan al distribuidor y al titular del punto de suministro conectado a su red, informándose en la fase precontractual y aplicándose durante la vigencia del contrato de suministro. El incumplimiento de los niveles de calidad relativa a la continuidad del suministro, da lugar a compensaciones económicas, en forma de reducción de la facturación al consumidor afectado, si bien es percibida por los consumidores como insuficiente, en la medida que en determinados casos no resarce de los daños materiales causados por la interrupción del suministro. En lo que se refiere a la calidad comercial, el derecho de los consumidores a ser compensados por las inadecuadas respuestas del distribuidor a sus demandas de información o actuación, es ciertamente desconocido por los consumidores, por lo que el nivel reclamación es relativamente bajo, si no inexistente, al contrario que para la calidad técnica, donde las compensaciones se producen de oficio por los distribuidores. De cara a las nuevas modalidades de suministro de último recurso y en el mercado libre, la calidad técnica será gestionable por el distribuidor mientras que la calidad comercial en buena medida sería asumible por el comercializador de último recurso, si bien al quedar este último como casi único interlocutor del cliente, debería precisarse las obligaciones de información y de actuaciones sobre la calidad del servicio de los comercializadores de último recurso en representación de los consumidores. En general, se puede asumir que la calidad técnica de nuestras redes eléctricas de distribución tiene un nivel homologable al de otros países de nuestro entorno europeo. En el grafico siguiente, se muestra la evolución más reciente de uno de los indicadores que miden la continuidad del suministro eléctrico como es el TIEPI (tiempo de interrupción equivalente de la potencia instalada), desglosado por Comunidades Autónomas donde se aprecia una mejora general y un estrechamiento de la dispersión entre valores extremos del indicador para las distintas Comunidades Autónomas.

25 Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor Gráfico 6. Evolución de la continuidad del suministro eléctrico. TIEPI, por Comunidades Autónomas (años ) A pesar de esta apreciación para la calidad global, el consumidor empeora su percepción por el nivel de respuesta insuficiente o inadecuada ante la producción de incidentes. A veces, la reposición del servicio condiciona más la percepción de la calidad por parte del consumidor que la producción del propio incidente. Este hecho, se pone de manifiesto cuando acontecen graves incidentes con alta y masiva afectación del suministro. En estos casos, la respuesta organizada y ágil de la empresa afectada (presionada por el impacto social y mediático del incidente, y también por la tutela de la Administración) ante los consumidores afectados, hace que la percepción de estos sea más positiva y que palie en parte los efectos ocasionados por el incidente. En este sentido, sería necesario establecer una carta de servicios del consumidor o códigos de conducta de las empresas suministradoras y en la medida que el proceso de liberalización avance, así como también establecer un compromiso de calidad comercial para las empresas que suministren en el mercado libre. Así está establecido en el sistema de comercialización de electricidad y de gas en el Reino Unido, en el que existe una única modalidad de suministro liberalizado, y en el que el escenario de liberalización no está reñido con el compromiso de los comercializadores respecto a sus clientes y la sujeción de los incumplimientos a un régimen de control, de verificación y sancionador por parte del regulador. Respecto a la transparencia del mercado y conductas de los agentes Los mercados competitivos están condicionados por el nivel de transparencia y el conocimiento público de las conductas de los agentes. Este sin duda, es entre otros aspectos, uno no desarrollado en nuestra regulación. En este sentido, lo consustancial con la implantación de un mercado liberalizado es la información pública sobre los perfiles que definen la actividad de los comercializadores, en términos de cumplimiento de los estándares exigibles o comprometidos en su relación con los siguientes aspectos:

26 202 rafael durbán romero el suministro, el marketing, información de ofertas y precios, la contratación y atención comercial del cliente, la incurrencia en prácticas no competitivas o lesivas para el consumidor En el caso español, no se han producido situaciones lesivas para el consumidor, salvo algunos casos de «venta agresiva» (por teléfono o a domicilio), en el proceso de contratación de la electricidad y el gas, ocasionada más bien en el contexto de una relación indirecta del cliente y la empresa comercializadora, soportada en empresas y agentes de venta subcontratados por esta última, y mal preparados para este cometido, lo que no exime de responsabilidad a la empresa suministradora. En cualquier caso, es un hecho a considerar, porque una más intensa actividad de comercialización en el mercado libre, aconsejaría adoptar medidas para evitar éste, u otros tipos de prácticas comerciales abusivas para el consumidor. Volviendo a la información pública de la actividad de comercialización, se trataría de una exigencia regulatoria, que diese respuesta a un derecho de todo consumidor. También añadiría transparencia al mercado y al tiempo al permitir la exposición de la actividad a la opinión pública, condicionaría un comportamiento de las empresas más competitivo y beneficioso para el consumidor. Este último efecto ha sido puesto de manifiesto por las actuaciones llevadas a cabo por EnergyWatch y su continuador Consumer focus en el Reino Unido, que en ocasiones y con gran éxito, han recurrido a la denuncia pública de las actuaciones de los comercializadores lesivas para los consumidores, en aquellos casos en que la observancia de los códigos de conducta ha resultado insuficiente. También es oportuno señalar en este ámbito, que la disposición de una batería de indicadores sobre la satisfacción del consumidor, las consultas y reclamaciones, la calidad de la atención comercial, la agilidad y precisión de los cambios de suministrador, la información comparativa de ofertas y precios, la concentración en la oferta de suministro, la fidelización del consumidor, constituyen entre otros, elementos de gran eficacia para valorar el nivel competitivo de los mercados minoristas de electricidad y de gas y su adecuación a las necesidades de los consumidores. Finalmente, la regulación y la información pública deben complementarse para conformar e influir en la conducta de los agentes del mercado y concretamente, los comercializadores Respecto a los consumidores vulnerables Las Directivas Europeas 2003/54/CE y 2003/54/CE sobre normas comunes del mercado interior de electricidad y de gas, respectivamente, establecían el principio general de elección de suministrador pero también considerando mecanismos de salvaguarda para la protección de los clientes más vulnerables. En este sentido, la normativa española recoge los conceptos de suministro, tarifa y comercialización de último recurso y además introduce para el consumidor vulnerable la tarifa social y bono social.

27 Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor Por otra parte, el concepto de consumidor vulnerable se debería referir en un sentido amplio a aquellos colectivos de consumidores residenciales que por diversos factores no puedan beneficiarse de los potenciales efectos positivos que se deriven del funcionamiento de un mercado minorista liberalizado o en su cara contraria, que puedan resultar especialmente afectados por fallas de dicho mercado. Así, se podría contemplar en esta casuística: la incapacidad para entender el funcionamiento de un mercado liberalizado y sus efectos para el consumidor; la incapacidad o dificultad para acceder a la información sobre ofertas de servicios energéticos y precios del mercado; la imposibilidad de beneficiarse de las ofertas competitivas del mercado (muy bajos consumos, zonas rurales y aisladas, etc.); la incapacidad para ejercer sus derechos a partir del instrumento de la reclamación. Estas situaciones estarían a asociadas a colectivos de consumidores con bajo nivel cultural o personas de edad avanzada. Y adicionalmente, aquella otra que contemplara: las condiciones especiales exigibles a la continuidad del suministro (conexión o disposición de equipos médicos) para colectivos con especiales necesidades asistenciales de salud; una baja renta económica que ante fluctuaciones de los precios y aumento de la factura energética, derivara en una excesiva dedicación de los ingresos al pago de la misma, o cuyo impago de la factura y la exposición a interrupciones del servicio o reducción del mismo hasta niveles precarios pudiese comprometer su existencia. Estas situaciones estarían a asociadas a colectivos de consumidores con bajo nivel de renta económica. Más notorio en algunos países europeos, es la constatación de que una baja renta económica coincide normalmente con una baja eficiencia y ahorro energético en las viviendas y que unido a situaciones de elevación del precio de la energía, constituye de hecho el círculo vicioso de la pobreza energética. La consideración de estos colectivos de consumidores vulnerables, singulares expuestos a un escenario de mercados liberalizados, y ante las situaciones antes descritas, requiere una política o medidas de protección igualmente singulares. Respecto a las reclamaciones Otro pilar clave en la defensa de los intereses del consumidor es el acceso a la justicia, y las vías de resolución de las reclamaciones. Con carácter general, el procedimiento a seguir por los consumidores es acudir, en primera instancia, a las empresas suministradoras implicadas en la reclamación. Ante una respuesta insatisfactoria de las citadas empresas, le sigue la instancia reclamatoria, en su

28 204 rafael durbán romero caso de denuncia, ante el órgano responsable de la Comunidad Autónoma y también cabe la posibilidad de acudir a la Comisión Nacional de Energía, que actuará orientando y canalizando la reclamación para el caso que el asunto reclamado no caiga dentro de sus competencias, y que en caso contrario actuaría para adoptar la resolución oportuna. El sistema español de protección del consumidor de electricidad y de gas, en teoría dispone de normas y procedimientos reglados en el ámbito del régimen administrativo que aplica a los contratos y facturación del suministro, pero que en la práctica se muestran relativamente ineficaces, y entre otros motivos, por los siguientes: Por su formulación farragosa que los hace poco inteligibles para el consumidor medio al que va destinado y también por el desconocimiento de estos, al no haberse insistido en su difusión pública. Por la dificultad añadida de la aplicación de unos trámites en los que intervienen distintas instituciones, empresas suministradoras (distribuidoras y comercializadoras), administraciones autonómicas (área de industria y en su caso de consumo), organismos locales y municipales (OMIC s), que los hace en ocasiones poco accesibles y ágiles para el consumidor, reduciendo aún más la relativa capacidad de reclamación del consumidor español. Por la propia naturaleza de los contenidos que son objeto de reclamación en el ámbito del suministro de electricidad y de gas contemplados en su actual marco regulatorio, que implica cuestiones relacionadas con información del mercado, practicas de marketing de venta de las empresas suministradoras, el acceso al suministro, contratación, medición, facturación, calidad del servicio y formulación de consultas y reclamaciones, cambio de suministrador, etc., aspectos todos ellos relacionados con la normativa de defensa de la competencia y competencia desleal, normativa sectorial energética y normativa de consumo, lo que da lugar a que las instancias ante las que reclamar y resolver sean diversas, añadiendo una dificultad más para un proceso de reclamación asequible para el consumidor. Esta falta de unicidad y definición de la instancia ante la que el consumidor pueda plantear su consulta o reclamación, podría ser paliada en parte si el comercializador hubiera asumido su rol de intermediador entre el consumidor y las instancias que intervienen en la provisión el suministro, pero la experiencia habida en el proceso de una liberalización incipiente (sólo el 10 % de los puntos de suministro eran atendidos por un comercializador de electricidad y algo más del 40 % por el de gas natural), nos dice que no ha sido así, y la doble referencia del consumidor ante el distribuidor, al menos para el suministro eléctrico (para cuestiones técnicas del suministro) y ante el comercializador (para cuestiones económicas o comerciales), no ha hecho sino dificultar en la práctica el derecho del consumidor a formular sus reclamaciones. Ahora estas carencias se mostrarán más evidentes, si no se actúa y se establecen unos términos de contratación, obligaciones de suministro y procedimiento de reclamación mas inteligibles, precisos, asequibles y ágiles, cuando el consumidor contrate el suministro con las empresas comercializadora (bien sea en la moda-

29 Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor lidad de tarifa de último recurso o precio libre), y pierda toda referencia con las empresas distribuidoras. Por tanto, en un plano teórico, éste es el esquema del que disponen los consumidores para canalizar sus reclamaciones y obtener respuesta ante la afectación de sus derechos e intereses respecto al suministro de energía. Sin embargo, en la práctica esta estructura no da una respuesta del todo satisfactoria al proceso de planteamiento, respuesta y resolución de reclamaciones, que juega un papel esencial en la protección del consumidor. Respecto a la representación de los consumidores La representación y participación de los consumidores en el debate y proceso regulatorio debería jugar un papel relevante en el esquema de protección de los consumidores es su nivel de representación. En este ámbito sería deseable que, como colectivo, los consumidores estuvieran eficazmente representados en los foros y procesos de toma de decisiones que afectan a sus intereses en el ámbito del suministro de energía. El Ordenamiento Jurídico vigente recoge este derecho de representación, consulta y participación, tanto en la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios, en su capítulo VI, como en la propia ley sectorial (LSH), a través de los Consejos Consultivos de Electricidad y de Hidrocarburos constituidos como órganos de asesoramiento de la Comisión Nacional de la Energía, donde, entre otros grupos de consumidores, los de carácter doméstico y residencial están representados por sendos miembros propuestos por el Consejo de Consumidores y Usuarios (CCU), a su vez, órgano de representación de los consumidores integrado en el Instituto Nacional de Consumo. También los consumidores están representados en los Consejos Consultivos de Consumo de las Administraciones Autonómicas y Locales, así como en las juntas de Arbitraje y Órganos de Mediación. Vemos, por tanto, que existe una amplia estructura institucional que en potencia podría posibilitar el ejercicio eficaz de la representación de los consumidores. Pero sin duda, en la práctica, este objetivo tiene más que ver con la capacidad y formación específica de los representantes en materia de energía, que les permita participar de forma efectiva e «influir» en el proceso de propuesta de normativa, aportar información y argumentos que permitan a las autoridades de la regulación tomar decisiones efectivas para la protección de sus intereses y debatir desde una posición equilibrada con las empresas que intervienen en la cadena del suministro energético. En este sentido se ha echado en falta la promoción desde las Administraciones Públicas de sistemas de capacitación técnica de los representantes de los consumidores (cuadros técnicos de las Asociaciones de Consumidores), más allá de organización puntual de seminarios y cursos de formación para técnicos de las Asociaciones de consumidores, en los que la Comisión Nacional de Energía, ha tenido una implicación relevante.

30 206 rafael durbán romero Respecto a la dispersión de las estructuras informativas, de orientación y de protección del consumidor Respecto a las estructuras informativas disponibles, estas están caracterizadas por su dispersión y falta de eficacia en términos de respuesta a las necesidades que plantean los consumidores. En este sentido, los consumidores lo que echan en falta es disponer de una estructura adecuada que responda al nuevo escenario de mercado en el que se encuentran, y a las características del suministro de energía (universal o de interés general) para ser informado, que posibilite su capacitación para la toma de decisiones, representación y un eficaz sistema para la resolución de sus reclamaciones, y que les haga sentirse confiados ante la liberalización del suministro energético porque cuentan con un sistema de protección de sus intereses y no como perdedores en dicho proceso. Y esto es lo que han entendido los responsables de las políticas energéticas en otros países europeos, donde los consumidores encaran procesos similares de liberalización energética y que, al margen de su organización territorial y política, han implantado o están implantando sistemas más eficaces de protección del consumidor para compensar la asimetría que caracteriza a los consumidores en el ámbito de la defensa de sus intereses frente a las fuerzas del mercado, centralizado en la mayoría de los casos, referencia (evitando la dispersión, que tanto daña la eficacia de un proceso ya de por sí muy complejo) para el consumidor de una estructura que le facilita: Información básica sobre el suministro de energía (electricidad y de gas). Derechos y obligaciones del consumidor. Información sobre el mercado y las opciones de suministro. (ofertas, precios y en términos comparables). Planteamiento de consultas. Capacitación de los consumidores. Soporte y ayuda a una representación eficaz de los intereses de los consumidores, capacitando sus cuadros técnicos y ayudando en su representación y posicionamientos. Asistencia al consumidor y sus Asociaciones mediante un procedimiento eficaz para la formulación y resolución de las reclamaciones. Análisis de funcionamiento de los mercados minoristas y la adecuación del suministro a las necesidades de los consumidores, mediante la formulación de encuestas de opinión del consumidor y publicidad de los indicadores más relevantes. Análisis y propuestas de actuación en el tratamiento de los consumidores vulnerables y en su caso, el tratamiento de la pobreza energética. Publicidad de las actuaciones y comportamiento de las empresas suministradoras sobre el cumplimiento de sus obligaciones con los consumidores recogidas en la normativa o códigos de conducta. Propuesta y requerimiento al regulador para la revisión de la regulación o supervisión de los mercados para paliar prácticas abusivas o efectos lesivos para el consumidor.

31 Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor Respecto a las Asociaciones de Consumidores Las Asociaciones de Consumidores son las instituciones que tienen encomendadas en primera instancia la defensa de los intereses de los consumidores. Se trata en general de organizaciones cuya financiación depende casi exclusivamente de las ayudas públicas que reciben de las administraciones central y autonómicas; en su caso, de fondos de las corporaciones locales, y, en raras ocasiones, de sus afiliados. Su ámbito de actuación se caracteriza por la gran dispersión de asuntos relacionados con el consumo en los que deben centrar sus actuaciones. Por tanto, dada la complejidad de la energía y el papel importante que juega para el consumidor en la actualidad, sería necesario reforzar la disponibilidad de recursos humanos, de conocimientos técnicos y de comunicación para afrontar con eficacia la misión de defensa del consumidor y de esta manera, potenciar la capacitación, información y la labor de representación ante los reguladores y agentes involucrados en la regulación y funcionamiento de los sectores de la energía. También reviste una gran importancia dotarse de eficaces sistemas de Información y comunicación a la sociedad. En definitiva, trasladar y haciendo valer la opinión y posición de de un colectivo de consumidores sobre los asuntos que les afectan y que representan para la electricidad el 95 % de los puntos de suministro y el 30 % de la demanda., mientras que para el gas natural, suponen el 98,5 % de los puntos de suministro y el 6 % de la demanda El papel de las instituciones en la protección del consumidor de energía Ante el proceso de liberalización del suministro, la implicación de las Administraciones e instituciones y su responsabilidad para la consecución de un sistema eficaz de protección del consumidor, respondía en teoría al siguiente esquema: La Administración Central del Estado, y a través del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio en materia energética y del Ministerio competente en materia de consumo, le corresponde la elaboración y aprobación de la regulación básica. La Comisión Nacional de Energía, le corresponde la información, la divulgación y la supervisión de los mercados, entre ellos los minoristas de electricidad y de gas. Las Comunidades Autónomas, responsables del desarrollo de la regulación básica y la de su competencia, y el control de los aspectos que conforman el suministro, así como la tramitación y resolución de las reclamaciones. La Administración Local, las OMIC s, tienen, en su caso, asignado el arbitraje y la orientación del consumidor. El Instituto Nacional del Consumo (Ministerio de Sanidad y Consumo), y a través de su órgano consultivo, el Consejo de Consumidores y Usuarios

32 208 rafael durbán romero (CCU), ejercen la defensa y facilitan la representación del consumidor doméstico. Las Asociaciones de Consumidores, que ostentan la representación del consumidor y defensa de sus intereses. Los Organos de Arbitraje y Mediación, tienen, en su caso y circunstancias, encomendada la intermediación entre el consumidor y el suministrador de energía. Las empresas de suministro energético, que en su actividad y objeto del negocio, adoptan el compromiso de prestación del servicio ante el consumidor. Esta estructura institucional y operativa, en principio suficiente, y las funciones encomendadas, en teoría podrían soportar un esquema muy completo y eficaz de defensa del consumidor de energía, pero tal como se ha descrito anteriormente y tal como lo percibe el consumidor, no ha sido así en la práctica, y en este sentido cabe mejorar, entre otros aspectos, lo siguiente: La dispersión de las estructuras atención e información al consumidor. La identificación de las necesidades del consumidor. Una mejor dotación y preparación de los recursos destinados a la información y defensa del consumidor. Mejorar la eficacia y hacer más comprensible y accesible el sistema de tramitación y resolución de reclamaciones. Reforzar la supervisión de los mercados minoristas dando publicidad a sus resultados, en su caso, a través de indicadores relevantes y mejorar el control de los aspectos que determinan la idoneidad del suministro para los consumidores. Y en general, facilitar las respuestas en tiempo y forma a las nuevas necesidades que se plantean al consumidor en el proceso de liberalización de los mercados energéticos. 7. El sector energético, el Regulador y la regulación: factores clave para el reforzamiento de la protección del consumidor en un escenario de liberalización del suministro Se pretende en este apartado analizar los distintos factores que determinan las características del servicio y la adaptación del suministro desde la óptica del consumidor, y especialmente en relación a los pequeños y domésticos. Tras su análisis para el caso español y especialmente para el sector eléctrico, se avanzan algunas de las líneas de actuación más factibles a corto plazo que podrían mejorar la posición del consumidor en relación al suministro de energía. A estos efectos, se puede, de una forma simplificada, distinguir los aspectos siguientes: disponibilidad tecnológica y estructura empresarial, modelo de mercado y marco regulatorio,

33 Cap. 11. El SuMINIStRo DE ENERGía Y la protección DEl CoNSuMIDoR regulación sobre aspectos del suministro, supervisión de los mercados minoristas de electricidad y de gas, control de las características del suministro, sistema de reclamaciones. Disponibilidad tecnológica y estructura empresarial El mix de las tecnologías de producción, bien por la disponibilidad de fuentes de energía primaria, la capacidad e incidencia de las interconexiones y el tránsito de electricidad, la estructura empresarial y el nivel de concentración en la fase de generación, así la utilización de energías que necesitan de un incentivo para su desarrollo, como las renovables, son factores todos ellos que inciden en el nivel de competencia y por ende en la formación del precio de la electricidad, que en el caso español justifica por sí solo mas del 65% del precio total del suministro. En los cuadros 9 y 10 se puede apreciar la contribución de las distintas fuentes de energía para la producción de electricidad en términos de capacidad instalada y cobertura de la demanda en el año Cuadro 9.- Capacidad instalada en el sistema eléctrico pe (año 2009) Cuadro 9. Capacidad instalada en el sistema eléctrico peninsular (año 2009) Balance energético en el Sistema Peninsular - Año Potencia eléctrica instalada Fuente Energía, MW Variación 2008/09 (%) Participación (%) Hidráulica ,0 17,87 Nuclear ,0 8,28 Carbón ,0 12,19 Fuel - gas ,8 4,21 T Ciclo Combinado ,6 23,86 Régimen Ordinario ,2 66,41 Eólica ,6 19,44 Resto Régimen Especial ,1 14,15 Régimen Especial ,0 33,59 Capacidad Total ,0 100,00 Capacidad eléctrica instalada por tecnologías - S. E. P (%) 19,44 14,15 17,87 8,28 Hidráulica Nuclear Carbón 12,19 Fuel - gas 23,86 T Ciclo Combinado 4,21 Eólica Resto Régimen Especial

34 disponible, tras la capacidad aportada por las centrales de de gas. 210 RafaEl DuRBáN RoMERo las instalaciones eólicas alcanzan ya el segundo lugar en la potencia eólica disponible, tras la capacidad aportada por las centrales de gas con ciclo combinado de gas. Cuadro 10.- Energía eléctrica producida en el sistema elé peninsular (año 2009) Cuadro 10. Energía eléctrica producida en el sistema eléctrico peninsular (año 2009) Balance energético en el Sistema Peninsular - Año Producción de electricidad Fuente Energía, GWh Variación Participación 2008/09 (%) (%) Hidráulica ,4 8,59 Nuclear ,5 19,50 Carbón ,8 12,68 Fuel - gas ,79 T Ciclo Combinado ,4 29,56 Régimen Ordinario ,7 71,11 Consumo generación ,1 Régimen Especial ,3 28,89 Eólica ,1 13,09 Resto Régimen Especial ,80 Generación neta ,3 Consumo bombeo ,8 Intercambios internacionales ,9 Demanda en B.C ,6 Cuotas de generación eléctrica por tecnologías - S. E. P (%) 13,09 15,80 8,59 19,50 Hidráulica Nuclear Carbón 12,68 Fuel - gas 29,56 T Ciclo Combinado 0,79 Eólica Resto Régimen Especial las aportación de las fuentes de energía integradas en el Régimen Especial aportaron en el año 2009 cerca del 29% de la total, y la energía eólica más del 13%. La efecto de estas energía en el suministro, es doble; por un lado encarecen el precio global del suministro debido a las ayudas o subsidios que reciben en el concepto de prima a la producción, pero por otro aumentan la oferta que participa en el mercado, y en su caso, como resultado de ser tecnologías que no ofertan precio, contribuyen a reducir el precio global de la energía electricidad. por otra parte, la evolución en el período de las cuotas de participación empresarial en la generación eléctrica así como los índices de concentración Herfindalh Hirchman (HHI), se muestra en los cuadros 11 y 12.

35 Cap. 11. el suministro de energía y la protección del consumidor Cuadro 11 En general en el período analizado se percibe una reducción del nivel de concentración por medio del indicador HHI que pasa de un valor medio anual de En general a en como el periodo efecto analizado de Cuadro la mayor se 12 penetración percibe una del reducción Régimen del Especial, nivel de así como el efecto de la capacidad instalada por nuevos entrantes nacionales, Gas concentración Natural y por extranjeros medio del como indicador AES y Electrabel. HHI que pasa de un valor medio anual de a como efecto de la mayor penetración del Régimen Especial, así como Cuadro 12 el efecto de la capacidad instalada por nuevos entrantes nacionales, Gas Natural y extranjeros como AES y Electrabel. En este En este periodo período se se observa respecto a a la la estructura estructura empresarial empresarial de la de producción del Régimen Ordinario una evolución a la baja del nivel de concentración la producción más del moderada Régimen que para Ordinario la generación una evolución total y producida a la por baja la incorporación del nivel de de nuevos entrantes como los citados anteriormente. concentración más moderada que para la generación total y producida por la De este análisis cabe señalar, que sin disponer de un índice de concentración que de nuevos podamos entrantes definir como los competitivo, citados anteriormente. el mercado español muestra una incorporación posición más favorable que la mayoría de los países europeos, al menos los más importantes. En relación a los mercados minoristas, en los cuadros 13 y 14 se muestran De las este cuotas análisis empresariales cabe señalar, en la que comercialización sin disponer de de un electricidad índice de concentración y de gas para el consumidor final, así como los índices de concentración Herfindalh Hirchman que podamos (HHI): definir como competitivo, el mercado español muestra una posición más favorable que la mayoría de los países europeos, al menos los más importantes. En relación a los mercados minoristas, en los cuadros 13 y 14 se muestran las

36 Cuadro rafael durbán romero Cuadro 13 En el En periodo el período analizado analizado el el mercado de de suministro eléctrico a a clientes finales se ha caracterizado por un alto grado de concentración y al posición de dominio se ha caracterizado conjunta de por Endesa un alto e Iberdrola. grado de Así, concentración el indicador HHI y al se posición mantiene de sin dominio apenas variación en valores cercanos a En los años más recientes, se aprecia una conjunta de Endesa e Iberdrola. Así, Cuadro el indicador 14 ligera reducción de concentración producida HHI por se la integración mantiene sin de apenas nuevos comercializadores distintos a los incumbentes. variación en valores cercanos a En los años más recientes, se aprecia una ligera reducción de la concentración producida Cuadro 14 por la integración de nuevos comercializadores distintos a los incumbentes. En el periodo analizado se aprecia una disminución paulatina de la cuota de mercado del Grupo GAS NATURAL en la totalidad del mercado minorista del gas, 48 manteniéndose el fuerte grado de asimetría entre su cuota y la de los demás

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