Posición. institucional. Propuesta de reforma de pensiones... qué pasaría con los beneficios de los afiliados? DEC. No. 56, 23 de Abril de 2016

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1 DEC No. 56, 23 de Abril de 216 Estudios Económicos Posición institucional Propuesta de reforma de pensiones... qué pasaría con los beneficios de los afiliados? En febrero del año en curso el Órgano Ejecutivo sometió a consideración de la Asamblea Legislativa una propuesta para reformar el sistema de pensiones actual, mediante un proyecto de Decreto Legislativo que contiene reformas a la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones. La iniciativa pretende sustituir el sistema de capitalización individual iniciado hace 18 años, que está fundamentado en el ahorro que cada afiliado realiza durante su vida laboral para pagar su pensión, por un sistema mixto, según el cual se crearía un régimen público de reparto que sería un fondo común, coexistiendo con el de ahorro individual que es privado. Acorde con el texto propuesto, un porcentaje de los ahorros de los fondos de pensiones se trasladaría al fondo común de forma proporcional al salario (hasta por dos salarios mínimos del sector comercio y servicios, equivalente a US$53.4). Todos los afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP) y los trabajadores que se incorporen al mercado laboral, cotizarían al régimen público de reparto dentro del límite salarial indicado anteriormente (13%). Aquéllos cuyos ingresos no superen dos salarios mínimos, únicamente cotizarían a reparto; en cambio, los afiliados que registren un ingreso superior, también cotizarían al régimen de capitalización individual (13% sobre el excedente del límite indicado). Pese a que la propuesta plantea un cambio estructural al sistema de pensiones actual que tendría fuertes implicaciones para los afiliados, su elaboración no fue discutida con sectores sociales, no hubo diálogo para evaluar sus fundamentos y conveniencia; el texto fue desarrollado por el Ejecutivo, y se desconocen los estudios técnicos y actuariales que demuestren la viabilidad de esta propuesta frente a otras opciones 1. Si bien, la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto de la Asamblea Legislativa, ha invitado a ciertos actores sociales para que expresen su opinión respecto a la propuesta, no se ha instalado una instancia de diálogo inclusivo e informado sobre esta temática, como se ha observado en la experiencia de reforma de pensiones de otros países, por ejemplo en Chile 2. Por otra parte, las finanzas públicas se han venido deteriorando, el desequilibrio entre ingresos y gastos se ha profundizado, en promedió 3.9% del PIB y la deuda escaló a 61.4% del PIB en 215. Además, se observa insuficiencia de liquidez, demora en pagos a proveedores y aumento significativo en la deuda de corto plazo por medio de Letras del Tesoro (Letes), su saldo llegó a US$936 millones al 29 de marzo del año en curso. En este contexto, es indispensable comprender los cambios propuestos por el Ejecutivo desde la óptica de los afiliados, es decir, el lado humano de la propuesta. Qué sucedería con los 1 El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) otorgó una asistencia técnica al gobierno para financiar un estudio para evaluar alternativas de reforma destinadas a lograr una conducción coherente y sostenible, así como un mejor funcionamiento del sistema de pensiones. Trascendió que el estudio se finalizaría en febrero o marzo de 216, pero aún no es público. 2 La presidenta de Chile, Michelle Bachelet, encargó un estudio de la situación y del sistema a un Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, formado por especialistas técnicos, previo a la reforma de 28; este Consejo elaboró un documento incluyendo sus recomendaciones producto del debate. En su segundo mandato, la presidenta nombró otra Comisión Asesora sobre este tema y en septiembre de 215 entregó el documento final incluyendo recomendaciones. (Ixchel Santamaría, entrevista a Mario Marcel, Presidente del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional de Chile de 28. Junio-julio/28. El Economista). (Metzi Rosales Martel. Entrevista a David Bravo, presidente de la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones en Chile: El diálogo social es un camino para legitimar las instituciones. Diciembre de 215. Fundaungo). 1

2 beneficios de los afiliados y de sus beneficiarios según la reforma?; a partir del texto propuesto, se mejoran o se endurecen los requisitos para acceder a una pensión u otro beneficio? Con tal propósito, se ha elaborado el Análisis Económico Propuesta de reforma de pensiones qué pasaría con los beneficios de los afiliados? (haga click aquí para consultarlo), cuyos conceptos principales y conclusiones se resumen en esta posición institucional. La propuesta afecta negativamente los beneficios de los trabajadores afiliados Al comparar las características esenciales del régimen de capitalización individual actual (SAP) con el pilar de reparto incorporado en la propuesta de reforma para crear uno mixto, se perciben diferencias sustantivas que afectarían al afiliado o a sus beneficiarios, como las indicadas a continuación. 1. El financiamiento de la pensión según la propuesta dependerá de que hayan suficientes cotizantes y de la sanidad fiscal, lo cual a la fecha genera incertidumbre; en cambio, bajo las reglas del sistema actual, la pensión depende principalmente del ahorro individual y la rentabilidad que se logre acumular durante la vida laboral del afiliado. El ahorro previsional genera intereses, pero en el pilar de reparto que se plantea, no habría ahorro, ya que las cotizaciones se trasladarían a un fondo común que se usaría para pagar pensiones. 2. Para un grupo importante de afiliados que no cumplen los 25 años de cotización para obtener una pensión, la devolución será considerablemente menor con las reglas de la propuesta, cuando se compara con las vigentes, y se entregará a plazos; actualmente se entrega en un solo pago. 3. Endurecen requisitos a sobrevivientes. Con el sistema actual, los padres tienen derecho a pensión de sobrevivencia cuando dependan económicamente del afiliado al momento de ocurrir su muerte. En el régimen de reparto propuesto, si bien existiría este beneficio, los requisitos de acceso se endurecen, ya que para tener este derecho, no deberán existir otros beneficiarios, y el padre debe ser mayor de 6 años y la madre mayor de 55 (excepto que sean inválidos). 4. Se reduce considerablemente la pensión para un grupo de hombres y mujeres afiliados al SAP, nacidos entre el 16 de abril de 1943 y el 15 de abril de 1962 los primeros y entre el 16 de abril de 1948 y el 15 de abril de 1962, las segundas; en ambos casos, si al 23 de septiembre de 26 eran menores de 55 años las mujeres y de 6 los hombres (optados B). En general, la propuesta no ofrece nuevas condiciones que beneficien a los afiliados cuando se compara con el sistema actual. Condiciones esenciales, como la edad de jubilación, el requisito de años cotizados para acceder a una pensión y la garantía estatal de pensión mínima, permanecen iguales. Por otra parte, varias disposiciones consignadas en el proyecto de decreto son ambiguas. Por ejemplo, no está claro en el artículo 77, segundo inciso del proyecto de ley, con cuáles títulos valores se efectuaría el traslado de saldos de la cuenta individual y el de los certificados de traspaso de los afiliados al SAP al Instituto Nacional de Pensiones (INP), pues el proyecto únicamente señala que las AFP lo harán prioritariamente en Certificados de Inversión Previsional (CIP). El deterioro fiscal no se resuelve con la propuesta de reforma Al analizar el texto de la reforma propuesta se percibe que fue elaborado con motivaciones fiscales. Sin embargo, debido a que el desequilibrio fiscal comentado previamente, tiene su origen en varias causas: un incremento recurrente de los gastos principalmente remuneraciones, transferencias corrientes, bienes y servicios- que supera con creces el aumento registrado por los ingresos; fallas en el presupuesto público; ineficiencia e ineficacia en el manejo del gasto público; la propuesta de reforma de pensiones no resuelve este problema, por el contrario, lo empeoraría porque aumentaría la deuda pública. Cómo será la pensión de vejez? Si bien el beneficio de la pensión que logra obtener cada afiliado es una variable que se analiza con la información 2

3 particular de cada uno, con el propósito de ilustrar estos conceptos, en el Análisis Económico ya mencionado, se han elaborado algunos ejercicios representativos según lo típico, sobre la base de ciertos supuestos respecto a los datos personales de cuatro trabajadores afiliados. José y María, cuyos salarios mensuales no sobrepasan los dos salarios mínimos cada uno; y, y, cuyos salarios mensuales son superiores a US$1,. Se compara el monto de la pensión obtenida en el sistema actual (SAP) con diferentes tasas de rentabilidad promedio del fondo de pensiones, y la pensión que se obtendría en el sistema mixto incorporado en la propuesta de reforma (ver gráficos). Bajo las reglas del sistema de capitalización individual, la rentabilidad que logren alcanzar los fondos de pensiones es una variable determinante en el monto de la pensión, debido a la capitalización de intereses; por lo tanto, entre más alta sea la rentabilidad durante los años de acumulación del ahorro previsional, más alta será la pensión. Esta situación se demuestra en los cálculos de las pensiones que logran alcanzar José, María, y, con base en los supuestos definidos y ante diferentes tasas de rentabilidad promedio de los fondos de pensiones durante el período de acumulación de su ahorro. Por lo anterior, es de gran relevancia que la tasa de interés de los Certificados de Inversión Previsional en que invierten, por ley, los fondos de pensiones, sea similar a la de otros títulos de características semejantes existentes en el mercado financiero, ya que es muy baja y lo ha sido por varios años, afectando la rentabilidad de los fondos de pensiones en perjuicio de las pensiones futuras de los afiliados. En los regímenes de reparto, en cambio, la situación es muy diferente, ya que el beneficio está definido y se paga con las cotizaciones de los trabajadores activos y/o con recursos estatales. Según la propuesta de reforma, en el régimen de reparto, las pensiones fijas de vejez, invalidez total e invalidez parcial serán establecidas anualmente por el Ministerio de Hacienda, tomando en cuenta la variación relativa del Índice de Precios al Consumidor y los recursos disponibles del Gobierno Central, según la metodología que se establezca (art. 232-D del proyecto). La pensión mínima vigente asciende a US$27.6. No obstante, dada la situación fiscal del país, esto genera incertidumbre. Conclusiones y recomendaciones 1. El proyecto de reforma de pensiones no mejora los beneficios para los afiliados y sus parientes beneficiarios, en la mayoría de los casos los va empeorar. a. Tratándose de la pensión de vejez, con ejemplos específicos: En el caso de dos personas, José y María, de 31 años de edad al 1º de enero de 216, cuyo salario es cercano a dos salarios mínimos al momento de jubilarse, si se aprueba esta reforma y se compara con la situación actual con un fondo de pensiones con una rentabilidad promedio de mercado (sin la influencia negativa del bajo retorno de los CIP), su pensión va a ser 3% más baja para José, y 9.1% más baja para María. Si la tasa de interés es baja por el castigo negativo de la tasa de los CIP, la pensión sería igual para ambos, la pensión mínima, pero al Estado le saldría más caro, porque no habrían ahorros individuales que respalden esta pensión. En el caso de y, de 31 años de edad, cuyo salario supera los US$1, al mes, al momento de jubilación, si se aprueba la reforma y se compara con la situación actual con un fondo de pensiones con una rentabilidad promedio de mercado (sin la influencia negativa del bajo retorno de los CIP), su pensión sería un 23.6% más baja para, y 17.2% más baja para. Con tasas de interés debajo de 4%, el resultado es ambiguo, por el castigo negativo de la tasa de interés de los CIP, que el Estado no está pagando, y que perjudica el ahorro individual, al que se le traslada el costo del desorden en las finanzas públicas (presupuestos desbalanceados y desperdicios de recursos). 3

4 b. Tratándose de la devolución de saldo--lo que le ocurre a cerca del 6% de los afiliados--, por ejemplo, si las personas sólo alcanzan a cotizar 2 años al momento de cumplir la edad de jubilación, sin ninguna ambigüedad la devolución de saldo será más baja con la reforma propuesta. En el caso de José y María, de 31 años de edad al 1º de enero de 216, cuyo salario es cercano a dos salarios mínimos al momento de jubilarse, si se aprueba esta reforma y se compara con la situación actual con un fondo de pensiones con una rentabilidad 6% o de 2%, su devolución de saldo será de un 81% a un 49% más bajo para José, y de un 77% a un 45% más bajo para María. En el caso de y, también de 31 años de edad al 1º de enero de 216, cuyo salario es cercano US$1, al momento de jubilarse, si se aprueba esta reforma y se compara con la situación actual con un fondo de pensiones con una rentabilidad 6% o de 2%, su devolución de saldo será de un 38% a un 22% más bajo para, y de un 37% a un 21% más bajo para. En el caso de la devolución de saldo, se observa también, que el impacto es más negativo para las personas con salarios más bajos. c. En el caso de mujeres que nacieron entre 16 de abril de 1948 y el 15 de abril de 1962, es decir que cumplirán 55 años antes del 16 de abril de 217, y de hombres nacidos entre 16 de abril de 1943 y el 15 de abril de 1962, es decir que cumplirán 6 años antes del 16 de abril de 222, con la reforma propuesta, si están en el sistema de ahorro para pensiones (SAP), con la reforma propuesta, si se aprueba, su pensión será aproximadamente entre un 33% y 4% más baja que la situación actual, sin reforma, y ya no será vitalicia. Y la tasa de reemplazo se reduce de cerca 7% a 43%. 2. Los ejemplos también muestran que la tasa de rentabilidad promedio del fondo de pensiones que se alcance durante el período de acumulación del ahorro previsional tiene una enorme relevancia en la pensión obtenida o en la devolución; por lo que es esencial que la tasa de interés que devengan los CIP se equipare a la tasa de títulos valores con similares características, o buscar mecanismos que mejoren la tasa de interés de los ahorros para pensiones. Este objetivo no lo aborda la reforma propuesta; así como tampoco aborda la diferencia importante que existe entre hombres y mujeres. 3. Los problemas de las finanzas públicas no se resuelven con la reforma de pensiones propuesta; por el contrario, empeoran, ya que aumentaría la deuda pública en la medida que la población vaya envejeciendo y la migración aumenta, que es un caso muy particular de El Salvador. El Estado debe ordenar sus finanzas públicas con políticas fiscales y no castigando a los trabajadores cotizantes. 4. El gobierno debería ser consistente con sus proyecciones de PIB y no utilizar cifras diferentes, según sus objetivos, como lo ha hecho en la presentación sobre la reforma de pensiones, con un PIB más bajo, y en la publicación del Marco Fiscal de Mediano Plazo, con un PIB más alto. 5. Se recomienda crear una comisión tripartita, en la que participen el gobierno, la empresa privada y los trabajadores, para que se analice a profundidad el sistema de pensiones, con base en estudios técnicos y actuariales robustos, que permitan proponer una reforma óptima al sistema de pensiones. 4

5 Pensión José y al María. momento Pensión de al jubilarse: momento igual de o peor jubilarse: igual José o peor y María José María Sist. actual con tasa 6% Sist. actual con tasa 2% Sist. mixto, pilar de reparto Nota: ambos nacieron el 1 de enero de 1985, cotizan 25 años; María se jubila el 31 de enero de 24 y José el 31 de enero de 245. Devolución de saldo es peor José y María José y María. Devolución de saldo es peor 45, 4, 35, 3, 25, 2, 15, 1, 5, 39, , , ,69.69 José 7, ,473.6 María Sist. actual con tasa 6% Sist. actual con tasa 2% Sist. mixto, pilar de reparto Nota: ambos nacieron el 1 de enero de 1985, cotizan 25 años; María se jubila el 31 de enero de 24 y José el 31 de enero de 245 Estimación de las pensiones si cotizaron por 25 años en SAP y Estimación de las pensiones de y si cotizaron por 25 años en SAP 1, Sist. actual con tasa 6% Sist. actual con tasa 2% Nota: ambos nacieron el 1 de enero de 1985, cotizan 25 años; se jubila el 31 de enero de 24 y el 31 de enero de 245. Estimación de las pensiones si cotizaron por 25 años en sistema mixto y Estimación de las pensiones de y si cotizaron por 25 años en sistema mixto 1, Sist. mixto con tasa 6% Sist. mixto con tasa 2% Nota: ambos nacieron el 1 de enero de 1985, cotizan 25 años; se jubila el 31 de enero de 24 y el 31 de enero de , 12, 1, 8, 6, 4, 2, 119, ,73.33 Estimación de devolución si cotizaran por 2 años y 98, , Sistema actual con tasa 6% Sistema mixto con tasa 6% 14, 12, 1, 8, 6, 4, 2, 42, , , , Sist. actual con tasa 2% Sist. mixto con tasa 2% Nota: ambos nacieron el 1 de enero de 1985, cotizan 2 años; se jubila el 31 de enero de 24 y el 31 de enero de 245. Los ejercicios muestran la gran importancia que tiene la rentabilidad en la pensión que puede obtenerse. En el caso de y, con una rentabilidad de 2%, las pensiones que obtendrían con las reglas del sistema mixto son mayores, debido al impacto negativo de la baja rentabilidad en el sistema actual. Por tal razón, es relevante que se mejore la tasa de interés de los Certificados de Inversión Previsional inversiones que por ley realizan los fondos de pensiones y que el Estado deje de financiarse con dichos instrumentos financieros. Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Tel.: (53) , , 5

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