METODOLOGÍA DE AYUDA A LA DECISIÓN EN PROGRAMAS DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO: APLICACIÓN A LA ELECTRIFICACIÓN RURAL APROPIADA RESUMEN

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1 METODOLOGÍA DE AYUDA A LA DECISIÓN EN PROGRAMAS DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO: APLICACIÓN A LA ELECTRIFICACIÓN RURAL APROPIADA Fco. Javier Santos Pérez, Pedro Linares Llamas Instituto de Investigación Tecnológica, Escuela Técnica Superior de Ingeniería (ICAI), Universidad Pontificia Comillas. fjsantos@iit.upco.es RESUMEN En la actualidad se dedica un gran volumen de fondos en todo el mundo a programas de cooperación al desarrollo, bien institucionalmente o a través de ONGDs. Sin embargo, la eficiencia en la utilización de estos fondos queda muchas veces en entredicho, ya que un porcentaje significativo de estos programas obtienen resultados inferiores a los previstos. La razón fundamental en casi todos los casos es por una parte la no consideración de criterios distintos de los económicos (sociales o ambientales) y por otra parte la no inclusión de los beneficiarios en el proceso de selección de alternativas. En este artículo se propone una metodología de ayuda a la decisión basada en técnicas multicriterio que trata de resolver estos problemas, de forma que las soluciones adoptadas sean ampliamente aceptadas por los beneficiarios. Se presenta en particular una aplicación a los programas de electrificación rural.

2 1. INTRODUCCIÓN Una realidad que se conoce ampliamente es la elevada proporción de la población mundial que carece de acceso a la electricidad. Según el informe sobre el desarrollo humano 2003 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo hay más de 2000 millones de personas en el mundo sin acceso a la electricidad, y principalmente están localizadas en países en vías de desarrollo, de aquí en adelante PVD. A pesar de que se tiene conocimiento de esta situación, las actuaciones que se están llevando a cabo para solucionarla están siendo más bien escasas. Ultimamente se está detectando un aumento en el número de programas de electrificación rural, tanto por parte de los gobiernos, como por otras instituciones. Esto lleva a un aumento en el número de análisis y evaluación de dichos programas. De estas evaluaciones se obtiene que una parte de los programas desarrollados no han tenido éxito, o han acabado en un absoluto abandono (SEI-ETSU, 1996). Estos fracasos provocan la decepción de los usuarios y promotores de los programas, generando efectos no deseados o incluso perjudiciales para el desarrollo comunitario. Del estudio de los casos que no se han desarrollado con éxito, se puede concluir que son dos los problemas principales: - La consideración únicamente de aspectos técnico-económicos para seleccionar la tecnología más apropiada, quedando los aspectos sociales y ambientales en un segundo plano o incluso fuera del análisis. Esto hace que las decisiones adoptadas sean en muchos casos insostenibles social o medioambientalmente. - Las metodologías de selección de alternativas no han considerado las opiniones ni las percepciones de los futuros usuarios y beneficiarios del proyecto (p.ej. Echevarría, 1998). Y está bien probado que en todo proceso de desarrollo, y más ampliamente en todo proceso que desarrolle el ser humano, las decisiones en las actuaciones a realizar deben ser tomadas por el propio beneficiario de éstas, para que se asuman tanto los éxitos como los fracasos que se obtengan de la decisión. Por tanto, parece necesario trabajar en el desarrollo de metodologías de formulación de proyectos que traten de resolver estos problemas. Para ello, dichas metodologías deben estar basadas al menos en los siguientes aspectos: - Evaluación de tecnologías considerando múltiples criterios (técnicos, económicos, sociales y ambientales). - Incorporación de las preferencias de los usuarios hacia los diferentes criterios y hacia las diferentes tecnologías, haciendo que la selección de la tecnología sea realizada por ellos.

3 - Obtención de consenso sobre la tecnología más apropiada, de forma que se asegure la implantación práctica y el buen funcionamiento de la alternativa escogida. Otro aspecto de interés es que, para que la metodología pueda ser utilizada de forma fácil y amplia, no tiene sentido que esté soportada en equipos informáticos sino más bien en cuestionarios transportables y entendibles por los beneficiarios, con el fin de que no sea considerada una caja negra. Esto quizá pueda resultar uno de los problemas más difíciles de resolver, ya que requiere traducir procesos complejos en pasos sencillos. 2. LA FORMULACIÓN DE PROYECTOS DE ELECTRIFICACIÓN RURAL A pesar del evidente interés de una metodología como la propuesta, no existen demasiados trabajos en esta línea. De hecho, gran cantidad de los trabajos realizados han considerado únicamente criterios técnicos y económicos (e.g., Seeling-Hochmuth (1997), Urribarri (1999) o Muñoz (2001)). Los programas de software existentes como HOMER o VIPOR también están centrados en este tipo de criterios (ver la revisión de Henrik H. et al (2000)). Y ello a pesar de que numerosos estudios apuntan en la dirección indicada, aunque de forma genérica. Así, se pueden citar la existencia de una gran cantidad de estudios generalistas sobre diferentes temas como pueden ser la relación entre energía y pobreza, transferencia tecnológica y consideración de los aspectos de genero. También son de interés las conclusiones de Mapako (1997), Andersen (1997, 2000), IES (1998) o ESMAP (2001) sobre los problemas de metodologías pasadas y los aspectos a considerar. En cuanto a la realización de estudios basados en casos concretos, se pueden destacar los de Mariita (2002) o Forcano (2003). Sin embargo, ninguno de estos estudios tratan de formular o aplicar metodologías de carácter general que reúnan los aspectos citados anteriormente En resumen, se ha podido comprobar que no existe en la actualidad ningún trabajo orientado hacia una metodología general que aborde la electrificación rural. Se destaca la falta de guías o programas de ayuda a la elección del sistema de electrificación más apropiado, que consideren una interacción con los futuros usuarios, y que de una forma sencilla permita a éstos tomar parte en el proceso de decisión. Por tanto, parece necesario desarrollar metodologías que tengan en cuenta todos estos aspectos. En la sección siguiente se hace una propuesta en este respecto. 3. METODOLOGÍA PROPUESTA Una vez que se ha detectado por los propios beneficiarios la necesidad de un plan de electrificación, es necesario para cada caso en particular la elección de la forma más adecuada de

4 obtener esta electricidad. Antes de la aplicación directamente de los esquemas occidentales, los cuales llevarían probablemente al fracaso, se debe hacer un estudio de cual sería la tecnología más apropiada. Cuando se habla de electrificación, no es sencillo encontrar soluciones apropiadas, debido a la complejidad y a la gran cantidad de factores a considerar y de la multitud de restricciones que se pueden encontrar, así como a la diversidad de tecnologías utilizables (conexión a red, energías renovables, generadores con combustible fósil, soluciones centralizadas o descentralizadas, etc.). Entre los criterios que se pueden considerar para realizar la comparación de diversas tecnologías, para ver cual es más apropiada, pueden estar (ISF, 1999): Adaptación a las condiciones socioeconómicas y ambientales, fomentando el desarrollo autóctono. Potenciación del empleo de recursos locales (tanto materiales como humanos). Creación de poca o ninguna dependencia. Ser modular y descentralizada. Satisfacción de las necesidades sentidas. Evitar grandes inversiones de capital. Todos estos criterios deben ser considerados simultáneamente con otros no citados, y además teniendo en cuenta las preferencias de los usuarios, como ya se ha comentado. Esto se realiza mediante la incorporación en algunas fases de la metodología de selección de técnicas de decisión multicriterio, a través de cuestionarios. Dicha metodología puede estructurarse como se describe a continuación. Las técnicas multicriterio se utilizarán en las fases 6, 8 y Formación de un comité de gestión local Identificación de actores Identificación de las características de la demanda y objetivos Caracterización del emplazamiento Identificación inicial de posibles tecnologías Análisis de tecnologías y preferencias de usuarios

5 3.7.- Proceso informativo Ordenación de tecnologías Búsqueda de consenso A continuación se describe con algo más de detalle cada una de estas fases Formación de un comité de gestión local Para la implantación de un proyecto de desarrollo en general, y para esta metodología en particular, el primer paso es la formación de un comité de gestión local. Este se encargará de organizar y controlar todos los aspectos relacionados con el proyecto en todas sus fases y actuará como interfaz con el exterior. Debe basarse en las estructuras de organización ya existentes en la comunidad, para lo cual éstas deben ser identificadas Identificación de actores En una primera fase se hará una identificación de los actores que deben rellenar el cuestionario. Se deben identificar todos los actores que deben participar en el proyecto, tanto los activos, que son los promotores, instaladores,... como los pasivos, todos los beneficiarios del proyecto. También habrá que analizar las relaciones entre los distintos actores, deben identificarse personas que ejerzan cierta autoridad y la existencia de asociaciones o grupos sociales, cuya participación facilitará la comunicación entre los miembros de la comunidad y de ésta con el exterior. En el proceso de selección de la tecnología se debe dar una importancia vital a la participación de la mujer ya que va a ser una de las principales usuarias de la electricidad, con lo que sus preferencias y necesidades deben ser atendidas (Cecelski, 2002). Cuando se detecte una gran cantidad de agentes, se agruparán homogéneamente, con objeto de facilitar el tratamiento posterior de sus preferencias hacia las alternativas identificadas. Para ello se introducirán en el cuestionario una serie de preguntas para recoger la opinión de cada uno de los actores sobre el resto de ellos. Esto también servirá para definir con claridad las posibles causas de conflictos que pudieran surgir e interferir en la correcta implantación del sistema de electrificación Identificación de las características de la demanda y objetivos Una vez definido el grupo de personas que van a rellenar el cuestionario, deberá diseñarse la parte de dicho cuestionario relacionada con la identificación de las características de la demanda

6 que debe ser satisfecha y los objetivos perseguidos por el programa de electrificación. Se diseñarán preguntas que lleven a la obtención de los resultados siguientes: Identificación de las cargas, potencia y consumo. Distribución temporal, estacional y espacial de la carga. Estimación de la evolución de la demanda, considerando el efecto llamada. Prioridades de satisfacción de las cargas, cuando la disponibilidad es reducida. Estimación de equipos eléctricos de acuerdo a criterios de eficiencia energética. Objetivos de la electrificación Caracterización del emplazamiento El siguiente objetivo a cumplimentar, será la caracterización del emplazamiento. Se deben analizar las características del lugar, lo que determinará la disponibilidad o no de ciertas fuentes de energía. Se considerarán, entre otros, los siguientes aspectos: Distancia a la red y a infraestructuras energéticas (gasoductos, oleoductos,...) Estimación a medio-largo plazo de desarrollos futuros de infraestructuras. Situación geográfica: latitud y longitud. Altitud, situación respecto a accidentes geográficos, montañas, ríos, embalses,... Disponibilidad de agua, pluviosidad, radiación solar, mapa de vientos,... Frecuencia de desastres naturales (terremotos, huracanes,...) 3.5. Identificación inicial de posibles tecnologías Una vez que se dispone de la caracterización de la demanda y del emplazamiento puede deducirse una primera lista de posibles tecnologías, o de una combinación de estas. Para ello, habrá que basarse en su factibilidad técnica, por lo que será necesario disponer de los factores técnicos de las distintas tecnologías. Esta lista se puede reducir por diferentes motivos extremos que hagan imposible el uso de ciertas tecnologías, como: Negación de la población de alguna de las tecnologías. Alto coste, expresado en unidades monetarias o en indicadores indirectos.

7 Existencia de impedimentos legales o institucionales para ciertas alternativas. Desconocimiento de ciertas tecnologías o imposibilidad de mantenimiento. Una vez analizados estos puntos se dispondrá de una lista reducida con las diferentes alternativas factibles para que se lleve a cabo el proyecto de electrificación. Partiendo de esta lista se debe hacer un análisis más exhaustivo de cada una de ellas, con la consideración de las preferencias de los beneficiarios Análisis de tecnologías y preferencias de usuarios La determinación de la opinión y las preferencias de los usuarios, frente a los aspectos sociales, económicos y ambientales, se realizará mediante cuestionarios basados en técnicas de comparación por pares y en métodos interactivos. En esta fase se deben detectar los indicadores e impactos que crean los propios beneficiarios que no se están considerando, debido a que puede que ciertos aspectos sólo sean importantes para determinadas comunidades y que no hayan sido considerados. A continuación se expresan los distintos factores que se deben considerar en los cuestionarios en lo que se refiere a aspectos económicos, sociales y ambientales. Evaluación económica: Para cada alternativa se deberá analizar su implicación económica, para lo cual se estudiarán los siguientes parámetros: Costes: de la inversión inicial, de operación y mantenimiento, de combustible. Indicadores financieros. Tasas y gravámenes sobre los equipos. Consideración de la inflación en los países de economías débiles. Sistema de tarificación que se va a emplear. El sistema de tarificación debe ser elegido por los usuarios de forma indirecta (para que la elección sea lo más objetiva posible) de una manera similar a la elección de la tecnología. Evaluación social: La identificación de los impactos sociales más relevantes dependerá de las características específicas de la instalación. Se debe realizar esta identificación de forma conjunta con los agentes locales implicados, ya que su perspectiva de los impactos del proyecto puede ser distinta, y son ellos los verdaderos conocedores de los objetivos del programa. Como una primera

8 aproximación, es posible definir una serie de impactos que se considerarán en la mayoría de los casos, como: Creación de empleo local. Grado de satisfacción de las necesidades de electricidad. Aumento de la actividad económica o recreativa. Aumento del confort doméstico. Incremento o reducción de las diferencias entre clases sociales. Beneficio que obtienen niños y mujeres, ya que suelen cargar con un excesivo trabajo debido a la falta de electricidad (transporte de leña, agua,...) Organización de la comunidad. Grado de implicación hasta el que está dispuesta a involucrarse la comunidad. La comparación de algunos de estos impactos se hará de forma cualitativa, ya que no pueden ser todos cuantificados. Se debe tener en cuenta en todo momento que el proyecto es el que debe adecuarse a la cultura local y no al revés. No es la comunidad la que tiene que sufrir grandes cambios en su estructura, vida diaria o forma de relacionarse entre sus miembros, para poder adaptarse a un proyecto determinado, por muy beneficioso que pueda parecer. Evaluación ambiental: En principio, deben tenerse en cuenta todos los tipos de impactos (local, regional y global), a corto y largo plazo. Pero como en los apartados anteriores sólo se considerarán los aspectos que la comunidad considere relevantes, que probablemente serán los impactos locales y a corto plazo: Impacto visual, ruido, contaminación atmosférica. Generación de residuos. Alteración de ecosistemas y deforestación. Afección a especies vegetales o animales Proceso informativo Una vez detectadas las prioridades y opiniones de los futuros usuarios, es necesario que se realice un proceso informativo, gracias al cual la comunidad estará en condiciones de sopesar los

9 pros y los contras de cada alternativa. Así los posibles efectos positivos y negativos se conocerán en toda su extensión, y el éxito o fracaso del programa será asumido como parte de una decisión propia Ordenación de tecnologías Con los resultados obtenidos se podrá llevar a cabo una ordenación, basada en los criterios de los usuarios, de las distintas tecnologías seleccionadas con anterioridad. Dos técnicas se pueden usar para realizar la ordenación, trasladar todo a valores monetarios o hacer uso de técnicas multicriterio. Para hacer la conversión a valores monetarios se necesita llevar a cabo un estudio muy profundo y complejo para valorar en estos términos todos y cada uno de los factores que entran en juego. Por lo tanto, se ve más conveniente el uso de técnicas multicriterio ya que hace el proceso más transparente e intuitivo, lo cual también redundará en la posible aceptación de las alternativas escogidas. De entre las técnicas multicriterio la más prometedora parece la programación compromiso discreta, por su capacidad de recoger adecuadamente factores cuantitativos y cualitativos, y por sus interesantes aplicaciones para la búsqueda de consenso que habrá que utilizar en la última fase Búsqueda de consenso Hasta este punto se ha realizado una estimación de las preferencias de cada uno de los agentes implicados (individuos o grupos de individuos). Sin embargo, una decisión de este tipo exige integrar las opiniones de los distintos grupos de opinión, los cuales pueden tener intereses contradictorios, de forma que la solución resultante sea una solución de consenso, capaz de ser aceptada y respaldada por todos los implicados en el proceso de decisión. Para llevar a cabo esta tarea existen numerosos métodos. Como se ha mencionado antes, uno de los más prometedores es la programación compromiso discreta, que permite identificar la distancia de las soluciones a la solución de consenso ideal, recogiendo además aspectos de equidad (en el sentido de Rawls (1971)) y eficiencia. También puede ser interesante explorar la programación por metas para esta búsqueda de consenso. En caso de que tampoco esta alternativa fuese aceptada por todos los miembros, se debería proceder a modificar aspectos puntuales de las distintas alternativas, de forma que mediante una nueva iteración se seleccione otra alternativa que sea aceptada por todos.

10 4. CONCLUSIONES En este artículo se ha presentado una nueva metodología para el diseño de programas sostenibles de cooperación al desarrollo, aplicada a la electrificación rural. Esta sostenibilidad se logra mediante dos aspectos fundamentales: Su capacidad para incorporar las opiniones de la comunidad beneficiaria, lo cual mejorará en gran medida su grado de implicación en el proyecto, no sólo durante la instalación, sino también durante su operación, Y su consideración de indicadores sociales y medioambientales junto con los técnicoeconómicos, ya que la viabilidad económica debe estar apoyada en la sostenibilidad social y medioambiental. La incorporación de estos dos aspectos se lleva a cabo mediante técnicas de decisión multicriterio adaptadas al problema específico: programación compromiso discreta, programación por metas y comparación por pares. Estas técnicas deben ser trasladadas a una serie de cuestionarios y tablas para facilitar su aplicación y aceptación en las comunidades beneficiarias, y posteriormente ser validadas en casos reales. Especialmente, deben utilizarse estas técnicas en el análisis de tecnologías y preferencias de los usuarios, en la ordenación de las alternativas, y en la búsqueda del consenso. Se espera que la utilización de la metodología propuesta evite los errores cometidos en el pasado, y que por tanto sea apropiada para el diseño de proyectos sostenibles, contribuyendo así a un desarrollo sostenible global.

11 BIBLIOGRAFÍA Andersen, G. (1997): Guide to Appropriate Electrification for Rural Areas of Developing Countries. Thesis. M.A. International Development American University, Washington, D.C. Andersen, G. (2000): New Institutional Model for Rural Village Power: Franchised Independent Power Producers, Catania, Peter. Cecelski, E. (2002): Enabling equitable access to rural electrification: current thinking on energy, poverty and gender. Briefing Paper, Asia Alternative Energy Policy and Project Development Support: Emphasis on Poverty Alleviation and Women. Echevarría, R.G. (1998): Elementos estratégicos para la reducción de la pobreza rural en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, División de Medio Ambiente. ESMAP. (2001): Best Practice Manual: Promoting Decentralized Electrification Investment. Energy Sector Management Assistance Programme, The World Bank Group. Forcano, R. (2003): Removal of Barriers to the Use of Renewable Energy Sources for Rural Electrification in Chile. Massachusetts Institute of Technology. Henrik H. L. y Lundsager, P. (2000): Review of Relevant Studies of Isolated Systems. Riso National Laboratory, Roskilde. IES. (1998): Aproximación a una metodología general para abordar proyectos de Electrificación Rural Fotovoltaica. Instituto de Energía Solar, Universidad Politécnica de Madrid. ISF. (1999): Energía Solar Fotovoltaica y Cooperación al Desarrollo, IEPALA - Ingeniería sin Fronteras. Mapako, M. C. (1997): Promotion of Renewable Energy Technologies: Some Thoughts. Renewable Energy for Development, 10(1). Mariita, N. (2002): The Socio-Economic and Environmental Impact of Geothermal Energy on the Rural Poor in Kenya. AFREPREN SIDA. Muñoz, A. (2001): Energización y mejoramiento de la productividad de las comunas de Hualaihué y Chaitén. Seminario Internacional: Las Fuentes Renovables de Energía y el Uso Eficiente, Opciones de Política Energética Sustentable. Santiago de Chile. Rawls, J. (1971): A Theory of Justice, Harvard University Press, Cambridge.

12 Seeling-Hochmuth, G. C. (1997): Electricity Supply of Rural Households and Productive Activities Using Hybrid Systems. Energy and Development Research Center. SEI-ETSU. (1996): Guide to Critical Success Factors for Renewable Energy Technology. Renewable Energy for Development, 9(1). Urribarri, G. F. (1999): Las Energías Renovables como Solución de Abastecimiento Eléctrico a las Escuelas Rurales Dispersas de la Provincia de Río Negro - Argentina. Tesis de la Licenciatura en Ciencias del Ambiente.

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