1.- OBJETO DE LA AUDITORÍA ALCANCE ACLARACIONES PREVIAS MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
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- Esperanza Montero Lozano
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1 1.- OBJETO DE LA AUDITORÍA ALCANCE ACLARACIONES PREVIAS MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL PLAN A MEDIANO PLAZO PROFEDER INFORMES DE GESTIÓN SISTEMA DE INFORMACIÓN RECURSOS HUMANOS PRESUPUESTO INFORMES DE AUDITORÍA INTERNA PROHUERTA MINIFUNDIO PROGRAMA DE APOYO A PRODUCTORES FAMILIARES (PROFAM) VERIFICACIONES IN SITU DEL EQUIPO DE AUDITORÍA COMENTARIOS Y OBSERVACIONES ANÁLISIS DE LA VISTA RECOMENDACIONES CONCLUSIÓN LUGAR Y FECHA FIRMAS ANEXO I MARCO LEGAL NACIONAL MARCO INSTITUCIONAL ANEXO II PROHUERTA ANEXO III CIRCUITO DE APROBACIÓN DE PROYECTOS PROFEDER ANEXO IV INFORMES SOBRE VISITAS IN SITU DESARROLLADAS POR LA COORDINACIÓN NACIONAL DEL PROFEDER. 62 ANEXO V VERIFICACIÓN IN SITU DEL EQUIPO DE AUDITORÍA -CHACO ANEXO VI VERIFICACIÓN IN SITU DEL EQUIPO DE AUDITORÍA -TUCUMÁN ANEXO VII RESPUESTA DEL ORGANISMO ANEXO VIII ANÁLISIS DE LA VISTA
2 INFORME DE AUDITORÌA Al Señor Presidente del INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍA AGROPECUARIA. Ing. Agr. Carlos CASAMIQUELA En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN efectuó un examen en el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) con el objeto que se detalla en el apartado OBJETO DE LA AUDITORÍA Gestión ambiental del Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable (ProFeder) INTA. Período analizado: 2009/ ALCANCE El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por la Resolución 145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d, de la Ley , habiéndose practicado los siguientes procedimientos para obtener las evidencias necesarias: Análisis de documentación Instrumentos legales. Plan Estratégico Institucional Plan Institucional de Mediano Plazo Informe de Gestión Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable (ProFeder) de los años 2009 y Informes de verificaciones in situ desarrolladas en el periodo de auditoría por la Coordinación Nacional. Convenio de Ejecución Plan Operativo Anual (POA) Prohuerta 2009, 2010 y
3 Informe POA-Prohuerta 2010 y Informes Anuales provinciales Prohuerta 2009 y Informe Final Anual Prohuerta de la provincia de Chaco 2009 y Informe Final Anual Prohuerta de la provincia de Formosa Plan Tecnológico Regional del Centro Regional Chaco-Formosa Plan Tecnológico Regional del Centro Regional Tucumán-Santiago del Estero Documentos de presentación de los proyectos ProFeder. Documentos Estratégicos ProFeder. Relevamiento de la información aportada por el organismo y consulta bibliográfica. Informes AGN aprobados por Resoluciones AGN 02/07; 187/04; 60/02. Entrevistas: Gerente de Gestión de Desarrollo del INTA - Coordinador Nacional del ProFeder. Coordinador Nacional de Transferencia y Extensión. Responsables del seguimiento de Proyectos ProFeder de la Coordinación Nacional. Responsables del Programa PRO HUERTA. Responsables de los Centros Regionales visitados en la verificación in situ. Visita a campo: del 12 al 15 de marzo de 2012, en las provincias de Chaco y Tucumán. Tareas de campo: de noviembre de 2011 a mayo de ACLARACIONES PREVIAS 3.1. Marco legal e institucional El INTA es un organismo descentralizado del Estado nacional en el área del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, creado por el Decreto-Ley /56, que le fija como misión: impulsar y vigorizar el desarrollo de la investigación y extensión agropecuarias y 3
4 acelerar con los beneficios de estas funciones fundamentales la tecnificación y el mejoramiento de la empresa agraria y de la vida rural. Y agrega en su artículo 2 : El INTA organizará, desarrollará y estimulará la investigación, experimentación y extensión agrícola, como aspectos fundamentales, a cuyo efecto promoverá directamente o por medio de otras entidades: a) investigaciones sobre problemas relacionados con los recursos naturales y con la técnica de la producción, b) investigaciones sobre la conservación y transformación primaria de los productos agropecuarios, c) la extensión agraria mediante la asistencia educacional técnica y cultural del productor rural y su familia y el mejoramiento de las comunidades que integran, d) las acciones de fomento necesarias para su aplicación y difusión de los resultados de sus investigaciones y experiencias. En 1986, el INTA comienza un proceso de apertura institucional sobre las bases de la descentralización, participación e integración; el Instituto queda conformado por una estructura política y una estructura ejecutiva (Ver Anexo I. Marco Legal e Institucional). El modelo de gestión del organismo se basa en un funcionamiento matricial y en red, en la descentralización administrativa y la rendición de cuentas contratos de gestión, en el financiamiento por objetivos y prioridades institucionales. El accionar de los componentes de la matriz se explicita en sus correspondientes instrumentos programáticos: el Plan Estratégico Institucional (PEI) y el Plan de Mediano Plazo (PMP); los Planes Tecnológicos Regionales (PTRs) y los Planes de los Centros de Investigación (PCIs). Los Programas Nacionales y Áreas Estratégicas se expresan a través de sus respectivos Documentos Estratégicos Plan Estratégico Institucional El INTA estableció como misión en su Plan Estratégico Institucional (PEI) la realización y promoción de acciones dirigidas a la innovación en el sector agropecuario para contribuir integralmente a la competitividad de las cadenas agroindustriales, salud ambiental y sostenibilidad de los sistemas productivos, la equidad social y el desarrollo territorial, mediante la investigación, desarrollo tecnológico y extensión. 4
5 El objetivo de desarrollo del PEI es Fortalecer el desarrollo nacional, regional y territorial contribuyendo a la sostenibilidad social, económica y ambiental del Sistema Agropecuario Agroalimentario y Agroindustrial (SA). Los objetivos generales son: -Competitividad: contribuir a la competitividad de las cadenas agroindustriales, al incremento continuo de las exportaciones del SA así como al acceso de nuevos mercados. -Salud Ambiental: contribuir a la salud ambiental y sostenibilidad de los principales sistemas productivos y agro-ecosistemas, manteniendo la potencialidad de los recursos naturales. -Equidad Social: fortalecer la inclusión social y el desarrollo territorial, integrando las economías regionales y locales a los mercados internos e internacionales, con generación de empleos e ingresos que disminuyan los niveles de pobreza rural-urbana. La estrategia institucional tiene cuatro componentes estratégicos: investigación y desarrollo: generar conocimientos en los principales ejes de innovación del Sistema Agropecuario, Agroalimentario y Agroindustrial (SA) en respuesta a las demandas de los niveles nacional, regional y local; transferencia y extensión: adaptar e incorporar los conocimientos y tecnologías a los procesos de desarrollo territorial y local; vinculación tecnológica: articulación público-privado y expandir las oportunidades regionales mediante convenios y diferentes formas de alianzas respetando la propiedad intelectual; y relaciones institucionales: vincular a los actores públicos y privados con las oportunidades de innovación en los niveles internacional, nacional, regional y local Plan a Mediano Plazo En el Plan a Mediano Plazo (PMP), hay directrices orientadoras del accionar institucional en el trienio: 5
6 1) Mejorar las opciones para la agricultura familiar y las PyME promoviendo la diversificación y la producción con alto valor agregado, para contribuir a su inclusión socioeconómica, y a la reducción de la pobreza: i. Desarrollo, rescate y transferencia de tecnologías productivas y organizacionales apropiadas para la agricultura familiar. ii. Desarrollo tecnológico productivo en especies vegetales, y pecuarias de calidad y alto valor. iii. Facilitar el acceso a tecnologías, crédito y servicios a los actores más vulnerables que favorezcan la autoproducción de alimentos de calidad con mayor seguridad alimentaria, la diversificación de la producción y el acceso a los diferentes mercados. 2) Contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones de los territorios rurales, impulsando el diseño de políticas y procesos de innovación tecnológica y organizacional. i. Fortalecimiento de la trama social e institucional para el desarrollo de los territorios. ii. Impulsar el diseño de políticas y procesos de innovación tecnológica y organizacional. iii. Diversificación productiva como estrategia de desarrollo territorial. Para cumplir con la primera directriz se plantea como estrategia, dentro del componente Transferencia y Extensión, profundizar la articulación con el ProFeder, ya que es la herramienta clave para promover el desarrollo local y contribuir al agregado de valor en la producción primaria en origen, a la diferenciación de la producción y a las denominaciones geográficas entre otras mejoras. El eje central es la capacitación de los actores como determinante del éxito en los procesos de innovación tecnológica y desarrollo local. 6
7 3.4. ProFeder Creado en 2003, sus objetivos son fortalecer el desarrollo con inclusión social, integrar las economías regionales y locales a mercados internos e internacionales, generar empleos e ingresos y ofrecer herramientas de apoyo técnico para lograr una eficaz y eficiente articulación a los sistemas de financiamiento. De esta manera, se propone apoyar a las familias y empresas productoras para que mejoren los sistemas socioproductivos locales, la seguridad alimentaria, el agregado de valor y la diversificación. Fija una agenda de prioridades que requiere la incorporación de tecnologías organizacionales y comerciales y, sobre todo, la articulación de diversos actores para fortalecer el capital social en los procesos de desarrollo territorial. Las acciones se ejecutan mediante proyectos y planes de trabajo grupales. El ProFeder tiene proyectos y/o programas de acuerdo a las características y demandas de las poblaciones: productores medianos: Cambio Rural. productores familiares: ProFam. productores minifundistas: Minifundio. población rural y urbana por debajo de la línea de pobreza: Prohuerta. actores sociales y sectoriales: Proyectos Integrados. Para la población local, distintos tipos de actores e instituciones del territorio: Proyectos de Apoyo al Desarrollo Local (PADL). Cada uno de ellos basa su estrategia en la acción participativa para apoyar el desarrollo de los territorios. El siguiente gráfico representa la distribución de cada uno de estos proyectos en la cartera de proyectos ProFeder. Gráfico 1. Distribución de proyectos/grupos ProFeder
8 Distribución de proyectos/grupos ProFeder. Año 2010 PADL 5% Minifundio 6% PROFAM 6% Proyectos Integrados 3% Cambio Rural 80% Fuente: Informe de Gestión Esta auditoría se centraliza en los proyectos ProFam y Minifundio y en el programa Prohuerta. Los tres apuntan a mejorar la situación de los pequeños productores, productores familiares y a personas por debajo de la línea de pobreza. Si bien los tres pertenecen al ProFeder, ProFam y Minifundio difieren del Prohuerta en cuanto a la forma de ejecución, recursos humanos y financiamiento: Prohuerta se desarrolla en conjunto con el Ministerio de Desarrollo Social (MDS), según se explica en el punto 3.10, por lo que tendrán tratamientos separados en el presente informe Informes de gestión El ProFeder realiza anualmente un Informe de Gestión basado en: - los informes de avance anual de grupos y proyectos; - los informes críticos de los centros regionales (CR); - los informes de coordinaciones provinciales de Prohuerta; - los informes de la coordinación nacional del ProFeder; - los informes del Prohuerta y los informes de verificaciones in situ realizadas por la Coordinación Nacional. El equipo de auditoría tomó vista de los informes correspondientes a 2009 y A la fecha de cierre de esta auditoría, el informe de 2011 no se había realizado, por lo que no se cuenta con información correspondiente a ese año. 8
9 Por otra parte, los informes de gestión de 2009 y 2010 no son comparables, ya que el primero es más descriptivo y contiene información principalmente cualitativa, mientras que el segundo es de carácter más cuantitativo. En el informe de gestión de 2009 se tomaban variables como mejoras del ambiente, presupuesto de los centros regionales y limitantes del programa que en el nuevo modelo se han dejado de considerar. Sin embargo, se mantiene la información referida a articulación institucional, capacitación, recursos humanos, número de proyectos activos, número de actividades por proyecto, cantidad de participantes, tipo de actividades desarrolladas, y se incorporan acciones de gestión de financiamiento, entre otras. Esto se debe a que el programa, con acuerdo de los Centros Regionales (CR), reestructuró la manera de recopilar la información: el informe de gestión se realizó en gran parte sobre la base del nuevo sistema de informes anuales en soporte electrónico generado con los datos de los proyectos que presentaron sus informes de avance anual. No todos los CR presentan la información de manera uniforme Sistema de información El programa utiliza dos sistemas informáticos: - El primero contiene los datos de los proyectos ProFeder cargados on line por los técnicos responsables, en un período de tiempo determinado por la Coordinación Nacional. -El segundo se sustenta, entre otros, en los datos del primero para conformar una base de datos a la que solo tienen acceso integrantes de la Coordinación Nacional; esta recopila información a nivel nacional y permite obtener, mediante la aplicación de diferentes filtros, datos sobre el desarrollo del Programa. Ambos sistemas presentan inconsistencias. El primero, por errores que se producen en la carga de datos lo que repercute en la base de datos del segundo ; el segundo, por problemas de programación, genera reportes que muestran información errónea Recursos humanos Gráfico 2. Recursos humanos afectados a Proyectos ProFeder 9
10 * Eje horizontal: 1 corresponde a 2009; 2, a 2010; y 3, a Los recursos humanos afectados a los proyectos ProFeder presentan una disminución en el período auditado Presupuesto El ProFeder utiliza recursos económicos de dos fuentes: Fuente 12: Recursos propios. Financia principalmente la operatoria de los Proyectos Integrados, ProFam, Minifundio y Desarrollo Local. Fuente 50: Recursos extrapresupuestarios. Financia a través del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, Cambio Rural, y por medio del Ministerio de Desarrollo Social, Prohuerta. Cuadro 1. Fuentes de financiamiento por año para Profam, Minifundio y Prohuerta. Año Fuente ProFam 12 $ * $ * No informado. Minifundio 12 $ * $ * No informado. Prohuerta 50 (MDS) -Res. SPSyDH MDS Nº1701/09: $ ,30 -Ampliación presupuestaria- Res. SGyAI MDS Nº 515/09: $ , Crédito presupuestario: $ para gastos operativos. -Personal infraestructura: $ e - Res. SGyAI MDS Nº 1156/10: $ Ampliación presupuestaria: $ Res. SGyAI MDS Nº853/09: $ ,08. -Crédito presupuestario: $ para gastos operativos. -Personal e infraestructura: $ (estimativo) -Aporte no reintegrable: Res. SGyAI MDS Nº 999/11:$ Ampliación presupuestaria: $ Res SGyAI MDS Nº6903/11 -Crédito presupuestario: $ para gastos operativos. -Personal e infraestructura: $ (estimativo) 10
11 (estimativo) $ para compra de semillas. Fuente: Nota INTA Nº101/11. * Datos tomados del 4º Trimestre Informes de auditoría interna El organismo informó que en el período solicitado la Unidad de Auditoría Interna UAI- no realizó auditorías al Programa (Nota INTA 88/11) Prohuerta Prohuerta es un programa nacional desarrollado por el INTA desde A partir de 2003 es componente del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA) El hambre más urgente (Ley ). (Ver Anexo II). Para su ejecución, el MDS aporta los fondos y el INTA afecta personal técnico administrativo y su infraestructura institucional. El conjunto de entidades que coparticipan en las acciones en cada localidad aportan recursos humanos propios, insumos y servicios. Finalidad: mejorar las condiciones alimentarias de la población rural y urbana en situación de pobreza. Promueve la auto producción de alimentos frescos, mediante el desarrollo del componente huerta, el componente granja y el componente frutales: El componente más desarrollado del Programa es el componente huerta, en el que se desarrollan huertas ecológicas; el componente granja tiene una amplia demanda de parte de los beneficiarios, no alcanza satisfacer esta demanda por falta de recursos tanto del organismo como de los beneficiarios que deben construir la infraestructura necesaria que este componente requiere (gallineros, criadero de chanchos). el componente frutales es el más reciente y por ello tiene menos beneficiarios. Principales acciones: capacitación permanente de promotores voluntarios y la población involucrada, asistencia técnica, generación y validación de tecnologías apropiadas, articulación interinstitucional, provisión de insumos críticos (semillas, planteles de animales 11
12 menores, frutales, etc.) y acompañamiento sistemático de los emprendimientos fomentando la organización y la participación. Organiza su operatoria en dos campañas anuales, otoño-invierno y primavera- verano, diferenciadas según la estacionalidad de las diferentes producciones. Actualmente, la composición de las colecciones (semillas hortícolas) entregadas se diferencia según las regiones, incorporando especies de adaptación y consumo local. (Ver Anexo II). Circuito de información programa Prohuerta La información primaria básica a nivel local se genera a través de planillas manuscritas con los datos de los participantes del programa. El flujo de información desde el nivel local a la Coordinación Nacional es complejo por la amplia cobertura territorial y la gran cantidad de técnicos y promotores involucrados en el proceso. Los datos trimestrales son cargados en planillas por las coordinaciones provinciales, divididos en dos niveles: municipal y provincial, y se consolidan en el banco de datos Prohuerta, accesible al público. La información consolidada a nivel nacional se utiliza para elaborar informes de gestión y para planificar las actividades del programa. En coincidencia con los cierres de campañas estacionales, se realizan informes trimestrales que incluyen número de beneficiarios y cantidad de huertas desagregadas por tipo (familiar, escolar, comunitaria). Esta información se coteja con las metas planificadas para el período correspondiente. El equipo de auditoría tuvo a vista los Planes Operativos Anuales del Programa (POA) correspondientes a 2010 y 2011 que incluyen los resultados de 2009 y La información referida a 2011 es parcial porque aún no ha sido procesada en su totalidad por el organismo. Gráfico 3. Prestaciones de Prohuerta en todo el país. Campañas primavera-verano (P-V) 2008/9 a otoño-invierno (O-I)
13 Gráfico 4. Cobertura de Prohuerta en todo el país. Campañas P-V a otoño-invierno Como muestran ambos gráficos, las variables tomadas para evaluar la cobertura y las prestaciones del programa al cierre de la campaña otoño-invierno 2011 presentan un leve descenso respecto de la campaña primavera-verano durante el período auditado. No 13
14 obstante no suponen cambios relevantes, ya que este descenso es normal debido al ciclo estacional de los cultivos. En el Anexo II se detallan las principales acciones desarrolladas por este programa durante el período auditado. Base de Datos Prohuerta Desde la base de datos del Programa se puede obtener la siguiente información: cantidad y porcentaje de municipios cubiertos por coordinación, totales históricos de promotores, datos históricos de huertas, población y promotores por Coordinación Provincial, municipios y división departamental, experiencias en escuelas, entre otras Minifundio Desde 1987, busca impulsar el desarrollo de emprendimientos productivos comunitarios, de los que participan familias con escasos recursos naturales y económicos, parcelas pequeñas, tenencia precaria de la tierra y falta de tecnología y asesoramiento profesional adecuado, dificultad de acceso al crédito, debilidad organizativa y poco poder de negociación en los mercados. La metodología de trabajo está basada en tres componentes: Asistencia técnica, que propone la incorporación de tecnologías de sencilla implementación y bajo costo. Organización de grupos de familias, para favorecer la autogestión comunitaria en la producción, industrialización y comercialización. Capacitación, entendida como proceso de aprendizaje grupal, donde productores y técnicos identifican las causas de sus problemas y planifican acciones tendientes a superarlos. A junio de 2011, se registraron 129 preproyectos y proyectos comunitarios. Estos emprendimientos trabajan en conjunto con instituciones locales y diversos programas del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. 14
15 3.12- Programa de Apoyo a Productores Familiares (ProFam) Este programa apoya a productores familiares que cuentan con una menor dotación de recursos que las PyME agroalimentarias y trabajan en forma directa en sus establecimientos agropecuarios, con la colaboración principal de su familia. Su escala de producción es muy reducida y se enfrentan a problemas vinculados con la infraestructura, la organización, el acceso al crédito y la comercialización. El Profam se realiza a través de proyectos; cada proyecto es llevado adelante por grupos que oscilan entre los 25 y 60 productores. Por medio de la capacitación permanente y la asistencia se busca que los productores adquieran herramientas que permitan iniciar procesos de organización y posibiliten la mejora de sus capacidades productivas, de gestión y comercialización. A junio de 2011, la cantidad de preproyectos y proyectos ProFam activos es de 107. Estos emprendimientos se financian con presupuesto del INTA, instituciones locales y diversos programas del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. Formulación de proyectos La Coordinación Nacional de ProFeder elaboró una guía que establece el circuito administrativo requerido para la presentación de preproyectos y proyectos. Los proyectos se diseñan de manera participativa de acuerdo a las necesidades que plantean sus integrantes en colaboración con el técnico. Esta forma metodológica si bien puede demandar más tiempo que los proyectos que se diseñan sin participación, presentan la ventaja de perdurar en el tiempo, ya que quienes los integran se apropian de ellos. El circuito se inicia con la presentación de un formulario de aprobación de pre-proyecto. Para dicho proceso se estipula un plazo de seis meses. Transcurrido este tiempo, se debe presentar otro formulario de aprobación de proyecto. Cada proyecto tiene una duración de tres años y puede pedirse una solicitud de prórroga por tres años más, para lo cual existe un período de reformulación de tres meses. Durante su desarrollo se debe presentar un Informe de Avance Anual y al finalizar cada período los integrantes del proyecto deben efectuar una Evaluación Participativa, y el técnico, una Evaluación Final. El técnico es el encargado de completar el formulario, es decir, diseñar y planificar el proyecto que tiene a cargo: establecer los objetivos 15
16 generales y específicos, los resultados esperados y los indicadores de seguimiento (Ver Anexo III. Circuito de aprobación de Proyectos ProFeder). Gráfico 5. Número de preproyectos y proyectos activos Minifundio y ProFam. Período (junio) PROFAM Minifundio Cuadro 2. Número de preproyectos y proyectos activos año 2010, 4º trimestre. AÑO 2010 (4º trimestre) Nº de pre-proyectos y proyectos activos CR Profam Minifundio Total Chaco-Formosa Tucumán-Santiago del Estero Buenos Aires Norte/ Buenos Aires Sur Entre Ríos Salta-Jujuy Mendoza-San Juan Misiones Patagonia Norte Corrientes Patagonia Sur Catamarca-La Rioja La Pampa-San Luis Santa Fe
17 Córdoba Totales Fuente: confeccionado en base a información suministrada por el organismo. Presupuesto por proyectos El presupuesto destinado para cada preproyecto y proyecto es fijo. En 2009 y 2010 se asignaba $1000 por mes para cada preproyecto y $2000 por mes para cada proyecto. En 2011 se asignaron $1400 por mes para cada preproyecto y $2800 por mes para cada proyecto. El presupuesto asignado se otorga para gastos operativos del proyecto (reuniones con productores, jornadas de capacitación, instalación de parcelas demostrativas, elaboración de folletines informativos, difusión de las actividades del proyecto a través de distintos medios de comunicación, movilidad de los técnicos). Es decir, el dinero no se utiliza para financiar a los beneficiarios, es por eso que uno de los objetivos es obtener financiamiento para poder poner en práctica las técnicas aprendidas. Del total de proyectos activos de 2010, 155 realizaron acciones de gestión de financiamiento (es decir el 44,6% del total de proyectos que releva el informe). De este total, 11 proyectos obtuvieron fuentes de financiamiento (el 3,1% del total o 7% respecto del 44,6%). Gráfico 6. Proyectos con y sin financiamiento. Fuente: Los porcentajes se calcularon en base a los datos relevados en el Informe de Gestión del ProFeder La principal fuente de financiamiento fue la Subsecretaría de Agricultura Familiar y Desarrollo Rural, que financió la mejora de infraestructura de riego, distribución de agua y saneamiento habitacional, beneficiando a un total de 124 productores. 17
18 Cuadro 3. Cantidad de proyectos con financiamiento. Instrumento de financiamiento Cantidad de proyectos Cantidad de actividades para cada tipo de financiamiento Créditos Donaciones Subsidios Total Fuente: Informe de Gestión ProFeder, Seguimiento Los instrumentos de seguimiento de los proyectos ProFeder son los Informes de Avance Anual, Evaluaciones Participativas, Informes Finales y los Informes de visita in situ (Ver Anexo III). La Coordinación Nacional del ProFeder propone un cronograma con una meta mínima de 10 visitas anuales para todo el país. La propuesta es presentada durante la última reunión anual de Asistentes Regionales de Extensión, de modo de ser consensuada con los Centros Regionales. Durante el período auditado se realizaron tres visitas de verificación in situ. El organismo ha informado (Nota 101/2011) que Actualmente esta Coordinación se encuentra trabajando en la actualización de la mencionada metodología ( ). Las verificaciones in situ mencionadas en el párrafo anterior se realizaron durante 2009 en Patagonia Sur (del 10 al 13 de marzo), Buenos Aires Sur (del 22 al 25 de septiembre) y Mendoza-San Juan (del 19 al 22 de octubre). Los Comentarios y Recomendaciones finales más relevantes están desarrollados en el Anexo IV del presente informe Verificaciones in situ del equipo de auditoría Entre el 12 y el 15 de marzo de 2012, el equipo de auditoría realizó visitas in situ a las Provincias de Chaco y Tucumán. 18
19 I. Centro Regional Chaco-Formosa. Verificación provincia de Chaco (Ver Anexo V). 12 al 15 de marzo de 2012 El Centro Regional Chaco-Formosa cuenta con cinco Estaciones Experimentales Agropecuarias (EEA); la de Ingeniero Juárez fue creada en julio de 2011, por lo que no se la incluye en los Cuadros 1 y EEA Colonia Benítez: Agencia de Extensión Rural (AER) Basail, AER Las Palmas, AER Makalle, Grupo de Extensión y Capacitación (GEC) Colonia Benítez. 2- EEA Las Breñas: AER General Pinedo (Oficina de Desarrollo Rural ODR Gancedo y ODR Hermoso Campo), AER Las Breñas, Centro de Capacitación Integral (CECAIN) Las Breñas, Grupo de Extensión Local (GEL) Las Breñas. 3- EEA Sáenz Peña: AER Juan José Castelli (Unidad Operativa UO Prohuerta Bermejito), AER Machagai (ODR Capitán Solari, ODR Las Garcitas, ODR Presidencia Plaza), AER Sáenz Peña (ODR Quitilipi), AER Villa Ángela (ODR Santa Syilvina y ODR Villa Berthet), AER Tres Isletas, AER Pampa del Infierno, Centro de Capacitación Integral (CECAIN) Sáenz Peña. 4- EEA El Colorado: AER El Colorado (ODR Pirané), AER San Martín (ODR Pampa del Indio), AER Villa General Güemes (UO Prohuerta San Martín II), AER Ibarreta (ODR Las Lomitas, UO Prohuerta General Mosconi, UO Prohuerta Laguna Yema), AER Formosa, AER Laguna Blanca. 5- EEA Ingeniero Juárez: ODR Ingeniero Juárez. La información contenida en este apartado corresponde específicamente a lo relevado en la visita de campo efectuada, exceptuando los puntos que tratan de recursos humanos, proyectos activos ProFeder y número de huertas desarrolladas por Prohuerta que relevan información de todo el CR. Cuadro 4. Recursos humanos del INTA del CR Chaco-Formosa a junio de Recursos EEA S. Peña EEA El Colorado EEA Colonia EEA Las Breñas humanos ProFeder Benítez Planta Permanente
20 Planta transitoria Por Convenios INTA- INAI- IDACH Por Ley Marco Contratados Prohuerta INTA * Prohuerta Min.Desarrollo Social (MDS) * Fuente: Informe Final Anual Programa Prohuerta Provincia del Chaco-CR Chaco-Formosa 2011 y Recursos Humanos ProFeder, período CR Chaco-Formosa. * Además hay en la Unidad de Coordinación de Las Breñas: una persona del INTA y tres del MDS. Cuadro 5. Proyectos activos de ProFeder a junio de Proyectos activos EEA S. Peña EEA El Colorado EEA Colonia EEA Las Breñas Benitez ProFam Minifundio Fuente: Proyectos Activos ProFeder Período Durante el período 01/01/09-28/12/11 se dieron de baja 25 proyectos ProFeder del CR Chaco- Formosa. Cuadro 6. Nº de huertas de Prohuerta. Temporada/tipo de Huertas Huertas Huertas comunitarias/institucionales Total huerta escolares familiares Otoño-invierno definitivos Primavera/verano /11 definitivos Fuente: Informe Final Anual Programa Prohuerta Provincia del Chaco-CR Chaco-Formosa Recursos materiales. Se cuenta con vehículos para desarrollar las tareas de extensión, pero en algunos casos no son suficientes o no están en buenas condiciones. Las instalaciones de las oficinas cuentan con el equipamiento necesario. Financiamiento. En las entrevistas mantenidas con los Jefes de las distintas AER y ODR visitadas se mencionó que los retrasos en la asignación de las partidas presupuestarias en el 20
21 último mes y primer trimestre de cada año dificultan las tareas de extensión a nivel de EEA, AER y ODR. Como consecuencia, se subejecuta o se ejecuta sin un criterio de evaluación cuando llegan las partidas, ya que el plazo para su ejecución es muy breve. Por otro lado, afirmaron que el límite de gasto mensual para los proyectos ProFeder no está actualizado, por lo que no se ajusta a los gastos que afrontan los técnicos para desarrollar los proyectos. Capacitación. Los técnicos afirmaron que el organismo les ofrece capacitación constante y variada en temas productivos y técnicos como de gestión a los efectos de mejorar la implementación del programa. Seguimiento. A partir de las entrevistas con los productores, beneficiarios y de los técnicos a cargo de los proyectos, se constató que las AER y ODR donde fueron formulados realizan un seguimiento continuo del desarrollo de los proyectos. Los beneficiarios y productores destacaron el apoyo y compromiso asumido por la institución para el desarrollo de sus emprendimientos. La Coordinación Nacional del ProFeder no realiza a visitas in situ desde Las comunicaciones se realizan por vía telefónica o por correo electrónico y se refieren, en su mayoría, a la falta de cumplimiento de alguna instancia administrativa, problemas de la carga de la base de datos, correcciones a la formulación de un proyecto, indicadores, etc. Articulación intrainterinstitucional. El área de extensión nacional no realizó visitas a la EEA Sáenz Peña y su área de influencia, pero en algunos casos sí las realizó el área de extensión regional. No es habitual el intercambio de experiencias entre los diferentes CR, si bien en el Encuentro Nacional de ProFeder (2010) se dio un ámbito para que esto ocurriera. La comunicación de la EEA Sáenz Peña con el CR es fluida. Además tres veces al año se reúnen los coordinadores de extensión de cada EEA, el coordinador de Prohuerta de Chaco y de Formosa junto con la asistente regional de extensión para elaborar el Informe de Gestión anual. En general no hay articulación entre las distintas EEA, pero sí entre las AER y ODR que pertenecen a una misma región, así como entre los técnicos de una misma unidad operativa. 21
22 En cuanto a la articulación interinstitucional, se han elaborado acuerdos y firmado convenios con los distintos organismos locales, como el Ministerio de la Producción de la provincia, la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, el Ministerio de Educación de la provincia, los municipios involucrados, principales actores locales (representantes de la sociedad civil, escuelas, cooperativas, Sociedad Rural, Consejo Local Asesor, Mesa de Pequeños Productores, etc.) y algunos nacionales como Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, SENASA, etc. Medidas ambientales. Tareas de capacitación y de promoción de producciones agroecológicas, manejo y conservación del suelo, aprovechamiento y manejo del agua, regulación en la aplicación de agroquímicos, preservación y aprovechamiento del monte nativo, orientadas principalmente a pequeños productores, agricultores familiares e instituciones. Programas y proyectos ProFeder-Chaco Proyectos ProFeder (ProFam y Minifundio) Se mantuvieron entrevistas con pequeños y medianos productores que se dedicaban a la producción de algodón y a partir del trabajo con el INTA diversificaron e incrementaron su producción, lo cual les permitió dar un salto económico en la mayoría de los casos. A partir de los consejos de los técnicos para recuperar el suelo salino producto del monocultivo de algodón se realizaron ensayos con distintos tipos de pastura, que le da una cobertura al suelo y lo ayuda a nutrirse nuevamente, y además sirve de alimento para el ganado. Reconocen un cambio institucional en el organismo, que desde principios del 2000 se acercó al pequeño y mediano productor. Recibieron capacitación en pasturas, chivos, lácteos, curtiembre, manejo silvo-pastoril, siembra directa, uso racional del agua, jornadas de manejo de ganado (mayor y menor), higiene y seguridad, construcción de herramientas caseras, poda, demostración de ensilaje, conservación del monte nativo, cultivos bajo cubierta, producción de hortalizas en micro túneles, chacinados, etc. 22
23 Sostienen que han incorporado nuevos conocimientos a través de las capacitaciones brindadas por el INTA, aunque no siempre pueden aplicar las técnicas aprendidas por falta de recursos económicos y por las inclemencias climáticas (años consecutivos de sequía). Resaltan la importancia de la existencia de ODR y/o AER cercanas, ya que les permite un contacto más fluido con los técnicos para asistirlos en las distintas problemáticas que se les presentan en forma cotidiana, y la diferencia de apoyo recibido respecto de años anteriores, cuando no contaban con oficinas del INTA en la zona. No siempre hay apoyo local, ni en el nivel municipal ni en el nivel provincial. En general, los productores no se reúnen para trabajar de manera asociada, si bien es una recomendación constante del técnico del proyecto. Hay una marcada diferencia entre los logros obtenidos por los productores que pudieron asociarse para comprar insumos y vender sus productos y los que no alcanzaron formas asociativas o cooperativas. En el primer caso, supuso la posibilidad de recibir subsidios para la compra de maquinarias y el incremento de la rentabilidad de su producción, debido a la reducción de costos y por la competitividad de los productos. Los productores en general implementan técnicas ambientalmente sustentables; por ej., para la recuperación del suelo rotación de suelos y de cultivos; pasturas, siembra directa, uso del cincel, parcelas demostrativas agroecológicas, control integrado de plagas y uso racional de plaguicidas, entre otras. Prohuerta. Los beneficiarios resaltaron la labor del INTA en cuanto a las capacitaciones brindadas; sin embargo, el problema es la falta de recursos para implementar muchas de las técnicas aprendidas, la escasez de agua en la región y la falta de reservorios de agua. En particular, se destacó el trabajo desarrollado por los técnicos en las escuelas, ya que no solo los chicos aprenden a realizar huertas, sino que replican estas experiencias en sus hogares, con participación de toda la familia. En este sentido, es importante el programa para diversificar la dieta de las personas con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y cambiar los malos hábitos alimentarios, especialmente para aumentar el consumo de verduras. 23
24 También valoraron la capacitación recibida en torno a salud y alimentos, inocuidad de alimentos, productos envasados (elaboración de conserva), manejo del agua (perforaciones, reservorio), herramientas caseras, reciclado de residuos, abono para huertas. Los componentes que más se desarrollaron son el de huerta y el de aves. Algunos beneficiarios manifestaron su interés en participar en el componente frutales. Respecto de la comercialización, algunos productores manifestaron su participación en ferias donde venden los excedentes, aunque este tipo de experiencias se circunscriben a casos particulares de huertas rurales. II. Centro Regional Tucumán-Santiago del Estero. Verificación in situ provincia de Tucumán (Ver Anexo VI). El área de influencia del Centro Regional comprende a las provincias de Tucumán y Santiago del Estero, tiene una superficie de km 2 y habitantes, de los cuales un 20% es población rural dispersa. El Centro Regional cuenta con tres unidades dependientes: 1. EEA Famaillá: AER Aguilares, AER Banda del Río Salí, AER De Bernardis, AER Famaillá, DER (Delegación de Extensión Rural) Graneros, AER La Cocha, AER Lules, AER Monteros, AER Simoca, OIT (Oficina de Información Técnica) Tafí del Valle, AER Tafí Viejo, AER Trancas, UEEA (Unidad de Extensión y Experimentación Adaptativa) Valle Calchaquíes. 2. EEA Este de Santiago del Estero: AER Quimilí, AER Sachayoj, AER Monte Quemado, AER Bandera, AER Añatuya, AER Malbrán (Creada por Res. 1085/11). 3. EEA Santiago del Estero: AER Fernández, AER Frías, Campo Anexo La María, UE y EA Santiago del Estero. La información contenida en este apartado corresponde específicamente a lo relevado en la visita de campo efectuada, exceptuando los puntos que tratan de recursos humanos, proyectos activos de ProFeder y número de huertas desarrolladas por Prohuerta que relevan información de todo el CR. 24
25 Cuadro 7: Recursos humanos del CR. EEA* Planta Permanente Planta Transitoria Famaillá 2 8 Leales 1 2 Santiago del Estero 6 15 * No se cuenta con información de los recursos humanos de la EEA Santiago del Estero Este. Fuente: Información suministrada por la Coordinación Nacional de ProFeder. Cuadro 8: Proyectos activos de ProFeder a junio de Proyectos activos EEA Famaillá EEA Este de Santiago del Estero EEA Santiago del Estero Profam Minifundio Fuente: Información suministrada por la Coordinación Nacional de ProFeder. Cuadro 9: Nº de huertas de Prohuerta. Temporada/tipo huerta de Huertas escolares Huertas familiares Huertas comunitarias/institucionales Total Otoño/invierno 2011 definitivos Primavera/verano 2010/11 definitivos Fuente: Información suministrada por la Coordinación Nacional. Desde 2006, el CR desarrolla proyectos regionales por área geográfica con enfoque territorial que involucran y articulan todas las actividades realizadas en cada territorio sin diferenciar si son propias de proyectos nacionales, regionales, locales o interinstitucionales. La cobertura en el territorio no es solo una simple relación de cantidad de profesionales por número de productores, sino que también influyen indicadores económicos, sociales, ambientales y culturales. 25
26 Este enfoque facilitó la relación entre ProFeder y las demás herramientas programáticas de la institución, además de fortalecer espacios para la gestión de estas articulaciones, son integradores de todas las actividades que se realicen en el CR. Se aplica una metodología de gestión participativa, con equipos conformados de la siguiente manera: Equipo de gestión regional: Director regional, directores de EEA, Campo de Experimentación Regional de Leales y asistentes regionales. Equipo de gestión de EEA: Director de la EEA, coordinadores de proyectos regionales, coordinador provincial de Prohuerta y el coordinador de investigación. Equipo de gestión de los proyectos regionales: Coordinador del proyecto regional y los jefes de las AER del proyecto. Equipo de gestión de las AER: Jefe de la AER y los técnicos a cargo de herramientas de ProFeder (Prohuerta, Minifundio, ProFam). Todos los técnicos que realicen trabajos territoriales serán parte de los proyectos regionales aun cuando no dependan formalmente de una AER. Los coordinadores de proyectos regionales tendrán la responsabilidad de coordinar todos los componentes estratégicos y programáticos en el área de su proyecto con un enfoque de desarrollo local, priorizando la solución de los problemas del territorio. (Res.CCRTSE06/09). En el CR hay seis proyectos regionales, tres en Santiago del Estero y tres en Tucumán. Estación Experimental Famaillá. El equipo de auditoría visitó la EEA Famaillá, que focaliza sus actividades en mejoramiento genético, producción de caña de azúcar y de soja para el norte argentino, producción de material vegetal saneado, manejo del cultivo y poscosecha del citrus, producción apícola, calidad y seguridad de productos agroalimentarios. Cuenta con cuatro laboratorios especializados: suelos, sistemas de información geográfica (SIG-GPS), fitopatológico (sección caña de azúcar) y agroindustria. 26
27 Recursos materiales. De los datos relevados se desprende que en general los recursos materiales son suficientes. En particular se cuenta con vehículos, pero no siempre en la cantidad necesaria para desarrollar las tareas de extensión, o no son los adecuados para el tipo de camino por el que transitan o no se encuentran en buenas condiciones de mantenimiento. Las instalaciones de las oficinas en general cuentan con el equipamiento necesario. Sería conveniente desarrollar un SIG para monitorear el territorio y contar con cámaras fotográficas y grabadores para el registro de las actividades. Financiamiento. El presupuesto es recibido en tiempo y forma. Según los entrevistados, se debería evaluar el monto a asignar por proyecto teniendo en cuenta sus características, ya que en algunos casos no es suficiente para afrontar los gastos operativos. Capacitación. Las capacitaciones recibidas por el plantel del INTA son por solicitud de los técnicos o propuestas por el organismo. Las demandas se ven ampliamente atendidas. Además de asistir a los cursos dictados por el organismo, varios de los entrevistados están cursando carreras de postgrado. Se manifestó la necesidad de recibir capacitación en formulación de proyectos, en elaboración de indicadores y en técnicas de trabajo grupal. Los participantes de los proyectos manifestaron que son capacitados en forma permanente, lo que les permite incorporar nuevos conocimientos. El equipo de auditoría tuvo a la vista los registros de asistencia. Seguimiento. Los productores y beneficiarios destacan el apoyo y compromiso asumido por la institución para el desarrollo de sus emprendimientos. Los técnicos a cargo de los proyectos realizan un seguimiento permanente. En 2006, la Coordinación Nacional del ProFeder realizó una verificación in situ para evaluar el estado de los proyectos. La comunicación entre el CR y la Coordinación Nacional es permanente y fluida. 27
28 Articulación intrainstitucional. Dentro del modelo de gestión implementado en Tucumán se realizan reuniones periódicas del director del centro con los coordinadores de los proyectos regionales y los coordinadores de investigación. Se evalúa la funcionalidad de los proyectos ProFeder en las distintas regiones y se elaboran estrategias de intervención que permitan el uso eficiente de los recursos materiales y humanos. La articulación entre la EEA y las unidades dependientes es fluida y permanente, se desarrolla a través de reuniones informativas de intercambio de experiencias y planificación de actividades. Los entrevistados expresan que estos encuentros son muy positivos. Articulación interinstitucional. Existe amplia articulación entre distintas instituciones y organismos provinciales y nacionales; sin embargo, se observó que los acuerdos en su mayoría son de tipo informal. Medidas ambientales. Entre los problemas ambientales de la provincia de Tucumán hay que considerar la quema de las plantaciones de caña de azúcar y rastrojos, residuos poscosecha (RAC: residuo agrícola de cosechas). El productor realiza la quema antes de cosechar (reducción de la cantidad de hojas y despunte de la caña que se enviará al ingenio) o bien después de la cosecha (para eliminar los residuos que quedan en el suelo y así facilitar las labores posteriores o el secado del suelo en las zonas con exceso de humedad). La quema produce emisiones de material particulado y gases de combustión contaminante, con la consiguiente pérdida de carbono y nitrógeno del suelo, lo que repercute directamente en la salud de la población. La cosecha de caña en verde se está instalando en unidades productivas de gran tamaño que cuentan con máquinas cosechadoras de gran capacidad. Una de las principales innovaciones tecnológicas llevadas a cabo por el INTA consiste en un prototipo de cosechadora en verde para pequeños productores, con un costo más accesible. Ofrece prestaciones similares a las cosechadoras integrales: cosecha la caña verde, cortada, despuntada y con deshojado de las cañas enteras lo que facilita el sistema de cosecha, pero puede operar en pequeñas superficies. 28
29 Por otra parte, este sistema le permitiría al productor utilizar el residuo como fuente de energía y para fabricación de briquetas de carbón, de ladrillos y de forraje verde hidropónico y así mejorar sus ingresos, pues estas actividades agregan valor a una materia prima que actualmente se quema por falta de alternativas de aprovechamiento. El equipo de auditoría observó el prototipo en el Departamento de Simoca (Proyecto de Apoyo al Desarrollo Local - PADL783110). También se destaca el uso de la bici mochila, desarrollada por el INTA para que los pequeños productores realicen el control químico de malezas en forma más segura y con menos esfuerzo. Se realiza la rotación de cultivos, que consiste en alternar en campañas sucesivas, en un mismo lote, cultivos que crecen en la misma estación. Es una herramienta esencial para mantener la productividad de las chacras, mejorar su rentabilidad y contribuir a la sustentabilidad del sistema. Por otra parte se implementa el uso de abonos verdes, es decir, la incorporación al suelo de masa vegetal no descompuesta, con la finalidad de mantener y/o recuperar las propiedades físicas, químicas y biológicas del suelo. 4-COMENTARIOS Y OBSERVACIONES 4.1. Se observa una reducción, en el período auditado, de la afectación de los recursos humanos y una baja en el número de proyectos activos ProFam y Minifundio Al cierre de trabajo de auditoría, la Coordinación Nacional no había elaborado el Informe de Gestión ProFeder 2011 y tampoco contaba con información sobre el desarrollo de los proyectos ProFeder en ese ejercicio. 29
30 4.3. Si bien el INTA elaboró un PEI y desarrolla planes de mediano plazo, el ProFeder no realiza un seguimiento de los objetivos y componentes estratégicos del PEI. El Profeder no desarrolla un plan operativo anual que posibilite una programación de metas y actividades que permita un seguimiento del desarrollo del programa Se advierten problemas en el sistema informático utilizado por la Coordinación Nacional de ProFeder para procesar los datos a nivel nacional, lo que repercute en la confiabilidad de la información obtenida. Como la base no permite el seguimiento de los beneficiarios, no es posible conocer si hay movilidad entre los distintos proyectos y programas del ProFeder y el tiempo de permanencia dentro del programa El equipo de auditoría relevó la totalidad de los proyectos activos (54) en el período auditado informados por el organismo para los centros regionales Chaco-Formosa y Tucumán-Santiago del Estero. De este procedimiento se desprende que: - El archivo de proyectos no presenta un orden cronológico ni numérico. La falta de foliatura dificulta el control de la documentación. - Los formularios no están fechados, lo que impide realizar un seguimiento de cumplimiento de plazos. - Si bien los proyectos cumplen formalmente con los requisitos de presentación de formularios, no cumplen con el análisis de consistencia establecido en el punto IX de la Guía de Procedimientos para Proyectos ProFeder (2005). - El 47% de los proyectos no cumple con los procedimientos de presentación (faltan notas de elevación, firmas de responsables y avales) El Programa exige que los técnicos formulen los proyectos que tienen a su cargo y realicen todas las actividades administrativas correspondientes. Pese a la capacitación recibida, se mantienen las dificultades en dichas tareas, lo que exige la revisión de las distintas instancias superiores e implica una escasa eficiencia en la utilización de los recursos humanos. 30
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