Una Reforma Tributaria Integral para el Crecimiento de la Argentina. Buenos Aires Junio, 2001
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- Miguel Araya Alarcón
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1 Una Reforma Tributaria Integral para el Crecimiento de la Argentina Buenos Aires Junio, 2001
2 La restricción fiscal y el crecimiento de la economía Cuánto debe crecer el PIB entre para que se logre equilibrio fiscal y la presión tributaria sea idéntica a la de 1996? Sector Público Consolidado Nación-Provincias-Municipios Presión tributaria / PIB 22,8 23,2 22,0 20,9 20,6 20,5 Gasto Primario/PIB 27,5 26,9 25,0 23,3 21,7 20,2 Resultado Primario/PIB 0,5 1,5 1,9 2,3 3,3 4,4 Intereses/PIB 4,1 4,7 4,8 4,8 4,7 4,4 Resultado Fiscal Global /PIB -3,7-3,3-3,0-2,6-1,5 0,0 PIB nominal, tasa de crecimiento 1,0 2,5 8,0 8,0 8,0 8,0 Deuda Pública Consolidada /PIB 55,0 57,6 56,8 55,8 53,6 50,0 Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea Supone gasto congelado a partir del Compromiso Federal
3 El trade off entre gasto público y consumo privado Escenario de reforma tributaria , con PIB al 6% anual, reducción de gasto primario en 2002, equilibrio presupuestario consolidado en 2005, con presión tributaria semejante a la de 1996 Sector Público Consolidado Nación-Provincias-Municipios Presión tributaria / PIB 22,8 23,2 21,5 21,3 21,1 20,9 Gasto Primario/PIB 27,5 26,9 24,6 23,3 22,1 21,0 Resultado Primario/PIB 0,5 1,5 2,0 2,9 3,8 4,6 Intereses/PIB 4,1 4,7 4,9 4,9 4,9 4,8 Resultado Fiscal Global /PIB -3,7-3,3-2,9-2,1-1,2-0,3 PIB nominal, tasa de crecimiento 1,0 2,5 6,0 6,0 6,0 6,0 Deuda Pública Consolidada /PIB 55,0 57,6 57,8 57,2 55,7 53,4 Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea Hay un claro trade-off entre gasto público y consumo privado: a diferencia del escenario donde el PIB crecía al 8%, con una fuerte rebaja de gasto en 2002, el PIB debe crecer al 6%.
4 Ejes centrales de la reforma tributaria Setiembre de 2001: con el presupuesto, la reforma tributaria. Todos los argumentos a favor del shock. Nación, provincias y municipios, comprometidas. Tender a un sistema tributario que se apoye en IVA y Ganancias a nivel nacional, ventas finales y bienes registrables, en provincias y municipios. Simplificación, unicidad, instituciones y transparencia.
5 La presión tributaria entre 1996 y 2000 La presión tributaria efectiva, % 23% 22% % del PIB 21% 20% 19% 18% 17% Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a Ministerio de Economía
6 La evasión, negativa para la competitividad y la inversión La evasión no sólo un problema de equidad y de baja recaudación. La evasión hace caer la rentabilidad de los sectores formales por dos vías: Precios en el mercado por debajo del equilibrio. Menor utilización de capacidad instalada por la pérdida de market share. La pérdida de rentabilidad de los formales afecta la competitividad, la capacidad exportadora y afecta los incentivos a invertir. La evasión genera un sesgo mercadointernista
7 Una lucha contra la evasión que generó nuevos problemas (1) Ante los fracasos para recaudar los gobiernos recurrieron cada vez más a sistemas de retenciones, percepciones, adelantos. La recaudación se apoyó cada vez más en presuntos (ganancias, monotributo, bienes personales). Ambas vías llevaron a un cuello de botella. La recaudación de hoy atenta contra la recaudación de mañana. Saldos técnicos de IVA, llegaron a $ millones. Saldos de libre disponibilidad por más de $ millones.
8 Una lucha contra la evasión que generó nuevos problemas (2) Una distorsión es el costo financiero que representan los créditos fiscales y la imposibilidad de documentarlos y valorarlos económicamente. Pero además, hay un problema fiscal: Ante una reactivación,la recaudación no responderá como en anteriores experiencias. La recaudación por IVA ventas obturada por IVA compras acumulados. La recaudación de ganancias, obturada por quebrantos acumulados, incluido renta presunta.
9 Una lucha contra la evasión que generó nuevos problemas (3) Para que una reactivación garantice más recaudación se requiere: Hacer la angioplastia del sistema del IVA (quitar la obstrucción de los IVA compras acumulados). Que el esquema de recaudación funcione en tiempo real. La eliminación de renta presunta.
10 El punto de partida, la moratoria al revés: Moratoria al revés : la AFIP se pone al día con el stock de deuda originado en créditos fiscales por el IVA. El BONIVA limpia los balances y a partir de allí el IVA ventas genera recaudación. Pasar de gravar ingresos presuntos a gravar ingresos reales, lo que exige acelerar cambios en administración tributaria. La clave es romper el encadenamiento perverso de la evasión: Ingresos Brutos-IVA-Ganancias. Todo a cuenta de IVA. Eliminación de Ingresos Brutos en etapas intermedias.
11 Administración: pasar a un esquema de trazabilidad tributaria (1) Hay crecientes costos de cumplimiento del lado del sector privado Limitaciones de AFIP para auditar esos movimientos Abundan datos y falta información útil con procesamiento. Capacitación y régimen de premios y castigos para el personal, reformas pendientes. Extrema simplificación normativa. La cuestión judicial.
12 Administración: pasar a un esquema de trazabilidad tributaria (2) Cuentas bancarias y CUIT, la clave para la trazabilidad. Carta de porte AFIP. Duplicata. El control se simplifica: los movimientos económicos deben tener como contrapartida un movimiento bancario.
13 Recursos tributarios de origen provincial sobre Ingresos Totales CBA 83.55% Buenos Aires Córdoba Santa Fe Consolidado 24 jurisdicciones Mendoza Entre Ríos Río Negro La Pampa Tucumán San Luis Salta Neuquén San Juan Chaco Tierra del Fuego Chubut Misiones Corrientes Santiago del Estero Santa Cruz Jujuy Catamarca La Rioja Formosa 45.20% 36.77% 33.93% 33.18% 27.75% 23.23% 19.04% 18.45% 17.29% 15.70% 14.94% 14.62% 12.72% 12.16% 12.15% 11.68% 11.63% 10.14% 9.68% 9.35% 8.79% 8.08% 4.32% 4.26% Hay un problema de correspondencia fiscal. Pero ojo!: correspondencia es un problema de cantidad pero también de calidad.
14 El esquema fiscal municipal: A priori, los ingresos de mayor importancia (47%) son los no tributarios (tasas, contribuciones y cargos) Existe una alta fragmentación de las estructuras de ingresos, es decir, muchas tasas de escaso producido. (50 tasas en una muestra de 13 municipios) Varias de las tasas operan en realidad como impuestos CIS, como Ingresos Brutos en ciertos casos Uso del espacio público, Consumo de energía y Consumo de gas, como impuestos específicos en la mayoría de los casos Existe autonomía para crear impuestos si bien acotada en lo legal por la necesidad de armonización con otros niveles de gobierno. La realidad es otra historia...
15 Comparando la recaudación Recaudación de impuestos como % del PIB (98) Total Recaudación tributaria No incluye Seguridad Social Recaudación de la Seg. Social Estados Unidos 28,9 22,1 6,8 Nueva Zelanda 35,2 35,2 0,0 Irlanda (1) 32,2 28,2 4,0 España 34,2 22,2 12,0 OCDE (promedio no ponderado) 37,0 27,6 9,4 Chile 19,4 17,9 1,5 Argentina (2000) 22,8 19,0 3,8 La carga tributaria en Argentina está por debajo de los países desarrollados pero por encima de la de Chile La ventaja comparativa de la reforma previsional.
16 Las prioridades (1) Generalización de IVA y Ganancias, con reducción de alícuotas. Eliminación de Ganancia Mínima Presunta, Bienes Personales, Intereses, Aportes Patronales, Sellos, y reemplazo de Ingresos Brutos por Impuesto a las Ventas Finales. Estabilidad tributaria en el punto de llegada (2005). Cambios drásticos en la administración tributaria. La eficiencia es esencial
17 Las prioridades (2) Nación: reducción de gasto en 2002 y cumplimiento del Pacto Fiscal. Provincias: ceñirse a los objetivos del último Compromiso Federal, más el recorte de gastos de Provincias: concentrarse en inmobiliario, automotor e Impuesto a las Ventas Finales. Provincias: tope a la voracidad fiscal de municipios. Llegar a 2005 con una estructura tributaria basada en IVA, Ganancias, Comercio Exterior, Internos y Combustibles, Impuesto a las Ventas Finales, Inmobiliario y Automotor.
18 Qué hacer hasta el 2005? Eliminación de Sellos y Bienes Personales. Contribuciones Patronales a cuenta de IVA. Aportes Personales a cuenta de Ganancias. IVA convergiendo al 18%. La presión tributaria entre 2003 y 2005 cae anualmente 0.2% del PIB. El gasto, luego del recorte de 2002, no vuelve a ser ajustado.
19 El sistema tributario en 2005 (1) Presión Tributaria total: 20,9% del PIB. IVA: generalizado y con una alícuota del 18% que podría recaudar un 7.7% (hoy 6.7%) del PIB. Ganancias: podría estar recaudando 8.3% del PIB (hoy 3.7%). - La generalización total, aporta 0.8% del PIB. - La absorción de Aportes personales (2%). - El incremento neto de Ganancias en parte por el impacto positivo de la eliminación de contribuciones patronales (1.8% del PIB). - Alícuota para Ganancias reinvertidas al 17,5%
20 El sistema tributario en 2005 (2) Comercio exterior recauda el 1.1% del PIB, (importaciones,arancel promedio del 8%). Internos y combustibles pasan de una recaudación actual del 2% del PIB a 1.1% del PIB. Impuesto a las ventas finales (reemplazo de IIB) recauda el 1% del PIB. A cargo de las provincias. Otros impuestos provinciales sobre los stocks como inmobiliario y automotor, pasan a 1.7% del PIB. Se eliminó sellos. Las contribuciones patronales quedan eliminadas.
21 Cuál es el costo inicial de una reforma tributaria agresiva? Millones de $ * Ganancia Mínima Presunta 600,1 * Intereses pagados 855,1 * Alícuota de 17,5% para Ganancias no Distribuidas 1.791,5 * Ingresos Brutos, excepto para comercio minorista 3.001,3 * Contribuciones Patronales-Industria 700,0 TOTAL/AÑO 6.948,0
22 No hay financiación fácil Millones de $ * Generalización de Ganancias (Renta Financiera. Modificaciones en autónomos, monotributo, 2.000,0 incorporación de trabajo eventual) * Mayor recaudación por crecimiento al 6% 2.400,0 * Menor evasión, más impacto del BONIVA 1.000,0 * Reducción de Gasto 3.000,0
23 La solvencia intertemporal completa la agenda Junto a la Reforma Tributaria... Reforma Previsional Fondo Anticíclico
24 El sistema tributario consolidado Nación- Provincias y la presión tributaria en 2005 La estructura tributaria en 2005 La presión tributaria del 2000 al 2005 Para el consolidado Nación-Provincias-Municipios millones Presión $ tributaria % PIB Recaudación nominal PIB nominal IVA ,7 Recaudación /PIB 22,8 20,9 Ganancias ,3 Comercio exterior ,1 Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea I a las Ventas Finales ,0 Inmobiliario y Automotor ,7 Internos y Combustibles ,1 Total recaudación ,9 PIB nominal Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea
25 Pautas para la Reforma Tributaria en Provincias El nuevo diseño debiera armonizar las bases imponibles entre las distintas jurisdicciones, a los efectos de disminuir los costos de cumplimiento de los contribuyentes y aumentar la capacidad de monitoreo por parte de los fiscos provinciales. La redefinición del IIB en un impuesto que grave sólo las ventas finales debería contemplar los siguientes elementos: Eliminación del IIB para las etapas intermedias de producción y comercialización y generalización para las ventas finales. Implementación de una alícuota a las ventas finales igual a la que actualmente se aplica en el IIB al comercio por menor (3,5% en la mayoría de las provincias). Aplicación por fuera del impuesto (detallado en la factura de venta).
26 Pautas para la Reforma Tributaria en Municipios Pautas para eliminar distorsiones. Qué se debe cambiar? CIS: Debiera funcionar como verdadera tasa (pagos fijos en función del beneficio) o en caso de definirse como impuesto, que sea de manera no distorsiva (por ej.: tasa suplementaria en un eventual Ventas Minoristas Provincial) Cons. Energ. Elect., Cons. Gas y Uso del Espacio Público: Debiera convertirse en tasa de pagos fijos o directamente eliminarse por cuanto los servicios que las justifican son prácticamente inexistentes y como impuestos específicos resultan altamente distorsivos.
27 Pautas para la Reforma Tributaria en Municipios Cómo se puede inducir la reforma en municipios? Habría tres vías (no excluyentes): Armonización por vías legales:podrían incluirse mecanismos efectivos de armonización tributaria con los municipios en la futura Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, Leyes Provinciales de Coparticipación a Municipios y otras normas legales, con el objeto de encaminar los sistemas tributarios municipales hacia una situación de mayor neutralidad respecto a la asignación de recursos. Armonización por convenios: Los gobiernos provinciales podrían consensuar acuerdos o pactos con los municipios (aprovechando situaciones de debilidad fiscal), mediante los cuales ambos se obliguen a armonizar sus sistemas tributarios. Ejemplo: Pacto Fiscal en Córdoba Armonización por incentivos: El gobierno nacional y los provinciales podrían condicionar su ayuda financiera a los municipios (ATN, otros subsidios) en función de las características de sus sistemas tributarios y otras variables fiscales.
28 Fondo anticíclico: Distribución de los recursos coparticipables de Nación y Provincias según el promedio móvil de los últimos 36 meses Guarda una reserva cuando la recaudación aumenta para distribuirla automáticamente cuando la recaudación disminuya. Propiedad conjunta de Nación y Provincias (Organismo Fiscal).
29 4.000 FONDO ANTICLICO AL 2006 Promedio Móvil: R. Coparticipables y Contribuciones Patronales Periodo: 36 meses Recursos coparticipables y Contribuciones Patronales Fondo Nación-Provincias E-03 A-03 J-03 O-03 E-04 A-04 J-04 O-04 E-05 A-05 J-05 O-05 E-06 A-06 J-06 O-06 0
30 Distribución secundaria Los nuevos coeficientes se aplicarán sobre incremento de recaudación. El Organismo Fiscal Federal determinará los coeficientes: - principios constitucionales. - criterios devolutivo, distributivo y esfuerzo recaudatorio. - calidad de educación, salud, seguridad y justicia.
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