Observatory on Structures and Institutions of Inequality in Latin America

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1 Observatory on Structures and Institutions of Inequality in Latin America WORKING PAPER SERIES #18 Hay diferentes políticas entre los vecinos? Políticas sociales y prevención de la violencia infanto-juvenil en El Salvador y Nicaragua. (La exclusión y no la pobreza como factor del crecimiento exponencial de la violencia infanto- juvenil en Centroamérica) María Albertina Cruz Morales Roberto Rodríguez Meléndez April, 2009 Center for Latin American Studies University of Miami

2 Hay diferentes políticas entre los vecinos? Políticas sociales y prevención de la violencia infanto juvenil en El Salvador y Nicaragua. (La exclusión y no la pobreza como factor del crecimiento exponencial de la violencia infantojuvenil en Centroamérica) María Albertina Cruz Morales 1 Roberto Rodríguez Meléndez 2 In the past few decades in Latin America and the Caribbean have witnessed a series of economic, social and political transitions that have change the patterns of inclusion and exclusion ( ) The judicial and the Law enforcement systems have only weakly adapted to the new challenges and continue to leave large segments of society without adequate access to justice and economic and physical security (Interamerican Development Bank 2008 Report; Outsiders? The changing patterns of exclusion in Latin American and the Caribbean ). Aprender a hablar cuesta muchos meses. Aprender a amar puede costar años. Ningún ser humano nace con impulsos hostiles o violentos, y nadie se vuelve hostil o violento, sin tomarse el tiempo necesario para aprenderlo. (Ashley Montagu; Human aggression. 1976) El presente trabajo de investigación ha sido realizado gracias al apoyo de la Universidad de Miami y la Fundación Ford, a través de la financiación otorgada dentro del proyecto del Center for Latin American Studies denominado Observatory on Structures and Institutions of Inequality in Latin America, y dentro del cual, este proyecto de investigación fue seleccionado y premiado durante el año 2008, luego de su presentación por parte del Departamento de Ciencias Jurídicas de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA) de El Salvador. 1 Nicaragüense, coautora de la investigación, egresada de la Licenciatura en Derecho por la Universidad Centroamericana UCA de Nicaragua. 2 Salvadoreño, coordinador de la investigación. Doctor en Sociología y en Derechos Humanos por las Universidades de Deusto y Carlos III de Madrid, respectivamente. 2

3 Información de contacto institucional: Departamento de Ciencias Jurídicas Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas" (UCA) de El Salvador. Web: Tel: (503) Información de contacto de los autores: Roberto Rodríguez Meléndez Responsable de proyectos del área de gobernabilidad. Oficina Técnica de Cooperación AECID El Salvador Tel: (503) ; Correo electrónico: y María Albertina Cruz Contacto: 3

4 INDICE DE CONTENIDOS I. A modo de introducción: nuestro objeto de estudio II. Metodología III. Contexto IV Inversión y políticas sociales en Nicaragua y El Salvador V. Maras y pandillas: la expresión radical de la violencia y de la exclusión VI. Situaciones y procesos diferenciados: la evolución contemporánea de las políticas Públicas para la niñez y juventud en Nicaragua y El Salvador VI.1. Cómo se ha(n) articulado el/los modelo(s) de protección de infancia y juventud? VII. Los sistemas de protección integral en El Salvador y Nicaragua VIII. La Justicia Penal Juvenil y sus resultados IX Políticas de Juventud? X. Estado de la cuestión: respuestas diferentes, resultados diferentes XI. Equidad, políticas y procesos 4

5 I. A modo de introducción: nuestro objeto de estudio De manera común los países del entorno centroamericano suelen ser presentados como Estados con grandes similitudes tanto en necesidades, problemas y quizá hasta cierto punto en soluciones posibles para la consecución de su desarrollo. Pese a lo anterior, también existen elementos diferenciadores entre ellos. En este último sentido, desde hace aproximadamente dos décadas, es posible concebir en Centroamérica dos zonas geográficamente delimitadas en función de las tasas y niveles de violencia y criminalidad. Por una parte, se habla del triángulo del Norte, constituido por Guatemala, Honduras y El Salvador; y por otro lado, se ha establecido un polo diferenciado en cuanto al impacto y nivel de la violencia existente en países como Nicaragua, Costa Rica y Panamá. Es evidente que dicha diversidad está marcada por la historia de cada uno de estos Estados, pero aquella no escapa a la influencia de su propia construcción socio cultural y política contemporánea. Ciertamente, es parte de esta materia de estudio reiterar que los factores dinamizadores de la violencia y delincuencia infanto juvenil son multicausales y complejos, y que por tanto es posible identificar diversas causas que generan y potencian los altos niveles de violencia existentes en el triangulo del norte centroamericano, diferenciándolo en este aspecto del sur. No nos cabe ninguna duda que existen factores que facilitan, fomentan y originan quizá hasta la promueven y organizan la violencia infanto juvenil en el contexto centroamericano, y dentro de los cuales considerados que es un elemento fundamental la inequidad existente al interior de nuestros países, en nuestras ciudades y además en como tratamos dicho problema, a partir de nuestras propias respuestas institucionales ante tal situación 3 desde las políticas públicas existentes. Por ello en este estudio, hemos decidido detenernos en un aspecto que consideramos prioritario: el grado de inclusión/exclusión social generada por el propio sistema político y social, a partir de las respuestas institucionales generadas de cara a la violencia, específicamente definidas en países como El Salvador y Nicaragua, y que han pretendido reducir el aumento de la violencia infanto juvenil 4. 3 Compartimos aquí el esquema planteado por Briceño León, Roberto; Violencia urbana en América Latina: un modelo sociológico de explicación, en: Espacio Abierto n 3, Vol. 16, Cuaderno Venezolano de Sociología, Venezuela, Julio Septiembre 2007., especialmente págs Paradójicamente, si bien es cierto que El Salvador y Nicaragua poseen rasgos comunes tales como el antecedente de conflictos armados en Centroamérica, lo cual suele ser identificado como un factor que ha favorecido el desarrollo de procesos y esquemas del uso de la violencia en diversos espacios en Centroamérica. No obstante, también existe una opinión divergente: algunos autores han comenzado a sostener los antecedentes históricos de las guerras civiles en Centroamérica, no son las causales determinantes del crimen y los niveles de violencia en Centroamérica, sino que quizá, los elementos que aumentan o disminuyen las espirales de violencia en la región han de identificarlas en otros ámbitos, uno de ellos quizá, la exclusión social y económica, objeto de este estudio. Sobre el tema citado, véase el 5

6 Téngase que presente que como indica el título de este trabajo tomamos como punto de partida o supuesto a priori, que pobreza y exclusión social no son sinónimos y por lo tanto, a la de identificar las causas que inciden de manera más favorable en la construcción de una cultura de paz y por consiguiente en la prevención de la violencia infanto juvenil se centran más en las acciones generadas por los actores institucionales y sociales, que en los presupuestos o recursos económicos que estos poseen 5. Lo anterior porque todo parece indicar que el concepto de exclusión social posee especial relevancia y significado frente a grupos como la niñez y la juventud. Dado el carácter central dentro del trabajo del concepto de exclusión social, merece la pena detenernos en dicho concepto a efecto de clarificar en la mayor medida de nuestras posibilidades la orientación de esta investigación. La exclusión social a diferencia de la pobreza posee ciertos caracteres inherentes que nos permiten diferenciar ambos conceptos, a saber 6 : El primero de ellos es el carácter relativo de la exclusión social: las personas son excluidas de una comunidad o grupo particular, en un espacio geográfico determinado y en un momento definido, lo cual puede deberse a causas ajenas a condiciones materiales de supervivencia, generando una afectación en las relaciones sociales dentro de dicha comunidad, minimizando o imposibilitando la generación de cohesión social entre el excluido y el agente excluyente. Así se puede excluir a una persona por diversas razones como la discapacidad, la inercia institucional, el género, etc. Un segundo carácter de la exclusión social es su carácter dinámico y prospectivo, en el entendido que, en el caso de la pobreza, por ejemplo, está suele afectar a una persona o grupo durante un momento preciso una crisis económica, por ejemplo, sin embargo, la exclusión social tiene o genera una afectación con mayores secuelas en el futuro, y de ahí su directa relación con la situación de la relevante particularidad del concepto de cara a la niñez que es sujeto y será sujeto, afectando sus posibilidades de desarrollo de manera permanente durante el transcurso de su vida. Un tercer carácter diferenciador frente a la pobreza radica en la existencia de todo un proceso consciente o inconsciente que refuerza a los actores institucionales y sociales al mantenimiento de una situación de exclusión. En este sentido, Sen, citado por Redmond 7, distingue entre la exclusión social activa y la exclusión social pasiva, diferenciación importante a interesante estudio de Cardenal Izquierdo; Ana Sofia; Son las guerras civiles responsables del crimen en Centroamérica? En: Revista CIDOB d Afers Internationals núm 81, Fundación CIDOB, Barcelona,marzo abril, 2008, p. 67 y ss. 5 Evidentemente toda intervención requiere de fondos para ser desarrolladas. Pero los fondos, por precarios que sean pueden priorizarse, según criterios que nos puedan indicar si por ejemplo, la niñez y la adolescencia están o no dentro de una agenda pública. 6 Seguimos aquí los caracteres definidos por Atkinson citado por Redmond en: Redmond, Gerry; Children s Perspectives on Economic Adversity: A review of the Literature, Discusion Papers IDP , UNICEF Innoccenti Research Center, Florece, Italy, 2008, p. 4 7 Idem. 6

7 destacar para el análisis del presente trabajo. La primera es el resultado de un acto deliberado, como por ejemplo una Ley que limite el acceso a la salud a mayores de 15 y menores de 18 años, extranjeros, migrantes, etc.). La pasiva, sería aquella exclusión que puede ocurrir como resultado de una omisión o fallo, frente barreras implícitas que podrían dificultar la integración de un grupo o colectivo. Evidentemente no hay una intención deliberada de excluir, pero se excluye, como por ejemplo cuando sin una norma expresa, se prefiere en un determinado puesto de trabajo a un hombre frente a una mujer. Pues bien, dicho lo anterior, en el presente estudio trataremos de centrarnos en el papel que desarrolla en materia de prevención social de la violencia un factor o actor clave de inclusión/exclusión: el Estado a través de sus acciones; es decir, sus políticas públicas. En este trabajo vamos a seguir la premisa indicada por Organización Panamericana de la Salud (OPS), según la cual: La calidad de las condiciones de un buen gobierno, en un país en cuanto marco legal y las políticas que ofrecen protección social es un factor determinante y fundamental para la reducción de la violencia 8 y el delito. De esta manera, respuestas socialmente menos excluyentes, aunque gestionadas con pocos recursos en entornos económicamente desfavorables pueda que brinden mayores posibilidades para la construcción de cohesión social y la prevención de la violencia. Por el contrario, pese a un entorno económico favorable menos pobreza, desde un punto de vista macroeconómico respuestas institucionales poco planificadas y articuladas, y que perpetúan estructuras de exclusión social de grupos desfavorecidos, promoviendo además la ausencia de políticas sociales integrales, son un factor que contribuye a incrementar los niveles de exclusión social y quizá los de violencia y criminalidad, especialmente en y frente a grupos de niños, adolescentes y jóvenes en general. En Centroamérica, pareciera que los países más pobres no son los más violentos, aun y cuando la pobreza en sí misma representa una clara dificultad o impedimento para la garantía de los derechos de niños y jóvenes, generando un costo muy alto en términos de capital e integración social 9. De ahí que la pobreza no es per se, una de las causas o el factor más determinante de esa escalada de violencia y criminalidad que ha azotado a la región en las últimas décadas, sino entre otros factores, la exclusión generada por una estructura social y económica que no permite el goce y ejercicio pleno de los derechos humanos de amplios colectivos, y lo cual es además reflejado a través del diseño institucional de políticas de intervención frente a la violencia y criminalidad ejercida en y frente niños y jóvenes. Esto ha sido sintetizado de manera muy clara por Krauskopf: la exclusión de las opciones inclusivas, la invisibilización de las realidades juveniles y la generalización estigmatizante de las 8 Krug, Etienne; Dahlberg, Linda; Mercy, James; Zwi, Anthony & Lozano, Rafael (Eds.) Informe mundial sobre la violencia y la salud, Organización Panamericana de la Salud, Washington D.C, OPS, 2003, p Véase en un sentido similar: División de Desarrollo Social (CEPAL) en: Desafíos n 1, boletín de la infancia y adolescencia sobre el avance de los objetivos de desarrollo del milenio, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, Septiembre de 2005, p. 5 7

8 juventudes a partir de un reduccionismo amedrentador tienen efectos importantes en la constitución de los sujetos juveniles. Las juventudes demandan un reconocimiento de su existencia y de diversos modos, luchan por su reputación ( ) la pubertad vivida en la pobreza, a menudo legitima la responsabilidad de procurarse la subsistencia, aportar a sus familias o, en ausencia de ámbitos de protección, buscar sus propias redes. Esto es, a falta de un capital social y afectivo que fortalezca las posibilidades de un presente con perspectiva de logros, y aparece la opción de grupalidades juveniles y el apoyo del capital social perverso 10. Quizá inclusive y paradójicamente, las sociedades de menores recursos, pero con estructuras más horizontales son o se vuelven menos estigmatizantes, y sean al final las que poseen como un espejo, un diseño institucional y de políticas públicas más inclusivo y con mayor énfasis en el pleno goce de los derechos humanos de niños, adolescentes y jóvenes, por lo que para enfrentar el desafío de construir sociedades más inclusivas y que respondan eficazmente a la violencia, ya sea previniéndola o interviniendo sobre ella en sus múltiples manifestaciones, es fundamental contar con políticas públicas, un marco normativo e institucional orientado eficazmente al pleno reconocimiento de las capacidadades y derechos de niños, adolescentes y jóvenes 11, a efecto de generar consensos y fomentar la participación previos a la acción, organizar adecuadamente esta última y compartir réditos y responsabilidades desde las instituciones involucradas en la prevención social de la violencia. Como punto de partida, merece destacarse que, al menos en el discurso, no existen voces disconformes con la afirmación, según la cual, la delincuencia y los comportamientos antisociales por parte de jóvenes son un fenómeno que refleja profundas crisis sociales y de ahí la exigencia de eficaces políticas sociales que impliquen una alta carga de redistribución socio económica y solidaridad social 12, y es justamente esta relación, sobre la que pretendemos profundizar en este trabajo. Finalmente, desearíamos con este trabajo aportar un poco de claridad frente a esa neblina cognitiva que en ocasiones puede estar presente en materias relacionadas con las políticas sociales y la prevención de la violencia infanto juvenil. Ese ha sido nuestro norte y 10 Krauskopf, Dina; Juventudes y violencia: mucho más que un binomio, en: Revista Seguridad y Democracia n 2, Diciembre de 2007, disponible en: En este mismo sentido se decanta Kliksberg, quien afirma que, en los estudios sobre las maras, los grupos delincuenciales que se han extendido en diversos países centroamericanos y que integran cientos de miles de jóvenes, informan que cuando se les pregunta que por qué ingresaron a grupos donde su vida corre peligro, suelen contestar que es el único lugar donde se les admite. Kliksberg, Bernardo; El contexto de la juventud en América Latina, en Revista Seguridad y Democracia n 2, diciembre de 2007, disponible en: 02.pdf. 11 Cfr. Krauskopf, Dina; Desafíos en la construcción e implementación de las políticas de juventud en América Latina, en: Revista Nueva Sociedad, 2000, p Vanderscheuren, Franz & Lunecke, Alejandra; Prevención de la delincuencia juvenil. Análisis de experiencias internacionales, en: Prevención de la delincuencia juvenil. Análisis de experiencias internacionales, División de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, Chile, 2004., p

9 esperamos que el presente trabajo contribuya en la medida de sus posibilidades a fomentar el debate y a brindar insumos para el desarrollo de propuestas de intervención en el sector. 9

10 II. Metodología Desde una perspectiva sociológica, el control social sobre niñez, adolescencia y juventud, puede ser de manera muy genérica disgregado en dos aproximaciones o mecanismos, a saber: a) los métodos e instituciones formales y, b) las instituciones y métodos informales de control. Este ensayo continua la orientación de profundizar en el análisis y reflexión del accionar de los mecanismos formales de control, a partir de un enfoque que tenga su eje central en la evolución y desarrollo en la garantía de los derechos humanos de niños, adolescentes y jóvenes, así como en la eficacia de la acción frente a la prevención de la violencia infanto juvenil. Para ello acudiremos y utilizaremos una serie de dicotomías utilizadas en el lenguaje a partir del cual se definen las políticas y respuestas institucionales: sanción/prevención, paternalismo/autonomía, garantismo/retribucionismo, integralidad/fragmentalidad, y evidentemente inclusión/exclusión, entre otras. Para ello realizaremos un estudio comparativo entre dos países centroamericanos: Nicaragua y El Salvador, lo cual significa que hemos escogido dos países que si bien están situados dentro de un entorno geográfico inmediato o cercano, también es cierto que no pueden ser considerados como países con un alto grado de similitudes dentro de su región, en temas tales como desarrollo económico o social, planificación de políticas públicas y estrategias para la prevención de la violencia. La comparación en este trabajo, apunta a tratar de identificar en la heterogeneidad un elemento común: la respuesta institucional (y lo que ello conlleva: apuesta económica, coordinación interinstitucional, acuerdo social, etc.). Por consiguiente, el estudio comparativo tendrá como eje central el diseño o respuesta institucional de políticas sociales, de prevención social de la violencia y la criminalidad juvenil, a efecto de identificar si los procesos y diseños de respuesta frente a la violencia coadyuvan más a la inclusión/exclusión, integración/desintegración social de este sector de la sociedad, y hacia la construcción de un sistema de protección integral de los derechos de la niñez, adolescencia y juventud. Utilizaremos dentro del presente trabajo una aproximación o enfoque metodológico de carácter mixto, cualitativo y cuantitativo. Precisando, la estrategia metodológica para el desarrollo de la presente investigación comprende: A) Revisión de los marcos institucionales En primer lugar, el trabajo tiene un claro interés institucional: parte de la interrogante de si, es posible identificar pautas formales de respuesta de un Estado, como política de prevención y control de la violencia y el delito que generen o inciten a los procesos de espirales de violencia. La revisión de los marcos normativos e institucionales, la realizaremos sustancialmente a partir de la primera parte de la década de El motivo fundamental de circunscribirnos desde 10

11 ese momento histórico radica principalmente, en los efectos generados al interior de los países a partir de la entrada en vigor de la Convención sobre los Derechos del Niño CDN en En este sentido, y como se reiterará en diversos momentos en este trabajo, la Convención permitirá hablar de un antes y un después, en materia de la vigencia de los derechos del niño y en general de la situación de la niñez, adolescencia y juventud. Asimismo, la evolución de las políticas desde la entrada en vigencia de la CDN nos brindará una imagen del proceso recorrido, sus avances, contradicciones y posibles retos de cara al futuro. B) Identificación de los procesos sociales Los marcos normativos formales serán contrastados con un segundo plano orientado hacia el conocimiento y profundización en las dinámicas sociales que apoyan o coadyuvan al desarrollo de procesos de cohesión social. En este apartado lo relevante será tratar de identificar cómo responde la familia y la sociedad y el Estado, frente a la violencia infanto juvenil, a través de estrategias y planes concretos. 11

12 III. Contexto El Salvador contaba para el año 2007 con una población aproximada de 5,744,113 habitantes distribuidos en los 21, Km2, con una densidad poblacional de 273 habitantes por Km2. Dicha población tiene en áreas urbanas un aproximado de 3,599,006 habitantes (62.7% del total de la población) y en las zonas rurales 2,145,569 (37,3% del total de la población). 13 Actualmente, El Salvador, posee aproximadamente un 40% de su población menor de 18 años de edad 14, y vive un fuerte proceso de transformación demográfica, fruto de la migración hacia el exterior. Ha sido un país caracterizado por una historia reciente de conflicto y de la conclusión del mismo a través de un Acuerdo de Paz implementado a partir de la década de los 90. Por su parte, Nicaragua, ha sido un país que también padeció un conflicto armado entre los años , posterior al cual desarrolló un proceso de reconstrucción social, económica y política. Dentro del ámbito centroamericano ha sido caracterizado como el hermano más pobre de la región, en tanto que, dentro de este entorno geográfico, Nicaragua posee los niveles más bajos de PIB, así como también en general de desarrollo económico. Dentro del territorio Nicaragüense, se encuentra una población aproximada de 5,457,208 habitantes. La distribución etaria de la población, en lo que a niñez, adolescencia y juventud corresponde, se estructura en los países en estudio, de la siguiente manera: Edades Totales en Nicaragua Totales en El Salvador Hombres (Nicaragua) Hombres (El Salvador) Mujeres (Nicaragua) Mujeres (El Salvador) Total 5,457,208 5,744,113 2,720,336 2,719,371 2,736,872 3,024, , ,893* (de 0 4) 343, ,272* (de 0 a 4) 329, ,621 (de 0 a 4) , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Gobierno de El Salvador/Ministerio de Economía; Encuesta de hogares de propósitos múltiples de 2007, Dirección General de Estadística y Censos, Ciudad Delgado, Septiembre de 2008, p En este mismo sentido por ejemplo, afirma FESPAD que: La población menor de 24 años representa el 53.23% de la población total, encontrándonos con una clara distribución etaria que implica una base poblacional con un alto y considerable porcentaje de jóvenes. Cfr. FESPAD; Informe sobre Justicia Penal Juvenil 2005, San Salvador, FESPAD; 2006, p

13 CUADRO N 1 : POBLACIÓN DE NICARAGUA Y EL SALVADOR POR GRUPO DE EDADES Cuadro de elaboración propia. Fuentes: Banco Central de Nicaragua; Nicaragua en cifras, Managua, Junio, 2007, sobre la base de datos del último censo poblacional; y Ministerio de Economía/Dirección General de Estadística y Censos; VI Censo de Población y Vivienda 2007, cifras oficiales, San Salvador, abril de 2008., p.52. Como podrá observarse la pirámide etaria de la población en Nicaragua y El Salvador, tiene similitudes en cuanto a la conformación de los segmentos poblacionales por edad. No hay por tanto, en este aspecto diferencias muy amplias y significativas, dado un comportamiento similar en cuanto a la distribución de la población según edades. Ahora bien, si en el caso de la pirámide población no encontramos discrepancias significativas, actualmente es indiscutible que Nicaragua y El Salvador, poseen niveles de violencia sustancialmente diferenciables. Así, si bien el caso de El Salvador algunos observadores del sistema internacional, han considerado a este país como un modelo ejemplar de transición pacífica a la democracia; también es cierto que en la actualidad posee las tasas de delitos violentos como los homicidios, junto con las de Guatemala más altas de toda América Latina y quizá del mundo y que han sobrepasado las tasas de homicidios de las épocas de conflicto (una tasa de homicidios superior a 43,4 homicidios por cada 100, habitantes) en el año 2006 por ejemplo. En comparación, las tasas de homicidios en el caso de Nicaragua son considerablemente más bajas (13,3 por cada 100,000h) 15. A nivel Centroamericano el número de homicidios entre los años 2001 al 2006 puede, visibilizarse a través del número de homicidios dolosos reportados por las instancias oficiales: CUADRO 2: N DE HOMICIDIOS ANUALES EN CENTROAMERICA Y REPÚBLICA DOMINICANA Año/País El Salvador 2,210 2,024 2,172 2,768 3,778 3,928 Guatemala 3,230 3,630 4,237 4,507 5,338 5,885 Honduras 3,488 3,629 2,224 2,155 2,417 3,018 Nicaragua Costa Rica Panamá Belice República Dominica 1,110 1,310 1,719 2,354 2,497 2, Tomado de: Kliksberg; Bernardo Mitos y realidades sobre la criminalidad en América Latina, FIIAP, 2007, p. 7. Según el periódico EL Nuevo Diario de Nicaragua, citando como fuente al OCAVI (Observatorio Centroamericano de Violencia), en el año 2006 las tasas de homicidios por cada 100,000 habitantes en la región fueron: El Salvador (67.8); Guatemala (45.2); Honduras (42.9); Belice (33.0);Nicaragua (12.5); Panamá (11.3) y Costa Rica (7.7), Managua, Martes 29 de julio de 2008, p. 1a y 12a 13

14 Fuente: Víctimas de Homicidios Dolosos en Centroamérica y República Dominicana ( ).Observatorio Centroamericano sobre Violencia OCAVI. Como puede observarse del recuadro anterior, la diferencia entre el número de homicidios en El Salvador y Nicaragua es evidente: solo en el año 2006, el número de homicidios en El Salvador, era más de 5 veces el existente en Nicaragua. Los niveles de violencia 16 utilizando la conocida tasa de homicidios en el caso salvadoreño, ubican a este país como uno de los más violentos en el contexto mundial, mientras que en el caso de Nicaragua, su nivel es intermedio. A su vez, desagregando la tasa de homicidios disponible en cuanto a la afectación por sector etario, podríamos apreciar además, el efecto de la violencia en su más simbólica y grave consecuencia: la pérdida de la vida en El Salvador y Nicaragua, identificando su impacto en los jóvenes, en comparación con la población en general: CUADRO N 3. EVOLUCION DE LA TASA DE HOMICIDIO EN LA POBLACION TOTAL EN NICARAGUA Y EL SALVADOR País SLV 44,5 44,7 38,0 44,2 38,3 35,8 35,1 30,8 32,3 39,6 48,8 NI 5,7 6,3 6,2 5,5 6,5 6,8 7,3 6,8 9,4 10,0 10,4 Tomado de: Waiselfisz: Mapa de la violencia: los jóvenes de América Latina 2008, ya citado., p. 20. CUADRO N 4. TASA DE HOMICIDIOS EN LA POBLACIÓN JOVEN EN NICARAGUA Y EL SALVADOR País SLV 74,7 73,7 59,5 71,8 64,1 58,3 60,2 52,1 57,1 74,4 92,3 NI 8,1 10,6 9,0 9,5 9,3 12,4 12,0 11,3 16,1 15,5 16,6 16 Concordamos con el concepto de violencia, según el cual hay violencia cuando, en una situación de interacción, uno o varios sujetos actúan de forma directa o indirecta, concentrada o dispersa, causando daños a una o más personas en diferentes grados, ya sea en su integridad física, en su integridad moral, en sus posesiones o en sus participaciones simbólicas y culturales. Michaud, Y.; A violencia, tomado de: Waiselfisz, Julio Jacobo; Mapa de la violencia: los jóvenes de América Latina, 2008, RITLA, Instituto Sangari, Ministerio de Justicia de Brasil, Sao Pablo, 2008, p

15 Tomado de: Waiselfisz: Mapa de la violencia: los jóvenes de América Latina 2008, ya citado., p. 21. *El concepto de juventud utilizado abarca la población de 15 a 24 años. Donde: CUADRO N 5. MEDICION DE LA VIOLENCIA Nivel de violencia Tasas Países Violencia baja Violencia media Violencia alta Violencia muy alta Menos de 10 homicidios por cada 100,000 habitantes Entre 11 y 20 homicidios por cada 100,000 habitantes Entre 21 y treinta homicidios por cada 100,000 habitantes Más de 31 homicidios por cada 100,000 habitantes Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay, Paraguay Perú, Nicaragua, Ecuador, República Dominicana, Panamá, Honduras Brasil, México, Venezuela Colombia, EL Salvador Fuente: Construcción sobre datos de OPS (2003) y de WHO (2002), tomado de: Roberto Briseño León; Violencia urbana en América Latina: un modelo sociológico de explicación, en: Espacio Abierto vol 16, n 3, Cuaderno Venezolano de Sociología, Julio Septiembre de 2007, p Como puede apreciarse hay una significativa diferencia entre la tasa de homicidios en El Salvador y Nicaragua. En el primer país, durante el año 2005 es casi 5 veces superior a la existente en Nicaragua, y en el caso de la tasa de homicidios en jóvenes la diferencia es aún más amplia y expresiva de la grave situación de violencia juvenil que vive El Salvador. Según estudios recientes, como colofón puede señalarse que El Salvador sería el país que a nivel Latinoamericano y prácticamente a nivel mundial poseía hasta el año 2005 la más elevada tasa de homicidios, mientras que Nicaragua poseería la posición XIII dentro de dicha escala. En el caso de la tasas de homicidios en población juvenil, nuevamente el país posee la más elevada tasa a nivel mundial, situándose Nicaragua en esta ocasión en el escaño XIV 17. A continuación puede observarse la relación entre el número de homicidios y las tasas de homicidios en jóvenes y no jóvenes, a efecto de lograr apreciar el significado de esta forma de violencia en la afectación particular del grupo etario de jóvenes: 17 Idem, p

16 CUADRO N 6. NUMERO DE HOMICIDIOS Y TASA COMPARADAS EN EL AÑO 2005 País Año N de homicidios en Jóvenes* N de homicidios en no jóvenes Total Tasa de homicidios en Jóvenes Tasa de homicidios No jóvenes Total El Salvador ,242 2,036 3,278 92,3 37,9 48,8 Nicaragua ,6 8,7 10,4 Tomado de: Waiselfisz: Mapa de la violencia: los jóvenes de América Latina 2008, ya citado., p *El concepto de juventud utilizado abarca la población de 15 a 24 años. Como podrá observarse e intuirse, las altas tasas de homicidio, son el reflejo de altos niveles de violencia la niñez y la juventud. Sin embargo, lo más preocupante es justamente aquella estadística o información no disponible sobre otras formas o modalidades de la violencia, sobre todo, si consideramos a la tasa de homicidios como una fuente de información que refleja una violencia extrema la más extrema quizá. Con ello, lo que queremos destacar las posibilidades que si la tasa del número de homicidios son tal altas, resulta bastante probable que los niveles de violencia contra la mujer, los abusos contra niños y adolescente, sean también sumamente elevados, con lo cual el recuento de homicidios, nos expresa una cifra muy simbólica de los niveles generales pero no generadores de la violencia en sus distintas modalidades en los países en estudio, pero con especial relevancia en el caso de El Salvador. El problema se agrave, pues como saben los niveles de violencia doméstica, la violencia escolar, la violencia de género y en general otras violencias en nuestras sociedades son difícilmente capturados por las estadísticas criminológicas 18, tanto por las dificultades que implica el diseño metodológico de las mismas, como por los costes y las capacidades y aspectos sobre la existencia y disponibilidad de la información requerida Como ha indicado la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, por ejemplo: Las estimaciones varían en la parte de los incidentes de violencia doméstica reportados a la política, y esta parte es altamente dependiente en la manera en que el crimen se ve en el contexto local. Incluso donde las tasas de reporte son altas, estos crímenes se registran generalmente como asaltos, indistinguibles de discusiones de bares y de otras formas de violencia no letal. Pocos países divulgan la relación entre las víctimas y los autores, o aún los géneros de las partes. Además, el trabajo de investigación se ve limitado en su capacidad de capturar la incidencia real de la violencia en el hogar..: Naciones Unidas. Oficina Contra la Droga y el Delito; Crimen y desarrollo en Centroamérica. Atrapados en una encrucijada, United Nations Publication, Printed in Slovakia, march, 2007, p Es indudable que existen esfuerzos, pero los mismos no se han traducido en medidas definidas para prevenir y controlar la violencia. Para al caso por ejemplo, en materia de violencia escolar o estudiantil se ha 16

17 Pero fuera de los aspectos relacionados con la necesidad de contar con la información para la formulación de políticas públicas que siempre es un elemento primordial e importante, lo más grave y que usualmente pasa desapercibido o al menos no tan difundido es que estas otras violencias, generan grandes obstáculos para el desarrollo de los niños y jóvenes y la garantía efectiva de sus derechos, generando un circulo vicioso entre violencia y aumento en la vulneración de derechos que agrava la situación del niño, adolescente y joven dentro de su comunidad y entorno. Un buen ejemplo, quizá para comprender esta relación y el grado de afectación generado por estas otras violencias es la violencia escolar: Las confrontaciones violentas entre estudiantes de diferentes centros educativos urbanos se puede constituir en uno de los principales problemas de la vida estudiantil y convertirse en un obstáculo para la asistencia y permanencia en el sistema educativo de un grupo importante de jóvenes. ( ) es importante destacar que en sociedades en que existe un ambiente favorable a la violencia como es el caso de El Salvador cualquier problema puede llevar a los involucrados a intentos de solucionarlos a través de la violencia 20. Como puede colegirse también los problemas del acoso, el maltrato, la existencia de agrupaciones al interior de los propios centros educativos genera, con plena seguridad una situación idéntica o al menos similar a la anteriormente descrita. Como bien ha señalado el propio sistema de Naciones Unidas, la violencia y sobre todo las violencias más cotidianas contra la niñez es una violencia usualmente oculta, no denunciada y poco documentada 21. IV Inversión y política social en Nicaragua y El Salvador Como grupo en desventaja o de alta vulnerabilidad, la niñez y juventud suelen ser un sector que ha estado durante mucho tiempo ausente en la formulación de políticas públicas integradas e integrales, y sobre todo han estado orientadas por estrategias que debido al gran número de actores involucrados (instancias de salud, de promoción social, educación, de tutela o protección, etc.) han sido fragmentarias en sus enfoques y con una planificación de corto plazo, salvo contadas excepciones. De hecho, podría sostenerse a manera de hipótesis que las intervenciones en este sector han oscilado desde una estricta visión tutelar y paternalista, hasta procesos que han iniciado el desarrollo de esquemas participativos, pero de manera disgregada y no como política pública. afirmado que la misma se configura realmente como un obstáculo para la asistencia y permanencia dentro del sistema educativo de niños y jóvenes 20 Organización Panamericana de la Salud/Agencia de Cooperación Técnica Alemana; Estado del arte de las experiencias y proyectos de prevención de la violencia en ámbitos escolares, consultora: DINA Krauskopf, OPS/GTZ, 2007, p Pinheiro, Paulo Sergio; Informe de experto independiente para el estudio de la violencia contra los niños, de las Naciones Unidas, basado en la resolución 57/90 de la Asamblea General de las Naciones Unidas en: Asamblea General de las Naciones Unidas, Documento A/61/299, sexagésimo primer periodo de sesiones, 29 de agosto de 2006, Naciones Unidas, 2006, p

18 Debido a su alta vulnerabilidad, la ausencia de políticas sociales integrales, afecta de manera inmediata y especifica a dicho sector. Ahora bien, debe recalcarse, que el desarrollo de políticas sociales en general, suele tener un efecto positivo en el grupo de niñez, adolescencia y juventud. Y no es, solamente a través la existencia de políticas de intervención penal y de prevención del delito política criminal strictu sensu, sino que como ha indicado en un reciente estudio la Secretaria de Derechos Humanos Argentina: no sólo deben desarrollarse políticas de prevención del delito, sino llanamente políticas públicas del más amplio nivel, es decir, aquellas dirigidas a esta población en materia de salud, educación, alimentación, pleno desarrollo, etc., y ello impacta en los niveles de violencia social, en forma positiva: Es decir, implementar este tipo de políticas contribuirá objetivamente a la prevención del delito 22. En tal sentido, a continuación trataremos de describir a través de un indicador muy macro, cómo en El Salvador y Nicaragua, ha venido evolucionando en el tiempo en materia de inversión social y redistribución de la riqueza. Resulta que de la conjunción de diversos indicadores sociales y económicos se configura el Índice de Desarrollo Humano del PNUD, dentro del cual se posicionan los países según el desarrollo de los mismos 23. Puede observarse que ha existido durante el período de una década , un avance importante y consistente aunque a un ritmo relativamente lento en la presente década en el posicionamiento dentro del IDH por parte de ambos países, evidenciándose también la diferencia existente en materia de desarrollo humano a partir de la escala citada dentro de los países objeto de nuestro estudio. CUADRO N 7. POSICIÓN EN EL INDICE DE DESARROLLO HUMANO del PNUD País/año El Salvador Nicaragua Fuente: tomado del Informe de Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, Un informe desde Centroamérica y para Centroamérica, San José, p Derechos del Niño. Seguimiento de la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño. Estándares mínimos de derechos humanos para una nueva ley de justicia penal juvenil, Secretaria de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Unicef, Buenos Aires, 2005, p El IDH es el índice compuesto más importante y es publicado anualmente desde 1990 por las Naciones Unidas, sintetizando tres dimensiones básicas del desarrollo humano: la salud, la educación y el nivel de vida. 18

19 Ahora bien, en cuanto al nivel de pobreza relativa, la comparación entre estos dos estados centroamericanos establece una marcada diferencia la población que sobrevive con menos de dos dólares diarios ($2.00). En El Salvador, asciende a un total del 58% de la población, mientras que en Nicaragua, ese nivel porcentual aumenta de manera dramática hasta un 79.9%, como puede observarse en la siguiente tabla: TABLA N 1 POBLACIÓN QUE VIVE CON MENOS DE $2 EN CENTROAMERICA POBLACIÓN QUE VIVE CON MENOS DE US$2 DIARIO NIGERIA 90.8 %de la población total REP. DOMINICANA REPÚBLICA DOMINICANA COSTA RICA GUATEMALA HONDURAS EL SALVADOR NICARAGUA 5 Fuente: CEPAL, 2005 Los niveles de pobreza expresados para el Salvador y Nicaragua, generan automáticamente una limitación en el desarrollo de políticas de protección, promoción y atención de la niñez, adolescencia y juventud para grandes núcleos poblacionales, lo que significa un proceso continuo de marginación y exclusión de oportunidades y de cobertura de necesidades básicas sustanciales. Unido a lo anterior, hay un factor que ha sido destacado por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) consistente en afirmar que la mayor concentración del ingreso en América Latina va inexorablemente unido a la aparición de mayor pobreza infantil. Eso explicaría, por qué si bien en diversos países en América Latina el PIB creció en la década de los 90, aumentó también el número de niños y adolescentes pobres en un buen número de países de nuestro continente. 19

20 La anterior afirmación es compresible justamente en tanto que, la categorización del grupo de niñez especialmente, como grupo de alta vulnerabilidad, posee pocos mecanismos de articulación de sus demandas en el sistema político, lo que dificulta la articulación adecuada de respuestas institucionales a situaciones de precariedad estructural. Esto explica porque la niñez sufre mayores índices de pobreza que otros colectivos como ha indicado Cecchini, al analizar la incidencia de la indigencia en menores de 12 años 24, por ejemplo. Ahora, veamos en forma comparativa los niveles de extrema pobreza entre los países objeto del presente estudio, entre los años : CUADRO N 8. HOGARES EN EXTREMA POBREZA (en porcentajes)(hogares cuyos miembros no pueden cubrir el costo mínimo de los alimentos de subsistencia) Pais/año El Salvador 21,9 18,5 18,9 16,7 16,0 16,1 15,8 14,4 12,6 12,3 9,6 Nicaragua 12,2 10,8 12,3 Fuente: tomado del Informe de Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, Un informe desde Centroamérica y para Centroamérica, San José, p Como puede observarse, en el caso de la extrema pobreza, El Salvador, ha poseído un progresivo avance en su reducción, mientras que en el caso de Nicaragua se podría hablar de un nivel de extrema pobreza en el hogar sostenido en la década citada, colocándose aparentemente ambos países en una situación similar en los últimos años. Ahora bien, debe siempre tenerse en cuenta que los recursos disponibles para la inversión social en el caso de ambos países generan un diferencial importante para el análisis. En lo que respecta al nivel de redistribución de la riqueza, encontramos podemos auxiliarnos de la información que nos proporciona el Índice o Coeficiente de Gini 25, el cual pretende medir, el grado de inequidad en la distribución del ingreso al interior de los estados: 24 Cfr. Cecchini, Simone; La pobreza en América Latina: competencias para el desarrollo humano. Un reto hacia la equidad social, ponencia preparada para el 1 Congreso Científico Internacional, Ciudad de Panamá Universidad Especializada de las Américas, 13 de noviembre de En este mismo sentido, véase: Desafíos n 1: La pobreza infantil en América Latina, CEPAL/UNICEF, Septiembre de 2005, especialmente p. 5 y sigs 25 El Índice de Gini es el indicador más utilizado para medir el grado de desigualdad en la distribución de la renta en el seno de cada país o grupo de países. El índice toma valores entre cero y uno o cien, indicando el primero que la renta está perfectamente distribuida entre la población y el segundo que la renta alcanza su máximo nivel de desigualdad. 20

21 CUADRO N 9. INDICE O COEFICIENTE DE GINI EN EL SALVADOR Y NICARAGUA ( ) Pais/Año El Salvador 0,53 0,51 0,52 0,53 O,52 0,50 0,48 Nicaragua 0,54 0,43* Fuente: tomado del Informe de Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, Un informe desde Centroamérica y para Centroamérica, San José, p Y reformulado con información del: Banco Mundial; World Development Indicators 2008, disponible en: *Varía sustancialmente, dependiendo de la fuente. Como puede observarse del recuadro anterior, la información existe es incompleta 26 para valorar el avance en la disminución de la desigualdad y cómo este podría afectar a las sociedades y grupos objeto de estudio. Ahora bien, ciertamente América Latina se ha caracterizado por ser una de las zonas del planeta y de la cual no escapan El Salvador y Nicaragua con un mayor grado de inequidad en la distribución de la riqueza. Ahora bien, si podemos, tratar de hacernos una del factor redistributivo, tratando de establecer un parámetro comparativo amplio sobre el gasto social de Nicaragua y El Salvador, y podemos siguiendo a CEPAL 27, hacer la siguiente desagregación de la inversión social de estos países durante la década , en el siguiente recuadro. De hecho la diferencia entre la inversión social efectuada en Nicaragua hasta principios de la década presente, era ciertamente, cercana al promedio latinoamericano. En el caso de El Salvador, como puede apreciarse, es casi tres veces inferior a dicho promedio. Lo cual nos permite completar la relación posible entre inequidad y redistribución existente en los países estudiados. 26 E inclusive contradictoria. En otras fuentes alternativas consultadas, se sostenía por ejemplo que el nivel del Coeficiente de Gini, en los países estudiados, llevaba a considerar que El Salvador en los últimos 5 años poseía mayores niveles de inequidad que Nicaragua, pero ello no hemos podido corroborarlo con fuentes oficiales o fiables. 27 Fuente CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Tomado de: Titelman, Daniel; Uthoff, Andreas; El papel del aseguramiento en la protección social, en: Revista de la CEPAL n 81, Santiago de Chile, Diciembre de 2003, p

22 CUADRO N 10. GASTO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB (%) Lugar/Años América Latina 10,4 11,3 12,0 12,3 13,1 14,1 (promedio) El Salvador 3,1 3,4 3,8 4,1 4,2 (3.2) (3.5) (4.2) (5.2) (5.5) (6.4) (7.5) (8,1) (7.7) Nicaragua 11,1 10,9 12,2 11,3 13,0 15,2 9,8 Fuente CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Tomado de: Titelman, Daniel; Uthoff, Andreas; El papel del aseguramiento en la protección social, en: Revista de la CEPAL n 81, Santiago de Chile, Diciembre de 2003, p * Los datos de los años han sido tomados de Carlos Acevedo, Elaboración del presupuesto y gasto social, 27 de septiembre de 2007, disponible en: También véase: CEPAL; UNICEF; CECIB; Construir equidad desde la infancia y la adolescencia en Iberoamérica, CEPAL UNICEF CECIB, Santiago de Chile 2001, p () La información en paréntesis es la registrada por el Gobierno de El Salvador, a través de su Ministerio de Hacienda: Ministerio de Hacienda; Boletín Presupuestario. Gasto social: aspectos conceptuales, estructura y evolución en El Salvador, año 1, San Salvador, enero marzo, P. 11 Como puede observarse del recuadro anterior, Nicaragua ha tratado de mantenerse cercana al promedio de América Latina en materia de gasto social, mientras que en el caso de El Salvador, su aportación en este rubro ha sido al menos durante la década de los 90 y la primera parte de la presente, sustancialmente inferior a dicho promedio. De hecho, ha sido sostenido, al menos en el caso de El Salvador, que el gasto social ha sido el más bajo de toda la región Datos aportados por CEPAL en el Tomado de: IUDOP UCA; Documento final: lineamientos estratégicos de políticas y programas de fomento del Empleo Juvenil 2005, realizado por IUDOP UCA en el marco del Proyecto Integración de jóvenes en el mercado laboral, CEPAL/GTZ, coordinado por el MINTRAB con el apoyo de la Secretaría de la Juventud, San Salvador, 2 de mayo de 2005, p,3. Disponible en: Documento%20final.pdf 22

23 Un punto importante sobre el gasto social, es la dificultad para su desagregación para conocer la aportación presupuestaria por sectores etarios, información sumamente relevante a efecto de desarrollar procesos de gestión por resultados y mejorar los impactos de la inversión destinada a la niñez y juventud. En este sentido por ejemplo, en el caso de El Salvador, es posible identificar áreas específicas en las que se distribuye el gasto social. El gobierno de El Salvador, lo divide en 5 sub áreas a saber 29 : Educación Salud Desarrollo local Seguridad Social, y Otros servicios sociales (dentro de los cuales, se encuentran: trabajo y previsión social, vivienda y desarrollo urbano, Presidencia de la República que a su vez, se subdivide en temas específicos: becas, fortalecimiento familiar, deportes, niñez, adolescencia, desarrollo de la mujer, subsidios institucionales, bienestar social, etc.) De lo antes expuesto podemos colegir que la niñez y la adolescencia aparecen integradas dentro del concepto Presidencia de la República, que a su vez es parte del rubro otros servicios sociales, pero también no hemos podido identificar fuentes de información que traten de realizar una visión de los gastos presupuestarios por grupos etarios, tratando de subdividir por ejemplo, los gatos corrientes, salarios, inversión, programas. Ello como hemos indicado anteriormente, dificulta un seguimiento o gestión para resultados del gasto social en el sector 30, además de que, pareciera colegirse la imposibilidad de tener desde el punto de vista de la distribución presupuestaria una aproximación integrada e integral del gasto y de los programas orientados a niñez, adolescencia y juventud. 29 Ministerio de Hacienda/Dirección General del Presupuesto; Boletín Presupuestario n 1. Gasto social: aspectos conceptuales, estructura y evolución en El Salvador, Año IX, San Salvador, enero marzo de 2005, p. 9. Disponible en: PRE_ENE MAR_05.PDF 30 No obstante, es indudable que se están haciendo esfuerzo a este respecto, en este sentido por ejemplo, durante el XXXV seminario internacional de Orçamento Público, auspiciado por la Asociación Internacional de Presupuesto Público, dentro de este foro se indicaba por parte de Carlos Salazar representante del Ministerio de Hacienda de El Salvador, que para la mejor asignación de recursos se está trabajando en dos grandes áreas: la Programación Plurianual y el Presupuesto por resultados. Este último implicaría la incorporación de indicadores, la consiguiente evaluación del desempeño, mejoraría la transparencia y permitiría la vinculación de los planes y líneas estratégicas del gobierno con el Presupuesto, esto último de especial relevancia en el caso aquí estudiado. XXXV Seminario Internacional de Orçamento Público: Nuevos rumbos, perspectivas y desafíos, del 5 al 9 de mayo de 2008, Brasilia. Al respecto véase: 23

24 Lo anterior tiene una estrecha relación con la necesidad de la determinación concreta de las competencias del Estado y sus instancias para evitar solapamientos, contradicciones y dobles funciones, para luego de ello, iniciar procesos de medición en las áreas prioritarias y las estrategias y acciones institucionales definidas y acordadas (calidad de las instituciones), como sería el caso de la atención y protección de la niñez y adolescencia, por ejemplo. De hecho, pareciera que la necesidad de incrementar el gasto social, así como también de mejorar la calidad y la eficiencia y eficacia en su uso, ha sido una recomendación sostenida tanto hacia Nicaragua como para El Salvador. En este sentido, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha indicado, que en el caso de El Salvador estaría destinando menos recursos al gasto social en América Latina, ubicándose Nicaragua en un escalón más favorable, pero igualmente con un gasto social bajo; y con una eficiencia relativa baja, en el caso de ambos países en materia en cuanto a los resultados buscados y obtenidos 31. Ahora, bien, la diferencia de los recursos existentes entre los países estudiados, el nivel renta y PIB, impactan definitivamente en la inversión social, especialmente a la hora, de trasladarse esa inversión púbica al capital humano individualizado. Así, pese a los esfuerzos porcentualmente más elevados en el caso de Nicaragua, se genera una inversión menor per cápita menor o en el mejor de los casos cercana a la efectuada en El Salvador. Téngase presente que El Salvador ha sido clasificado, inclusive, como un país de renta media alta, mientras que Nicaragua, se sigue ubicando como un país de renta baja. CUADRO N 11 GASTO PUBLICO SOCIAL EN DOLARES PER CAPITA ($) Pais El Salvador Nicaragua Fuente: CEPAL, Finalmente, y para completar dentro de este apartado, el marco sobre las inversiones y políticas sociales que en buena medida cimentan respuestas institucionales para garantizar el 31 Cfr. Machado, Roberto; Gastar más o mejor? La eficiencia del gasto público en los países centroamericanos y República Dominicana, Banco Interamericano de Desarrollo, 2006, p. 27., disponible en: http//siteresources.worldbank.org/psglp/resources/machad1.pdf.como conclusión del análisis efectuado por el autor de este estudio, que en el caso de El Salvador, se identifica como principal problema la falta de recursos, antes que la propia ineficiencia en el gasto, por lo que la tarea principal, estaría orientada a aumentar los recursos disponibles a través de reformas tributarias. En el caso nicaragüense, la situación sería más difícil, debido a que se combinan deficientes niveles de desempeño, junto con niveles de gasto insuficiente. Cfr. Ibidem., p

25 efectivo cumplimiento de los derechos de niños, adolescentes y jóvenes, así como prevenir la violencia, se suelen utilizar como criterios orientadores de las políticas públicas, los gastos en educación y salud que efectúan los gobiernos, como parte de su oferta de servicios sociales a la población y que en buena medida como el caso emblemático de la educación están dirigidos sobre todo a jóvenes y niños. CUADRO N 12 GASTO PÚBLICO EN EDUCACION EN RELACION CON EL PIB EN % ( ) Año El Salvador 2,4 3,4 3,3 3,1 2,9 3,0 2,9 Nicaragua 4,7 4,2 4,0 2,5 3,0 3,1 Fuente: tomado del Informe de Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, Un informe desde Centroamérica y para Centroamérica, San José, p Qué implicaciones posee la inversión pública en Educación en ambos países? Según estimaciones de la propia institucionalidad salvadoreña especializada en derechos humanos 32, en El Salvador la inversión en educación paso de 1.7% del PIB en 1990 a 3.4% en el En 2002 y 2003 descendió a 3.3% y 3.2% del PIB respectivamente y en 2004 descendió aún más a 2.86% del PIB. En 2005 la inversión repuntó a 3.1%, en 2006 a 3.14% para bajar en 2007 a 2.77%. El presupuesto de educación de 2007 es el más bajo desde 2002 y debe tomarse en cuenta que dentro de este monto se incluye la partida de $14.4 millones que no son para la atención escolar sino que son para el mantenimiento y funcionamiento de una serie de instancias dependientes del Ministerio de Educación y que no están directamente relacionadas con dicha área. Desde una perspectiva cualitativa, también se ha afirmado que en El Salvador que El no continuar con los estudios obedece a razones económicas, ya sea porque no pueden costearlos o porque deben de dedicarse a trabajar desde muy tempranas edades para ayudar con el sustento del hogar. 33. La poca inversión pública en educación parece que tiende a limitar el acceso a la misma a grandes grupos poblacionales de niños, adolescentes y jóvenes en El Salvador, lo cual 32 Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador (PDDH); Segundo informe de los derechos de la niñez en El Salvador, Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, San Salvador, 20 de mayo de 2007, p Secretaría de la Juventud; Informe de resultados de la encuesta nacional de juventud: Estudios de base. Jóvenes 2005, Secretaría de la Juventud, Gobierno de El Salvador, San Salvador, 2005, p

26 limita el ejercicio del derecho de educación, imposibilitando el desarrollo del niño, el adolescente y el joven 34. En el caso de Nicaragua, se identifican cifras que muestran que el 13.6% de jóvenes no tienen ningún nivel educativo, 38.8% no han aprobado ningún grado de primaria y 34.4% no han aprobado ningún grado de secundaria. En contraste la tasa de alfabetización de jóvenes de 15 a 24 años es de 86.2 según datos del PNUD correspondientes al 2004, de igual manera sólo el 8% de los jóvenes que están en edad de asistir a la escuela secundaria lo están haciendo 35. Es evidente también el escaso porcentaje de población joven que tiene años aprobados en carreras técnicas y universitarias. El sistema educativo tiene grandes limitaciones para ofrecer a los jóvenes alternativas eficaces que les permitan insertarse en la vida laboral y social. Algunos estudios refieren que las adolescentes del sector rural son enviadas a trabajar como empleadas domésticas, como un recurso del que disponen los hogares rurales cuando faltan ingresos (Fundación Internacional para el desafío económico global 2004) 36 Sin embargo, actualmente, la gratuidad en la educación ha constituido un paso importante para las familias de escasos recursos y que por lo general suelen ser las más vulnerables en estos temas, tanto así que si bien el pago de los aranceles académicos no eran de gran cantidad 37, si pasa a ser significativo al momento que las familias no cuentan con los recursos materiales esenciales para enviar a sus hijos a clases, pues bien resulta importante resaltar este punto sobre todo cuando muchas familias prefieren que sus hijos trabajen a que estudien. Es a partir de este nuevo avance que logran verse reflejados los derechos de la gratuidad en la educación consignados tanto en la Constitución Política, 38 como en el código de la niñez y la adolescencia 39 y en la Ley general de educación. El marco normativo para la política existe, pero hay pocos recursos para su implementación. Finalmente, en el caso de la inversión pública en materia de Salud, al menos en los primeros años de la presente década en Centroamérica sería Costa Rica el país con un mayor índice de inversión de gasto público en dicho rubro, teniendo El Salvador y Nicaragua una 34 En este mismo sentido se decanta., donde se identifican las causas de abandono del estudio y formación de los jóvenes a temprana edad en El Salvador, país en el cual entre los 15 y 18 años, se configura un grupo de aproximadamente el 30% de la población de adolescentes que no estudian, debido principalmente, porque necesita trabajar. IUDOP; Proyecto regional: El Salvador: integración de jóvenes al mercado laboral, investigador Marlon Carranza, septiembre de 2004, San Salvador, Universidad Centroamericana José Simeón Cañas UCA, p. 8 y 9 35 OPS/GTZ; Procesos y aprendizajes de proyecto regional fomento del desarrollo juvenil y prevención de la violencia, OPS GTZ, Lima, Perú, Julio 2008, p Lovo, Ivania del Carmen, Experiencias participativas con jóvenes en proyectos de promoción del desarrollo y prevención de la violencia: El caso Nicaragua, p Diez córdobas en primaria y veinte córdobas para secundaria. 38 Arts. 58, 116, 117 y Arts. 43, 46, 47, 49, 50 y

27 inversión o gasto similar, el cual se corresponde casi a la mitad de lo invertido por aquel país. En todo caso, debe tenerse presente nuevamente la diferencia que representa la situación económica de El Salvador, en relación con la de Nicaragua, a la hora de trasladar dicha inversión en gasto per cápita. Al igual que en el caso de educación, también la inversión en Salud, debería implicar una clara apuesta por medidas preventivas, que tiendan a incluir y minimizar la exclusión de grandes grupos poblacionales a la salud física y mental, especialmente en nuestro caso en el sector etario de niñez, adolescencia y juventud. CUADRO N 13 GASTO PÚBLICO EN SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL EN RELACION CON EL PIB en % PAIS El Salvador 3,1 3,1 3,5 3,5 3,6 3,6 3,6 3,4 3,5 3,7 Nicaragua 4,2 3,3 3,6 3,2 3,7 3,8 3,9 3,7 3,9 4,3 3,5 Fuente: tomado del Informe de Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, Un informe desde Centroamérica y para Centroamérica, San José, p Como puede observarse en cuadro anterior, la evolución del gasto durante diez años en El Salvador ha tendido a aumentar, salvo en el caso del año 2006 en Nicaragua. No obstante, dicha aumento ha sido poco perceptible, tanto por el poco incremento anual que ha implicado, como por la gran demanda de servicios de salud y seguridad social en los países objeto de estudio. Asimismo, no hemos identificado u obtenido información relativa a la desagregación del este gasto en niñez, adolescencia y juventud, lo cual dificulta aún más el análisis. Ahora bien, es posible afirmar que desde la segunda mitad del siglo pasado, las condiciones de salud en El Salvador han mejorado, al igual que en Nicaragua. Esta tendencia se muestra con mayor claridad en el aumento de la esperanza de vida de la población que a mediados del siglo XX era de 44.1 años en hombres y 46,5 en mujeres. Actualmente la esperanza de vida supera los 71 años 40. Sin embargo, todo parece indicar que el mejoramiento de la salud, no es general, y que existen grupos y espacios geográficos en clara desventaja y escaso avance, especialmente en lo que se refiere al acceso a servicios de salud, agua de calidad, alimentación adecuada., etc., generando un impacto negativo en grupos desprotegidos. 40 Cfr. IDHUCA; Justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales, Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA), San Salvador, 2003 p Véase sobre la esperanza de vida: MSPAS; Variables e indicadores del MSPAS, El Salvador, enero diciembre 2007, disponible en: 27

28 De hecho, como señala Murphy 41 en El Salvador, los grupos más vulnerables de la población en esta materia son los niños y los adultos mayores, y frente a lo cual se posee un sistema de salud marcado por la fragmentación, centralización y una ausencia de inversión financiera adecuada, que se refleja en el perfil epidemiológico del país: una alta incidencia de enfermedades infecciosas, deficiencia nutricional, pobres hábitos de consumo, falta de educación en salud y falta de servicios básicos accesibles para la población 42. En este mismo sentido, en una presentación a Comisión de Derechos Humanos las Naciones Unidas se destacaba ya en el año 2004 los déficit de cobertura e infraestructura hospitalaria, ausencia de condiciones sanitarias adecuadas y personal médico capacitado en aquellas. Aunado a lo anterior se indica la existencia de discriminación en el sistema de salud, altos índices de desnutrición y la inexistencia de una política pública de producción estatal de gastos genéricos y se señala una preocupación además por el posible desarrollo de un proceso de privatización de la salud que podría generar el incumplimiento de obligaciones básicas de cobertura pública en salud 43. En Nicaragua, los menores de 5 años representan el 16% del total de la población y con plena seguridad, desde un perfil epidemiológico, se han constituido como el grupo poblacional más afectado por las enfermedades diarreicas, respiratorias, meningitis e inmunoprevenibles 44. Es indudable que se han efectuado esfuerzos en el área de salud, los cuales han generado, sobre todo en la última década, una mejoría en los indicadores de salud infantil, particularmente en la reducción de la tasa de mortalidad infantil, aun cuando persisten grandes brechas al interior del país que afectan especialmente la salud de la niñez rural y de los municipios de la costa caribeña. Asimismo, ha sido altamente preocupante en Nicaragua, la salud de las adolescentes nicaragüenses, dada la alta tasa de fecundidad en edades de riesgo, principalmente en zonas rurales 45. Según Hurtado, ha sido muy favorable el aporte brindado desde la aprobación del marco normativo de la niñez y adolescencia en Nicaragua, pues ello ha posibilitado la construcción de 41 Murphy, Jill; La importancia de la percepción de los stakeholders en la comprensión del impacto: el programa del sistema básico de salud integral (SIBASI) y la calidad del servicio de salud primaria en El Salvador, en: Revista Gerencia de Políticas de Salud n 6, Bogotá, 2007., p Indica Murphy que la cobertura provista por los tres subsectores del sistema de salud, sólo cubre aproximadamente a dos tercios de la población, dejando a más de dos millones de personas sin servicios de salud. Ibidem., p Consejo Económico y Social/Comisión de Derechos Humanos, Los derechos Económicos, sociales y culturales: El Salvador Derecho a la salud, exposición escrita por la Federación Internacional de Derechos Humanos, organización no gubernamental reconocida como entidad consultiva especial y Medicins du Monde International, organización no gubernamental reconocida como entidad consultiva general, 60 período de sesiones, Ginebra, 1 de febrero de Puede verse el informe completo de la Federación internacional de los derechos humanos en cuanto a la situación del derecho a la salud en El Salvador en: 3.pdf 44 López Hurtado, Carlos Emilio; La salud: un derecho humano, OPS/OMS; Managua, 2007, p Idem. 28

29 una política orientada hacia resultados definidos en el sector, incorporando indicadores de cumplimiento de la política 46. Ahora bien puede destacarse como una experiencia positiva que, tanto en el caso de El Salvador como en Nicaragua, se han promovido una serie de programas que han tratado de incorporar el eje de la participación de la población y especialmente de los jóvenes en la formulación misma de los planes de atención en el área de salud, los cuales han generado resultados satisfactorios. Una experiencia significativa en Nicaragua iniciada en 1998 han sido los Clubes de adolescentes apadrinados por el Programa de Salud Integral Materno, dentro del Programa de atención Integral a la adolescencia, en el que se reconoce que las y los adolescentes son personas que tienen sus propias necesidades y derechos, y que, por tanto, merecen oportunidades para lograr su desarrollo pleno 47. De esta manera se crearon los Clubs de adolescentes los cuales funcionan en unidades de salud de atención primaria y casas de adolescentes; éstos permiten el intercambio de información y criterios sobre actitudes y creencias alcanzadas en la adolescencia 10 a 19 años. Son un recurso de retroalimentación para el desarrollo de nuevas habilidades sociales que promuevan la participación ciudadana de los adolescentes como agentes activos en la promoción estilos de vidas saludables, coherentes con la realidad social en la que se desenvuelven. La importancia de este tipo de intervención no ha sido baladí en el contexto nicaragüense: para finales de los años 90, el gobierno no tenía mucha experiencia para enfrentar por sí solo el problema de la violencia. Por eso, al implementar acciones antipandillas ; la Policía Nacional aplicó métodos tradicionales de intervención punitiva. Ello generó una respuesta inmediata de los grupos de presión de la sociedad civil, y obligó a las autoridades nacionales a corregir la reacción oficial, de carácter más punitivo. Lo anterior pone en evidencia que las posiciones oficiales del gobierno y la sociedad civil ante el fenómeno de la violencia y las formas de intervención son parte y solución del problema. La violencia ha constituido siempre un desafío para el gobierno nicaragüense y la sociedad en general. La forma de enfrentar este problema social fue, sobre todo durante la primera mitad de la presente década a través de respuestas sociales. En este sentido, los clubes representaron una opción y, a la vez, una alternativa para ayudar a disminuir la situación de violencia y los niveles de inseguridad ciudadana, las y los adolescentes que participaban en ellos ponían sus recursos humanos y materiales, y sobre todo su disposición y solidaridad, para abrirse y brindar espacio a los adolescentes en alto riesgo. 46 Ibídem., p. 84.., aun y cuando la prevención, rehabilitación y promoción de la salud de la niñez en Nicaragua tenga necesariamente un largo camino para lograr impactos sostenidos y generalizables en la población. Véase en este sentido al mismo autor, p MINSA; Prevención de la violencia en adolescentes, sistematización de la experiencia centro de salud Altagracia, SILIAIS, Managua, p

30 Todos los sectores tienen un interés común en contribuir a la disminución de la violencia, por ser un tema altamente sensible debido a los efectos que tienen en el ámbito económico, social y político, que en su manifestación en concreta se traduce en generación de incertidumbre comunitaria e inseguridad ciudadana. Esto ha llevado a concretar alianzas en un plano amplio, de manera que se establecen mecanismos de coordinación y movilización efectivos con diversos sectores que abordaron el problema de la violencia. Las instituciones que se han involucrado y fortalecido con este enfoque son: el Ministerio de Salud, la Secretaría de la Juventud, el Ministerio de la Familia y la Policía Nacional. Para el proceso de prevención de la violencia los clubs de adolescentes liderados desde la instancia coordinadora que reunía a las instancias antes descritas, se convirtieron en un espacio para hacer alianzas entre instituciones y ONG, y facilitaron condiciones para elaborar una agenda común de atención integral a los adolescentes. Esta alianza contribuyo a dar a los y las jóvenes herramientas para defender sus derechos, encausarse hacia metas para la vida y hacer suyo el concepto de género. Los clubs representaron un lugar de referencia para los adolescentes y las instituciones que apoyaron el plan de prevención de la violencia, estos clubs también brindaron información a los jóvenes, les enseñaron cómo hacer uso de sus derechos, los ayudaron a reconstruir valores sociales y culturales, y fueron una fuente de motivación e integración social para servir a la comunidad. Así mismo, los ayudaron a mejorar su autoestima y a cimentar metas para la vida, y se convirtieron en factores de transformación personal para construir el futuro. V Maras y pandillas: la expresión radical de la violencia y de la exclusión Debe destacarse que uno de los fenómenos violentos más visibles en Centroamérica y especialmente en el caso de El Salvador, es el de las maras o pandillas, el cual sostienen algunos analistas 48, puede poner en serias dificultades la estabilidad política e institucional de la región. Como uno de los factores que alimentan este fenómeno ha sido reiterado el señalamiento al alto índice de inequidad como elemento predictor e impulsor de la violencia, además de factores tales como conflictos civiles previos, extrema pobreza, desintegración familiar, urbanismo sin planificación, deportación de grandes grupos poblacionales con antecedentes criminales hacia El salvador, así como la ausencia de una política integral para la prevención y el control combate de la violencia y el crimen Cfr. Ribando, Clare; Gangs in Central America, Analysis in Latin American Affairs, Foreign Affairs, Defense and Trade Division, CRS Report for Congress, order code RS22141, January 11, 2007., p Cfr. Falkenburger, Elsa; Thale, Geoff; Maras centroamericanas: políticas públicas y mejores prácticas, en: Revista CIDOB d Afers Internationals, Barcelona, 2008, p

31 Ahora bien, la violencia infanto juvenil en Centroamérica no comienza ni acaba con las pandillas y maras. Este también es un aspecto muy relevante y que debe ser tomado especialmente en cuenta a la hora de establecer estrategias contra la violencia, pero seguramente configuran una representación simbólica de la punta de un iceberg, de una escala del uso de la violencia en un contexto espacio temporal definido, y seguramente, al menos en El Salvador, con mucha mayor concentración de la misma en específicos asentamientos poblacionales generalmente urbanos y marginales. Pero lo que deseamos destacar aquí es que las pandillas y maras son ciertamente un aspecto importante dentro del cuadro y mapa de la violencia en El Salvador y Nicaragua, pero no hacen o configuran de ninguna manera el mapa. Algunos de los gobiernos de la región, como es el caso de Honduras y El Salvador, se apresuraron ante este fenómeno, a implementar políticas de corte más punitivo y de resultados a corto plazo, obteniendo resultados más bien negativos, forzando a las pandillas o maras, y pandilleros a la clandestinidad, a mejorar sus sistemas de codificación y comunicación, es decir, a mejorar y especializar su estructura y organización 50 : Muchos pandilleros han reducido su visibilidad pública. Ya no se hacen tatuajes, ni llevan ropa que les identifique, ni se congregan en lugares públicos; pero siguen reuniéndose y llevando a cabo actividades organizadas. Además de contribuir a la mutación de las pandillas, las políticas represivas no han logrado aliviar el creciente nivel de violencia, ni el número de homicidios en Guatemala, El Salvador y Honduras 51, sino todo lo contrario. Por su parte, en el caso Nicaragüense, se ha indicado que la evolución de sus pandillas o maras ha sido diferente frente al de su entorno, aunque su surgimiento puede ser similar al de los casos salvadoreño y hondureño: muestra de tales contrastes es que la actividad delincuencial de las pandillas en Nicaragua no sólo, no tiene el peso de sus similares en la región, sino que su estilo sui generis, contrasta fuertemente con los otros países, por ser grupos atomizados, sin un líder oficial y sin ritos de paso que marquen su entrada o salida 52. Y quizá también una explicación a la evolución diferente de la mara en Nicaragua, podría estar relacionada entre otros factores, a la diferente evolución de las políticas institucionales frente a dicho fenómeno, tal y como también lo sostienen Aguilar y Carranza 53, orientándose en el caso de Nicaragua a esquemas más preventivos que de control. No obstante, en general puede sostenerse que la maduración de las maras y pandillas en El Salvador y Nicaragua es constante y acelerada. Cada vez, en menor medida nos encontramos 50 Idem. En este mismo sentido: Demoscopia S.A; Maras y pandillas: comunidad y policía en Centroamérica, ASID/BCIE, Guatemala, Octubre de 2007, p. XXVII. 51 Idem. 52 Aguilar, Jeannette; Carranza, Marlon; Las maras y pandillas como actores ilegales de la región, Informe de Estado de la Región, San Salvador, 2008, p. 4, disponible en: 53 Ibidem Se destaca por parte de los autores citados, el hecho que a diferencia del triangulo norte, Nicaragua ha utilizado un esquema mucho más preventivo que sus vecinos. 31

32 con grupos que como indicaba Faux 54, matan simplemente por un logo, sino que han desarrollado propios procesos de adaptación y acoplamiento a los entornos favorables y desfavorables que les rodean, en algunas ocasiones acercando a estos grupos con otros tipo de criminalidad. Dicho lo anterior, debemos hacer una aclaración sobre este respecto, específicamente sobre la dicotomía: políticas de prevención/políticas de control represión, dicen algunos frente a la violencia. Cabe destacar que el debate entre prevenir y sancionar, suele ser confuso, llegando inclusive a formularse propuestas que descartan o condenan alguna de dichas áreas de intervención para la disminución de la violencia y la criminalidad. De hecho es posible afirmar que contemporáneamente dicha dicotomía tiende a romperse, al utilizar el concepto de prevención como resultado, al cual puede llegarse a través del uso de distintos instrumentos inclusive, el control y la sanción 55. Pero fuera de este elemento central sobre la orientación de las políticas, si es posible identificar un elemento común al fenómeno en los países estudiados: las maras y pandillas son una muestra radical de la violencia, y no un hecho aislado, que puede mostrarnos simbólicamente como la violencia también sigue una carrera que puede llegar hasta las formas más organizadas para expresarse y asimilarse en subgrupos, ante la imposibilidad de ser incluidos en determinados espacios sociales/comunitarios. Esto es especialmente relevante en el caso de la violencia infanto juvenil: las expresiones más radicales de la violencia de la que forman parte activa o pasiva niños, adolescentes y jóvenes, puede explicarse a partir de un acelerado aprendizaje de niveles inferiores de violencia, que potenciados por diversos aceleradores, permiten y facilitan a niños y adolescentes vincularse, relacionarse y experimentar relaciones de poder en organizaciones con algún nivel de organización para expresar y provocar violencia. En este sentido se comprenden las aportaciones de Loeber 56, quien propone superar la tradición tanto penal como analítica de clasificar a los jóvenes sobre la base de su primera ofensa y decantarse por un análisis del desarrollo de su historial, basado en la mezcla de conductas problemáticas pasadas, en lugar de un solo incidente. Rubio siguiendo a Loeber 57, plantea la existencia de tres posibles senderos pathwayshacia la delincuencia juvenil. El primero, el llamado sendero manifiesto, representaría la vía que se sigue desde las agresiones menores molestar a alguien, pelear a las peleas físicas y 54 Faux, Frédéric; Les maras, gangs d enfants. Violences urbaines en Amérique centrale, Editions Autrement, Suivi Editorial, Paris, 2006, p Cfr. Sherman, Lawrence; Gottfredson, Denise; Mackenzie, Doris; Eck, John; Reuter, Peter; Bushway, Shawn; Preventig Crime What s Wokrs, What s Doesn t What s Promising, Department of Criminology and Criminal Justice, University of Maryland, P, Tomado de: Rubio, Mauricio; Maras y delincuencia juvenil en Centroamérica, Instituto Universitario de Investigación sobre Seguridad Interior, Uned/Universidad de los Andes, Banco Interamericano de Desarrollo, mayo de 2003, p Idem. 32

33 eventualmente a la violencia. El segundo sendero, el secreto, estaría constituido por trasgresiones encubiertas mentiras, robos pequeños seguidas de vandalismo y luego de ataques serios a la propiedad. El último sendero propuesto por Loeber sería el del desafío a la autoridad. Para América Latina, y como una continuación de este último, vale la pena considerar la búsqueda de un protector individuo u organización a quien se pueda acudir inicialmente para resguardarse de las reacciones como las sanciones legales ante las ofensas 58. Para una mayor claridad, utilizamos el esquema formulado por Rubio: Tomado de: Rubio, Mauricio; Maras y delincuencia juvenil en Centroamérica, Instituto Universitario de Investigación sobre Seguridad Interior, Uned/Universidad de los Andes, Banco Interamericano de Desarrollo, mayo de Este enfoque coincide con el posicionamiento de la Organización Panamericana de la Salud, que en su informe de 2002, indicaba: No se puede considerar el problema de la violencia juvenil aislado de otros comportamientos problemáticos. Los jóvenes violentos tienden a cometer una variedad de delitos; además a menudo presentan otros problemas, tales como el ausentismo escolar, el abandono de los estudios, el consumo de sustancias sicotrópicas ( ) Sin embargo, no todos los jóvenes violentos tienen problemas significativos, ni todos los jóvenes con problemas son violentos. Krug, Etienne; Dahlberg, Linda; Mercy, James; Zwi, Anthony & Lozano, Rafael (Eds) Informe mundial sobre la violencia y la salud, Organización Panamericana de la Salud, Washington D.C, OPS, 2003, p

34 Lo antes expresado nos llevaría a visualizar las expresiones radicales de la violencia generada a través de grupos, pandillas o maras, como parte de todo un proceso de aprendizaje de la violencia, el cual merece ser tratado de una manera que permita reaccionar a través de políticas públicas integrales que puedan incidir en las causas del fenómeno. De hecho los pocos estudios realizados en El Salvador y Nicaragua de población que ha llegado a formar parte de las maras o pandillas, nos muestra un panorama que describe justamente toda una secuela de negaciones constantes de derechos en la niñez y adolescencia del pandillero, exclusiones, maltratos, todo lo anterior sin la existencia de una vía institucional capaz de garantizar o intervenir frente dicho abuso, el cual provendría usualmente de dos de las instancias que se configuran como actores para la consecución de los derechos del niño y el 34

35 adolescente: la familia y el Estado. Lo anterior, facilita e impulsa el ingreso del niño o adolescentes en este tipo de organizaciones. Como lo ha indicado un estudio citado por Faux: la vinculación a las pandillas o maras está más asociado a la exclusión social que a la pobreza. Sus miembros son jóvenes que vienen de sectores obreros, con una cobertura relativa de las necesidades básicas, pero en un entorno social y familiar de marginalidad, exclusión y carencia o ausencia de atención 59. Para ejemplificarlo nos remitimos simbólicamente a un comentario fruto de una entrevista a miembros de maras desarrollada en El Salvador: A los 9 años fui violada por uno de la MS 13 y dos mas le ayudaron teniéndome para que este marero abusara de mi. Antes de los 13 años mi madre me castigaba con un alambre de luz me sangraba del cuerpo y una vez me lesionó una costilla y sangré mucho. Yo ingresé a las pandillas porque no aguantaba los castigos de mi madre; dejó de castigarme físicamente cuando yo ingresé a las maras, fue a los 13 años y sólo me regañaba porque andaba con ellos. Pero ya los castigos fueron suaves ( no me dejaba salir ), pertenecer a las pandillas me gustó porque ese fue el remedio para que mi madre me dejara de castigar. La familia es más tranquila que la mara, pero la mara y mi familia se parece en que en ambas son violentas 60. De hecho las anteriores afirmaciones han sido puntualizadas en diversas ocasiones indicando que, «las pandillas juveniles aparecen, subsisten y se desarrollan en aquellos lugares en donde, entre otras cosas, las redes sociales, la confianza entre las personas y las instituciones, los espacios de participación y organización comunitaria y las normas que rigen el comportamiento de las personas dentro de su entorno son tan débiles o está orientadas hacia la vida criminal (capital social perverso ) que son incapaces de enfrentar las problemáticas creadas por las condiciones de precariedad socioeconómica que prevalecen en la mayor parte de países de Centroamérica, hecho que da lugar a que las y los jóvenes se decanten por buscar en las pandillas lo que la sociedad, a través de su comunidad inmediata y la familia, ha sido incapaz de proveerles». En este sentido, es evidente que «las y los adolescentes y jóvenes centroamericanos entran a las pandillas porque éstas les ofrecen una amplia gama de recursos y de apoyo en un contexto caracterizado por la exclusión, el abandono y la inseguridad vital» 61. Aunado a lo anterior, como antes relacionábamos, se ha advertido que en buena medida las políticas de tolerancia cero o mano dura implementadas justamente en el triángulo norte de la región han sido poco eficaces, en tanto que dichos enfoques han tratado indistintamente las diversas modalidades de la violencia y la criminalidad, sin tomar en cuenta justamente el grado de maduración o la multiplicidad de formas delincuenciales que se desarrollan en el seno de estas organizaciones, aumentando además el número de detenidos y procesados, y creando una situación de hacinamiento y de inseguridad en los propios centros de internamiento estatales, amén de la poca capacidad del sistema para ser efectivo en la relación entre detención y sanción, así como por el desgaste y la factura que implica para la cohesión social, especialmente, de cara a 59 Faux, Frédéric; Les maras, ya citado., p Tomado de: Morán Mónico, Mauricio; Hueso, Vilma; Gibbons, Pat; El barrio, la frontera del joven pandillero. Contexto familiar y su influencia en el desarrollo de la personalidad del joven pandillero (Resumen), Universidad Tecnológica de El Salvador, San Salvador, 2000, p s/n 61 AA.VV; Pandillas y capital social en Centroamérica, Universidad Centroamericana 2004, p. 277 y

36 poblaciones vulnerables, ante el permanente riesgo de criminalizar la pobreza o a grupos de niños y jóvenes con altos grados de exclusión social y económica 62. En un informe del año 2006 en el que se evalúa la magnitud de dicho fenómeno en cinco países de la región (México, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua), USAID ha estimado que el número de miembros de maras en Centroamérica podría alcanzar más de 300 mil y que está ascendiendo. Honduras presentaría la tasa más alta de pandilleros por cada 100 mil habitantes, con un valor de 500, seguida por El Salvador, con una tasa de 180 pandilleros por cada 100 mil personas, mientras que en el caso de Nicaragua sería solamente 81 pandilleros 63. Sin embargo, estimaciones oficiales recientes en la región, señalan que el número de pandilleros sería de un aproximado de 70,000 en toda Centroamérica 64. Claro, la diferencia, en las cifras y su uso, es sumamente relevante de cara a considerar a las maras y pandillas, como el problema de la violencia en la región o bien como uno de los problemas a enfrentar, y sobre todo, si contamos dentro de la mara o pandilla a diversos actores, relacionados ciertamente con ella, pero no necesariamente vinculados con el ejercicio de la violencia. A. M ie m b r o s de Pandillas en E l S a lv a d o r 212 1% 5,947 35% 10,651 64% MS 18 O tra s Fuente: Ministerio de Seguridad Pública y Justicia; Reporte de las pandillas en El Salvador, Presentación en Power Point elaborada para la Reunión de Ministros de Gobernación o Seguridad de Centroamérica, 62 Véase en este sentido a Kliksberg, Bernardo; Mitos y realidades sobre la criminalidad en América Latina (Algunas anotaciones estratégicas sobre cómo enfrentarla y mejorar la cohesión social, colección de documentos de cohesión social, FIIAPP/Eurosocial, Cyan Ediciones, 200? p Cfr. USAID; Central America and México Gang Assestment, Mimeo, USAID Bureau for Latin American & Caribbean Affairs, Office of Regional Sustainable Development, 2006, tomado de: CNSP; Los costos económicos de la violencia en Centroamérica, Carlos Acevedo (Consultor), San Salvador, 2008, p Se estimaría entonces que en Honduras habría un aproximado de 36, ooo miembros de maras, mientras que en El Salvador, sería aproximadamente 10,500 y en Nicaragua 4,500 miembros. Tomado de: Aguilar, Jeannette, Aguilar; Carranza, Marlon; Las maras y pandillas como actores ilegales..:, ya citado., p. 5 36

37 Guatemala, Octubre de El total de pandilleros desde esta fuente oficial en la fecha indicada anteriormente, es de 16,810 miembros. Fuente: Ministerio de Gobernación/Policía Nacional de Nicaragua; Atención y tratamiento de las pandillas. Un modelo preventivo en Desarrollo, Presentación en la Reunión de Ministros de Gobernación y/o Seguridad de Centroamérica, desarrollada en Guatemala el 15 de Octubre de El total de miembros de agrupaciones juveniles y pandillas sería de aproximadamente 2,707 miembros. Finalmente, deseamos destacar aquí que es indudable el peso de otros factores además de la exclusión social, en el desarrollo y origen mismo de la mara. Así, no negamos que la relación entre el fenómeno de las maras y la violencia se ha complicado adicionalmente por los efectos colaterales asociados con las migraciones, como la transculturización de las pandillas y las deportaciones. Estas últimas han experimentado un marcado incremento en años recientes, a medida que Estados Unidos ha endurecido sus políticas de inmigración. VI. Situaciones diferentes y procesos diferentes: la evolución contemporánea de las políticas públicas para la niñez y juventud en Nicaragua y El Salvador. Un primer punto importante para introducirnos en este tema, es justamente uno de los aspectos más complejos: Qué deberíamos entender por niñez y juventud, y qué se ha entendido en El Salvador y Nicaragua a este respecto como marco para el desarrollo de políticas públicas para este sector de la población? 37

38 En este sentido, evidentemente, desde una perspectiva del desarrollo evolutivo de la persona, existen esfuerzos y normas y estándares internacionales y nacionales que establecen en cierta medida los espacios entre niñez y adolescencia: La Convención sobre los Derechos del Niño ha definido como niño a toda persona menor de 18 años. Dicha regulación resulta aplicable a los países en estudio 65. En el caso de Nicaragua se ha establecido que la niñez comprende desde los 0 hasta los 13 años no cumplidos, mientras que la adolescencia estaría conformada por las personas de 13 a 18 años no cumplidos 66. En el caso de El Salvador, se establece una diferencia basada en tres categorías: infante (menor de 7 años), impúber (varón que no ha cumplido 14, y mujer que no ha cumplido 12); y menor adulto (el que no ha cumplido los 18) 67 En el caso del grupo etario englobado bajo el concepto de juventud, la situación es más compleja: si bien es cierto el sujeto juvenil comparte una condición socio jurídica con la población menor de 18 años, también se afirma que dentro de esta categoría el límite superior es bastante difuso. En este sentido, se ha sostenido que el planteamiento de políticas dirigidas hacia la juventud puede oscilar y comprender ciertamente al adolescente (12 a 18 años), pero su techo o límite superior puede rastrearse entre los 24 a los 30 años 68, dependiendo de diversos factores, entre ellos el ámbito geográfico al que nos refiramos 69. A nivel centroamericano, nos indica Krauskopf, que la oferta pública de políticas cuando se habla de juventud ha estado enfocada al sector adolescente, aun cuando últimamente algunos países como Costa Rica han ampliado ya su meta de cobertura hasta los 24 años 70. En todo caso, este no es un tema cerrado, sino todo lo contrario como veremos más adelante, y está abierto a una amplia discusión y proliferación de posicionamientos a partir de las condiciones sociales y culturales de un entorno específico Art. 1 de la Convención sobre los Derechos del Niño 66 Art. 2 de la ley n 287 Código de la Niñez y Adolescencia de Nicaragua de Gaceta Diario Oficial n 97, de 27 de mayo de Art. 16 del Código Civil de El Salvador. 68 Krauskopf, Dina; Políticas de Juventud en Centroamérica, San José, 2002, disponible en: 20.pdf Véase también: GTZ/OPS; Experiencias participativas con jóvenes en proyectos de promoción del desarrollo y prevención de la violencia. El caso de El Salvador, Washington, 2006, p En el caso particular de América Latina, o mejor dicho de Iberoamérica, la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes que valga aclarar que no ha sido ratificada ni por El Salvador ni por Nicaraguaestablece en su artículo 1 que la juventud comprende a las personas de 15 a 24 años de edad. 70 Debe destacarse en este sentido la ratificación de la Convención Iberoamericana de los derechos de los jóvenes por parte de Costa Rica y Honduras en la región centroamericana. 71 Así por ejemplo CEPAL, nos indica que tomando como perspectiva el criterio demográfico, las Naciones Unidas han establecido un rango de edad para definir a la juventud como a los hombres y mujeres de entre 15 y 24 años. Sin embargo, distintos países de Iberoamérica amplían dicho rango, iniciándolo a los 12 años 38

39 Tomando en cuenta entonces que hablar de políticas públicas relacionadas con niños, adolescentes y jóvenes, es complejo debido a los aspectos de definición de las categorías antes descritas, especialmente la de joven o juventud,, pero también sobre su contenido y orientación, necesariamente, tenemos que diferenciar tres ejes específicos en los países sujetos a estudio a las que vamos a referirnos en este trabajo, a saber: a) Las políticas públicas en general orientadas hacia la niñez y adolescencia, expresadas a través de diversos mecanismos y estrategias, pero que para los efectos del presente trabajo, las focalizaremos en la construcción de los sistemas o modelos de protección integral de niñez y adolescencia, por lo que estarán comprendidos lo niños y adolescentes desde 0 a 18 años. b) Las políticas públicas propiamente de prevención del delito, expresadas a través de leyes penales juveniles, y donde los límites de edad vienen determinados, tanto en el límite superior (a quienes se considera menores en conflicto con la ley) como inferior (desde que edad se considera inimputable). c) Las políticas públicas dirigidas al sector etario de mayores 18 a 24 años o más años, es decir, a ese colectivo que no está incluido dentro de los sistemas creados en América Latina en el marco de la Convención sobre los Derechos del niño, y que en este momento surge y se define bajo la categoría de jóvenes. Esta diferenciación tripartita posee otro elemento de apoyo: hemos dicho desde el inicio del trabajo que deseábamos realizar una investigación sobre las intervenciones formales frente la violencia juvenil. Estos ejes a su vez coinciden en cierta medida con una clasificación comúnmente utilizada en materia de políticas públicas frente a la violencia, a saber: a) La prevención primaria: (prevención frente a la violencia general y orientada a grandes poblaciones, como en este caso sería la niñez, adolescencia y juventud, y que coincide justamente con una política pública relacionada con marcos normativos y acciones que permitan el eficaz cumplimiento de los derechos fundamentales de niños y jóvenes, así como adecuada satisfacción y cobertura de necesidades sociales. b) La prevención secundaria (prevención de la violencia a grupos en riesgo o grupos vulnerables, que también encaja, con los sistemas o modelos de protección integral, que se han venido implementando dentro del entorno latinoamericano desde la década de los 90 y a los cuales ya nos hemos referido) y c) La prevención terciaria, relacionada directamente con el sistema penal juvenil y las oportunidades que brinda frente al menor en conflicto con la ley. (Colombia y México) y terminándolo a los 29 años (México, Portugal y España). ( ) el criterio europeo es de (15 a 29), y también se indica que en América Latina se ha utilizado un criterio más ajustado a la edad efectiva en que se asumen roles de jóvenes en América Latina (10 a 24 años). Cfr. CEPAL; La juventud en Iberoamérica. Tendencias y urgencias, CEPAL/Organización Iberoamericana de Juventud, Santiago de Chile, 2004, p

40 VI.1. Cómo se ha(n) articulado el/los modelo(s) de protección de infancia y juventud? Como ha sido destacado 72, la historia en América Latina, y con certeza la Centroamericana, en materia de responsabilidad penal juvenil y en general frente al tratamiento de la niñez y la garantía de sus derechos 73, parece haber transitado al menos por tres etapas, a saber: a) Etapa o fase de tratamiento indiferenciado, que se extiende en los códigos penales retribucionistas del siglo XIX hasta aproximadamente 1919, y que se caracteriza por aplicar a los menores de edad, el mismo igual tratamiento que para los adultos, con la salvedad de los menores de siete años, que se consideraban según la vieja tradición del Derecho Romano como incapaces. b) Etapa o fase Tutelar: etapa que inicia ante la profunda indignación frente a los niños y jóvenes encarcelados con adultos sin distinción de edades, y que influyó en la creación de legislaciones especializadas de menores, así como de tribunales ad hoc, y que según estimaciones de García Méndez 74 desarrolló un auge y un movimiento a su favor entre los años de 1919 y En este momento histórico si bien se diferencia entre niño y adulto, es imprescindible manifestar que dicha situación se fundamenta en la vulnerabilidad como causal de inimputabilidad, el asistencialismo, la existencia de una situación irregular y de peligro del menor, argumentos que legitimaron la sustracción del menor o niño de la Justicia Penal de Adultos y de sus garantías, e inclusive la imposición de privaciones de libertad sin proceso ni duración determinada 75. Es simbólico e ilustrativo lo que indica Méndez, para comprender los alcances, metas y objetivos del modelo tutelar: el sistema tutelar surge en Inglaterra, en época de la revolución industrial, cuando la sociedad protectora de animales llama la atención sobre el maltrato de niños en las minas inglesas y menciona la necesidad de tutelarlos. 72 García Méndez, Emilio; Adolescentes y responsabilidad penal: un debate latinoamericano, en: Congreso Internacional de Derecho Penal, VII Jornadas sobre Justicia Penal: Culturas y sistemas jurídicos comparados, 19 al 23 de Junio de 2006, México, Universidad Autónoma de México. Tomado de: 566s.pdf Con mayor detalle puede verse también del mismo autor: García Méndez, Emilio; Child Rights in Latin America. From Irregular Situation to Full Protection, International Child Development Centre, UNICEF, Florence, Italy, Beloff ha señalado que en el caso latinoamericano las razones para la puesta en práctica tardíamente de una efectiva protección de la infancia son históricas, institucionales y culturales, que explican la persistencia de un modelo jurídico institucional obsoleto y deslegitimado ( ). Un modelo teórico autista como el del derecho tutelar de menores impidió durante décadas contrastar sus dispositivos jurídicos con otros ámbitos normativos, en particular con el derecho constitucional. En rigor como indicaré más adelante esta indiferencia fue recíproca: el derecho de menores se auto acuarteló dentro de sus muros tutelares, en tanto el Derecho ( de mayores ) jamás se interesó siquiera mínimamente por lo que pasaba con los menores de edad detrás de esos muros no sólo conceptuales, una vez que de ellos comenzaba a ocuparse su derecho específico. Beloff, Mary; Constitución y derechos del niño, en: Justicia y Derechos del niño n 7, UNICEF, Asunción, Paraguay, septiembre de 2005, p García Méndez, adolescentes y responsabilidad penal..:, ya citado., p. s/n. 75 González Valdés; Violeta; La justicia penal juvenil en el Paraguay. Revisión crítica de su situación actual, Asunción, Paraguay, p

41 Posteriormente, a fines del siglo XIX se crea en Illinois, EE.UU, el primer tribunal tutelar de niños, que bajo un discurso discriminatorio, pero aparentemente humanitario, los considera inferiores, vulnerables y necesitados de tutela 76. c) Etapa o fase de separación, participación y responsabilidad, que el citado autor sitúa a partir de la aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño y que tiene como eje central de articulación, la necesaria diferenciación entre los problemas de naturaleza social y relacionados directamente con la cobertura de los derechos humanos de la niñez y adolescencia, frente a los conflictos y regulación específicamente penal, pero que si bien diferencia, también permite y fomenta la participación del niño y adolescente, así como en la necesaria cobertura estatal frente a ambos espacios (control o responsabilidad penal) y responsabilidad (social), y que se aleja del modelo tutelar y seudo progresista, tanto en la visión paternal del primero, frente a la alternativa de la participación y diferenciación del segundo, como también frente al modelo penal retribucionista basado en la continua propuesta de disminución de edad para el tratamiento punitivo del delincuente o el aumento continuo las penas para niños y adolescentes penalmente responsables de la fase o modelo tutelar. La Convención sobre los Derechos del Niño, por tanto, representaría un cambio radical en las responsabilidades de los gobiernos, las comunidades y las familias, frente a los niños y adolescentes de ambos sexos., en tanto que, antes de aquella, el enfoque del tratamiento de los niños establecía su énfasis en las situaciones irregulares y los trataba o bien de manera discriminatoria o bien de manera paternalista 77. Esta última etapa o fase, garantizaría de mejor manera la respuesta estatal ante las privaciones sociales y económicas de niños y jóvenes en América Latina y, como apuntamos, cuyo origen viene determinado por el modelo normativo definido por y desde el Estatuto del Niño y del Adolescente (ECA) de Brasil de Estos nuevos modelos de protección integral de la niñez en América Latina, han tratado de focalizar esfuerzos en la visión de derechos y la prevención social, lo que implica a su vez la reducción de las relaciones cíclicas frente la violencia infanto juvenil. 76 Méndez, Susana; Niñez y Adolescencia, en: AA.VV; Democratización de las familias, Unicef, Buenos Aires, 2005, p Cfr. UNICEF/CEPAL/CECIB; Construir equidad desde la infancia y la adolescencia en Iberoamérica, UNICEF, Santiago de Chile, Septiembre de 2001, p Como añade García Méndez: Si las cosas hubieran seguido su curso "natural", es probable que la Convención hubiera permanecido, tal vez por muchos años, como un "simpático" instrumento del derecho internacional. Sin embargo, Brasil cambió el rumbo "natural" de la historia, desatando un proceso absolutamente inédito en la tradición socio jurídica de la región: la producción democrática participativa del derecho, en este caso, de un nuevo derecho para la infancia. Un proceso que dicho en palabras de Pietro Barcellona permitió, "redescubrir que el carácter estructuralmente normativo del ser social es un recurso de poder, porque la capacidad de producir normas es una competencia social difusa y no solamente una prerrogativa de los parlamentos". García Méndez, Emilio; Infancia, ley y democracia: una cuestión de justicia en: "Infancia, Ley y Democracia en América Latina, Análisis Crítico del Panorama Legislativo en el Contexto de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño ( )", Depalma, 1998.p. 7 y ss. 41

42 Este esquema trata de brindar opciones tanto a aquellos niños y adolescentes expuestos a la violencia, como también a los victimizados o perpetradores de la misma, en tanto que, cada vez más se ha identificado la existencia de una alta asociación entre estos tres estadios o fenómenos 79, cuya comprensión y relación es esencial para la formulación de políticas públicas que permitan prevenir y controlar la violencia y el crimen 80, especialmente a través de la inversión social. Como hemos indicado anteriormente, pareciera evidenciarse que la violencia y la criminalidad infanto juvenil está estrechamente ligada a la privación y marginación de oportunidades para niños y jóvenes, sobre todo en aquellas sociedades donde los niños y jóvenes representan un alto nivel porcentual de la población y la cobertura de sus necesidades esenciales se ve conculcada por la ausencia de apoyo público que facilite el acceso a todo aquel conjunto de bienes que facilita su desarrollo, y en las cuales la diferencia para el acceso, radica principalmente en su status económico. Es decir, en definitiva, la privación constante de las oportunidades y la garantía eficaz de derechos fundamentales a través de un marco normativo e institucional adecuado, pareciera incidir directamente de tal manera que, para el Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la prevención del delito y Tratamiento del Delincuente (ILANUD), el perfil del niño y adolescente infractor en América Latina está constituido usualmente por, una persona de sexo masculino, con retraso escolar de cuatro años, residente en zonas marginales, que desempeña actividades ilícitas para contribuir al soporte de su núcleo familiar, de familia desintegrada o con padre que se desempeña en una actividad laboral de menor ingreso o está desempleado, y madre dedicada al servicio doméstico o a una actividad de baja calificación laboral Flannery, Daniel; Hussey, David, Biebelhausen, Laurie & Wester, Kelly; Crime, Delinquency and Youth Gangs, en: Adams, Gerald & Berzonsky, Michael (Editors); Blackwell Handbook of Adolescence, Blackwell Publishing, 2003, p Esta relación entre esos estadios o momentos del ejercicio de la violencia es lo que se conoce como el ciclo de la violencia. Puede verse entre muchos otros, la interesante aproximación de Chaux, Enrique; Agresión reactiva, agresión instrumental y el ciclo de la violencia, en: Revista de Estudios Sociales n 15, publicaciones de la Universidad de los Andes, Colombia, 2003, p. 47 y ss 80 Krug, Etienne et All (eds); Informe mundial sobre la violencia y la salud, ya citado, p Tomado de: Corte Interamericana de Derechos Humanos; Opinión Consultiva OC 17/2002 de 28 de agosto de 2002, solicitada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos denominada Condición Jurídica y Derechos del niño, San José, Costa Rica, 2002, p

43 PERFIL DEL NIÑO INFRACTOR EN AMERICA LATINA Persona de sexo masculino Con retraso escolar de 4 años Residente en zonas marginales Que desempeña actividades ilícitas para contribuir al soporte de su familia Familia desintegra da o cuyo padre se desempeñ a en una actividad laboral de Madre dedicada al servicio d O se encuentra desempleada O se encuentra desempleado 43

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