INDICE. I Cuentas Especiales y Recursos Afectados Características Generales

Transcripción

1 INDICE Introducción. I Cuentas Especiales y Recursos Afectados Características Generales I.1 - Marco legal. I.2 - Conceptos y previsiones para su funcionamiento. I.3 - Características distintivas. I.4 - Inconvenientes de la existencia de recursos con afectación específica. II Sistema de Registro y Control aplicado en la Provincia de Santa Fe. II.1- Clasificador por fuente de financiamiento. II Codificación utilizada. II Ventajas de su utilización. II Tratamientos Particulares. II.2- Estado de Recursos Afectados. II.3- Disposición Nro. 002/2007 de la Contaduría General de la Provincia. II.4- Registros Contables. II.5- Exposición. III Conclusiones. Anexos. Fuentes Consultadas.

2 Exposición, Tratamiento y Control Contable de los Recursos con Afectación Específica Introducción Este trabajo recopila los antecedentes legales existentes en la provincia, en relación a los recursos con afectación específica, los cuales se basan en los principios de universalidad y la unidad del presupuesto. Teniendo en cuenta que la normativa, introduce el tema de leyes especiales, sin especificar ni definir claramente que se entiende por dicho concepto, realizamos un análisis de la doctrina y los fundamentos tenidos en cuenta hasta el presente, a efectos de aclarar este concepto, estableciendo las características distintivas de las cuentas especiales y recursos afectados propiamente dichos, analizando las particularidades que deben reunirse para autorizar su apertura o funcionamiento. Si bien nuestra Ley de Administración, Eficiencia y Control del Estado Nro es clara en que no deberían existir recursos afectados o cuentas especiales, salvo casos excepcionales, esto en la práctica es distorsionado por la cantidad de afectaciones y/o cuentas especiales existentes. Dado los inconvenientes prácticos que trajo aparejado su existencia, la provincia se vio en la necesidad de contar con un sistema contable que permita el seguimiento de este tipo de recursos, por lo que reseñamos los cambios implementados en la provincia a través de la implementación del Clasificador por Fuente de Financiamiento, la elaboración del Estado de Recursos Afectados y el dictado de la Disposición de la Contaduría General de la Provincia Nro. 002/07. Estas herramientas presupuestarias, financieras y contables resultan de suma utilidad para el control, como así también poder contar con información en tiempo y forma para la toma de decisiones. 2

3 I - Cuentas Especiales y Recursos Afectados - Características Generales: I.1. Marco Legal La Constitución de la Provincia de Santa Fe, en su artículo 55 - Inciso 8 establece que le corresponde a la Legislatura fijar anualmente el Presupuesto de gastos y cálculos de recursos. En el primero deben figurar todos los gastos, ordinarios y extraordinarios de la Provincia, aún los autorizados por leyes especiales, las que se tendrán por derogadas si no se incluyen en el presupuesto las partidas para su ejecución. Como podemos observar, la Constitución introduce el tema de las leyes especiales dándole sustento a su existencia. Con ello, el Presupuesto cumple con una regla básica fundamental la cual conocemos como principio de universalidad. Tanto la nación como las provincias, en las distintas leyes de Contabilidad o de Administración Financiera han buscado también sentar el principio de universalidad, con disposiciones que establecen que en el Presupuesto deben figurar todos los recursos y las erogaciones por sus importes íntegros, sin compensaciones entre sí, tal como lo prevé el artículo 16 de nuestra Ley de Administración, Efi ciencia y Control del Estado Nro al establecer la Estructura de la ley de Presupuesto. Asimismo, el principio de universalidad se vincula con el principio de unidad, el que impone que todos los recursos deben atender la totalidad de los gastos, lo que implica que no deben afectarse recursos a gastos determinados. Dichos principios deben darse en forma simultánea. En este sentido, Collazo (1981,p.161) afirma, que las afectaciones especiales y las cuentas especiales, son excepciones al principio de unidad y si no integran el presupuesto general, lesionan también el principio o regla de la universalidad. Sentado en el principio de unidad que debe tener el Presupuesto, la Ley Nro , en su artículo 32 contempla restricciones respecto a las afectaciones de recursos para la atención de gastos determinados y al funcionamiento de cuentas especiales al establecer que no se podrá destinar el producto de ningún recurso con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, ni podrán funcionar en el ámbito de la hacienda pública cuentas especiales desde la puesta en vigencia de la presente ley con excepción de: a) los provenientes de operaciones de crédito público; 3

4 b) los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado Provincial con destino específico; c) los que por Leyes nacionales o convenios interjurisdiccionales tengan afectación específica y de dicha afectación dependa la percepción del recurso; d) los que por Leyes especiales de carácter provincial sean extraordinarios y estén destinados a atender gastos de carácter no permanente, o aquellos destinados a dar participación a Municipalidades y Comunas. Quedarán derogadas de las disposiciones legales vigentes, las afectaciones o autorizaciones para afectar recursos a gastos determinados que no sean incluidas de manera explícita en las Leyes Anuales de Presupuesto cuyo trámite parlamentario se inicie con posterioridad a la sanción de la presente. Como puede observarse, tanto la Constitución como la propia Ley de Administración Financiera hacen referencia al concepto de leyes especiales, pero la reglamentación no expone la definición sobre de qué tipo de leyes se trata, cuáles son las características que la convierten en especial y su alcance. El concepto puede ser abarcativo de la creación de un nuevo programa o servicio o de una situación de emergencia o fuerza mayor. I.2. Conceptos y previsiones para su funcionamiento Estas figuras tienen que estar integradas o formar parte del instrumento presupuestario, en razón que comprende el uso de fondos públicos, a efectos de asignar transparencia a la gestión y para no apartarse del principio de universalidad presupuestaria. Los fondos afectados, rentas con destino específico o gastos con financiación afectadas como suele llamárseles, deben estar dispuestos por una norma de excepción, porque se cumplen determinadas condiciones específicas, o surgen como consecuencia de convenios que realiza el sector público con entidades de carácter público o privado, sea por endeudamiento público u otras afectaciones que por leyes específicas se dispongan. Lecay (1978,p.4) entiende que en una cuenta especial se dispone "... la afectación de recursos determinados a gastos determinados, para cumplir una finalidad cierta, excepcional y no permanente que esté prevista en el presupuesto general y tenga asegurada su autofinanciación". 4

5 La justificación para autorizar la apertura y funcionamiento de afectaciones puede resumirse en las siguientes: Afectación del recurso: necesariamente deben disponerse por una norma legal los recursos que se afectarán al financiamiento de determinados gastos, no pudiendo destinarse a otro propósito. Autofinanciamiento: atento que el gasto se podrá realizar en la medida que se produzca la percepción del recurso, condicionando a ello la utilización de los créditos autorizados 1. Excepcionalidad del gasto: a su vez el gasto no debe responder a necesidades normales y permanentes. Si el gasto es previsible, deberá atenderse con las rentas generales. Limitación del tiempo: debe cubrir una necesidad determinada y por un período determinado. Cuando las mismas se tornan permanentes deberá cancelarse la cuenta y preverse su atención con rentas generales. Identificación del gasto: no debe existir vaguedad en los motivos o justificaciones de creación de la cuenta, sino que debe perfectamente identificar el gasto que se solventa. Tratamiento Presupuestario: debe incluirse dentro del Presupuesto General, el carácter de cuenta especial no le asigna el tratamiento de extrapresupuestario. Tratamiento de los sobrantes: Si los recursos sobran o no se gastan, esos saldos disponibles llamados saldos no invertidos pueden trasladarse de un ejercicio a otro. Para ello, la norma legal de creación u otra específica lo debe disponer. Es la excepción a la regla de anualidad. En algunas oportunidades la 1 El artículo 26 de la Ley Nro establece que la ejecución del gasto solo procede desde el momento en que se produzca la efectiva recaudación del recurso, pero las leyes de presupuesto de la provincia prevén una excepción a ello a través de un artículo que expresa Las erogaciones a atenderse con recursos afectados, de origen nacional y/o líneas de endeudamiento autorizadas en la Categoría Programática de Proyectos, deberá ajustarse, en cuanto a su monto y oportunidad, a las cifras realmente recaudadas, salvo en el caso de que su recaudación esté condicionada a la presentación previa de certificado de obra o de comprobante de ejecución, en cuyo caso tales erogaciones estarían limitadas a los créditos autorizados. 5

6 Legislatura Provincial autorizó al Poder Ejecutivo para hacer uso de dichos sobrantes o saldos no invertidos y transferirlos a rentas generales. 2 I.3- Características distintivas La afectación de recursos a gastos determinados, como ya expresáramos, debe estar establecida por una norma de excepción. En el caso particular de la creación de Cuentas Especiales, las mismas deben ser creadas por una ley. Por otra parte, una de las características fundamentales de las Cuentas Especiales es que se las identifica en el Presupuesto por el clasificador "Institucional" 3 a través de la habilitación de un Servicio Administrativo Financiero que tiene a su cargo la ejecución presupuestaria de sus partidas de gastos y recursos y particularmente se le asigna manejo de sus cuentas bancarias lo que le otorga independencia financiera. Asimismo, los Servicios Administrativos de Cuentas Especiales tienen además competencias respecto a aspectos presupuestarios, contables y de rendiciones de cuentas. Otra característica distintiva de las Cuentas Especiales es que pueden administrar una o más fuentes de financiamiento, de recursos propios, aportes del Gobierno Nacional u otros organismos, crédito interno o externo, como así también aportes del Tesoro Provincial para su financiamiento. Los Recursos Afectados propiamente dichos, en cambio, se identifican por la fuente de financiamiento o bien combinando dicha fuente con el clasificador institucional y/o clasificador del rubro del recurso. Los recursos afectados de la administración central son administrados por el tesoro en cuentas bancarias que centralizan dichos Recursos y sobre las cuales se atienden determinados gastos, a excepción de los recursos enmarcados en la Ley Provincial 2 En razón de los saldos no invertidos de recursos afectados y ante el déficit manifiesto de Rentas Generales, se han dado antecedentes en la Provincia donde se hace uso de los mismos a efectos de financiar dicha insuficiencia del Tesoro. Como ejemplos se pueden mencionar el artículo 10º de la Ley Nro Complementaria del Presupuesto General del año 1994, reglamentado por el Decreto Nro. 885 del año 1995; el artículo 25º de la Ley Nro , reglamentado por el Decreto Nro del año 2000, Resolución del Ministerio de Economía Nro del y Decreto Nro del 2001; también el artículo 79º de la Ley Nro de Presupuesto para el Ejercicio 2010, reglamentado por el Decreto Nro. 863 del 26/05/2010. Este último artículo 79º mencionado dispuso que Los saldos no invertidos de recursos afectados originados en leyes provinciales que no estén destinados a municipios y comunas, neto de las diferencias entre fuentes y aplicaciones que se verifiquen al cierre del ejercicio 2009 quedan desafectados de su destino original para ser incorporados a rentas generales con el objeto de financiar el déficit que determine al cierre de dicho ejercicio, dando cuenta de ello a la legislatura. 3 El Artículo 9 de la Ley Nro establece se podrá crear más de un Servicio Administrativo-Financiero en una determinada jurisdicción o entidad. 6

7 Nro los cuales se encuentran depositados en cuentas bancarias del Banco de la Nación Argentina a la orden de los servicios administrativos. La centralización de las cuentas bancarias de los recursos afectados en el tesoro tiene su sustento a partir del artículo 57 de la Ley Nr o , el cual establece entre las competencias de la Tesorería General de la Provincia el Centralizar los recursos de la administración central aplicando el criterio de la unidad de caja y la reglamentación de la ley por Decreto 1.387/09 donde se exceptúa de esta centralización, cuando se cumplan las condiciones establecidas por el artículo 32º de la Ley Nro y en la Ley de Presupuesto de cada ejercicio. Cabe destacar que la provincia, en el marco del artículo 50 de la Ley Nro , tiene implementado el Fondo Unificado de Cuentas Oficiales (F.U.C.O.) el que incluye la totalidad de las cuentas corrientes oficiales a la vista de todo el Sector Público Provincial no Financiero, a excepción de Rentas Generales y aquellas exceptuadas por ley. Esto permite que los saldos disponibles, independientemente de su afectación o no, formen parte del F.U.C.O. sea para cubrir necesidades transitorias del tesoro provincial o bien realizar colocaciones a plazo fijo. I.4. Inconvenientes de la existencia de recursos con afectación específica El uso práctico de afectaciones y/o cuentas especiales acarrea una serie de inconvenientes. Coincidiendo con la opinión de Collazo, O (1981, pág.166), podemos mencionar entre ellos los siguientes: Su manejo se torna incierto dado su dependencia al efectivo ingreso del recurso que se afecta, porque si resulta insuficiente para atender los compromisos que se asumen, necesariamente corresponderá la asistencia de Rentas Generales para que el servicio no resulte ineficiente en su prestación. 4 La Ley Provincial Nro de fecha 25/07/1996 autoriza al Poder Ejecutivo a disponer la apertura de cuentas corrientes bancarias en el Banco de la Nación Argentina para la acreditación y utilización de los recursos provenientes del Presupuesto General de la Administración Nacional, destinados a los programas o acciones de carácter social detallados en el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nro. 892 de fecha 11 de Diciembre de 1995 y en el marco de lo dispuesto por la Decisión Administrativa Nro. 105 de fecha 3 de Abril de 1996, o cuando fuera necesario en cumplimiento de exigencias resultantes de convenios con Organismos Nacionales, Leyes, Decretos u otras normas de orden nacional. Dichas cuentas podrán girar a nombre de los titulares que para cada caso resulte necesario en cumplimiento de la normativa aplicable. 7

8 Caso contrario, si los recursos exceden los compromisos asumidos, se contará con fondos ociosos que podrían asignarse a otros destinos. Asimismo, dificulta el control financiero y presupuestario dado que la ejecución presupuestaria de los gastos está supeditada a la efectiva disponibilidad de los recursos. Por último, se crean autarquías parciales que no se condice con sus propias leyes de creación rompiendo con el principio de unidad de caja. Si bien el artículo 32 de nuestra Ley de Administración, Eficiencia y Control del Estado es claro en que no deberían existir recursos afectados o cuentas especiales, salvo en los casos excepcionales que el mismo artículo establece, esto en la práctica se ve distorsionado por la cantidad de afectaciones y/o cuentas especiales. Los motivos pueden estar dados por el interés de legisladores, para asegurar recursos al cumplimiento de ciertos fines u objetivos considerados por ellos como prioritarios. En otros casos el impulso puede provenir de la propia administración. Cualquiera sea el motivo que de origen a este tipo de recursos, se debe asegurar el cumplimiento de las normas y procedimientos administrativos y además el sistema contable utilizado debe permitir el seguimiento de este tipo de recursos a fin de poder controlar que los gastos presupuestarios no superen los ingresos específicos para su financiamiento. II Sistema de Registro y Control aplicado en la Provincia de Santa Fe: El presupuesto de la provincia de Santa Fe actualmente cuenta dentro de la Administración Central con 38 Cuentas Especiales que administran 60 fuentes de financiamiento afectadas y además 63 recursos afectados administrados en cuentas bancarias del Tesoro o en cuentas que giran a la orden de la tesorería de los Servicios Administrativos por haberse enmarcado en la autorización conferida por la Ley Provincial Nro Del total de 13 Organismos Descentralizados e Instituciones de Seguridad Social, las fuentes afectadas suman 16, mientras que en los 5 entes que representan a las Empresas, Sociedades y Otros Entes Públicos el total de fuentes con afectación específica asciende a 4. 8

9 De ello se concluye son 143 la cantidad de fuentes con afectación en todo el Sector Público Provincial no Financiero. Asimismo, existen fondos de libre disponibilidad para cada uno de los entes, como lo es el Tesoro Provincial o Rentas Generales, para el caso de la Administración Central y Recursos Propios para el resto de los entes que conforman el Sector Público no Financiero. Si analizamos la participación en el presupuesto de las afectaciones de recursos a través de la creación de cuentas especiales o fuentes de financiamiento, las mismas representan un 16,8 % del presupuesto vigente en la Administración Central y un 17,9 % en el total de del Sector Público Provincial no Financiero. Por otra parte, si agregamos a este análisis los recursos de disponibilidad restringida para el tesoro, es decir considerando los recursos propios de libre disponibilidad de las entidades, dicho porcentaje se eleva a un 44,3 % del total de créditos autorizados en el Sector Público. Dada la cantidad de fuentes afectadas, la provincia de Santa Fe a partir del año 1995 implementó el clasificador por fuente de financiamiento, el cual permite identificar los diferentes tipos de financiamiento y facilita el seguimiento y control en la utilización de los fondos 5. II.1 Clasificador por Fuente de Financiamiento II.1.1. Codificación Utilizada El clasificador por Fuente de Financiamiento, que es válido tanto para los recursos como para los gastos, utiliza una codificación de tres dígitos, con rangos que identifican cada uno de los conceptos con la siguiente apertura: 1- Fuentes de Financiamiento internas: 1.1 -Tesoro Provincial Recursos Propios Recursos Afectados de origen provincial Recursos Afectados de origen nacional 5 La ley de Presupuesto del año 1995 incorporó por primera vez el clasificador por categoría programática y por fuente de financiamiento. Por Decreto Nro /96 se aprobó el Clasificador Presupuestario a utilizar en el Sector Público Provincial en correspondencia con el vigente en el ámbito Nacional, manteniendo las fuentes de financiamiento habilitadas con anterioridad. 9

10 1.5 - Transferencias Internas Crédito Interno 2- Fuentes de Financiamiento externas Transferencias Externas Crédito Externo Se agrega a este trabajo como Anexo el clasificador por fuente de financiamiento correspondiente al corriente ejercicio con su código dentro de los rangos establecidos, su descripción y la clasificación de fuente a la que pertenece. Dicho clasificador, no solo se utiliza para los registros presupuestarios de recursos y gastos sino también los registros financieros, por lo que puede conocerse en cualquier momento el saldo de cada una de las cuentas bancarias por cada una de las fuentes de financiamiento habilitadas. Desde el momento en que se produce el ingreso financiero, ya se identifica la fuente de financiamiento en el registro del movimiento bancario y los mismos son tomados con posterioridad como percepción en cada uno de los documentos que ejecutan el recurso percibido en la ejecución presupuestaria o bien en los documentos de recursos extrapresupuestarios. Del mismo modo, cada documento de gestión de gastos que se realiza está asociado a una única fuente de financiamiento, por lo que el pago del mismo disminuye el saldo bancario de esa fuente de financiamiento permitiendo actualizar los saldos de cuentas bancarias por cada fuente habilitada. Esta operatoria permite no solo determinar el saldo no invertido por cada fuente de financiamiento sino también la deuda presupuestaria generada en cada una, permitiendo con ello, realizar conciliaciones periódicas confrontando los registros presupuestarios y financieros de cada uno de los fondos afectados. II.1.2. Ventajas de su utilización citar: Entre las ventajas en la utilización del clasificador por fuente de financiamiento podemos 10

11 Homogeinización de los clasificadores presupuestarios con una misma codificación, tanto para recursos como para gastos, lo cual permite su seguimiento. Permite su utilización para la determinación del saldo no invertido de cada una de las fuentes en forma sencilla. Los saldos financieros y las deudas presupuestarias se determinen por fuentes de financiamiento, lo que facilita la realización de la conciliación presupuestaria financiera las cuales son de suma necesidad para la incorporación de los saldos no invertidos. Permite la incorporación del control del devengado de gastos de un recurso afectado condicionado al ingreso financiero. Para ello la Contaduría General de la Provincia como órgano rector, tiene incorporado al Sistema Informático Provincial de Administración Financiera (S.I.P.A.F.) una tabla básica denominada Fuente de Financiamiento con control de gastos y recursos, la cual se actualiza en forma permanente. Se agrega un Anexo con la tabla respectiva. Permite la obtención del Esquema Ahorro, Inversión y Financiamiento para todas, una o un grupo de fuentes de financiamiento, permitiendo obtener el resultado del ejercicio presupuestario de todas las fuentes en forma consolidada o de rentas generales. Permite elaborar información presupuestaria por fuente de financiamiento para su incorporación a la Cuenta de Inversión como así también para producir informes para ser presentado ante cualquier organismo. Permite una mayor apertura en la información para la rendición de cuentas a los distintos órganos de control internos o externos u otros organismos. Cabe aclarar que los Balances de Movimiento de Fondos de los distintos Servicios Administrativos de presentación trimestral al Tribunal de Cuentas de la Provincia, se presentan con una identificación por fuente de financiamiento. 11

12 El inconveniente que presenta es que cada documento de gestión se identifica con una sola fuente de financiamiento por lo que los gastos que se financian con dos o mas fuentes, no tienen un único documento para su seguimiento. II.1.3. Tratamientos Particulares Una Fuente de Financiamiento puede financiar uno o diferentes gastos de una sola institución o Servicios Administrativos, donde los fondos se encuentran depositados en cuentas bancarias del Tesoro para lo cual la Tesorería General de la Provincia tiene habilitada una cuenta bancaria para los recursos de origen nacional y otra para los de origen provincial. En estos casos el recurso y el gasto se ejecutan en la institución y los fondos son transferidos contra los Pedidos de Contabilización confeccionados por el Servicio Administrativo. Puede ocurrir también que los fondos ingresen en una cuenta bancaria del Tesoro Provincial, pero dado que dicho recurso es de distribución discrecional por parte de las autoridades, el recurso se ejecuta en la Institución Tesoro Provincial y el gasto en cada uno de los Servicios Administrativos en función de los créditos autorizados y al destino que se le de a dichos fondos. Como ejemplo podemos citar el Fondo Federal Solidario instituido por los Decretos Nacionales Nro. 206/09 y 243/09. Existen fondos de origen nacional con destino específico cuyos recursos y gastos se ejecutan en la institución pero por haberse enmarcado en la Ley Provincial Nro , los fondos giran a la orden de la tesorería de los Servicios Administrativos que manejan dichos recursos. Estas excepciones están siendo reducidas a la mínima expresión por parte del Ministerio de Economía en razón de que constituyen una excepción a la caja obligada del Banco de Santa Fe y se excluyen del F.U.C.O. Otro caso que se presenta es que una misma Fuente de Financiamiento financia gastos de varias Instituciones o Servicios Administrativos como es el caso por ejemplo, del producido de los Casinos el cual ingresa en una cuenta bancaria del Tesoro Provincial y financia diferentes acciones: Turismo (Ministerio de la Producción), Minoridad (Ministerio de Desarrollo Social), Discapacitados (Ministerio de Salud), Bomberos (Ministerio de Seguridad), Pensiones a la vejez (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social). En este caso también, el Recurso se registra con cargo a la Institución Tesoro Provincial y los gastos con cargo a cada una de las Instituciones señaladas. Esta forma de operar presenta el inconveniente que el 12

13 saldo no invertido no surge del Estado de Recursos Afectados por lo que la institución que recibe los fondos se identifica a través del rubro del recurso, a efectos de la determinación de los saldos ya que existe un porcentaje de distribución legalmente establecidas y además no puede incluirse dicha fuente en la tabla básica Fuente de Financiamiento con control de gastos y recursos ya que dicha tabla es Institución Fuente. En algunos casos, estas fuentes de financiamiento son administradas por un Servicio Administrativo, como es el caso de las Cuentas Especiales, las cuales como ya expresáramos, tienen una identidad propia dentro de la clasificación "Institucional" 6 a través de un Servicio Administrativo Financiero y tienen independencia financiera en el manejo de los fondos. II.2. Estado de Recursos Afectados El sistema contable debe reflejar los gastos presupuestarios que se financian con ingresos específicos de manera que permita su seguimiento, para ello, la provincia de Santa Fe elabora, el Estado de Recursos Afectados. El mismo es un estado netamente presupuestario que utiliza el clasificador por Fuente de Financiamiento y muestra por cada una de ellas los siguientes datos: 1- Recursos: Presupuesto original. Modificaciones presupuestarias aprobadas. Presupuesto vigente. Ejecución del recurso en la etapa del percibido. 2- Gastos: Presupuesto original 6 El Artículo 9 de la Ley Nro establece se podrá crear mas de un Servicio Administrativo-Financiero en una determinada jurisdicción o entidad. 13

14 Modificaciones presupuestarias aprobadas. Presupuesto vigente. Ejecución del gasto en su etapa de devengado. 3- Saldo no Invertido. El Estado de Recursos Afectados puede ser obtenido por cada una de las fuentes de financiamiento o bien una combinación Institución/S.A.F. - Fuente de financiamiento. De la confrontación entre los recursos efectivamente recaudados y los gastos devengados, surge el saldo no invertido expuesto en este estado, dado que estas son las etapas que se apropian para determinar el resultado presupuestario de un ejercicio 7. Dicho estado nos muestra la comparación de gastos con recursos por fuente de financiamiento permitiendo obtener el saldo no invertido presupuestario de cada una de las fuentes para su incorporación al presupuesto del año siguiente a través de un decreto del Poder Ejecutivo. Atento a la característica de autofinanciamiento que tienen los recursos afectados, lo común es que arroje saldos no invertidos teniendo en cuenta que no es posible ejecutar un gasto sin la efectiva recaudación del recurso salvo la excepción contenida en las Leyes de Presupuesto de la Provincia. 8 El saldo no invertido, previo a su incorporación, debe compatibilizarse con los registros financieros para lo cual la Contaduría General de la Provincia dictó la Disposición Nro. 002/2007 que implementa una metodología a seguir como así también información a ser incorporada en los trámites administrativos para su incorporación al presupuesto. 7 El Artículo 80 de la Ley Nro establece El resultado financiero de un ejercicio, se determina al cierre del mismo, por diferencia entre los recursos efectivamente recaudados y los gastos devengados durante su vigencia Excepcionalmente, y cuando la norma legal o la técnica presupuestaria así lo instrumenta, puede considerarse como saldos no invertidos a la diferencia entre los créditos autorizados y los gastos devengados al cierre de un ejercicio, por cuanto se produce una afectación a un recurso registrado en el Tesoro y no se apropia a la jurisdicción u organismo que lo eroga. 8 Ver referencia 1 página 5. 14

15 Se agrega formando parte de este trabajo el Anexo conteniendo el modelo del Estado de Recursos Afectados. II.3. Disposición Nro. 002/2007 Recién a partir del año 2004 con la implantación del sistema informático integrado como lo fue el S.I.P.A.F., permitió contar con información de fuentes de financiamiento respecto del saldo de las cuentas bancarias, de suma utilidad para la realización de controles de consistencia entre los registros presupuestarios y financieros, previos a la incorporación a presupuesto de los saldos no invertidos. En el marco de las competencias de la Contaduría General de la Provincia establecidas en el artículo 77 de la Ley Nro , se establ eció la metodología y requisitos que deben aplicarse para el cálculo de saldos no invertidos de ejercicios anteriores, a efectos de gestionar su incorporación presupuestaria a través del dictado de la Disposición Nro. 002/2007, con la cual se formalizan los controles que se habían implementado. Dicha disposición estableció que los Servicios Administrativos Financieros que integran el Sector Público Provincial No Financiero, que administran recursos con fuentes de financiamiento afectadas o recursos propios de libre disponibilidad, deben incorporar los saldos no invertidos producidos en cada fuente de financiamiento en el ejercicio inmediato anterior. A tal efecto, una vez producido el cierre definitivo de las cuentas de dicho ejercicio, deben iniciar la gestión destinada al dictado del acto administrativo que posibilite la incorporación presupuestaria del remanente determinado y la ampliación compensada de las partidas de gastos que se prevén imputar. La gestión que se realice, deberá contener la determinación del saldo no invertido como resultado de la confrontación entre los recursos ejecutados y los gastos devengados en la o las fuentes de financiamiento consideradas, el que deberá guardar una lógica relación con los saldos disponibles en caja y bancos, incluidas las inversiones financieras temporarias, si las hubiera, y la deuda presupuestaria acumulada al cierre del ejercicio. Determinado el saldo no invertido a incorporar, el Servicio Administrativo Financiero gestionante deberá aplicar en su justificación el Cuadro Demostrativo de Correspondencia 15

16 con Saldos Financieros Disponibles, implementado por esta Disposición, el cual se agrega al trámite acompañado de los Estados de Ejecución Presupuestaria al cierre del ejercicio y la Situación del Tesoro a dicho momento, para las entidades obligadas a su confección. Se agrega como Anexo la Disposición Nro. 002/2007 de la Contaduría General de la Provincia de Santa Fe, la cual contiene el Cuadro Demostrativo de Correspondencia con Saldos Financieros Disponibles y su instructivo. II.4 - Registro Contable La provincia cuenta con un sistema informático integrado que se caracteriza por la existencia de una relación automática entre los clasificadores presupuestarios y el plan de cuentas de la Contabilidad Gubernamental. Ello permite que los registros contables se generen a partir de los documentos de gestión que se administran en el sistema y son resultantes de las diferentes etapas de la ejecución presupuestaria de recursos y gastos, de los registros extrapresupuestarios, como así también del proceso de pago. Si bien la contabilidad no se lleva por fuente de financiamiento, la asociación a cada cuenta contable se realiza por cada fuente habilitada en cada una de las cuentas bancarias, por lo que una cuenta bancaria puede estar asociada a una o mas cuentas contables y viceversa. Analizando la contabilidad de la Administración Centralizada, dentro del Activo Corrientes - Disponibilidades del Estado de Situación Patrimonial, existen cuentas relacionadas a las cuentas bancarias que administra la Tesorería General de la Provincia, sea de rentas generales o de recursos afectados; cuentas que representan los fondos en tránsito en poder de las distintas jurisdicciones denominadas Transferencia Pagadores y otras que reflejan los fondos en cuentas bancarias habilitadas en los distintos Servicios Administrativos por tratarse de Cuentas Especiales o fondos que se enmarcan en la Ley Nro llamadas Disponibilidades en poder de... II.5 - Exposición La identificación por fuente de Financiamiento permite la elaboración del Esquema Ahorro, Inversión, Financiamiento de una, todas o un grupo de fuentes de financiamiento lo 16

17 que posibilita obtener el Resultado Financiero de Rentas Generales, el cual se incorpora a la Cuenta de Inversión. Asimismo, se incluye información relativa a los fondos afectados, a través de la incorporación de los siguientes estados de la Administración Central, Organismos Descentralizados, Instituciones de Seguridad Social y Empresas, Sociedades y Otros Entes Públicos: Estado de Recursos Afectados por Fuente de Financiamiento e Institución / Fuente de Financiamiento. Ejecución Analítica de Recursos Afectados en sus distintas clasificaciones. Estados de Ejecución de Gastos de los Recursos Afectados en sus distintas clasificaciones. Estados de Ejecución de Recursos y Gastos con sus distintas fuentes de Financiamiento, de cada una de las Cuentas Especiales. El artículo 94 de la Ley Nro al establecer el contenido mínimo de la Cuenta de Inversión, solicita información de ejecución de presupuesto desagregada por ente, no obstante la Contaduría General de la Provincia, incorpora información desagregada no solo por ente sino también por fuente de financiamiento ampliando su contenido. La incorporación a Presupuesto de las Cuentas Especiales y Recursos Afectados también es exigida por el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal. El Decreto Nacional Nro /04 reglamentario de la Ley Nro define como Administración Pública no Financiera a.todos los organismos centralizados y descentralizados que no tengan carácter empresarial; las cuentas especiales y fondos afectados, los fondos fiduciarios y las instituciones de seguridad social. La identificación de las afectaciones es importante también para el límite de endeudamiento dispuesto por nuestra Constitución la cual en su artículo 55 inciso 12 establece el servicio de la totalidad de las deudas provenientes de Empréstitos no puede comprometer más de la cuarta parte de la renta provincial. A los fines de la aplicación de este precepto constitucional, el artículo 70 de la Ley Nro define como renta provincial el conjunto de los recursos recaudados, excluidos los de afectación específica, los de capital y los obtenidos del financiamiento, de la totalidad de la Administración Provincial. 17

18 Conclusiones Si bien la legislación tiende a que no existan afectaciones, dando lugar al principio de unidad de presupuesto y de caja, existen excepciones al existir afectaciones especiales, legalmente establecidas y las denominadas cuentas especiales, que resisten las disposiciones que disponen eliminarlas o al menos limitarlas. 18

19 Asimismo, es importante que a partir de estos instrumentos no se constituyan mecanismos que eludan el control propio del Sector Público, el cual comprende la obligación del Administrador de rendir cuentas de la gestión. Es por ello que el sistema contable debe brindar las herramientas necesarias que posibiliten el seguimiento de las afectaciones a fin de poder controlar que los gastos no superen los ingresos específicos para su financiamiento, dada su característica de autofinanciamiento. Las Contadurías Generales entonces, deben asegurar un registro presupuestario y contable acorde de las afectaciones, para que la información sea útil para la toma de decisiones, basadas sobre las ideas de que el control y la transparencia en el manejo de la cosa pública se mantengan inalterables. 19

20 Anexos 20

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44 Se incluye además en este apartado la comparación de las distintas normativas provinciales donde la legislación hace referencia al tratamiento de los recursos afectados; incluido el artículo pertinente de la ley nacional Nro ESTADO NACIONAL LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA Y CONTROL DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL. (1992). ARTICULO 23: No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de: a) Los provenientes de operaciones de crédito público; b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado nacional, con destino específico; c) Los que por leyes especiales tengan afectación especifica. BUENOS AIRES Ley Texto Actualizado con las modificaciones introducidas por Ley (2007). ARTICULO 22: No se podrá destinar el producto de ningún recurso con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de: a) Los provenientes de operaciones de crédito público; b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado Provincial con destino específico; c) Los que por leyes especiales tengan afectación específica. CATAMARCA LEY ADMINISTRACION FINANCIERA, DE LOS BIENES Y SISTEMA DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO. (1998). ARTICULO 21º: Ningún rubro del presupuesto de recursos se podrá destinar para atender específicamente el pago de gastos determinados, con excepción de los provenientes de: a) Leyes especiales y que tengan afectación específica; b) Operaciones de Crédito Público; c) Donaciones, herencias o legados, a favor del Estado Provincial, con cargo determinado; d) Los fondos provistos por terceros, para una finalidad determinada. CHACO LEY FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA DEL SECTOR PROVINCIAL. (2000). 44

45 ARTICULO 38: No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos a la atención de un gasto predeterminado, con excepción de: a) los provenientes de operaciones de crédito público autorizadas para aplicaciones determinadas; b) los provenientes de aportes, transferencias, donaciones, herencias o legados a favor del estado provincial, con destino específico determinado como condición para su validez, mantenimiento o efectivización; c) los que tengan afectación especifica dispuesta por ley. CHUBUT LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA Y SISTEMA DE CONTROL INTERNO DEL SECTOR PUBLICO PROVINCIAL. (2005). ARTICULO 21 : No se podrá destinar recurso alguno con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de: α) Los provenientes de operaciones de crédito público; β) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado Provincial con destino específico; χ) Los que por leyes especiales tengan afectación específica; δ) Las transferencias que tengan afectación específica. CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES - LEY 70 - SISTEMAS DE GESTION, ADMINISTRACION FINANCIERA Y CONTROL DEL SECTOR PUBLICO DE LA CIUDAD. (1998). ARTICULO 44º: Se consideran como recursos del ejercicio todos aquellos que se prevén recaudar durante el período en los organismos autorizados a percibir dinero; los recursos provenientes de donaciones y operaciones de crédito público, conforme lo determine la reglamentación, y los excedentes de ejercicios anteriores que se estime existentes a la fecha de cierre del ejercicio anterior al que se presupuesta. ARTICULO 46º: No se puede destinar específicamente el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender el pago de determinados gastos. Sólo podrán ser afectados para fines específicos los ingresos provenientes de: α) Operaciones de crédito público; β) Donaciones, herencias vacantes o legados a favor del Estado; χ) La aplicación de leyes que prevean su afectación específica; 45

46 δ) Las transferencias de Jurisdicción Nacional, de Organismos Internacionales o de otros Estados, que determinen su afectación específica. ARTICULO 53º: Los créditos del presupuesto de gastos que haya aprobado la Legislatura constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar. En cada trimestre sólo podrán comprometerse gastos que encuadren en los conceptos y límites de los créditos autorizados. No pueden contraerse compromisos cuando el uso de los créditos esté condicionado a la existencia de recursos especiales, sino en la medida de su realización, salvo que, por su naturaleza, se tenga certeza de su realización en el ejercicio o momento financiero. CORDOBA - LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA. (2003). ARTICULO 15º: Afectaciones de Recursos a Gastos Específicos. NO se podrá destinar el producto de ningún recurso con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de: a) Los provenientes de operaciones de crédito público; b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado Provincial con destino específico; c) Los que por leyes nacionales o convenios interjurisdiccionales tengan afectación específica y de dicha afectación dependa la percepción del recurso; d) Los que por leyes especiales de carácter provincial sean extraordinarios, estén destinados a atender gastos de carácter no permanente, o aquellos destinados a dar participación a Municipalidades y Comunas; e) Los que constituyan recursos propios de los organismos descentralizados, agencias, empresas y otros entes públicos; Las erogaciones que se financien con recursos afectados deberán estar incluídos de manera explícita en la Ley anual de Presupuesto. Tales erogaciones además, serán de tal naturaleza que solo comprometan las obligaciones hasta el límite de la percepción efectiva de los recursos afectados. Toda afectación de recursos a gastos específicos deberá ser incluida en el presupuesto general, no admitiéndose su funcionamiento extra presupuestario. 46

47 Los créditos que se prevean gastar en el ejercicio deberán contar con su respectivo financiamiento. La utilización del crédito solo se podrá hacer efectiva en la medida que los recursos previstos sean recaudados y solo se podrán ejecutar gastos hasta el límite de los ingresos disponibles de los recursos específicos destinados a financiarlos. FACULTASE al Poder Ejecutivo a disponer la apropiación durante el ejercicio al tesoro provincial como rentas de libre disponibilidad de aquellos recursos recaudados que excedan los gastos que se preveía atender con ellos, en el período mencionado, siempre que no exista la necesidad de incrementar tales gastos. CORRIENTES - LEY DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA Y DE LOS SISTEMAS DE CONTROL, CONTRATACIONES Y ADMINISTRACION DE LOS BIENES DEL SECTOR PÚBLICO PROVINCIAL. (2004). ARTICULO 22º: No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de: a) Los provenientes de operaciones de crédito público; b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado Provincial, con destino específico; c) Los que por leyes especiales tengan afectación específica; d) Las transferencias recibidas que tengan afectación específica. Los ingresos correspondientes a situaciones en las que el Estado Provincial sea depositario o tenedor temporario, no constituyen recursos.- ENTRE RIOS - LEY CONTABILIDAD PUBLICA LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA, DE LOS BIENES Y LAS CONTRATACIONES. (1996). ARTICULO 11º: Ningún rubro del presupuesto de recursos se podrá destinar para atender específicamente al pago de gastos determinados, con excepción de: a) Los provenientes de operaciones de crédito público; b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado provincial, con destino específico; c) Los que tengan afectación específica dispuesta por ley; 47

48 FORMOSA - LEY Nº LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA, ADMINISTRACIÓN DE BIENES, CONTRATACIONES Y SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PÚBLICO PROVINCIAL. ARTICULO 25: Ningún rubro del presupuesto de recursos se podrá destinar para atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de: a) los provenientes de operaciones de crédito público; b) los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado Provincial, con destino específico; c) los que por Leyes especiales tengan afectación específica. JUJUY - LEY N LEY DE ADMINISTRACION FINANC IERA Y LOS SISTEMAS DE CONTROL PARA LA PROVINCIA DE JUJUY. (1996). ARTICULO 23: DESTINO DE LOS INGRESOS: No se podrán destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de: a) Los provenientes de operaciones de Crédito Público; b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado Provincial, con destino específico; c) Los que por leyes especiales tengan afectación específica; d) Los que provengan de Jurisdicción Nacional o de Organismos Internacionales que tengan afectación específica. LA PAMPA No posee dicha Ley. LA RIOJA - LEY LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA. (2001). ARTICULO 23º: Destino de los Recursos: No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender el pago de determinados gastos, con excepción de: a) Los provenientes de operaciones de crédito público; b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado, con destino específico; c) Los que por Leyes especiales tengan afectación específica; 48

49 d) Los que provengan de Jurisdicción Nacional o de Organismos Internacionales que tengan afectación específica. MENDOZA - LEY N LEY DE ADMINISTRACIÓN FINA NCIERA. (1972). ARTÍCULO 11º: La afectación específica de los recursos del presupuesto solo podrá ser dispuesta por ley. Asimismo son recursos afectados a tal fin, los asignados a constituir fondos fiduciarios con destino específico. (Texto Según Ley Nº 7324, art. 149, B.O. 12/1/2005) ARTÍCULO 12º: El Poder Ejecutivo, o los funcionarios autorizados al efecto, podrán disponer la utilización transitoria de fondos de cuentas especiales para efectuar pagos cuando, por razones circunstanciales o de tiempo, deba hacerse frente a apremios financieros. Dicha autorización transitoria no significará cambio de financiación ni de destino de los recursos, cuidando de no provocar daño en el servicio que deba prestarse con fondos específicamente afectados, bajo responsabilidad de la autoridad que lo disponga. (Texto según Ley 5282 Art. 1º, B.O. 18/1/1988) MISIONES NO POSEE DICHA LEY NEUQUEN - LEY N LEY DE ADMINISTRACION FINA NCIERA Y CONTROL. (1995). ARTICULO 27º: La afectación específica de los recursos del Presupuesto sólo podrá ser dispuesta por ley, previo informe fundado del Ministerio de Hacienda, Obras y Servicios Públicos, a través de la Subsecretaría de Hacienda y Finanzas, sobre su necesidad y conveniencia que determine la viabilidad o no de dicha afectación. RIO NEGRO - LEY N LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y CONTROL INTERNO DEL SECTOR PÚBLICO PROVINCIAL. (1997). ARTICULO 19º: No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de: a) Los provenientes de operaciones de crédito público; 49

50 El Poder Ejecutivo, a través de la Secretaría de Hacienda y la Subsecretaría de Financiamiento especificará a qué gasto imputar los ingresos provenientes de operaciones de crédito público. (Decreto N 1514/01). b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado Provincial, con destino específico; c) Las regalías; d) Los que, por leyes especiales, tengan afectación específica; e) Los provenientes del Estado Nacional con destino específico. SALTA NO POSEE DICHA LEY SAN JUAN - LEY Nro REGIMEN DE ADMINISTRACION FINANCIERA DE APLICACIÓN EN TODO EL SECTOR PUBLICO. (1998). ARTICULO 23º: No se podrán afectar recursos para atender el pago de gastos específicos, con excepción de: a) Los provenientes de operaciones de crédito público; b) Las donaciones, herencias o legados con destino específico; c) Los que por leyes especiales tengan afectación específica; d) Los transferidos por organismos estatales, municipales, interestaduales, etc. con fines específicos.- SAN LUIS - La Ley Nº VIII de Contabilidad, Administración y Control Público y su Decreto Reglamentario Nº 2863-MC-2004 Modificado por Decreto Nº 5287-MHP. (2008). No se encontró el texto correspondiente a dicha normativa. SANTA CRUZ - LEY 760 ARTICULO 11º: La afectación específica de los recursos del presupuesto sólo podrá ser dispuesta por Ley.- Norma Vinculada: Ley Provincial Art. 4º 50

51 LEY Nº EL PODER LEGISLATIVO DE LA PROVINCIA DE SANTA CRUZ ARTICULO 4º: A los efectos de la presente Ley y del artículo 11 º de la Ley Nº 760, se entiende por Cuenta especial, a aquellas que reúnan cualquiera de las siguientes condiciones: a) Afectaciones determinadas por Ley, de Recursos del Presupuesto, a gastos determinados, para cubrir finalidades ciertas con autofinanciación asegurada y que no demanden otros aportes del Tesoro; b) Aportes extraprovinciales cuya administración independiente resulte una condición impuesta de los organismos financiadores, situación que deberá probarse con el convenio o acuerdo suscrito que específicamente lo estipule; Asimismo todas las Cuentas Especiales deberán contener como condición para su funcionamiento: a) Autorización para la habilitación de la cuenta corriente bancaria con la nomenclatura con la que se la denominará; especial; b) Fijación de los funcionarios responsables del manejo y administración de la cuenta c) Obligatoriedad de contar anualmente un plan de gastos y de recursos para su incorporación al Presupuesto de Gastos y Cálculo de Recursos de la Provincia, el que básica mente contendrá: l.-en lo concerniente a gastos: Especificación de los egresos ajustados exclusivamente a la finalidad para la cual se habilita la cuenta especial; 2.-En lo concerniente a recursos: Detalle de los ingresos acorde con las afectaciones y/o recaudaciones que se dispongan.- d)-sujeción de la administración de la Cuenta Especial a las previsiones de las Leyes Nros. 500 y 760 según corresponda. ARTICULO 5º: Las Cuentas Especiales existentes que no se adecuen al funcionamiento de lo establecido en el articulo anterior caducarán al 31 de diciembre de 1990, para lo cual los responsables de su administración deberán proceder a su liquidación, 51