DERECHO COMPARADO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

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1 ISSN E DERECHO COMPARADO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA Monográfico coordinado por: Jaime Pintos Santiago DOCTRINA EL SISTEMA DE COMPRAS Y CONTRATACIONES ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO ARGENTINO Y SUS PRINCIPIOS RECTORES Miguel A. Lico LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN COSTA RICA: PLANIFICACIÓN, SELECCIÓN E IMPUGNACIÓN Marlene Chinchilla Carmiol y Elard Gonzalo Ortega Pérez LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN PARAGUAY Marco Aurelio González Maldonado SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA Yokasta Guzmán Santos CONTRATACIÓN PÚBLICA EN URUGUAY Ximena Pinto Nerón EL SISTEMA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA ESPAÑOL José Antonio Moreno Molina y Jaime Pintos Santiago

2 ALetheia CUADERNOS CRÍTICOS DEL DERECHO COMITÉ CIENTÍFICO SOSA WAGNER, FRANCISCO SANTA BÁRBARA RUPÉREZ, JESÚS SAIZ DE MARCO, ISIDRO GONZÁLEZ ALONSO, BENJAMÍN GUILLÉN LÓPEZ, ENRIQUE GALÁN JUÁREZ, MERCEDES RODRÍGUEZ SEGADO, LUIS MIGUEL ESPEJO GONZÁLEZ, MIGUEL ÁNGEL REQUENA LÓPEZ, TOMÁS CHECA GONZÁLEZ, CLEMENTE PALMA LÓPEZ, CRISTINA MOREU SERRANO, GERARDO MORENO MOLINA, JOSÉ ANTONIO MARTÍN MORENO JOSÉ LUIS MARTÍN CRISTÓBAL, JOSÉ SECRETARIO: RODRÍGUEZ SEGADO, LUIS MIGUEL CAMY ESCOBAR, JESÚS CAIADO AMARAL, RAFAEL BORBÓN Y CRUZ, MILAGROS BELADÍEZ ROJO, MARGARITA ALMANSA MORENO BARREDA, JAVIER SECRETARIA ADJUNTA: PARERA CARRETERO, SOLEDAD Ver sumarios y archivos a texto completo desde 2006

3 MONOGRÁFICO DERECHO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA SUMARIO: Págs. 1-3 Págs. 4-6 EDITORIAL (José Luis Martín Moreno) PRESENTACIÓN (Jaime Pintos Santiago) DOCTRINA Págs El sistema de compras y contrataciones administrativo en el Derecho Argentino y sus principios rectores Miguel A. Lico La contratación pública en Costa Rica: planificación, selección e impugnación Marlene Chinchilla Carmiol y Elard Gonzalo Ortega Pérez La contratación pública en Paraguay Marco Aurelio González Maldonado Sistema nacional de contratación pública en la República Dominicana Yokasta Guzmán Santos Contratación pública en Uruguay Ximena Pinto Nerón El sistema de contratación pública español José Antonio Moreno Molina y Jaime Pintos Santiago

4 La Contratación Pública en Costa Rica: Planificación, Selección e Impugnación MARLENE CHINCHILLA CARMIOL ELARD GONZALO ORTEGA PÉREZ RESUMEN: El trabajo hace una descripción del modelo de contratación administrativa en Costa Rica, partiendo de la fase de planificación, para abordar la selección y adjudicación, así como se aborda la dinámica del régimen recursivo que regula la normativa legal y reglamentaria. El enfoque pretende brindar un panorama general del modelo, pero también incorpora los problemas y discusiones que enfrentan los operadores jurídicos en estas etapas de la contratación administrativa. ABSTRACT: This work make a description of the model of public procurement in Costa Rica, starting from the planning stage to approach the selection and award of contracts, as well as the dynamics of the administrative review procedure that regulates the legal and regulatory rules addressed. The approach aims to provide a model overview, but also incorporates the problems and discussions facing legal operators in these stages of public procurements PALABRAS CLAVE: Procedimientos de compra, etapas de contratación, procedimientos de impugnación; sistema de contratación pública de Costa Rica. KEY WORDS: Public tender procurement, stages of public procurement, administrative review procedures; Costa Rica public procurement system. CDU: 34 Derecho en general Derecho Administrativo Contratos y obligaciones. 32 Política Funciones propias de la Administración. 338 Política económica. Organización, planificación y producción. 336 Finanzas. Hacienda pública.

5 La Contratación Pública en Costa Rica: Planificación, Selección e Impugnación MARLENE CHINCHILLA CARMIOL ELARD GONZALO ORTEGA PÉREZ RESUMEN: El trabajo hace una descripción del modelo de contratación administrativa en Costa Rica, partiendo de la fase de planificación, para abordar la selección y adjudicación, así como se aborda la dinámica del régimen recursivo que regula la normativa legal y reglamentaria. El enfoque pretende brindar un panorama general del modelo, pero también incorpora los problemas y discusiones que enfrentan los operadores jurídicos en estas etapas de la contratación administrativa. ABSTRACT: This work make a description of the model of public procurement in Costa Rica, starting from the planning stage to approach the selection and award of contracts, as well as the dynamics of the administrative review procedure that regulates the legal and regulatory rules addressed. The approach aims to provide a model overview, but also incorporates the problems and discussions facing legal operators in these stages of public procurements PALABRAS CLAVE: Procedimientos de compra, etapas de contratación, procedimientos de impugnación; sistema de contratación pública de Costa Rica. KEY WORDS: Public tender procurement, stages of public procurement, administrative review procedures; Costa Rica public procurement system. CDU: 34 Derecho en general Derecho Administrativo Contratos y obligaciones. 32 Política Funciones propias de la Administración. 338 Política económica. Organización, planificación y producción. 336 Finanzas. Hacienda pública.

6 Marlene Chinchilla Carmiol y Elard Gonzalo Ortega Pérez LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN COSTA RICA: PLANIFICACIÓN, SELECCIÓN E IMPUGNACIÓN Marlene Chinchilla Carmiol 1 Elard Gonzalo Ortega Pérez 2 Obras en el proyecto hidroeléctrico Reventazón Fuente: content/uploads/2015/02/proyecto Reventaz%C3%B3n armadores de noche.jpg 1 La autora es Licenciada en Derecho de la Universidad de Costa Rica, Especialista en Derecho Público de la misma Universidad y egresada del Máster en Contratación Pública de la Universidad Castilla-La Mancha. Actualmente ocupa el cargo de Gerente Asociada en la División de Contratación Administrativa, conformando el órgano colegiado que conoce las impugnaciones de todo el Sector Público en materia de contratación administrativa que corresponde conocer a la Contraloría General de la República. Es también co-redactora del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa vigente. También se ha desempeñado como facilitadora de los programas virtuales y presenciales de capacitación de la Contraloría General de la República, así como ha coordinado cursos específicos de capacitación, presenciales y virtuales en diversos temas como la modalidad de entrega según demanda. 2 El autor es Licenciado en Derecho de la Universidad de Costa Rica y egresado del Máster en Contratación Pública de la Universidad Castilla-La Mancha. Actualmente ocupa el cargo de Gerente Asociado en la División de Contratación Administrativa, en donde conforme el órgano colegiado que conoce las impugnaciones de todo el Sector Público en materia de contratación administrativa que corresponde conocer a la Contraloría General de la República. En el ejercicio del cargo ha coordinado procesos de apoyo en la materia de compras públicas al Ministerio de Comercio Exterior en varios tratados de libre comercio (Unión Europea, Singapur, Perú, Panamá, entre otros), así como en materia de contratación administrativa ha coordinado por parte de la Contraloría General de la República el proceso de consulta e invitación para ingreso a la OCDE. Anteriormente se ha desempeñado como facilitador en programas presenciales y virtuales de contratación administrativa en la Contraloría General de la República y presenciales en el Colegio de Abogados de Costa Rica. Hasta enero del año 2014 colaboró en la redacción de contenido de los cursos virtuales de contratación administrativa que imparte la Contraloría General de la República y fungió como Gerente Coordinador del Proyecto. 58

7 LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN COSTA RICA: PLANIFICACIÓN, SELECCIÓN E IMPUGNACIÓN SUMARIO: I.- REGULACIÓN NORMATIVA DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. a.- Antecedentes. b.- Regulación actual. i.- Procedimientos y medios de selección del contratista. ii.- Algunas modalidades de contratación y el uso de medios electrónicos. II.- ETAPAS DE LA ACTIVIDAD DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. III.- LA GESTIÓN EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA Y PROBLEMAS DETECTADOS. IV. RÉGIMEN RECURSIVO DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. a.- El recurso de objeción al cartel. i.- Finalidad. ii.- Legitimación. iii.- Fundamentación. b.- El recurso de apelación. i.- Finalidad. ii.- Legitimación. iii.- Fundamentación. iv.- La jerarquía impropia de la CGR y el agotamiento preceptivo de la vía administrativa. IV. CONCLUSIONES. V. BIBLIOGRAFÍA. I.- Regulación normativa de la contratación administrativa a.- Antecedentes El artículo 182 de la Constitución Política señala que los contratos para la ejecución de obras públicas que celebren los Poderes del Estado, las municipalidades y las instituciones autónomas, así como las compras que se hagan con fondos de esas entidades y las ventas o arrendamientos de bienes pertenecientes a las mismas, se deben realizar mediante el procedimiento de licitación, según lo que regule la ley y de acuerdo al monto respectivo. A partir de lo anterior se deriva el esquema de contratación pública del país, destacándose el hecho de que como principio orientador de la materia, la adquisición de bienes, obras y servicios ahí indicados debe realizarse mediante licitación, o sea, mediante concurso. La disposición constitucional que se comenta encuentra su origen en 1940, y el hecho de establecerse en la Carta Fundamental el mecanismo de licitación se debe a que se procuraba desterrar la selección de contratistas sin que mediara concurso alguno 3. Conviene agregar que por licitación ha de entenderse la selección mediante concurso y no necesariamente al procedimiento de licitación pública como tal, según lo precisó la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al señalar en el voto del 16 de febrero de 1998, lo siguiente: En este orden de ideas, por licitación debe entenderse el mecanismo, modalidad, medio o conjunto de principios a los que debe sujetarse el Estado -en el sentido más amplio- para poder realizar su actividad de contratación 3 En las Actas de la Asamblea Constituyente, se consigna: El diputado CHACON JINESTA expresó que por experiencia reconoce que no siempre el sistema de licitaciones públicas produce los mejores beneficios. Si bien se trata de un sano principio, en la práctica las licitaciones no dan los buenos resultados que se espera. Lo más conveniente sería no decir nada en la Constitución. / El señor CASTRO SIBAJA manifestó que aun el mismo compañero Chacón reconoce la bondad del principio Por qué, entonces, oponerse a consignarlo en la Constitución? Es necesario llevar ese principio al texto constitucional para que no vuelvan a ocurrir los llamados contratos sin licitación del régimen pasado, que tanto criticara la Oposición. (Acta de la Asamblea Constituyente, No. 164 celebrada el 10 de octubre de 1949, artículo 2, pp ) 59

8 Marlene Chinchilla Carmiol y Elard Gonzalo Ortega Pérez De este modo, el constituyente sentó las bases para que el legislador común moldeara con mayor precisión el esquema que vendría a dar vida a la contratación administrativa. Es así como esa materia se reguló, entre otras normas, en la Ley de Administración Financiera donde se destinaba un reducido número de artículos a la contratación administrativa propiamente dicha, ya que en ella encontraban asidero legal las regulaciones propias de la Tesorería Nacional, el Presupuesto Nacional, la Contabilidad de la Nación y los Contratos Administrativos. Ante esto, fue por la vía reglamentaria donde se dio una regulación más amplia a la contratación administrativa. Posteriormente, se estimó necesario contar con un instrumento de rango legal que normara más ampliamente la materia y es así como en 1996 entra a regir la ley No Ley de Contratación Administrativa, que es la ley vigente actualmente. A nivel reglamentario, se emitió el Reglamento General de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo No H de 6 de marzo de 1996, el cual fue derogado por el Reglamento de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo No H que entró a regir en enero de 2007, hoy vigente. b.- Regulación actual i.- Procedimientos y medios de selección del contratista La Ley de Contratación Administrativa regula los procedimientos ordinarios a partir de los cuales la Administración debe seleccionar a la persona física o jurídica con la que entablará la relación contractual. Estos procedimientos son la licitación pública, la licitación abreviada, y la contratación directa. El remate está previsto como un procedimiento para vender o arrendar bienes, cuando resulte el medio más apropiado. La licitación pública, regulada en los artículos 41 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa, es el procedimiento plenario donde se plasman de manera amplia los principios que informan esta materia y que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha derivado del artículo 182 de la Constitución Política. 4 Algunos de estos principios son atenuados 60 4 En relación con los principios, en el voto de 16 de febrero de 1998, indicó: En virtud de lo anterior, debe entenderse que del artículo 182 de la Constitución Política se derivan todos los principios y parámetros constitucionales que rigen la actividad contractual del Estado. Algunos de estos principios que orientan y regulan la licitación son: 1.- de la libre concurrencia, que tiene por objeto afianzar la posibilidad de oposición y competencia entre los oferentes dentro de las prerrogativas de la libertad de empresa regulado en el artículo 46 de la Constitución Política, destinado a promover y estimular el mercado competitivo, con el fin de que participen el mayor número de oferentes, para que la Administración pueda contar con una amplia y variada gama de ofertas, de modo que pueda seleccionar la que mejores condiciones le ofrece; 2.- de igualdad de trato entre todos los posibles oferentes, principio complementario del anterior y que dentro de la licitación tiene una doble finalidad, la de ser garantía para los administrados en la protección de sus intereses y derechos como contratistas, oferentes y como particulares, que se traduce en la prohibición para el Estado de imponer condiciones restrictivas para el acceso del concurso, sea mediante la promulgación de disposiciones legales o reglamentarias con ese objeto, como en su

9 LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN COSTA RICA: PLANIFICACIÓN, SELECCIÓN E IMPUGNACIÓN en los otros procedimientos ordinarios y de selección, lo cual encuentra su razón de ser en las particularidades propias de la contratación administrativa y la inversión de recursos públicos en cada caso. Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado: Si bien el sub examine no versa, desde luego, acerca de la contratación directa sino de la licitación abreviada, el antecedente parcialmente transcrito es importante en dos sentidos: /a) Porque clarifica que, en opinión de la Sala, la existencia de procedimientos de contratación administrativa distintos a la licitación pública, en los que incluso se atenúa o matiza varias de actuación concreta; y la de constituir garantía para la administración, en tanto acrece la posibilidad de una mejor selección del contratista; todo lo anterior, dentro del marco constitucional dado por el artículo 33 de la Carta Fundamental; 3.- de publicidad, que constituye el presupuesto y garantía de los principios comentados, ya que busca asegurar a los administrados la más amplia certeza de la libre concurrencia en condiciones de absoluta igualdad en los procedimientos de la contratación administrativa, y que consiste en que la invitación al concurso licitatorio se haga en forma general, abierta y lo más amplia posible a todos los oferentes posibles, dándosele al cartel la más amplia divulgación, así como el más amplio acceso al expediente, informes, resoluciones y en general a todo el proceso de que se trate; 4.- de legalidad o transparencia de los procedimientos, en tanto los procedimientos de selección del contratista deben estar definidos a priori en forma precisa, cierta y concreta, de modo que la administración no pueda obviar las reglas predefinidas en la norma jurídica que determina el marco de acción, como desarrollo de lo dispuesto al efecto en la Constitución Política; 5.- de seguridad jurídica, que es derivado del anterior, puesto que al sujetarse los procedimientos de la contratación administrativa a las reglas contenidas en las disposiciones normativas, se da seguridad y garantía a los oferentes de su participación; 6.- formalismo de los procedimientos licitatorios, en cuanto se exijan formalidades, éstas actúan a modo de controles endógenos y de autofiscalización de la acción administrativa; de manera que no se tengan como obstáculo para la libre concurrencia; 7.- equilibrio de intereses, en tanto es necesario que en estos procedimientos exista una equivalencia entre los derechos y obligaciones que se derivan para el contratante y la administración, de manera que se tenga al contratista como colaborador del Estado en la realización de los fines públicos de éste; 8.- principio de buena fe, en cuanto en los trámites de las licitaciones y en general, en todo lo concerniente a la contratación administrativa, se considera como un principio moral básico que la administración y oferentes actúen de buena fe, en donde las actuaciones de ambas partes estén caracterizadas por normas éticas claras, donde prevalezca el interés público sobre cualquier otro; 8.- de la mutabilidad del contrato, puesto que la administración cuenta con los poderes y prerrogativas necesarias para introducir modificaciones a los contratos, con el objeto de que cumplan con el fin público asignado que debe proteger y realizar; 9.- de intangibilidad patrimonial, en virtud del cual la administración está siempre obligada a mantener el equilibrio financiero del contrato, sea indemnizando al cocontratante de todos los efectos negativos que se originen en sus propias decisiones, sea como efecto del principio de mutabilidad, sea por razones de conveniencia o de interés público o por cualesquiera otras razones generales o especiales que lleguen a afectar el nivel económico inicial, reajustando siempre las variaciones ocurridas en todos y cada uno de los costos que conforman los precios del contrato para mantener incólume el nivel económico originalmente pactado ( reajustes de precios que pueden originarse en las teorías jurídicas de la imprevisión, rebus sic stantibus, hecho del príncipe y sobre todo, en la llamada equilibrio de la ecuación financiera del contrato); y 10.- del control de los procedimientos, principio por el cual todas las tareas de la contratación administrativa son objeto de control y fiscalización en aras de la verificación, al menos, de la correcta utilización de los fondos públicos. De manera que es necesaria, en todo el procedimiento de la contratación administrativa, cuando menos, la verificación de los siguientes controles: el jurídico, para comprobar que ninguna entidad o funcionario realice acto alguno o asuma conductas que transgredan la Ley, realizado mediante la verificación de la existencia previa de recursos económicos; el contable, que es el examen o juzgamiento de las cuentas de las dependencias y de los funcionarios que tienen a su cargo de la administración de fondos y bienes del Estado, que deriva de la revisión constante y sistemática de todas las operaciones que afectan los créditos presupuestarios aprobados por la Asamblea Legislativa o la Contraloría, a fin de que los gastos tengan su respaldo financiero y se ajusten a la clasificación establecida, realizado por las oficinas de control de presupuesto y contabilidad de cada ente o institución contratante; el financiero, que consiste en la fiscalización de la correcta percepción de ingresos y de la legalidad del gasto público, de competencia de las propias oficinas financieras de las instituciones, la Tesorería Nacional, la Oficina de Presupuesto, y la Contraloría General de la República; y el control económico o de resultados, que se realiza sobre la eficiencia y eficacia de la gestión financiera, es decir, sobre los resultados de dicha gestión, la determinación del cumplimiento de las metas establecidas y el aprovechamiento óptimo de los recursos, control que se lleva a cabo muy parcialmente por parte de las instituciones y no se ha concebido como un efectivo instrumento para el desarrollo gerencial e institucional. 61

10 Marlene Chinchilla Carmiol y Elard Gonzalo Ortega Pérez sus formalidades, es conforme con el Derecho de la Constitución. En lo que interesa aquí, el procedimiento de licitación abreviada difiere de la pública en que, en vez de admitir una participación ilimitada de interesados, se puede invitar a un mínimo de cinco proveedores (nótese que las normas no fijan un tope superior) [ ] Si bien no hay duda de que eso podría considerarse contrario al principio de participación, en realidad resulta razonable y ponderado en atención a la clase de actividad contractual de que se trata, en tanto balancea el interés de una amplia participación con el de lograr una mayor celeridad y eficiencia en la satisfacción de los intereses que se busca tutelar con el proceso concursal. Y, /b) Porque si, en opinión de la Sala, es conforme a la Constitución Política incluso llegar a exceptuar totalmente las reglas de la licitación ordinaria bajo las calificadas circunstancias que prevé el ordenamiento (que es lo que ocurre en caso de contratación directa), cómo no habría de serlo también cuando lo único que se hace es modular o atenuar esas reglas, como sucede en la licitación abreviada? 5 En la licitación pública la invitación a participar se realiza de forma abierta ya que debe mediar publicación en el diario oficial La Gaceta, de forma tal que no es necesaria para participar la inscripción previa en ningún registro. Dado que la determinación del procedimiento se realiza en función del monto de la contratación salvo disposición legal que disponga de un procedimiento específico-, el legislador dispuso que el plazo mínimo para recibir ofertas es de quince días hábiles. Lo anterior para que en los negocios de mayor magnitud, que se asocian a los de mayor monto, exista un tiempo suficiente para que los potenciales oferentes puedan formular detenidamente las propuestas que lleguen a presentar a la entidad licitante. En este procedimiento se debe elaborar un cartel que debe contener las especificaciones técnicas, financieras y de calidad, así como un sistema de calificación que permita seleccionar a la oferta ganadora del concurso de una forma objetiva, que viene a ser aquella que, cumplidos los aspectos básicos de admisibilidad, obtenga el mayor puntaje de acuerdo con el sistema de calificación. El cartel de la licitación pública goza del recurso de objeción, el cual es conocido por la Contraloría General de la República por la vía de la jerarquía impropia. El acto final también puede ser impugnado, pero aquí el monto determinará si lo conoce la entidad licitante o bien, la Contraloría General. Merece destacarse que el legislador, al emitir las regulaciones propias de la licitación pública, consideró la posibilidad de subsanar defectos de las ofertas, en tanto esto no ocasione ninguna ventaja indebida y dispuso además, la obligación de motivar el 62 5 Resolución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Nº de las catorce horas y cuarenta y siete minutos del veintidós de agosto del dos mil siete.

11 LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN COSTA RICA: PLANIFICACIÓN, SELECCIÓN E IMPUGNACIÓN acto de adjudicación 6. Finalmente, mediante modificación, se incorporó la posibilidad de mejorar, dentro del concurso, los precios de las ofertas elegibles. Las regulaciones legales vienen a plasmar los principios básicos de la contratación administrativa. Así, por ejemplo, el principio de publicidad se garantiza en tanto el llamado a concursar se realiza por medio de publicación en el diario oficial; el principio de igualdad queda patente en el tanto el legislador dispuso que el cartel debe contener un sistema de evaluación a fin de seleccionar de manera objetiva la mejor oferta; el principio de eficiencia se ve reflejado en la posibilidad de subsanación de defectos no sustanciales así como en la mejora de precios -con lo cual la Administración se ve favorecida al obtener el mismo bien o servicio ofrecido pero con un precio mejorado- y, finalmente, el principio de transparencia se ve garantizado por cuanto se exige que el acto de adjudicación cuente con la debida motivación. La licitación abreviada es un procedimiento menos formal que la licitación pública, y más reducido en cuanto a participación y plazos. Así, la Ley de Contratación Administrativa establece que se debe invitar a participar a un mínimo de cinco proveedores del bien o servicio acreditados en el registro correspondiente. Eso sí, si el número de proveedores inscritos es inferior a cinco debe cursarse invitación en el diario oficial La Gaceta. El plazo para recibir ofertas no puede ser inferior a cinco días hábiles ni superior a veinte salvo casos excepcionales en que puede ser ampliado hasta un máximo de diez días adicionales-. En relación con la fase recursiva, se presenta una diferencia sensible respecto a la licitación pública, ya que el recurso de objeción al cartel en ningún caso lo conoce la Contraloría General, toda vez que lo conoce la propia entidad licitante. El acto final puede ser conocido por la vía de la jerarquía impropia por el órgano contralor, siempre que alcance los límites económicos que habilitan su competencia, y de no ser así, será conocido por la propia Administración. Se aprecia entonces que la publicidad, en principio, se ve disminuida, en el tanto se realiza una invitación a un número determinado de potenciales oferentes, y de igual manera el plazo para recibir ofertas encuentra un límite máximo, el cual no existe en la licitación pública. Sin embargo, perduran entre otros, el deber de motivar los actos, la selección objetiva de la propuesta ganadora y la subsanación. La contratación directa de escasa cuantía presenta como característica que se invita al menos a tres potenciales oferentes del registro de proveedores, según lo señala el artículo 2 inciso h) de la citada Ley de Contratación Administrativa. En el reglamento a dicha ley se establece que este 6 la Administración por obvias razones éticas- debe darle amplia publicidad a dicha selección, y motivar su decisión, no pudiendo actuar a hurtadillas ni arbitrariamente, pues ello podría viciar al acto de error o dolo en la elección del cocontratante. MARIENHOFF, M. Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires (Argentina), 1998, pp

12 Marlene Chinchilla Carmiol y Elard Gonzalo Ortega Pérez procedimiento debe contar con un pliego de condiciones sencillo, y que se debe brindar un plazo mínimo de un día y un máximo de cinco días para la presentación de las cotizaciones, y en casos urgentes es posible solicitar las cotizaciones con cuatro horas de anticipación. En este tipo de procedimiento es posible impugnar el acto final únicamente ante la propia Administración, sin que se habilite la jerarquía impropia en ningún supuesto. Como se puede apreciar, se presenta un debilitamiento mayor de los principios, ya que es posible invitar a un número menor de oferentes y el plazo para presentar ofertas es sensiblemente menor. Cabe añadir que en este tipo de procedimiento, por la menor cuantía del negocio, se justifica la observancia de menos formalidades pero no se elimina el deber de motivación de los actos, la transparencia es garantizada en el libre acceso a los expedientes y la igualdad en el tanto la selección debe recaer en la oferta de menor precio, o la que obtenga el mayor puntaje según el sistema de evaluación. Finalmente, el ordenamiento jurídico contempla otros mecanismos excepcionales a los procedimientos ordinarios de contratación, consistiendo, entre otros, en la contratación directa basada en las causales de oferente único, seguridades calificadas, acuerdos celebrados con otros Estados o con sujetos de Derecho Público Internacional, la actividad contractual desarrollada entre entes de Derecho Público, y aquélla en la que media autorización de la Contraloría General. ii.- Algunas modalidades de contratación y el uso de medios electrónicos A nivel reglamentario se han introducido al ordenamiento jurídico figuras que persiguen dotar de flexibilidad y eficiencia la contratación administrativa. Así, el numeral 115 regula el convenio marco y el artículo 154 establece las regulaciones de la modalidad de contratación de entrega según demanda, ambos del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. El convenio marco se habilita para aquellos órganos o entes que compartan una misma proveeduría o sistema de adquisiciones, los cuales pueden celebrar acuerdos entre ellos, con el fin de tramitar convenios marco para la contratación de determinados bienes o servicios, por un plazo de hasta cuatro años. El adjudicatario está obligado a mantener las condiciones y calidad inicialmente ofrecidas durante todo el plazo del convenio, y los integrantes del convenio se obligan a consultarlo antes de tramitar otro procedimiento, salvo que demuestren que pueden obtener condiciones más beneficiosas. La entrega según demanda consiste en una modalidad de contratación que es susceptible de ser empleada cunando las condiciones del mercado, así como el alto y frecuente consumo del objeto lo recomienden, pudiéndose pactar no una cantidad específica, sino el compromiso de suplir los suministros periódicamente, según las necesidades de consumo que se vayan dando durante la fase de ejecución. El plazo máximo del contrato es de cuatro años. 64

13 LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN COSTA RICA: PLANIFICACIÓN, SELECCIÓN E IMPUGNACIÓN Por otra parte, en cuanto al uso de medios electrónicos, la Ley de Contratación Administrativa dispone que tanto la Administración como los particulares pueden utilizar cualquier medio electrónico que garantice la integridad del documento y la identidad del emisor, teniendo tales actos la misma validez y eficacia jurídica que los realizados por medios físicos. Esta disposición legal es desarrollada en el Reglamento a dicha ley, donde de manera más amplia se precisa que los procedimientos de contratación administrativa pueden desarrollarse por medios electrónicos, siempre que la naturaleza de los actos lo permita y sea posible establecer con toda precisión, por medio de registros fidedignos la identificación del emisor y el receptor, la hora, la fecha y el contenido del mensaje. De igual manera, la norma reglamentaria establece que cuando se usen medios electrónicos deberán respetarse los principios de transparencia, libre competencia, igualdad, libre acceso, integridad, neutralidad, seguridad, consistencia, confidencialidad, lo cual guarda consonancia con los principios que la Sala Constitucional ha señalado que derivan de la Constitución Política. II.- Etapas de la actividad de contratación administrativa La contratación administrativa no debe limitarse a ser entendida únicamente como el procedimiento de selección del contratista. Tal concepción resulta ser parcial e incompleta, toda vez que las formas de selección no son más que una de las partes de la actividad de contratación pública. La contratación administrativa inicia con la detección de la necesidad y debería finalizar con la adecuada satisfacción del contrato y su finiquito, según proceda. Así, la contratación debe ser vista como un proceso, conformado por diferentes etapas que a nuestro juicio comprenden la fase previa, la selección del contratista, la ejecución del contrato y la evaluación. Estas etapas vistas integralmente, conforman la actividad de contratación administrativa. La Ley de Contratación Administrativa y su reglamento pretenden regular todo el proceso de contratación, y si bien no distinguen de manera expresa las fases aquí mencionadas, dentro de los requisitos previos se regulan ampliamente aspectos de gestión, pero como se verá más adelante, el éxito de la contratación administrativa radica en una adecuada gestión que debe estar presente en todo el ciclo de compras. En la fase previa se determina la necesidad de la contratación, debiendo responder al por qué y el para qué se pone en marcha todo el aparato para pretender ejecutar un contrato 7. En ella se 7 antes de comenzar la etapa de formación de la contratación administrativa, la administración pública debe precisar qué es lo que desea hacer, cómo quiere hacerlo y para qué quiere realizarlo, y sólo cuando esté en 65

14 Marlene Chinchilla Carmiol y Elard Gonzalo Ortega Pérez define el objeto 8, para lo cual resulta esencial la participación de la unidad que requiere el servicio. La decisión inicial debe ser emitida por el jerarca de la unidad solicitante o por el titular subordinado correspondiente y debe tener una justificación de la necesidad a satisfacer, las especificaciones y características de los bienes, obras o servicios que se requieran, los procedimientos de control de calidad cuando proceda, la estimación del negocio, la indicación expresa de los recursos humanos y materiales de que se dispone para verificar la correcta ejecución del contrato. De igual manera debe constatarse que exista la disponibilidad presupuestaria para atender las erogaciones. Una vez adoptada la decisión inicial, la proveeduría de cada institución es la encargada de conducir la contratación y define el procedimiento a seguir y elabora el cartel con participación de las unidades usuarias, técnica, legal y financiera según corresponda-. Además, puede realizar audiencias previas a elaborar el cartel definitivo y es la encargada de custodiar el expediente. Se puede decir que la siguiente fase, o sea, la fase de selección, inicia con el llamado a concursar y sobresale la cuidadosa regulación de plazos que fueron fijados normativamente: se establecen plazos para la recepción de ofertas, para la presentación de subsanaciones a las propuestas, para dictar el acto final, para recurrir y para resolver los recursos, así como para la formalización del contrato y para su aprobación cuando así se requiera-. Queda de manifiesto cómo la normativa fija plazos de acción a las partes que intervienen, con lo cual se pretende evitar dilaciones innecesarias que vengan a afectar la debida satisfacción del interés público. En cuanto a la fase de ejecución, se regula el momento en que debe ser girada la orden de inicio, el plazo para resolver las gestiones que formule el contratista, se establecen disposiciones acerca de la recepción provisional y definitiva del objeto de la contratación, el rechazo del objeto y la obligación de entregar objetos actualizados cuando esto constituya una mejora, la posibilidad de modificación del contrato, la resolución y rescisión contractual. La fase de evaluación a nivel normativo se reduce esencialmente a la regulación de sanciones en virtud de incumplimientos en la fase de ejecución, pero sería deseable una regulación propositiva desde la perspectiva de oportunidad de mejora. III.- La gestión en la contratación administrativa y problemas detectados posesión de todos esos elementos, concretados en una decisión final de voluntad administrativa, podrá cumplirse el procedimiento que lleve a la conclusión de la relación contractual que deba establecerse. ESCOLA, H. J., Tratado Integral de los Contratos Administrativos, Ediciones Depalma, Buenos Aires (Argentina), 1977, p Dentro de la definición del objeto cabe incluir también la justificación de su necesidad para los fines del servicio público correspondiente, que debe figurar en el expediente de contratación SÁNCHEZ MORÓN, M. y GARCÍA TORRES, J. Actuaciones preparatorias, tramitación del expediente de contratación y adjudicación de los contratos, Comentario a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Editorial Civitas, S. A., Madrid (España), 1996, p. 367

15 LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN COSTA RICA: PLANIFICACIÓN, SELECCIÓN E IMPUGNACIÓN La contratación administrativa asume un rol importante para el accionar del Estado, ya que se constituye en un medio para alcanzar las metas y objetivos que se plantean las diferentes instituciones. La adecuada prestación de los servicios públicos, y en general la función que desarrollan los órganos y entes que conforman el aparato estatal se asocia a una eficiente gestión de la actividad de contratación. Sin embargo, ese actuar eficiente no siempre responde a la realidad, la cual muestra falta de planificación en materia de compras, incumplimientos de plazos, y deficiente ejecución de los contratos, por citar algunas falencias. La problemática anterior ha sido puesta de manifiesto por la Contraloría General de la República, que ha señalado: De hecho, entre las deficiencias más notorias que evidencia la actividad contractual de la Administración Pública están la ausencia de planificación, la inadecuada evaluación de iniciativas de proyectos, la débil asignación de roles y de responsabilidades específicas de gestión y de control de los principales involucrados, y la casi inexistente asignación del equipo de proyecto de la contratación durante todo su ciclo de vida. /Todos estos factores, propios de una incorrecta gestión administrativa, provocan, entre otros aspectos, atrasos en la debida atención de la necesidad a satisfacer, costos excesivos en la inversión y en la operación de los productos entregables y debilidades en la calidad que impactan negativamente la vida útil de los activos institucionales. 9 La inadecuada gestión se ve reflejada en el incumplimiento de plazos. En ese sentido en un estudio realizado por el órgano contralor, se logró acreditar que en relación con el cumplimiento del plazo para recibir ofertas, prácticamente en todos los sectores analizados se presentaron incumplimientos entre el 5% y 10%, acrecentándose la debilidad en las licitaciones abreviadas, donde se definieron plazos superiores al límite de 20 días hábiles. De igual manera, el plazo para adjudicar, que en principio es del doble del plazo para recibir ofertas, en algunos casos se vio excedido en casi el doble de plazo que establece el ordenamiento jurídico. Si bien es posible la prórroga del plazo para adjudicar mediando resolución, se determinó que en las resoluciones no se especificaba ni documentaban las razones de interés público que así lo aconsejaran. 10 A pesar de que la normativa regula puntualmente este aspecto, se presenta el incumplimiento de los plazos, lo cual tiene una incidencia directa en la oportuna satisfacción de las necesidades. Queda en evidencia que el problema expuesto no es de normas, el problema es de gestión. 9 Informe N. DFOE-ST-AHP de mayo, 2013 Macro Proyecto Evaluación del Sistema de Gestión de las Adquisiciones en el Sector Público, p Ver Informe No. DFOE-ED-IF de diciembre, 2010 Macroproyecto Evaluación de la Gestión del Sistema de Adquisiciones del Sector Público / Informe sobre la Fiscalización de la Gestión de los Procedimientos de Contratación Administrativa en el Sector Público, pp. 10 y siguientes. 67

16 Marlene Chinchilla Carmiol y Elard Gonzalo Ortega Pérez De igual manera, ha existido la tendencia a privilegiar el uso de la contratación administrativa sobre la licitación pública y la licitación abreviada según se indica en el informe No. DFOE- ED-IF , situación que no ha variado, toda vez que para el año 2014 el procedimiento de contratación administrativa que más se empleó a nivel nacional por las diferentes Administraciones fue el de contratación directa en todas las modalidades que se permite. Sin embargo, a pesar que tal procedimiento presenta los plazos más cortos, como quedó expuesto anteriormente, muchos de los bienes y servicios no se obtienen en los tiempos indicados. En el año 2014, el 81 % del total de adjudicaciones (82% en 2013), correspondieron a contrataciones directas a un 44% del monto total adjudicado en colones (40% en 2013) 12. Lo anterior pone de manifiesto que el mecanismo menos riguroso y restrictivo en cuanto a apertura se ha convertido en la regla, variando el esquema fijado en la Constitución Política. Las Administraciones deben ponderar que el cumplir con todas las exigencias legales que presentan los procesos de contratación administrativa puede ser una opción que no a corto, sino a largo plazo, le pueden garantizar el verdadero éxito en satisfacer las necesidades institucionales. Existe una fuerte presión por demostrar que se pueden hacer compras en menor tiempo, que en buena hora que ello pueda lograrse, pero hay que tener claridad que ciertos bienes por su naturaleza, por el impacto que conllevan y por las condiciones de seguridad y calidad inherentes, requieren tomar el tiempo justo para (sic) proteger la inversión pública que se realizará. 13 En materia de gestión de proyectos, la Contraloría General ha logrado identificar la poca madurez con que se inician los procedimientos de contratación administrativa para los proyectos de infraestructura, donde además de la imprecisión con que se definen las reglas del cartel, se acusa la ausencia de estudios técnicos, planos, diseños y otros requisitos necesarios para el éxito del proyecto. Son muchos los proyectos que presentan deficiencias en la etapa de ejecución, lo cual comporta cambios y ajustes lo que inciden en la mayor duración del proyecto y mayores costos. 14 En el informe N. DFOE-ST-AHP de enero de se señaló que el 11 Ver Informe No. DFOE-ED-IF de diciembre, 2010 Macroproyecto Evaluación de la Gestión del Sistema de Adquisiciones del Sector Público / Informe sobre la Fiscalización de la Gestión de los Procedimientos de Contratación Administrativa en el Sector Público, p Contraloría General de la República, Memoria Anual 2014, ISSN , San José (Costa Rica) p Contraloría General de la República, Memoria Anual 2014, ISSN , San José (Costa Rica), p Esto implica que durante la fase de ejecución se requieran cambios y ajustes que no solo demandan retrasos al proyecto y modificaciones, sino mayores costos. / Un ejemplo reciente y que ha implicado significativas variaciones por debilidades en el diseño ha sido la carretera a San Carlos, que ha generado aumentos de aproximadamente un 200% en el precio originalmente pactado para el proyecto, lo cual evidentemente tiene un alto costo para el Estado y genera cuestionamientos innecesarios sobre el respeto a los principios de la contratación administrativa. Contraloría General de la República, Memoria Anual 2013, ISSN , San José (Costa Rica), p. 34

17 LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN COSTA RICA: PLANIFICACIÓN, SELECCIÓN E IMPUGNACIÓN consejo encargado de realizar obras de infraestructura vial del país presenta una marcada debilidad en sus prácticas de gestión, en especial, en las que utiliza para la administración de sus proyectos, lo que se ve reflejado en carencias importantes en la gestión de su actividad sustantiva que impacta los resultados, en términos de calidad y oportunidad del producto final. La necesidad de planificar y gestionar adecuadamente la actividad de contratación administrativa debe volcarse en una cultura institucional, en una forma de hacer las cosas a lo interno de las diferentes administraciones tal y como lo hizo ver la Contraloría General al indicar: el hecho de que el proceso de planificación en la materia, no ha logrado insertarse como parte de la cultura institucional, ha originado que contratos millonarios deban ser abandonados ya sea en las fases de selección de los contratistas o incluso, aún más grave, durante la ejecución contractual, obligando a la Administración a realizar indemnizaciones por sumas millonarias, con el costo adicional de tener que llevar a cabo un nuevo proceso de compra y no haber logrado satisfacer la necesidad pública prevista. 16 Los instrumentos normativos pueden ser mejorados, eso es indiscutible, pero no son ellos los que presentan los obstáculos para un exitoso proceso de compra. A lo interno de cada institución debe primar una concepción de compras que tienda hacia la eficiencia, contando con estudios objetivos y reales de mercado, eliminando trámites que no agreguen valor y contando con personal capacitado con un perfil que demuestre conocimientos y destrezas orientados a la excelencia 17. Las entidades que apuestan a una adecuada gestión de compras pueden ofrecer a los ciudadanos mejores bienes y servicios públicos, en tanto realizan la actividad de contratación administrativa de manera más eficiente. Así, resulta esencial como acto previo al inicio de cualquier procedimiento de compra, tener claridad sobre la necesidad que se desea atender. Esta necesidad debe estar justificada en los planes a largo y mediano plazo de la entidad, el plan nacional de desarrollo, el plan anual operativo, el presupuesto y el programa de adquisiciones, se 15 Ver Informe N. DFOE-ST-AHP de enero, 2013, Macroproyecto Evaluación del Sistema de Gestión de las Adquisiciones en el Sector Público / Informe sobre la Fiscalización del Control y Cierre de la Ejecución Contractual, p Contraloría General de la República, Memoria Anual 2008, ISSN , San José (Costa Rica), p El Estado debe tener un control sobre las personas que realizan las compras públicas. No cualquier funcionario público posee la idoneidad para poder cumplir con esa tarea. Si los encargados no tienen el conocimiento y las competencias para administrar y sacar adelante los diferentes procesos de contratación administrativa, exponen a la Administración a incurrir en retrasos en la obtención de sus objetivos, ponen en riesgo la prestación de servicios y potencia la materialización de riesgos de corrupción. Es válido ponderar que si no se posee el personal idóneo para comprar, que se utilicen mecanismos alternativos como los convenios marcos, que reduzcan la cantidad de procesos de compras que se tengan que efectuar por esas Administraciones mientras solventan esos riesgos de gestión. (Contraloría General de la República, Memoria Anual 2014, ISSN , San José (Costa Rica), p.39) 69

18 Marlene Chinchilla Carmiol y Elard Gonzalo Ortega Pérez debe contar con un recurso humano calificado no sólo respecto del que se encarga de llevar adelante el procedimiento de contratación, sino de aquél que deberá verificar por la correcta ejecución del contrato. No debe perderse de vista que la contratación administrativa no es sólo el procedimiento de licitación pública, por ejemplo, sino que va más allá de él, siendo la fase de ejecución un hito medular dentro de la actividad de contratación administrativa, ya que es aquí donde se debe venir a atender la necesidad que puso en movimiento todo el aparato administrativo 18. Asimismo, en algunos proyectos, dentro de esa adecuada gestión de compra deben ponderarse los diferentes actores que pueden verse afectados en alguna medida por el proyecto a realizar y tomar en consideración la opinión de los usuarios del servicio, vinculación con otras Administraciones, consideraciones medioambientales, conservación de patrimonio histórico, entre otras. En igual sentido, no deben dejarse de lado alternativas que ofrece el ordenamiento jurídico en cuanto a modalidades de contratación como entrega según demanda o convenios marco, donde se realiza un procedimiento concursal y el contrato se establece por un plazo máximo de cuatro años, realizándose los pedidos según las necesidades de la Administración. Además, el uso de medios tecnológicos no debe ser postergado; es un instrumento útil que introduce agilidad y transparencia. En fin, las buenas prácticas de gestión optimizan la actividad de contratación administrativa, la cual debe ser vista no sólo como medio de abastecerse de los bienes y servicios sino que también como un medio de intervención en la vida económica, social y política del país 19, de ahí que adquiera relevancia asumir con responsabilidad el manejo de la actividad de contratación administrativa, desde su génesis hasta su finalización, todo en procura de satisfacer el bien común que tiene a cargo el Estado de frente a los habitantes. IV. Régimen recursivo de la contratación administrativa Cuando se analiza la contratación pública, es claro que no sólo existe un interés público en juego, sino también la discusión y el desacuerdo de quiénes tienen el interés de contratar con el Estado y obtener una buen parte de los fondos públicos que son destinados a los cometidos de 18 la contratación pública debe ser regulada desde la óptica de consecución efectiva y eficiente de la prestación demandada. Esto exige atender con especial interés la fase de ejecución del contrato, que debe ser comprendido desde esta perspectiva del fin derivado de concreta prestación que se demanda. Aquí radica el cumplimiento de los fines públicos que debe prestar la Administración Pública (y su entramado institucional). Por ello, la normativa de los contratos debe tener una visión completa de todas las fases del contrato (GIMENO FELIÚ, J.M, Compra pública estratégica. Contratación Pública Estratégica, Editorial Arazandi, S. A., España, 2013, p. 48) GIMENO FELIÚ, J.M, Compra pública estratégica. Contratación Pública Estratégica, Editorial Arazandi S. A., España, 2013, p. 45

19 LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN COSTA RICA: PLANIFICACIÓN, SELECCIÓN E IMPUGNACIÓN interés público. Desde luego, no es poco lo que se destina en el caso de Costa Rica si se considera que el gasto en compras públicas asciende a un 14% del PIB, como se puede ver en el Cuadro No.1: Cuadro 1: Gasto en Compras Públicas* Año 2013 Total Compras ,07 Factura Petrolera ,48 Compras/Sin Factura ,59 PIB ,07 % PIB con factura 20% % PIB sin factura 14% Sector Descentralizado ,12 Empresas Públicas No Financieras ,45 Gobiernos Locales ,84 Instituciones Descentralizadas No Empresariales ,13 Instituciones Públicas Financieras ,23 Órganos Desconcentrados ,64 Otras instituciones de Gobiernos Locales 1.783,83 Gobierno Central TOTAL ,59 Como puede verse, el monto no es muy diferente al que se invierte en países miembros de la OCDE, en donde se ronda el 15% del PIB 20. De esa forma, al igual que en otras latitudes, en Costa Rica se ha estimado que deben existir controles de impugnación no solo en virtud de la 20 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Integridad en la contratación pública: Buenas prácticas de la A a la Z, Consultado en: [Fecha última consulta: 15 de junio de 2015]. p.4 71

20 Marlene Chinchilla Carmiol y Elard Gonzalo Ortega Pérez considerable cantidad de recursos que se invierte y prevenir la corrupción, sino con el interés de asegurar también la selección de la oferta más idónea y conveniente al interés público. De esa forma, el régimen recursivo se convierte también en una garantía estructural de los principios de libre concurrencia o competencia, igualdad, transparencia, eficiencia y eficacia. Este diseño del legislador se mantiene desde el año 1994 en que se emitió la Ley de Contratación Administrativa, contemplando un esquema de impugnación que se reserva para aquellos actos que generan estado, circunscribiendo esta posibilidad a la impugnación del cartel o pliego de condiciones y el acto final de los procedimientos ordinarios y en algún caso los de excepción concursada 21. La impugnación de otras actuaciones como actos preparatorios del acto final no están previstas en nuestro ordenamiento jurídico, es el caso de los análisis jurídicos, técnicos o de solvencia financiera de las ofertas, tampoco la recomendación de adjudicación. Lo anterior, por cuanto sin constituirse en un acto complejo todos ellos construyen la motivación del acto final que sí puede ser discutido. Desde luego, el sustento debe asociarse con la celeridad y oportunidad con la que deben promoverse los procedimientos de contratación pública. No resultan susceptibles de impugnación la decisión inicial del procedimiento (previo a su publicación), en la medida que resulta parte de la esfera de discrecionalidad de la Administración. No obstante, se ha aceptado en algunas ocasiones la discusión de si la asignación presupuestaria resulta suficiente para atender la ejecución del objeto de la contratación. De ahí que, si bien no podría impugnarse la decisión de iniciar un procedimiento para atender una necesidad, sí resultaría interesante reconocer que esa decisión debe ajustarse a parámetros jurídicos que dispone la propia normativa y eventualmente ello podría ser materia de un recurso de objeción al cartel. Más allá de lo que se vaya a reseñar en los apartados puntuales de los recursos, debe señalarse que si bien la Ley de Contratación Administrativa no hace referencia a una parte general de recursos, su reglamentación sí lo hizo, disponiendo en los artículos 164 a 169 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, el funcionamiento de algunas etapas como la presentación de los recursos y el uso de medios telemáticos (fax), así como temas procesales como lo es fijación de un lugar de notificaciones, la aplicación del allanamiento y el 21 Se trata de la contratación directa por escasa cuantía que regula con mayor precisión el artículo 136 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, que supone la existencia de un concurso pero sin régimen de impugnación al cartel y un recurso de revocatoria del acto final muy expedito. 72