1. Institucionalidad. Entidades públicas mineras.
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- Tomás Pérez Molina
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1 OBSERVATORIO LATINOAMERICANO DE MINERÍA (OLAM) Brasil: Reporte No 1. Tema: Economía y Renta minera 1. Primer trimestre de 2013 Leonardo Briceño Moreno 2 1. Institucionalidad. Entidades públicas mineras. El Ministerio de Minas y Energía de Brasil (MME-BR) representa a la Unión Federal y es el ente rector del sector minero y energético del país. Esta entidad tiene poder de formular políticas públicas y supervisar su implementación en los temas minero-energéticos, de manera directa o delegada (Ley No de 2003) 3. La Secretaría de Geología, Minería y Transformación mineral (SGM) depende directamente del Ministerio de Minas y Energía, y es la dependencia encargada de orientar y coordinar las políticas en geología, minería y transformación mineral para la Unión. La secretaría se rige por la ordenanza (portaria) No 144 de 2006 y por el artículo 28, del decreto No de 2012 (Ministério de Minas e Energia (BR), 2006; Secretaria de Geologia Mineração e Transformação Mineral - SGM, 2012) 4. 1 El Observatorio Latinoamericano de Minería (OLAM) busca contribuir a la mayor disponibilidad de información internacional del sector minero, y aportar y contribuir a los debates públicos sobre el desarrollo del sector, de tal forma que sea insumo para los tomadores de decisiones en la política minera de cada país. Los informes están construidos sobre la información pública de cada país, de las propias compañías mineras, y de investigadores y organizaciones independientes. Este informe se publica trimestralmente y en la primera entrega se hace un recorrido sobre la industria minera en Brasil, para su comparación con Colombia. El texto ha sido elaborado con el mayor cuidado para reflejar adecuadamente las cifras reales de la industria minera, citando en cada caso la fuente de información. Este documento es de libre circulación y distribución, aunque para su uso se debe hacer mención a la fuente. 2 Administrador de Empresas y estudiante del Programa de Maestría en Medio Ambiente y Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia. Contacto: lbricenom@gmail.com El presente documento hace parte de las publicaciones del Observatorio Latinoamericano de Minería (OLAM) promovido por la red de investigación Colombia Punto Medio: La responsabilidad de las ideas expresadas en cada uno de los documentos es exclusiva de los autores. 3 Se espera que para el año 2013 se reorganice la estructura institucional del sector minero, donde se crearía el Concejo Nacional de Producción Mineral como entidad asesora de la presidencia, y la Agencia Nacional Minera. Por el momento se viene formulando una medida Provisional que establezca las nuevas normas para el sector (Agencia Estado, 2013). 4 La secretaría está ordenada en diferentes departamentos, a saber: Departamento de Gestión de Políticas de Geología, Minería y Transformación Mineral (DPGM), Departamento de Geología e Producción Mineral (DGPM), Departamento de Transformación y Tecnología Mineral (DTTM), y el Departamento de Desarrollo Sustentable en la Minería (DDSM) (Secretaria de Geologia Mineração e Transformação Mineral - SGM, 2012). ~ 1 ~
2 La Dirección Nacional de Producción Mineral (DNPM) es una entidad vinculada al Ministerio de Minas y Energía, la cual fue creada por el Decreto No. 23,079 de 1934 y se rige por el Decreto No de Su misión es garantizar que los recursos brasileros no renovables y el patrimonio mineral, sean aprovechados de forma racional, segura, en armonía con el medio ambiente y en provecho de la sociedad. Esta entidad tiene como competencia nacional la ejecución del Código de Minería y de la normatividad sobre el tema. Además, la DNPM es la encargada del recaudo de las regalías y de las tasas impositivas por uso del suelo (Tasa Anual por Hectárea - TAH) (Departemento Nacional de Produção Mineral - DNPM, 2013). El Instituto Brasilero de Minería - IBRAM (Instituto Brasileiro de Mineração), fue creado en 1976, con sede en Brasilia, y es la entidad nacional que representa a las empresas e instituciones mineras. Esta asociación privada sin fin de lucro, congrega, representa, promueve y divulga la minería brasilera, con el fin de aportar a su competitividad nacional e internacional. Además, busca fomentar el desarrollo sustentable del sector y el empleo de las mejores prácticas de salud y seguridad ocupacional, y promover la protección del medio ambiente y el bienestar de la población (Instituto Brasileiro de Mineração - IBRAM, 2012a) 5. Compañía de Investigación de Recursos Minerales (CPRM) fue creada por el Decreto-Ley Nº 764, de 1969 y posteriormente fue convertida en el Servicio Geológico Nacional, empresa pública vinculada al Ministerio de Minas y Energía (Ley Nº 8970 de 1994 y Decreto Nº 1524 de 1995) (Equipo MMSD América del Sur, 2002). El Servicio Geológico es el responsable del Programa de Geología de Brasil del Gobierno Federal, lo cual incluye el levantamiento de mapas geológicos, geofísicos, hidrogeológicos, la evaluación de recursos naturales, la gestión de información geológica, y análisis minerales y químicos (CPRM-SGB, 2012). Por su carácter decisorio en el otorgamiento de derechos mineros (Licencias ambientales), se incluye la autoridad ambiental, del cual hacen parte el Ministerio de Medio Ambiente, Consejo Nacional do Medio Ambiente CONAMA, y el Instituto Brasilero de Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (IBAMA). Estas entidades son parte del Sistema Nacional de Medio Ambiente - SISNAMA, de conformidad con la Ley sobre Política Nacional de Medio Ambiente (Ley 6938/1981) (Chaparro Ávila, 2002a). 5 Como entidad representante de la minería en Brasil, los principales consejeros provienen de las empresas y asociaciones mineras del país. El IBRAM también es conocido como Brasilian Mining Association y Cámara Minera de Brasil (Instituto Brasileiro de Mineração - IBRAM, 2012a). ~ 2 ~
3 2. Importancia del sector minero en la economía del país. Brasil es la economía emergente más importante de América Latina, lo cual le ha permitido ser parte del conjunto de países BRICS 6. Además, el país es reconocido por tener grandes reservas minerales y de petróleo. Sin embargo, el sector extractivo, como subsector de la industria, ocupa una pequeña parte dentro del total del PIB del país (3,47% en 2012). Brasil se destaca como el primer productor de mineral de niobio (posee el 93% de las reservas mundiales), y también es el segundo más grande productor de Mineral de Hierro, Tantalio y Bauxita (British Geological Survey, 2010). Además, Brasil ocupa el tercer lugar como productor de Petróleo en América Latina y el Caribe, después de Venezuela y México (División de Recursos Naturales e Infraestructura - Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2012). Tabla 1. Brasil en el ranking mundial por commodities y proporción del total mundial de minerales producido. Commodities Posición Mundial Porcentaje del total de la producción mundial Niobio 1 95,0% Tantalio 2 19,0% Mineral de Hierro 2 17,0% Bauxita 2 13,0% Minerales raros 2 1,0% Asbestos 3 13,0% Alúmina 3 10,0% Grafito 3 4,0% Caolín 4 10,0% Cobalto (mina) 4 7,0% Mineral de Manganeso 5 8,0% Estaño (mina) 5 5,0% Vermiculita 5 4,0% Berilio 5 0,1% Mineral de Sillimanita 5 0,1% Fuente: (British Geological Survey, p 3) 6 Países con economías emergentes de rápido crecimiento: Brasil, Rusia, India, China, y Sur África (Jim O Neil, 2001). ~ 3 ~
4 a. Producción y participación de la minería en el PIB La producción de minerales dentro del PIB brasilero no es muy relevante. Al analizar la proporción del PIB minero (incluyendo petróleo y minería), se observa que para el año 2011, la participación fue del 3,47% en el PIB total (Ilustración 1). Ilustración 1. Participación del sector extractivo en el PIB de Brasil (Minería y Petróleo) Fuente: IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Cuentas nacionales trimestrales 7 Inclusive, para el año 2007 el PIB minero (solo explotación de minas y canteras) ascendió a USD $ millones, lo cual representó el 1,9% del PIB nacional (Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL, 2010). Aunque Brasil no es un país minero, la minería ha crecido rápidamente desde el año Desde este año se dio inicio a la organización institucional del sector y se estructuró el Catastro Minero. Todo esto ha venido ligado al aumento del precio de los commodities a nivel internacional. Actualmente, la producción minera se orienta principalmente al mercado Chino, a otros países de la región, y al consumo interno (minerales para la fabricación de agroquímicos y para la transformación del Mineral de Hierro). b. Exportaciones y participación en el conjunto de las exportaciones La exportación de minerales tiene un peso significativo en la balanza comercial de Brasil (cerca del 15% en 2012), dentro de las cuales se destaca la producción de hierro y sus derivados (USD$ millones en exportación de hierro, frente a USD$ millones del total de exportaciones). Es de destacar que también 7 Recuperado desde: ~ 4 ~
5 se exportan minerales semimanofacturados, como hierro y oro procesados (Ilustración 2). Ilustración 2. Participación de la minería en exportaciones (Minerales Básicos y semimanofacturados) Fuente: Elaboración propia con cifras del Banco Central de Brasil. SGS - Sistema Gerenciador de Séries Temporais 8. (Cuentas nacionales) El hierro y sus concentrados como mineral básico en las exportaciones de Brasil, representó 12,8% de las exportaciones totales del país, es decir, más del 77% de las exportaciones de minerales son explicadas por la extracción y venta de hierro. Además, Brasil es el cuarto consumidor a nivel mundial de fertilizantes, y por tanto importa el 91% del potasio y el 51% del fosfato que requiere, para los fertilizantes esenciales de la industria (Instituto Brasileiro de Mineração - IBRAM, 2012b). Ilustración 3. Exportaciones e importaciones de minerales Consultado el 27/03/13: y ~ 5 ~
6 Fuente: (Instituto Brasileiro de Mineração - IBRAM, 2012b). c. Empleo en minería y participación Al ser una actividad intensiva en capital, el sector extractivo genera poco empleo. Según cifras del IBGE - Censo Demográfico, el sector extractivo, incluyendo minería, petróleo y gas, produjo el 0,46% del empleo en Brasil para el año Tabla 2. Personas de 10 años o más de edad, ocupadas en la semana de referencia Actividad económica Personas Porcentual 2- Industrias extractivas ,46% Extracción de carbón mineral ,01% Extracción de petróleo y gas natural ,14% Extracción de minerales metálicos ,04% Extracción de mineros de metales preciosos ,01% Extracción de minerales metálicos no especificados ,03% anteriormente Extracción de minerales no metálicos ,27% Extracción de piedras, arena e arcilla ,10% Extracción de gemas (piedras preciosas) ,00% Extracción de minerales no metálicos no especificados ,01% anteriormente Extracción de minerales no especificados ,15% Actividades de apoyo a la extracción de minerales ,01% 9 Cifras del IBGE - Censo Demográfico, Tabla Personas de 10 años o más de edad, ocupadas en la semana de referencia, por situación de domicilio y sexo, segunda sección, división y clase de actividad de trabajo principal. Recuperado el 01/04/2013 desde: ~ 6 ~
7 Total empleo Brasil % Fuente: IBGE - Censo Demográfico En Brasil el empleo generado por la minería está ligado a los encadenamientos que se tienen con otros sectores de la economía 10. El IBRAM reconoce que por cada trabajo que se genera en el sector minero, se están generando 13 empleos más en otros sectores ligados con la minería (Ilustración 3). Para el año 2011 se calculó que el sector minero había creado empleos directos, lo cual representó 2,2 millones de trabajos ligados a la cadena productiva de la minería 11 (Instituto Brasileiro de Mineração - IBRAM, 2012b). Ilustración 4. Importancia de la minería en la generación de empleos. Fuente: (Instituto Brasileiro de Mineração - IBRAM, 2012b). Es de destacar que la minería en Brasil se ha centrado en la extracción de Mineral de Hierro, y en la explotación de Carbón mineral es destinada a estos procesos de transformación (inclusive la mayor importación de minerales corresponde a carbón). d. Inversión en el sector. La información facilitada por el Sistema Gerenciador de Séries Temporais (SGS) 12, del Banco Central de Brasil, muestra datos de inversiones hasta el 2006, de donde se observa que cerca del 5% de las Inversión Extranjera Directa, se destina a minería. 10 Como se observa en la Ilustración 3, la primera transformación está ligada a la transformación en barras, pellets o la fundición del mineral. Esto se realiza principalmente para Cobre, Niquel, Estaño, Aluminio y Hierro, siendo este último el mineral más relevante dentro de la producción y exportación brasilera. Consultado el 27/03/13: 11 Estos empleos no incluyen los puestos creados durante las etapas de investigación, prospección y planeación (Instituto Brasileiro de Mineração - IBRAM, 2012b). 12 Consultado el 27/03/13: ~ 7 ~
8 Tabla 3. Inversión Extranjera Directa - Participación de capital ingresos. Millones de USD$ Sector IED Extracción de minerales 34,5 909,8 580,6 1044,5 415,4 Participación de IED de minerales 0,2% 7,6% 2,9% 4,8% 1,9% en la IED total IED Total Según el IBRAM, las proyecciones de inversión para cada cinco años, tomados de los datos de las compañías mineras, refleja un aumento creciente en la inversión hacia el sector minero (Instituto Brasileiro de Mineração - IBRAM, 2012b). Ilustración 5. Inversiones en el sector mineral Fuente: (Instituto Brasileiro de Mineração - IBRAM, 2012b). 3. Marco normativo minero En Brasil los recursos minerales son bienes de la Unión (art. 20, inc. IX, Constitución Federal), por tanto es competencia de la Unión Federal administrar los recursos minerales y la industria de producción mineral, así como la distribución, comercio y consumo de minerales (Chaparro Ávila, 2002a). ~ 8 ~
9 El principal marco legal para el sector minero brasileño es el Código de Minería, promulgado por el Decreto-ley Nº 227, de 1967 (Presidente de la República de Brasil, 1967a), Decreto No /1968 (Presidente de la República de Brasil, 1968), y actualizado por la Ley Nº 9314, de 1996 (Presidente de la República de Brasil, 1996) 13. a. Reseña histórica El principal grupo de normas de las actividades mineras comprende el Código de minas (Decreto-Ley No. 227/1967), y el Decreto No. 62,934/1968 (Aprueba la regulación del Código de minas, referida como ley de minas). La nueva constitución de 1988 garantizó la inversión privada (nacional) (LagoDourado Minerals Ltda, n.d.), y en 1995 se permitió la mayor inversión de extranjeros en proyectos mineros. Recientemente, entre se discutió la reforma al código minero a raíz de los cambios en el manejo de las regalías que pagan las empresas mineras 14. El régimen de licenciamiento, fue creado por la Ley No de b. Legislación vigente y principales características En el régimen minero se incluyen cinco tipos de concesiones, a saber: La autorización de exploración, la concesión de explotación, la licencia, la exploración garimpeira y el monopolio estatal. Aunque, la autoridad minera (DNPM) debe mantener los registros propios de los títulos mineros, no hay normas específicas sobre el catastro minero. La actividad minera dentro de la zona de frontera (150 km de ancho desde la frontera con otros países hacia el interior del territorio), requiere la aprobación del Concejo Nacional de Defensa (Conselho de Defesa Nacional). También se exige que la participación de la mano de obra sea en su mayoría brasilera (2/3) y que la mayor parte de las directivas de las compañías también sean brasileros (Baker & McKenzie, 2013). 13 Otras modificaciones al código minero fueron: Decreto-Ley No 318/1967, Ley No 6.403/1976, Ley No 6.567/1978, Ley No 7.085/1982, y Ley No 8.901/1994 (Presidente de la República de Brasil, 1967b, 1974, 1976, 1978, 1982). Actualmente, se está discutiendo la reforma al código minero y al cobro de las regalías, por lo cual se espera que en el año 2013 se emita una medida provisional sobre el tema (Agencia Estado, 2013). 14 Algunos cambios son la creación de Áreas Especiales de Minería para la extracción de minerales estratégicos, y las Licitaciones Públicas y Contratos para la oferta pública de áreas. Cambio en el Régimen de Licenciamiento, Creación del Concejo Nacional de Política Minera y del Instituto de Autorización de Minas. Indústria da Mineração No 49 (IBRAM, 2011). El Ministerio de Minas y Energía de Brasil ha solicitado que los interesados envíen sus contribuciones para la redacción del nuevo marco legal de minería al correo: novo_marco_mineracao@mme.gov.br ~ 9 ~
10 i. Modalidades de contratación Principalmente existen dos tipos de concesiones que establece el gobierno para las actividades en minas (Baker & McKenzie, 2013): (i) La Autorización de Exploración (Autorização de Pesquisa), la cual es concedida por el Oficial General del DNPM 15. Esta autorización se entrega por 1 a 3 años, renovables a criterio de la autoridad minera cuando el interesado lo solicite (60 días antes del vencimiento), se puede otorgar hasta ha para minerales metálicos, y en caso de que la exploración se realice en la Amazonía se pueden entregar hasta ha (Portaria Nº 16 DNPM 13/01/97). En caso de exploración de materiales de construcción, gemas y piedras preciosas, cuarzo y rocas de revestimiento, la concesión puede extenderse hasta 50 ha; para las demás sustancias puede extenderse hasta 1,000 ha (Portaria Nº 16 DNPM 13/01/97) (Chaparro Ávila, 2002a). El titular de la autorización de exploración puede realizar los trabajos respectivos, siempre y cuando pague a los propietarios o poseedores del terreno, una renta por la ocupación y una indemnización por los daños y perjuicios resultantes. Además está obligado a iniciar los trabajos dentro de los 60 días de publicación de la autorización en el Diario Oficial y a no interrumpir los trabajos sin justificación por más de 3 meses consecutivos o por 120 días acumulados no consecutivos. El inicio o reinicio de actividades, así como las interrupciones de los trabajos y el hallazgo de sustancia mineral no incluida en la autorización de exploración, deben ser comunicados a la autoridad minera (Chaparro Ávila, 2002a).. Por último, al finalizar los trabajos se debe entregar un informe a la autoridad minera, independiente del resultado. Tras aprobado el informe de exploración, el titular tiene hasta un año para solicitar la concesión de explotación (Chaparro Ávila, 2002a). (ii) La Concesión de Minería o explotación (Concessão de Lavra), la cual es concedida por el Ministerio de Minas y Energía como decreto de 15 En el nuevo código minero se propone que el periodo de exploración sea de 3 a 5 años, otorgados por la Agencia Nacional Minera, y solo se entregaría a entidades legales pero no a individuos (Baker & McKenzie, 2013). ~ 10 ~
11 concesión. Existe una excepción sobre las minas existentes desde antes de 1934, denominadas Mina Manifestada. Para la solicitud se debe presentar un plan de aprovechamiento económico del yacimiento. La solicitud de autorización de concesión será denegada si ésta se considerara perjudicial al bien público o si compromete intereses que superen la utilidad de exploración industrial, a criterio del Gobierno. En este último caso, el explorador tendrá derecho a una indemnización del Gobierno por los costos incurridos durante los trabajos de exploración, una vez presentado el Informe de resultados (Chaparro Ávila, 2002a). El titular tendrá hasta 6 meses después de aprobada la concesión para iniciar actividades en la mina. En caso de encontrar otras sustancias no incluidas en el decreto de concesión, se debe informar al DNPM, y para su aprovechamiento se requerirá de autorización expresa de la entidad. La explotación no se puede interrumpir por más de 6 meses, aunque el Ministerio de Minas y Energía puede autorizar la suspensión o renuncia al título minero, mediante solicitud justificada del titular (Chaparro Ávila, 2002a). Sin embargo, existen otros tres regímenes para el aprovechamiento de minerales, que aplican a casos específicos (Chaparro Ávila, 2002a): (iii) Régimen de Licencia, depende de Licencia expedida según los reglamentos administrativos locales, y requiere de registro en el DNPM. (iv) Régimen de Explotación Garimpeira, el cual depende de autorización del Director General del DNPM. La Ley 7.805/1989, modificó el Código de Minas y creó el Régimen especial de Permiso de Explotación Artesanal (garimpeiros) 16. En este régimen se incluyó el aprovechamiento directo de un yacimiento mineral que por su naturaleza, dimensión, localización y utilización económica pueda ser explotado sin trabajos previos de exploración. El permiso se otorga a cualquier brasilero o cooperativa 16 2Art Como agente normativo y regular de la actividad económica, el Estado ejercerá, en la forma de la ley, las funciones de fiscalización, incentivación y planificación, siendo esta determinante para el poder público e indicativo para el privado. ( ) 3o. El estado favorecerá la organización de la búsqueda de minerales preciosos en cooperativas (garimpeiros), teniendo en cuenta la protección del medio ambiente y la promoción económica social de los garimpeiros. 4o. Las cooperativas a las que se refiere el párrafo anterior tendrán prioridad en la autorización o concesión para investigación y extracción de los recursos y yacimientos de minerales extraíbles, en las áreas donde estén actuando, y en aquellas fijadas de acuerdo con el artículo 21, XXXV, en la forma de ley (Assembléia Nacional Constituinte, 1988). ~ 11 ~
12 integrada por brasileros, por un plazo de 5 años renovables y en un área que no exceda de 50 hectáreas (Chaparro Ávila, 2002b). (v) Régimen de Monopolio estatal que en virtud de ley especial depende de ejecución directa o indirecta del Gobierno Federal (rige sólo para minerales nucleares, además de los hidrocarburos) 17. ii. Plazos / duración / reversión / causales de caducidad En la actualidad las concesiones mineras se establecen por un periodo de tiempo indefinido (el nuevo código minero propone un límite de 35 años) (Baker & McKenzie, 2013). En el código minero tampoco se establecen condiciones para la reversión de equipos al Gobierno. Sin embargo, los equipos de los pequeños mineros que sean encontrados trabajando en condiciones de ilegalidad serán tomados por el DNPM y serán vendidos, ingresos que irán al Fondo Nacional de Minería (Presidente de la República de Brasil, 1989). La sesión de derechos mineros se puede realizar, previa aprobación del DNPM (Presidente de la República de Brasil, 1967a). iii. Obligaciones mineras legales y contractuales Mediante la Ley No 4131/1962, modificada por la Ley No 4390/1964 y reglamentada por el Decreto No /1965, se estableció el marco legal para la inversión extranjera en Brasil, el cual regula las remesas de capital y de utilidades al exterior. El capital extranjero recibe un tratamiento idéntico al nacional, con prohibición de cualquier discriminación no prevista por la ley (art. 2 Ley Nº 4131/1962) (Chaparro Ávila, 2002b). Las inversiones que realicen las empresas no requieren de autorización especial, aunque sí toda inversión y reinversión debe ser registrada ante el Departamento 17 Art Constituyen monopolio de la Unión: 1. la búsqueda y extracción de yacimientos de petróleo y gas natural y otros hidrocarburos fluidos; 2. el refinamiento de petróleo nacional o extranjero; 3. la importación y exportación de los productos y derivados básicos resultantes de las actividades previstas en los incisos anteriores; 4. El transporte marítimo del petróleo bruto de origen nacional o de los derivados básicos del petróleo producidos en el País, así como el transporte, a través de conductos, de petróleo bruto, sus derivados y gas natural de cualquier origen; 5. la investigación, la extracción, el enriquecimiento, el reprocesamiento, la industrialización y el comercio de metales y minerales nucleares a y sus derivados" (Assembléia Nacional Constituinte, 1988). ~ 12 ~
13 de Fiscalización y Registro de Capitales Extranjeros (FIRCE) del Banco Central de Brasil 18. Según el artículo 27 del código minero (Presidente de la República de Brasil, 1967a), quien obtenga el permiso para un área de exploración debe pagar una renta a los propietarios del terreno, y pagar una indemnización por los daños causados. 4. Normas ambientales aplicables El Sistema Nacional de Medio Ambiente - SISNAMA, fue creado por la Ley 6.938/1981, y reglamentada por el Decreto /1990, siendo constituido por los órganos y entidades de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal, de los Municipios y por las Fundaciones instituidas por el Poder Público, responsables por la protección y mejora de la calidad ambiental, y tiene la siguiente estructura (Chaparro Ávila, 2002b; Ministerio de Medio Ambiente - Brasil, 2012): 1) Órgano Superior: El Consejo de Gobierno 2) Órgano Consultivo y Deliberativo: El Consejo Nacional de Medio Ambiente CONAMA 3) Órgano Central: EL Ministerio de Medio Ambiente MMA 4) Órgano Ejecutor: El Instituto Brasileiro de Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables IBAMA 5) Órgano Seccionales: los órganos o entidades estatales. 6) Órgano Locales: los órganos o entidades municipales. En 1981 se promulgó la ley de Política Nacional del Medio Ambiente y el Sistema Nacional del Medio Ambiente. Además de que la Constitución de 1988 contaba con un capítulo dedicado exclusivamente al medio ambiente, elevándolo a la condición de bien jurídico constitucionalmente tutelado. La clasificación existente se basa en el valor económico y la complejidad de la explotación minera de los yacimientos. En cuanto a las regulaciones ambientales, no se contempla diferencia en su cumplimiento para pequeñas, medianas o grandes empresas (Equipo MMSD América del Sur, 2002). Para armonizar el desarrollo económico y la protección ambiental, en Brasil se estableció el Sistema de Licencia de Actividades Contaminantes, tales como las 18 El Banco Central de Brasil expide certificados de registro que constituyen títulos a nombre del inversionista extranjero y amparan su derecho al retorno del capital, remesa de utilidades y reinversión directa de las mismas en moneda extranjera (Chaparro Ávila, 2002b). ~ 13 ~
14 de la minería, por la Ley 6.938/81, modificada por la Ley 7.804/89 y el Decreto /90 (Equipo MMSD América del Sur, 2002). La Constitución Federal establece que el Poder Público debe exigir, que para la instalación de obra o actividad potencialmente causante de significativa degradación ambiental, se realice un Estudio de Impacto Ambiental, el cual se debe hacer público (art. 225, Núm. 1, inc. IV) (Equipo MMSD América del Sur, 2002). Art Todos tienen derecho a un medio ambiente ecológicamente equilibrado, bien de uso común del pueblo y esencial para una sana calidad de vida, imponiéndose al Poder Público y a la colectividad el deber de defenderlo y preservarlo para las generaciones presentes y futuras. 1o. Para asegurarla efectividad de este derecho, incumbe al poder público: 2o. Los que explotasen recursos minerales quedan obligados a reponer el medio ambiente degradado, de acuerdo con la solución técnica exigida por el órgano público competente, en la forma de la ley (Assembléia Nacional Constituinte, 1988). Los instrumentos empleados son la Evaluación de Impacto Ambiental, los permisos y la revisión de actividades efectiva o potencialmente contaminantes, penalidades disciplinarias o compensatorias por el incumplimiento. También, la construcción, instalación, ampliación y funcionamiento de establecimientos y actividades que utilicen recursos ambientales, que puedan causar degradación ambiental, requerirán licencia del Sistema Nacional del Medio Ambiente (SINAMA) o el Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Renovables (IBAMA). La Resolución No 001/1986 estableció el otorgamiento de licencia para actividades modificadoras del medio ambiente, tales como (art. 2, inc. IX), la extracción de minerales, inclusive los de clase II, definidos de acuerdo al Código de Minería, requerirán la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental y una Declaración de Impacto Ambiental, a ser sometidos a la aprobación del órgano estadual competente y de la Secretaría de Medio Ambiente en carácter supletorio (Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, 1989). La Resolución No 09/1990, estableció que la exploración minera, cuando implica el empleo de guía de utilización, queda sujeta a licencia ambiental por el órgano competente (Chaparro Ávila, 2002b). Para requerir la Licencia Previa (fase de planeamiento y viabilidad del proyecto), el solicitante deberá dirigirse al órgano ambiental competente y acompañar el Estudio de Impacto Ambiental, con el respectivo Informe de Impacto Ambiental. El ~ 14 ~
15 órgano ambiental decidirá sobre la concesión de la Licencia Previa. Para requerir la Licencia de Instalación (fase de desarrollo de la mina, instalación del complejo minero o incluso fundición), el solicitante deberá dirigirse al órgano ambiental competente, acompañando el Plan de Control Ambiental, que contendrá los proyectos ejecutivos de minimización de impacto ambiental. El órgano competente, decide sobre la autorización o no de la Licencia de Instalación. La autorización de Concesión de Explotación queda condicionada a la presentación ante la autoridad minera (D.N.P.M.) de la referida Licencia de Instalación. Una vez obtenida la Concesión de Explotación y puesto en marcha el Plan de Control Ambiental, el solicitante deberá requerir la Licencia de Operación ante el órgano ambiental competente, el cual la concederá tras comprobar la implementación del Plan de Control Ambiental (Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, 1997). Decreto Nº ( ) Quienes realicen trabajos de exploración mineral deberán, al presentar su Estudio de Impacto Ambiental e Informe de Impacto Ambiental, someter a la aprobación de la autoridad competente la aprobación del Plan de Recuperación del área degradada. En el Brasil se produce una diversidad y un volumen de minerales muy superiores a los de otros países y la minería está distribuida en regiones cuyos climas van desde tropicales hasta secos, aunque no desérticos. Muchas de las faenas mineras están ubicadas cerca de zonas pobladas y agrícolas, o en biomas que, por sus características, se procura proteger. Esto determina que los efectos ambientales provocados comprendan toda la gama conocida y que su jerarquización resulte difícil. Por consiguiente, el cierre de minas y la rehabilitación de terrenos y de cuerpos de agua ha sido reconocido como uno de los principales objetivos ambientales en el país (Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL, p. 37) 5. Consulta previa El Convenio sobre pueblos indígenas y tribales de la OIT (169 de 1989) fue ratificado en 25707/2002 por Brasil 19. Hasta la fecha, no se efectúa consulta sobre las medidas legislativas y administrativas contempladas en el artículo 6 del convenio. Por lo anterior, no se ha hecho consulta previa sobre proyectos de ley, como el que trata de la minería en tierras indígenas (PL 1610/1996) 19 Otro convenio a tener en cuenta es el 176 de 1995, sobre sobre seguridad y salud en las minas, el cual fue ratificado por Brasil en 18/05/2006. ~ 15 ~
16 (Departamento de normas internacionales del trabajo. Organización Internacional del Trabajo - OIT, 2010). En enero de 2012, se publicó la orden interministerial núm. 35, de la Secretaría General de la Presidencia de la República y del Ministerio de Relaciones Exteriores, la cual estableció un grupo de trabajo interministerial (GTI) para la elaboración de la propuesta de reglamentación del derecho a la consulta. Se espera que para el año 2014 exista una propuesta de reglamentación de la consulta (Organización Internacional del Trabajo - OIT, 2013). Por otro lado, la legislación relativa a los bosques públicos, la ley /2006 y el decreto 7.747/2012, establecieron la Política Nacional de Gestión Ambiental y Territorial de Tierras Indígenas (PNGATI). El Gobierno incluyó un proceso innovador de consulta con los pueblos indígenas para fortalecer su contribución efectiva a la conservación de la biodiversidad mediante el manejo tradicional y comunitario de los recursos naturales (Organización Internacional del Trabajo - OIT, 2013). Los principales conflictos en este aspecto se originan por la extracción maderera, y por la construcción de hidroeléctricas (Belo Monte), situaciones que han conducido al desplazamiento de las comunidades indígenas y a presentar reclamaciones ante la OIT y la CIDH (Comisión Interamericana de Derechos Humanos) (Becerra, 2012). 6. Obligaciones económicas legales y contractuales La principal obligación o contraprestación económica que tienen los mineros corresponden al pago de los impuestos normales para todas las empresas se desarrollan en la Unión. Además, se incluye la Tasa Anual por Hectárea (TAH) y el Royalty o Compensación Financiera por la Explotación de Recursos Minerales (CFEM), que pagan exclusivamente los mineros por el aprovechamiento de los recursos del subsuelo. a. Obligaciones tributarias Brasil aplica diferentes impuestos a la minería, los cuales son de competencia Federal y de cada Estado. En el Código minero no se establecen disposiciones tributarias, aunque se sujeta a las medidas tributarias generales. Tabla 4. Principales Impuestos sobre la minería a nivel Federal y de Estados Competencia Tributo - Exigencia Porcentaje Base de ~ 16 ~
17 Federal Federal Federal Federal Federal Federal Otros Gastos Sociales (FGTS y Estatal Observatorio Latinoamericano de Minería (OLAM) Cálculo Impuesto a la Renta a la Persona 34% Ganancia líquida Jurídica (IRPJ) 20 tributable Gastos Sociales Contribución Social sobre la Lucro Ganancia Líquido (CSLL) 21 Líquida Contribución para el Programa de Ingreso Integración Social (PIS) 22 Operacional Bruto Contribución para el Financiamiento de Facturación la Seguridad Social (COFINS) INSS) 23 Sueldos Nómina de Impuesto sobre Operaciones Relativas Tasa Venta del a la Circulación de Mercaderías estándar (ICMS) 24 y derechos sobre equipos 17% al Producto importados 25 18% Gravamen a las ganancias de Capital 0% - (Whithholding tax) Dividendos Incluye 15% del IR, 9% por impuesto de contribución social (no deducible contra el IR) y 10% de recargo sobre el ingreso superior a reales (Instituto Peruano de Economia, 2011). 21 Tributo federal, con una alícuota única de 12% sobre el lucro líquido tributable, no deducible en el cálculo del lucro para el IRPJ. 22 PIS y COFINS son impuestos federales de contribución social para todas las entidades en Brasil (es decir, no se limita a las empresas mineras) y se calculan sobre la base de los ingresos brutos. Hay dos diferentes regímenes aplicables a PIS y COFINS: el no acumulativo y el régimen acumulativo. En el primero, la tasa de impuesto es 9,25% (1,65% PIS y COFINS 7,6%), pero los contribuyentes podrán calcular créditos sobre algunos insumos y gastos permitidos en la legislación tributaria; Bajo el régimen acumulativo, no se permiten créditos fiscales, pero la tasa es inferior, del 3,65% (0,65% PIS y COFINS 3%). 23 Pago al Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio (FGTS): tributo federal, corresponde a 8% de los salarios pagos al persona Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS): tributo federal, aplicado sobre la planilla de pagos, con un valor medio de 20% de los salarios pagos al personal. 24 ICMS es un impuesto indirecto similar al IVA. Es un impuesto de IVA del Estado y las tarifas varían según el lugar donde el producto / bien / o mina se transa, en función de la legislación estatal específica. 25 Impuesto ICMS es cobrado a las importaciones y percibido por los estados individuales en Brasil. El impuesto IPI a los despachos de aduana de las materias primas y productos terminados de origen extranjero tiene tasas que varían entre 0% y 365,6%. Los impuestos PIS/COFINS pueden variar del 3,65% al 9,25%. Las importaciones también están sujetas a los impuestos PIS y COFINS a una tasa combinada del 9,25%. PIS y COFINS son impuestos federales cargados sobre los ingresos brutos. 26 Los impuestos sobre los pagos de dividendos de las empresas en Brasil fue eliminado en Sin embargo, las leyes fiscales permiten "El interés en el Patrimonio Neto" ("deducción de intereses nocionales') donde los dividendos pagados a los accionistas en la empresa como un retorno sobre el capital invertido (patrimonio) se puede deducir de impuesto sobre la renta. Las entidades se les permite remunerar a sus accionistas mediante el pago de intereses sobre el ~ 17 ~
18 Gravamen a las ganancias de Capital 15% al (Whithholding tax) Intereses 27 25% Fuentes: (Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, 2006). Mineralnegócios (Instituto Peruano de Economia, 2011) La tributación minera en el Perú: contribución, carga tributaria y fundamentos conceptuales. (PricewaterhouseCoopers International Limited, 2012). Corporate income taxes, mining royalties and other mining taxes Además las empresas deben contemplar otros aspectos como la Amortización de Activos (Mining Assets) 28, la amortización de Trabajo y construcciones en progreso 29, las depreciaciones de Terrenos/mejoras 30 y la Depreciación de bienes de Planta y Maquinaria 31 (10% en promedio), que se aplican durante la vida útil de la mina. También se debe tener en cuenta la depreciación de Edificaciones (4% en promedio), y los gastos en revestimiento de relaves (PricewaterhouseCoopers International Limited, 2012). Otros impuestos que se aplican al sector minero son la Contribución para la intervención en el dominio económico (CIDE), Impuesto sobre los ingresos de capital (IRRF) y el Impuesto sobre las transacciones financieras (IOF). Los impuestos ICMS, PIS y COFINS se aplican a las ventas mineras internas (PricewaterhouseCoopers International Limited, 2011). Además, existe un impuesto de retención sobre las regalías y sobre los honorarios de servicios (services fees) que varía entre 15% y 25% 32. patrimonio neto, sujeto a ciertas limitaciones. Esto se traduce en un gasto deducible para fines de transporte de fondos, lo que reduce los impuestos adeudados. 27 Este impuesto puede aumentar a 25% si el beneficiario se encuentra en una jurisdicción en donde los impuestos a la renta son menores a 20%. Las tarifas varían según el país de origen de la inversión extranjera. El tipo general es del 15% y la tasa de 25% se aplica a los pagos realizados a personas residentes o domiciliadas en paraísos fiscales. 28 Los activos pueden ser amortizados utilizando dos métodos: (i) sobre una base de línea recta, o (ii) con base en el método de unidades de producción a lo largo de la vida útil de la mina. 29 Los gastos (incluidos los gastos de investigación y desarrollo, los costos iniciales y costos preoperativos) que esperan generar beneficios futuro puede ser capitalizados. Estos pueden ser amortizados sobre una base de línea recta (un período mínimo de 5 años), o teniendo en cuenta el método de unidades de producción, a lo largo de la vida útil de la mina o contrato de licencia. La amortización es posible después de que el activo se ha instalado listo para su uso. 30 Los terrenos no pueden ser depreciados 31 Las tasas de depreciación dependen de la vida útil del bien. Sin embargo, las autoridades fiscales brasileñas publicaron las tasas aceptables de depreciación de algunos artículos sobre una base de línea recta. En general, 10% es la tasa aceptable para las plantas y maquinaria. Además, la legislación tributaria brasileña permite la amortización acelerada de las máquinas y equipos en función de sus horas de uso. En algunos casos, las máquinas y el equipo pueden ser amortizados en bases duplicadas. 32 Las tarifas varían según el país de origen de la inversión extranjera. El tipo general es del 15% y la tasa de 25% se aplica a los pagos realizados a personas residentes o domiciliadas en paraísos ~ 18 ~
19 Un impuesto propio de la minería es el pago por el proceso de licenciamiento 33 (TAH) (PricewaterhouseCoopers International Limited, 2012). La Tasa Anual por Hectárea (TAH) 34, corre a cargo del titular de la licencia de exploración, debido a la publicación en el DUO Boletín Oficial del Título o Permiso de Exploración, y este recaudo está destinado exclusivamente para el Departamento Nacional de Producción Mineral-DNPM. Tabla 5. Tasa Anual por Hectárea (TAH) Permisos Reales USD$ 35 Permiso de Exploración - la duración del plazo original 2, Permiso de Exploración en la vigencia del plazo de prorroga 3, Fuente: Departamento Nacional de Producción Mineral-DNPM. Es de destacar que no hay impuestos a las exportaciones de mineral bruto 36, ni de mineral procesado, ni refinado. Además, no hay acuerdos de estabilidad fiscal (PricewaterhouseCoopers International Limited, 2012). El Gobierno Federal puede, en virtud de ley especial, declarar que determinadas sustancias minerales sean explotadas directa o indirectamente en forma exclusiva por el Gobierno (art. 2, numeral IV, Régimen de Monopolio). b. Regalías y compensaciones fiscales. Los pagos o remesas, créditos de regalías, servicios técnicos o administrativos para no residentes tendrán un impacto del 10% sobre la Contribución de Intervención de Dominio Económico (CIDE), con excepción de los pagos de dividendos. La tasa WHT 25% se aplica cuando el CIDE del 10% no se aplica. 33 Basándose en el tamaño de la zona. Los derechos de licencia se refiere al Impuesto Anual sobre Hectárea (TAH). La base de cálculo es el tamaño de la mina, medida en hectáreas. Es debido a la tasa de 2,02 reales por hectárea, anualmente durante el período de concesión. Esta cantidad se incrementa a 3,06 reales si el período de concesión se extiende. 34 La Tasa Anual por Hectárea - TAH - fue establecido por la Ley N º 7886 del 20 de noviembre de 1989, modificada por la Ley N º 9314 de 14 de noviembre de 1996 y tiene naturaleza jurídica de precio público. El valor fue establecido por la Ordenanza del Director General de la DNPM N º 112 de 01 de abril de (Antes este valor era medido en UFIR o Unidades Fiscales de Referencia, sin embargo esta medida fue abolida en 2000 [Art. 29 de la Medida Provisional ]. Fuente: ) 35 Precios constantes de Conversión de moneda (25/02/2013): 36 ICMS (IVA) se recoge bajo el sistema de débitos y créditos de compensación. Debido al hecho de que las exportaciones están exentas del ICMS, las empresas mineras brasileñas han ido acumulando créditos de ICMS pertinentes a lo largo de los años, que no son reembolsados por los Estados. Por lo tanto, el ICMS de créditos acumulados no compensados y reembolsados representan un costo importante para las empresas mineras en Brasil. ~ 19 ~
20 Las regalías o Royalties se pagan a la Unión y se denominan Compensación Financiera por la Explotación de Recursos Minerales (CFEM) 37, el cual se calcula sobre la facturación líquida o ingresos netos 38. El CFEM es calculado sobre la facturación líquida de la explotación del mineral (valor de venta menos los impuestos ICMS, PIS, COFINS, y menos gastos de transporte y seguros). Cuando la venta no se produce, porque el producto mineral se consume, procesa o utiliza por el minero, entonces se considera como valor para el cálculo de CFEM, la suma de los gastos directos e indirectos generados hasta el momento del uso del producto mineral 39. Esta regalías se paga mensualmente. Se denota que en los últimos años el CFEM ha venido creciendo, en parte por el aumento de los precios de los minerales a nivel internacional y por otra parte por el aumento de la producción de estos minerales. Es de aclarar que la venta de mineral de oro que realizan los Garimpeiros está exento de pago de regalías (Otto et al., 2006). Cualquier aprovechamiento de los recursos minerales, por cualquiera de los regímenes previstos en el Código de Minería impone una compensación financiera para los Estados, Distrito Federal y los Municipios (Ley Nº 7990/1989) (Chaparro Ávila, 2002a). Compensaciones En Brasil existe un impuesto denominado compensación social, por el cual las empresas deben brindar un apoyo social de sus ingresos, lo cual representa un costo administrativo para las empresas (Dietsche et al., 2009). c. Montos de impuestos y regalías 37 El Departamento Nacional de Producción Mineral-DNPM, tiene la competencia de dictar normas y fiscalizar el cobro del CFEM (Ley N º 8.876/94, art 3 -. Sección IX). Las tasas impositivas varían dependiendo del tipo de mineral. Las empresas mineras también pagan al dueño de la tierra el 50% de las regalías o (Ley no 8.901/1994). En Brasil, las regalías se determinan por una oficina del Ministerio de Energía y Minas, sin embargo deben ser aprobadas por la Cámara Baja, el Congreso y finalmente firmado por el presidente. Fuente: DNPM 38 El evento gravable de la CFEM es la venta directa del mineral o su utilización para la industrialización de la empresa minera que se ha extraído el mineral. El CFEM recae sobre los ingresos netos de la empresa minera, es decir, los ingresos de las ventas de mineral menos impuestos sobre los ingresos recaudados, seguro y transportes. 39 Fuente: DNPM: ~ 20 ~
21 El pago de regalías o CFEM 40 se hace según el mineral, como se presenta a continuación: Tabla 6. Regalías por mineral en Brasil Porcentaje Mineral 3% Mineral de Aluminio, Manganeso, Sal-gema y Potasio 2% Mineral de Hierro, Fertilizantes, Cobre, Carbón, y otros minerales. Caliza, 1% Mineral de Oro 0,2% Piedras preciosas, diamantes, piedras de colores cortables, carbonatos y metales nobles. Fuente: Departamento Nacional de Producción Mineral-DNPM. Los recursos recaudados por Regalías o CFEM se distribuyen de la siguiente manera 41 : - 12% para la Unión (DNPM, IBAMA y MCT) % para el Estado en el que se extrae la sustancia mineral El valor de CFEM es deducible en el cálculo de los Impuestos a los Ingresos Corporativos (CIT) (PricewaterhouseCoopers International Limited, 2012) 41 Los fondos provienen del CFEM no se aplicarán al pago de deuda o personal permanente de la Unión, Estados, Distrito Federal y Municipios. Los ingresos se deben aplicar a proyectos que directa o indirectamente reviertan a favor de la comunidad local, en mejora de la infraestructura, la calidad del medio ambiente, la salud y la educación. La distribución se define de la siguiente manera: 23 por ciento a los estados y del Distrito Federal, el 65 por ciento a los municipios, del 2 por ciento para el fondo nacional de desarrollo científico y tecnológico, y 10 por ciento para el Ministerio de Minería y Energía, que dará un 2 por ciento de su cuota a la protección del medio ambiente de las regiones mineras (Otto et al., 2006). 42 IBAMA = Instituto Brasilero de Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. MCT = Ministerio de Ciencia y Tecnología 43 El Gobierno brasileño ha estado discutiendo la modernización de las normas del sector minero a través de la puesta en marcha de un marco regulatorio. En el mismo contexto, se está discutiendo la modificación de las normas CFEM con objeto de aumentar la recaudación de impuestos. Las modificaciones principales son: a) la adopción de los ingresos brutos como base de cálculo, b) la creación de un producto mineral estándar, teniendo en cuenta los criterios técnicos y comerciales para evitar diferencias de interpretación en la aplicación de los tipos impositivos, c) aplazar la imposición de la CFEM en operaciones entre partes relacionadas, hasta que el producto se vende a un tercero, y utilizar este valor como base de cálculo; d) la creación de un precio de referencia para los productos minerales estándar, e) la creación de tipos impositivos mínimos y máximos por la ley, que puede ser modificada en cualquier momento a través de decreto, por lo que CFEM un instrumento de política mineral, ya que va a gobernar el mercado de acuerdo con el aumento o disminución de colección. Recientemente, los estados brasileños de Minas Gerais. Pará y Amapá (los primeros dos estados con la mayor actividad minera) han promulgado leyes para crear Impuestos Estatales Mineros, esto antes de que la nueva Ley Federal de Minería sea aprobada. Estas leyes, sin embargo, están siendo cuestionadas en los tribunales. En ellos se establece que el impuesto se cobrará de acuerdo con el tonelaje de mineral extraído del territorio. En 2012, cada tonelaje corresponde aproximadamente a 2,3 reales para Minas Gerais, 6,9 reales para Pará y 4,5 BRL por Amapá. ~ 21 ~
22 - 65% para el municipio productor. d. Renta Minera absoluta (I+R) y en relación con PIB A continuación, se muestra el PIB de Brasil en millones de dólares constantes y corrientes, y así mismo la renta minera total, y el pago de regalías que recibe el gobierno. Frente a otros países latinoamericanos la Renta minera es mayor en términos absolutos (Ilustración 6), pero en términos relativos es reducida la participación de la minería en el PIB del país, por debajo de Chile, Perú y Bolivia, y solo un poco superior a la proporción del PIB Colombiano (Ilustración 7). Ilustración 6. Renta minera Latinoamérica en dólares corrientes. Fuente: Elaborado por OLAM con cifras de World Bank. Precios de Transferencia: Brasil no es miembro de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo), y no sigue las reglas de precios de transferencia de los Estados Unidos o la OCDE. En contra de las directrices de la OCDE, las reglas de precios de transferencia no adoptan el principio de plena competencia. En cambio, las normas brasileñas define un precio tope máximo (precio parámetro) para gastos deducibles por operaciones entre compañías de importación y un mínimo ingreso bruto piso para transacciones de exportación entre empresas. Otras normas de subcapitalización se han promulgado en Brasil desde Estos actúan como un límite para el endeudamiento de las empresas brasileñas, con sus casas matrices ubicadas en el extranjero. ~ 22 ~
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