Pobreza en Chile Conceptualización Medición Focalización

Transcripción

1 Pobreza en Chile Conceptualización Medición Focalización

2 Índice 1. Dimensiones del Bienestar 2. Concepto de Pobreza 3. Medición de la Pobreza 4. Pobreza en Chile 5. Focalización 6. Instrumentos de Focalización en Chile 2

3 Introducción La pobreza es un fenómeno complejo con más de una definición y más de un tipo de medición. Para comprender mejor el concepto, es conveniente revisar primero las dimensiones que componen el Bienestar. 3

4 1. DIMENSIONES DEL BIENESTAR 4

5 Dimensiones del Bienestar Hay dimensiones del bienestar que se cubren con bienes y servicios que se pueden comprar, que pertenecen al ámbito de la pobreza según ingresos. Por ejemplo, el alimento. Entre los bienes que no compra el ingreso destacan los casos de los bienes públicos y los bienes privados que son provistos en forma subsidiada por los gobiernos. 5

6 Dimensiones del Bienestar Bien público: su provisión no disminuye con el consumo individual y no puede excluir individuos. Por ejemplo, la seguridad nacional, el equilibrio macroeconómico o la señal de radio. En general no hay carencias individuales Bienes privados subsidiados: incluyen a los servicios sociales, como educación, salud, saneamiento ambiental y vivienda. 6

7 Dimensiones del Bienestar La provisión pública de los servicios sociales está relacionada con la acción redistributiva que ejercen los estados. Se trata de servicios que cubren necesidades básicas de la población a la vez que contribuyen a la formación de capital humano, de modo que son funcionales a la superación de la pobreza y la mayor igualdad de oportunidades. 7

8 Dimensiones del Bienestar Una dimensión importante es la exclusión social que se origina en fallas de integración de las personas con el sistema económico. Por ejemplo, el desempleo prolongado. Este tipo de situaciones induce pérdidas del auto respeto y de la pertenenciaa grupos sociales, ejes fundamentales de la vida de las personas. El déficit en accesos a empleos requiere ser tratados en forma análoga al déficit de acceso a bienes que cubren necesidades básicas; ambos casos vulneran aspectos esenciales del bienestar. 8

9 Dimensiones del Bienestar Hay un aspecto político en la provisión pública de bienes y servicios. Éste se relaciona con el concepto de desmercantilización: dejar fuera de la lógica de mercado la provisión de un conjunto de bienes y servicios cuyo acceso es garantizado a través de la forma de derechos sociales. En la modalidad liberal o residual, el acceso a bienes y servicios es reservado solo a aquellos grupos que puedan demostrar situaciones de necesidad. 9

10 Dimensiones del Bienestar El Estado-Bienestar corporativo asigna beneficios sobre la base de esquemas de seguridad social, que tienden a estratificar a la población según su afiliación ocupacional. La modalidad social demócrata de Estado-Bienestar aspira a ofrecer derechos sociales en forma igualitaria y universal. 10

11 2. CONCEPTOS DE POBREZA 11

12 Conceptos de Pobreza Si bien existen múltiples definiciones de pobreza, un elemento común a todas las definiciones es la privación de los elementos necesarios para la vida humana dentro de la sociedad (FNSP, 2008). 12

13 Pobreza según PNUD El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo define la pobreza como la incapacidad de las personas de vivir de una manera tolerable. De acuerdo a esta institución, el concepto se refiere a la falta de oportunidad de vivir una vida larga, sana y creativa y disfrutar de un nivel decente de vida, libertad, dignidad, respeto por símismo y de los demás. (PNUD, 1997) 13

14 Pobreza según CEPAL La Comisión Económica para América Latina y el Caribe define la pobreza como el resultado de un proceso social y económico -con componentes culturales y políticos-en el cual las personas y los hogares se encuentran privados de activos y oportunidades esencialespor diferentes causas y procesos, tanto de carácter individual como colectivo, lo que le otorga un carácter multidimensional (CEPAL, 2003). 14

15 Pobreza según el Banco Mundial De acuerdo al Banco Mundial el concepto de pobreza incluye elementos como la falta de acceso a libertades fundamentales de acción y decisión, la carencia de viviendas, alimentos y de servicios de educación y salud adecuados, que se traducen en ser más vulnerables a las enfermedades, los reveses económicos y los desastres naturales (Banco Mundial, 2001). 15

16 3. MEDICIÓN DE LA POBREZA 16

17 Medición de la Pobreza Asícomo hay muchas definiciones, hay múltiples formas de medir la pobreza, dependiendo del paradigma en que nos encontremos. Estála medición directa, que mide el consumo efectivo de ciertos bienes o servicios. Y la medición indirecta, que mide la capacidad de consumir los bienes o servicios. 17

18 Medición de la Pobreza: Ingresos Se trata de una medida indirecta (consumo potencial). El enfoque indirecto utiliza líneas de pobreza, que establecen el ingreso o el gasto mínimo necesario para mantener un nivel de vida adecuado, de acuerdo a determinados estándares. En este caso se define un umbral de ingresos o línea de pobreza, identificándose como pobrea las personas cuyo nivel de ingreso (gasto) del hogar -medido en términos per cápita o en escalas de equivalencia-estépor debajo de la línea de pobreza. 18

19 Medición de la Pobreza: Ingresos La línea de pobreza representa el ingreso necesario para adquirir una canasta de bienes y servicios que cubra las necesidades básicas de los miembros del hogar. Esta línea se puede calcular en base a un estándar absoluto (US$ 1 óus$ 2 por día); como una medida relativa al nivel de ingresos del país (50% de la mediana del ingreso); o como un múltiplo del costo de la canasta básica de alimentos. 19

20 Medición de la Pobreza: NBI Se trata de un método directo de medir pobreza. Bajo este enfoque se observan directamente las condiciones de vida de la población, y la condición de pobreza depende de cuán alejadas estén ellas de los estándares sociales. Así, en vez de medir la posibilidad de realizar consumo (característica del enfoque indirecto), se mide el consumo efectivamente realizado. 20

21 Medición de la Pobreza: NBI El más usado en América Latina es el método de Necesidades Básicas Insatisfechas (CEPAL, 80). Elige indicadores censales para saber si los hogares satisfacen o no necesidades básicas en base a un umbral mínimo: vivienda, educación, ocupación del jefe de hogar, entre otros. Genera mapas geográficos de pobreza. 21

22 Medición de la Pobreza: NBI Útil para focalizarpolíticas sociales específicas, por tipo de necesidad y ubicación geográfica. El método de agregación donde cada necesidad insatisfecha vale 1, no permite medir profundidad de la pobreza. Su utilidad es la caracterización más que la medición de la pobreza. 22

23 Medición de la Pobreza: IPH Índice de Pobreza Humana (IPH) del PNUD se deriva del Índice de Desarrollo Humano (1990), que mide el logro promedio de los países en tres dimensiones básicas del desarrollo humano: A.Vidas largas y saludables, medida a través de la expectativa de vida. B.Conocimiento, medido a través de la tasa de alfabetismo adulto y la cobertura de educación primaria y secundaria. C.Estándares decentes de vida, medidos a través del producto per cápita (medido en dólares ajustados por paridad de poder de compra). 23

24 Medición de la Pobreza: IPH El IPH mide privaciones en las mismas tres dimensiones del desarrollo humano y es relativo según el tipo de país. El IPH-1 mide la pobreza humana en países en desarrollo: Supervivencia: porcentaje de personas que no sobrevivirá hasta los 40 años. Conocimiento: porcentaje de adultos analfabetos. Nivel de vida: promedio simple entre el porcentaje de personas sin acceso a agua potable, el porcentaje de personas sin acceso a servicios de salud y el porcentaje de niños menores de 5 años con peso insuficiente. 24

25 Medición de la Pobreza: IPH El IPH-2 se aplica en los países desarrollados: Supervivencia: La probabilidad de no vivir más de 60 años. Conocimiento: El porcentaje de población adulta (15-65) sin capacidades alfabéticas funcionales. Nivel de vida: El porcentaje de población por debajo de la línea de pobreza, medida como el 50% de la mediana del ingreso ajustado del hogar. Nivel de vida: El porcentaje de población que ha estado desocupado durante 12 o más meses. 25

26 4. POBREZA EN CHILE 26

27 Definición de Pobreza en Chile La pobreza se entiende como la condición en la cual las personas no tienen los recursos suficientespara satisfacer de manera adecuada sus necesidades básicas de alimentación, vestuario, vivienda, salud y educación, entre otras (MIDEPLAN, 2011). En Chile la pobreza se mide cotejando el ingreso familiar con el costo de una Canasta de Satisfacción de Necesidades Básicas(CSNB), que contiene un grupo de bienes y servicios valorados a precios de mercado, ponderada por un coeficiente que refleja el costo del componente no alimenticio. 27

28 Definición de Pobreza en Chile La canasta de bienes y servicios básicos se elabora en base a las recomendaciones de expertos y los patrones de consumo observados en la población. Luego, se determina su costo en base a los precios de mercado prevalecientes, lo que permite establecer el ingreso mínimo necesario para adquirir esa canasta. Pobresson aquellos hogares cuyo ingreso es inferior a este nivel. Indigentesson aquellos cuyo ingreso ni siquiera les permite satisfacer sus necesidades alimentarias. 28

29 Valor de la Línea de Pobreza e Indigencia en Chile ($ de noviembre de 2009) Línea de Pobreza Zona Urbana Zona Rural Zona Urbana Zona Rural Línea de Indigencia Fuente: MIDEPLAN, División Social, CEPAL, División de Estadísticas. 29

30 Pobreza en Chile La forma de medir la pobreza en el país tiene ciertas ventajas. Es una medida estandarizada y comparable a través del tiempo. El uso de la canasta básica de requerimientos calóricos mínimos de la CEPAL generóconsenso en los bienes a incluir en la canasta. Permite una actualización más frecuente que el CENSO. 30

31 Evolución de la Pobreza en Chile 15,1 (2009) 31 Fuente: Cuatro millones de pobres en Chile: actualizando la línea de pobreza. Felipe Larraín, FNSP, 2008

32 Evolución de la Pobreza en Chile 3,7 (2009) 32 Fuente: Cuatro millones de pobres en Chile: actualizando la línea de pobreza. Felipe Larraín, FNSP, 2008

33 Pobreza en las regiones (2009) 33

34 Medición de Pobreza en Chile: falencias La canasta oficial actual utiliza como base la IV Encuesta de Presupuestos Familiares (IV EPF) que hizo el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) en Ésta sólo representa patrones de consumo del Gran Santiago y data de 25 años atrás. 34

35 Medición de Pobreza en Chile: falencias Problemas: Cambian los satisfactores básicos: el ingreso necesario para adquirir la canasta básica pierde validez en base a productos que se dejaron de consumir y han sido sustituidos por otros de mejor calidad y distinto valor. Cambia la estructura del consumo: ha disminuido la proporción del gasto que se destina a alimentación; y hay un aumento significativo en la proporción que va a otros bienes y servicios básicos (vestuario, vivienda, transporte, salud, entre otras). Se ajustan las recomendaciones nutricionales FAO-OMS-ONU 35

36 Medición de Pobreza en Chile: falencias 36 Fuente: Cuatro millones de pobres en Chile: actualizando la línea de pobreza. Felipe Larraín, FNSP, 2008

37 Medición de Pobreza en Chile: falencias Debido al aumento del valor de la línea de pobreza se ha subestimado la incidencia real de la pobreza, lo que mantiene abierto el debate sobre el método para medir pobreza en el país. 37

38 Medición de Pobreza en Chile: falencias 38

39 Pobreza a nivel comunal: restricciones de la CASEN Se debe tener cuidado con los datos y sus intervalos de confianza a nivel comunal. 39

40 Pobreza a nivel comunal: restricciones de la CASEN 40

41 5. FOCALIZACIÓN 41

42 Focalización: Concepto Se entiende como focalización dar prioridad a un grupo objetivo de la población para la entrega de beneficios sociales, ya sea dirigidos a la población más pobre o a algún grupo específico de acuerdo a las prioridades que establezca una sociedad (Comitéde Expertos FPS, 2010) 42

43 Focalización: Concepto La focalización es un mecanismo que puede ser eficaz en el objetivo de reducir la pobreza o aumentar el bienestar en una sociedad, bajo el supuesto que en función de un presupuesto limitado, un Estado, opta por canalizar su ayuda a quienes tengan menor capacidadde acceder a los servicios sociales por sus propios medios económicos. Aumenta la eficaciade un programa al incrementar el beneficio recibido por cada uno, dentro de un presupuesto fijo. 43

44 Costos de focalizar Costos administrativos: de recolección y verificación de la información. Costos privados: en que incurren los beneficiarios (tiempo de espera, traslados, fotocopias, etc.) Costos indirectos: incentivos que pueden llevar a las personas a comportamientos evasivos o falsos para convertirse en beneficiarios, óbien a mantenerse dentro del límite de pobreza. Este problema tiene su origen en el diseño de los programas sociales y no en el instrumento de focalización mismo (retiro discreto y no gradual del beneficio). 44

45 Costos de focalizar Costos sociales: potencial estigma por pertenecer a un grupo determinado (pobre, discapacitado, portador de VIH, etc.) Costos políticos: en el caso de que la exclusión de ciertos grupos como la clase media, puede restarles base de apoyo a los gobiernos o parlamentarios de turno. 45

46 Formas de selección Los instrumentos de focalización se pueden agrupar en función de la forma en que seleccionan al grupo objetivo: Mecanismos de evaluación familiar o individual Focalización categórica Autoselección 46

47 Selección: Familiar o Individual Agrupa instrumentos que evalúan directamente los medios de vida de los hogares o individuos, independientemente de si reúnen o no los requisitos para un programa. Comprobación de medios de vida verificada (SII, banco, otros) Comprobación de medios de vida simples (visita de asistente social) Comprobación sustitutiva de los medios de vida: seleccionan a los beneficiarios a partir de variables indirectas que en conjunto aproximan la situación socioeconómica de las personas u hogares (Ficha CAS y FPS). Focalización comunitaria: los propios miembros de una comunidad a través de un representante seleccionan quién debe recibir el beneficio. 47

48 Selección: Focalización Categórica o Restrictiva Consiste en designar a los beneficiarios de un programa a partir de una categoría específica como edad, género, etnia, ubicación geográfica o unidad territorial, etc. Define la elegibilidad de los beneficiarios en función de características fáciles de observar y difíciles de tergiversar. 48

49 Selección: Autoselección Auto selección o auto focalización: mecanismos que permiten que las poblaciones objetivo y no objetivo de un programa revelen su verdadera identidad de modo que entren los primeros y salgan los segundos. Se diseñan de modo que sólo la población objetivo tenga incentivos a participarmediante la incorporación de costos de participación por ejemplo; programas de empleo con bajos salarios, ubicación de los puntos de entrega de los servicios, programas que requieren tiempos de espera. 49

50 Formas de selección: condiciones Un buen instrumento de focalización debe cumplir al menos con dos condiciones: 1.Debe ser capaz de discriminar estadísticamente entre la población para identificar a los más pobres o sujetos de beneficios sociales. 2.Debe considerar variables verificables para evitar el subreportede la población a beneficiar, dados los incentivos existentes para tratar de calificar y acceder a los beneficios sociales. (Herrera, Larrañaga, Telias; 2010) 50

51 6. INSTRUMENTOS DE FOCALIZACIÓN EN CHILE 51

52 Focalización en Chile En los años setenta y ochenta en Chile se introduce el concepto de focalización como un objetivo explícito de la política social pues permite aumentar la efectividad del gasto social asignando los recursos escasos a los grupos con mayores carencias. Hoy día se suma el supuesto de que en una sociedad con alta desigualdaden la distribución del ingreso como la nuestra, la ayuda del Estado debe concentrarse en quienes no tienen las capacidades para alcanzar el bienestar social. 52

53 Focalización en Chile: Ficha CAS La Ficha CAS permitía caracterizar la condición socioeconómica de los hogares en función de variables que remitían a alguna manifestación de la pobreza como la vivienda, la escolaridad y el empleo. Determinaba a través de un puntaje la prioridad de acceso a los beneficios. A fines de los ochenta se introdujo un segundo instrumento CAS-2, el que bajo la forma de un test relacionado de medios, recogía un conjunto de cincuenta variables agrupadas en cinco factores, que a través de análisis estadísticos como técnicas de componentes principales y de factores discriminantes, identificaba a los hogares más pobres. 53

54 Focalización en Chile: FPS A raíz de la implementación del Sistema de Protección Social, cambia el instrumento de focalización y se crea la Ficha de Protección Social. El principal cambio tiene que ver con incluir los riesgos sociales a los que están expuestas las personas, grupos y segmentos vulnerables de la población. Apuntando a seleccionar a los potenciales beneficiarios de los no sólo en virtud de su condición socioeconómica general, sino también en función denecesidades diferenciadas y de situaciones específicas, como discapacidad, vejez, desempleo, bajos ingresos, enfermedades, entre otras vulnerabilidades. 54

55 Focalización en Chile: FPS En el diseño de la FPS se considera el nivel de recursos económicos actuales y potenciales que poseen las familias bajo el concepto de capacidad generadora de ingresos, en relación a las características y necesidades de los miembros del hogar. 55

56 Focalización en Chile: FPS La vulnerabilidades el nuevo criterio de focalización, incluyendo hogares pobres y aquellos con mayores probabilidades de caer en situación de pobreza. Se pasa desde un enfoque de pobreza asociado a necesidades básicas insatisfechas a un concepto dinámico de vulnerabilidadque se sustenta en las fluctuaciones de ingreso que puede haber en los hogares en el tiempo. 56

57 FPS: principales falencias Falta de capacidad técnica y económica de los municipios para llevar adelante el levantamiento de la información en la FPS y sobrecarga financiera a los municipios en la administración de la FPS. Existencia de comportamientos engañosos de beneficiarios u operadores del sistema que intentan alterar la información para bajar los puntajes y acceder a los beneficios sociales, distorsionando la focalización que produce la FPS. Sub-declaración y/o sobre-declaración de información en dimensiones relativas a la escolaridad, la discapacidad, o la composición (tamaño) del hogar. 57

58 FPS: principales falencias Respecto al diseño de los programas sociales, los puntajes discretos de acceso o el retiro abrupto de los beneficios que establecen los programas, incentivan los comportamientos engañosos entre los beneficiarios o los operadores del sistema para bajar los puntajes FPS y calificar en los programas. 58

59 Focalización en Chile: desafíos y propuestas El Comitéde Expertos de la FPS propuso una serie de mejoras al instrumento. Entre ellas se menciona: Avanzar hacia la verificación total de la información que se incorpore en el cálculo de los puntajes (registros del Estado). Nuevo modelo de cálculo de puntaje para la FPS Estandarizar los procedimientos de postulación a la FPS en los municipios, asícomo los procedimientos de aplicación e la FPS en terreno Sistema de supervisión regular, a través de re-encuestaje aleatorio. Que los programas sociales incorporen en su diseño criterios de gradualidad. 59

60 Focalización en Chile: desafíos y propuestas Este sistema de focalización fue modificado y perfeccionado por MIDEPLAN con el fin de corregir algunas de estas falencias. En las clases siguientes, se presentaráa los alumnos de este curso dichas modificaciones y sus implicancias en la focalización de los programas sociales del Estado. 60

61 Bibliografía Cuatro millones de pobres en chile: actualizando la línea de pobreza. Felipe Larraín, Estudios Públicos, verano El método de las Necesidades Básicas Insatisfechas y sus aplicaciones en América Latina. Juan Carlos Feres y Xavier Mancero, CEPAL, Informe Final del Comitéde Expertos de la Ficha de Protección Social. Varios Autores, Octubre La medición de la pobreza en dimensiones distintas al ingreso. Osvaldo Larrañaga, CEPAL, Octubre Resultados CASEN MIDEPLAN, Cartillas de información territorial (Regiones Antofagasta y Los Ríos). Fundación Nacional Para la Superación de la Pobreza,