MARCO LEGAL DE LA LEY DE DONACIONES CON FINES EDUCACIONALES

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1 MARCO LEGAL DE LA LEY DE DONACIONES CON FINES EDUCACIONALES por Hernán Silva Asesor jurídico, Cooperativa Liberación El presente documento tiene por objeto exponer el sistema de donaciones con fines educacionales existente en nuestro país, que se encuentra regulado por la Ley Nº En este sentido, junto con explicar sus contenidos centrales y objetivos, se pretende exponer el contexto en el cual fue elaborado este sistema, las dificultades y virtudes en su aplicación, y las propuestas de reforma en el sistema que se están discutiendo. 1. CONTENIDO DE LA LEY DE DONACIONES Hablar de la Ley Nº de 15 de septiembre de 1993, no significa referirse exclusivamente al sistema de donaciones para fines educacionales, sino que a una norma destinada a desarrollar la reforma tributaria planteada por el gobierno de Patricio Aylwin. Esta ley, como se señalará más adelante, contiene un conjunto de modificaciones a la legislación tributaria vigente; entre ellas, en su artículo Y, se encarga de constituir un sistema que fomente la participación de la empresa privada en el mejoramiento de la educación de nuestro país, a través de donaciones que traerán como resultado para la empresa donante un beneficio tributario. En este sentido, el artículo 3º no se encuentra plenamente inserto en esta modificación tributaria, ya que él responde más a lo que se ha llamado la Reforma Educacional, que a la Reforma Tributaria. Como se dijo, el objetivo principal que se persigue es obtener fondos, distintos de los entregados por el Estado, para el desarrollo de la educación en nuestro país. En este sentido, se pretende incorporar a los empresarios de nuestro país en esta tarea. Los elementos principales que contiene el artículo Y de la Ley Nº son los que se describen a continuación. 1.1 OBJETIVOS DE LA LEY DE DONACIONES CON FINES EDUCACIONALES Objetivo principal Obtención de recursos privados para el mejoramiento de la calidad de la educación a través de donaciones que signifiquen para el donante un beneficio tributario. Objetivos secundarios Comprometer la participación de organismos públicos y privados en la promoción de la educación. Entrenar a los profesores en la preparación y presentación de proyectos concretos que mejoren la calidad educacional de los establecimientos donde trabajan. Dinamizar a la escuela a través de la relación con el mundo empresarial. (*) En: Inversión privada en la educación pública

2 1.2 BENEFICIO TRIBUTARIO OFRECIDO POR LA LEY Los donantes tendrán derecho a rebajar como crédito en contra del impuesto de Primera Categoría, el 50 por ciento de las donaciones efectivamente pagadas. Este crédito sólo podrá ser deducido si la cantidad se encuentra incluida en la base del impuesto de Primera Categoría o del equivalente a Unidades Tributarias Mensuales (UTM), si dicho porcentaje fuere superior a este último límite. Donantes (empresas que pueden acceder al sistema) Según la Ley Nº , sólo podrán ser donantes para los fines que determine, las empresas que declaren su renta efectiva sobre la base de contabilidad completa para los efectos del Impuesto de Primera Categoría. Beneficiarios Podrán ser beneficiarios de las donaciones uno o más de los establecimientos educacionales administrados directamente por las municipalidades o por sus corporaciones; los establecimientos de educación media técnicoprofesional administrados de conformidad por el Decreto Ley Nº 3166, de 1980; las instituciones colaboradoras del Servicio Nacional de Menores, de acuerdo al artículo 13 del Decreto Ley Nº de 1979, que no tengan fines de lucro; los establecimientos de educación prebásica gratuitos, de propiedad de las municipalidades, de la junta Nacional de Jardines Infantiles, o de corporaciones o fundaciones privadas, sin fines de lucro, con fines educacionales; y los establecimientos de educación subvencionados de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 5 de 1992, del Ministerio de Educación (MINEDUC), mantenidos por corporaciones o fundaciones sin fines de lucro. 1.3 PROCEDIMIENTO PARA OBTENER LA DONACION El representante legal del establecimiento educacional (uno de los señalados en el artículo 1º A) presenta el proyecto educativo (artículo 1º C) al Intendente Regional respectivo, quien tendrá el plazo máximo de 60 días para pronunciarse sobre el mismo, ya sea dándole aprobación o rechazándolo, previa recepción del Secretario Regional de Planificación, quien cuenta con 20 días para pronunciarse. Realiza la aprobación mediante la dictación de una resolución fundada. El representante legal del establecimiento educacional deberá completar los certificados de donación (previamente emitidos por el sostenedor y timbrados por el Servicio de Impuestos Internos) con tres copias: el original para la empresa donante, una copia para el representante legal del establecimiento, otra para el Intendente y otra para el beneficiario. Cumplido con lo anterior, se puede hacer la entrega de la donación. Los proyectos debidamente aprobados no podrán ponerse en práctica sino una vez que su financiamiento se encuentre completamente pagado o comprometido. 1.4 FISCALIZACION Y CONTROL DEL SISTEMA El control de correcto aprovechamiento del beneficio establecido por esta ley se encuentra entregado al Director Regional del Servicio de Impuestos Internos. Durante los tres primeros meses del año, los beneficiarios deberán entregarle un estado detallado de ingreso y uso de las donaciones recibidas durante el año anterior.

3 1.5 GASTOS OPERACIONALES El proyecto de ley presentado por el Gobierno era el siguiente. Artículo 6º. El proyecto presentado por los beneficiarios de la presente Ley a la autoridad respectiva, para su aprobación deberá estar referido a la construcción, instalación, alhajamiento, reparación, equipamiento, puesta en marcha o mejoramiento de la infraestructura de un Establecimiento Educacional o a financiar gasto operacional. Dicho proyecto deberá señalar si las obras, adquisiciones o desembolsos de que dé cuenta, se financiarán directamente con las donaciones, o si bien para costearlas se entregarán en comisión de confianza en una entidad bancaria los fondos donados, pudiendo, en todo caso, financiarse el proyecto presentando de cualquiera de las dos formas señaladas, o bien, utilizando los dos mecanismos simultáneamente. Con todo, la entrega en Comisión de Confianza permanente de los fondos obtenidos con las donaciones será obligatoria para el beneficiario, si el proyecto respectivo considera gastos de operación adicionales a los que regularmente realiza o realizará el establecimiento. El proyecto deberá incluir una estimación de dicho tipo de gasto, la cual deberá guardar una debida armonía y proporción con la estimación de rentabilidad de los fondos, la que deberá ser certificada por la institución bancaria donde se constituya ésta. Las donaciones que se entreguen en Comisión de Confianza no se entenderán perfeccionadas sino una vez que se utilicen en la ejecución del proyecto. Los comentarios que se desprenden de lo anterior son que el proyecto de ley establecía en el contenido la posibilidad de financiar con la donación "el gasto operacional, sin especificar si se trataba del gasto operacional que significaría la aplicación del proyecto, o los gastos operacionales propios de los establecimientos. Junto con lo anterior, se estipulaba la obligación de constituir Comisión de Confianza con alguna institución bancaria sólo si se contemplaban gastos operaciones adicionales. Por lo tanto, era posible que el objetivo de una donación fuera simplemente financiar gastos operaciones. El tratamiento sobre el tema de los gastos operacionales, como contenido de un proyecto educativo, se encuentra finalmente tratado en los artículos 6º y 7º de la Ley Nº , de la forma que se explica a continuación. El artículo 6º sufrió una modificación en el Senado, a proposición del Ejecutivo, enumerándose los contenidos de un proyecto. Esta enumeración viene a confirmar la interpretación antes dada, ya que en la letra "B" se señala claramente "financiar gastos operacionales". Sin embargo, se añade que para ello es necesario encargar una Comisión de Confianza permanente, agregando, además (artículo 7"), requisitos para que esto pueda llevarse a cabo. Los cuatro requisitos señalados no son tales, ya que el número 3 establece una modalidad de operar, y el 4 agrega una etapa a la aprobación de los proyectos, que en la práctica las Intendencias han generalizado, constituyéndola en un paso obligatorio, aunque no haya comisión de confianza de por medio. El requisito principal sería el contenido en el Nº 1, que exige que el proyecto educativo tenga una duración de al menos cuatro años. El texto definitivo de la Ley Nº quedó de la siguiente forma. Artículo 6º: El proyecto educativo deberá estar referido a lo siguiente:

4 (i) La construcción, adquisición, instalación, alhajamiento, reparación, puesta en marcha o mejoramiento de la infraestructura o equipamiento de un establecimiento educacional, o la capacitación y perfeccionamiento de sus profesores, o (ii) A financiar otros gastos operacionales. En caso de gastos operacionales y sin perjuicio de lo establecido en el tercer inciso del artículo 7º de esta Ley, deberán obligatoriamente encargar en Comisión de Confianza permanente la administración e inversión de los fondos respectivos a una entidad bancaria. Dicho proyecto deberá señalar si las obras, adquisiciones o desembolsos de que dé cuenta, se financiarán directamente con las donaciones, o si bien para costearlas se entregarán en comisión de confianza en una entidad bancaria los fondos donados, pudiendo, en todo caso, financiarse el proyecto presentando de cualquiera de las dos formas señaladas, o bien, utilizando los dos mecanismos simultáneamente. Con todo, la entrega en Comisión de Confianza permanente de los fondos obtenidos con las donaciones será obligatoria para el beneficiario, si el proyecto respectivo considera gastos de operación adicionales a los que regularmente realiza o realizará el establecimiento a los indicados en la letra "A" del primer inciso de este artículo. El proyecto deberá incluir una estimación de dicho tipo de gasto, la cual deberá guardar una debida armonía y la proporción con la estimación de rentabilidad de los fondos, la que deberá ser certificada por la institución bancaria donde se constituya ésta. Las donaciones que se entreguen en Comisión de Confianza no se entenderán perfeccionadas sino una vez que se utilicen en la ejecución del proyecto educativo, sin perjuicio de lo cual el contribuyente podrá acogerse a los beneficios de la presente ley, en el ejercicio que efectúe dichas donaciones. Artículo 7º. Los beneficiarios que opten por financiar en todo 0 parte su proyecto mediante la entrega en Comisión de Confianza de los fondos, deberán efectuarla en cualquier institución bancaria establecida en Chile. Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 6º, el capital entregado en comisión de confianza, sólo podrá ser utilizado para financiar los gastos de infraestructura o de equipamiento contenidos en el proyecto. Con todo, podrá financiarse el gasto operacional comprendido en la letra (B) del inciso primero del artículo 6º directamente, con las donaciones entregadas en Comisión de Confianza, siempre que cumplan los siguientes requisitos: (i) El proyecto educativo tenga una duración de a lo menos 4 años. (ii) El proyecto no podrá iniciarse sino una vez que se encuentre comprometido todo su financiamiento ya sea en donaciones ya sea efectivamente recibidas con compromisos de donaciones de aquellos referidos en el artículo 8`. Asimismo, el financiamiento de los gastos deberá ser anterior o coetáneo a su ejecución. (iii) Para la aprobación del proyecto por el Intendente se requerirá de un informe previo del Secretario Regional de Planificación, el cual deberá emitirse dentro de los 20 días siguientes a la presentación de todos los antecedentes (... ). El proyecto presentado por el Presidente Frei no aborda en absoluto este tema, proponiéndose simplemente modificación mínima a los artículos 6º y 7º. Constatando la casi nula

5 discusión parlamentaria que se dio sobre este punto en particular, por una parte, el proyecto en el artículo 6º pretendía referirse sólo a los gastos operacionales adicionales producto de la aplicación del proyecto educativo; y en el Senado, en un afán de esquematizar de mejor forma las materias sobre las que podían versar los proyectos, se agregó, en la letra (B), financiar gastos operacionales. Si bien el objetivo general de ley es hacer participar a las empresas privadas del desarrollo de la educación, la forma de hacerlo apunta más a lograr un mejoramiento real en los establecimientos que a financiar simplemente lo ya existente. Por otra parte, al no definir la ley lo que se debe entender por "gastos operacionales" para estos efectos, y considerando, además, que la Comisión de Confianza no es más que una instrucción precisa que se le otorga a un banco o institución financiera para el manejo de fondos, se corre el riesgo de hacer un abuso de esta norma. Podría presentarse un proyecto que consistiera en que una empresa cancelará durante cuatro años el sueldo de un director o algún profesor, para lo cual el banco cada mes girará dichos fondos a este profesional. 2. ORIGEN DE LA LEY Nº La Ley Nº , cuerpo legal que contiene el sistema de donaciones para fines educacionales, se circunscribe en la Reforma Tributaria planteada por el gobierno de don Patricio Aylwin, apoyada tanto por la Concertación como por Renovación Nacional. Dicha Reforma, iniciada en 1990, contó, además, con el apoyo de la Unión Demócrata Independiente (UDI) en algunos puntos. En efecto, esta ley es un cuerpo legal que no contiene exclusivamente el sistema de donaciones con fines educacionales, sino que éste se encuentra inmerso dentro de un conjunto de reformas tributarias presentadas por el gobierno, y apoyadas -como se señaló- por parte de la oposición. En su tramitación, el Informe de la Comisión Hacienda planteaba que 1a iniciativa tiene por objeto completar la reforma tributaria de 1990 sobre la base de una estructura tributaria más definitiva en relación, principalmente, con el impuesto al valor agregado y el impuesto a la renta. Se propone, asimismo, modificar normas sobre doble tributación, incentivo al ahorro de las personas, y favorecer las donaciones con fines educacionales". Tal como lo señaló el Presidente Aylwin en el Mensaje con que se presentó el proyecto de la ley Nº al Congreso, "este proyecto de ley recoge elementos que hoy generan un amplio consenso en Chile. En efecto, el conjunto de modificaciones propuestas descansa en la preservación del equilibrio y de la austeridad fiscal, y es consistente con una economía que basa su desarrollo en la justicia social, en la inserción internacional creciente, en el esfuerzo de inversión y de ahorro nacional, y en la inversión en las personas. Estos elementos de consenso nacional permiten acuerdos que evitan el entrampamiento que viven otras naciones, impedidas de abordar adecuadamente problemas de fondo en materias fiscales, especialmente tributarías. Por ello, el Gobierno espera y confía que, al igual que en 1990, esta Reforma Tributaria sea aprobada por una amplia mayoría parlamentaria que permita garantizar un horizonte de estabilidad en la legislación tributaría". Como se puede apreciar, el sistema de donaciones con fines educacionales tiene una naturaleza diversa a las otras normas contenidas en la ley. Más que una modificación a la legislación tributaria, crea un sistema nuevo para fomentar el apoyo de los privados a la educación. Este sistema, sin embargo, no era absolutamente nuevo en nuestra legislación, ya que en ese momento existían dos leyes que contenían un sistema similar, pero con otros agentes beneficiados. Hasta esa fecha, en Chile se aplicaba un sistema que regulaba donaciones de privados y les otorgaba beneficios tributarios sumamente similares a los contenidos en la Ley Nº Tales donaciones tenía un receptor distinto, y la leyes que los regulaban eran la Nº y la Nº , que

6 aparecen como fuentes directas de la ley en análisis. En este sentido, sólo nos referimos a la última de ellas. 3. LA LEY Nº , SOBRE DONACIONES CON FINES CULTURALES La creación jurídica que significa establecer un sistema de donaciones que acarreara para los donantes beneficios tributarios, no era original. Ya funcionaba un tratamiento semejante, contemplado para donaciones con fines culturales, contenido en el artículo 8º de la Ley Nº , del 28 de junio de 1990, y que establecía normas para llevar a cabo la reforma tributaria. Un intento similar, pero de menor elaboración que esta norma, se había llevado a efecto en el artículo 69 y siguientes de la Ley Nº , donde se establecía un beneficio tributario, de la misma índole, para aquellos contribuyentes que efectuaran donaciones a universidades e institutos profesionales. Las empresas podían rebajar del impuesto de Primera Categoría, dentro de ciertos límites, las donaciones para fines culturales y a las universidades e institutos profesionales. Se buscaba incorporar a este sistema a los establecimientos de educación básica y media. El proyecto daba derecho a descontar del impuesto de Primera Categoría un 50 por ciento de la donación, con límite de 2 por ciento de la base imponible o UTM. El 50 por ciento restante de la donación se acepta como gasto para la determinación de la renta líquida imponible. La Ley Nº , sobre Donaciones con Fines Culturales, señala como beneficiarios (artículo 1º, Nº 1) a las "universidades e institutos profesionales estatales y particulares reconocidos por el Estado, a las bibliotecas abiertas público en general o a las entidades que las administran, y a las corporaciones y fundaciones sin fines de lucro cuyo objeto exclusivo sea la investigación, desarrollo y difusión de la cultura y el arte. Serán asimismo beneficiarios las bibliotecas de los establecimientos educacionales que permanecen abiertas al público, de acuerdo con la normativa que exista al respecto a la aprobación que otorgue el Secretario Regional Ministerial de Educación correspondiente, la cual deberá necesariamente compatibilizar con los intereses de la comunidad con los del propio establecimiento". El objetivo es claramente promocionar el arte y la cultura a través del aporte de los particulares. Pueden ser donantes, según este sistema, aquellos que estén afectos al impuesto global complementario que declaren igual tipo de rentas, que efectúen donaciones a beneficiarios según las normas de esta ley. El fin de la donación podrá ser actividades específicas culturales o artísticas por realizarse en un tiempo determinado, que no podrá exceder a dos años. El proyecto puede referirse a la adquisición de bienes corporales destinados permanentemente al cumplimiento de las actividades, a gastos específicos con ocasión de actividades determinadas o para el funcionamiento de la institución beneficiaria. Una novedad que presenta esta ley es la creación de un Comité Calificador de Donaciones Privadas, compuesto por ministro de Educación o su representante, un representante del Senado, un representante de la Cámara de Diputados, un representante del Consejo de Rectores y un representante de la Confederación de la Producción y el Comercio. Así, y en forma compuesta, se busca vincular a todos aquellos agentes sociales que podrán favorecer en la aplicación y promoción del sistema. Se establece como beneficio tributario el equivalente al 50 por ciento de las donaciones en contra de sus impuestos de Primera Categoría o Global Complementario. El crédito total por las donaciones no podrá exceder el 2 por ciento de la renta líquida imponible del año o el 2 por ciento de la renta imponible del Impuesto Global Complementario y no podrá exceder de UTM al año.

7 4. PROCESO DE PERFECCIONAMIENTO DE LA PROPUESTA DE LEY El procedimiento para perfeccionar la donación es simple: (i) aprobación del Comité Calificador de Donaciones -según Reglamento-; (ii) beneficiario extiende certificado de donación timbrado por el Servicio de Impuestos Internos (SII); (iii) entrega de la donación; (iv) beneficiario anualmente entrega un estado de fuentes y uso detallado de la donación al Director Regional del SII. 4.1 DISCUSION PARLAMENTARIA Previamente debemos señalar que el sistema de donaciones para fines educacionales no fue el tema principal en la discusión de la Ley W A otros de los temas que contiene esta ley se le dio un tratamiento mucho más extenso. Claramente el proyecto de ley presentado por el Gobierno, en este tema, venía a extender el ámbito de aplicación de un sistema de incentivo a las donaciones, ya no solamente para fines culturales, ni a la educación superior, sino a la educación básica y media. Es por este motivo que, en lo referente al tema del beneficio tributario que se ofrecía a los empresarios, no hubo mayor discusión en ninguna de las Cámaras. Cabe señalar los antecedentes que se manejaron en cuanto al impacto fiscal que provocaría la implementación de este sistema. El informe presentado para el estudio de este proyecto indicaba que el cálculo del impacto fiscal que provocaría el sistema era sumamente incierto, por cuanto se desconocía cuánta gente se acogería al beneficio. Se planteó el caso de que si el 10 por ciento de los contribuyentes hiciera donaciones, rebajando el máximo permitido, se alcanzaría en 1993 a millones de pesos. Las principales propuestas emanadas de la Cámara de Diputados, y que se analizarán con mayor detalle más adelante, apuntaban a: (i) procurar una relación directa entre el donante y la escuela beneficiada; (ii) incluir como posibles beneficiarios a los establecimientos que fueran de financiamiento compartido; (iii) maximizar la transparencia en la asignación de los recursos; (iv) destinar una proporción de los recursos a un fondo de compensación nacional con administración plural; (v) realizar la visación de los recursos a través del Secretario Regional Ministerial (SEREMI) de Educación respectivo o fueran los propios donantes aval de seriedad de los proyectos, y que se considerara en la iniciativa legal un incentivo tributario en favor de las personas naturales que efectuaran aportes a establecimientos de financiamiento compartido. La discusión parlamentaria en lo referente al sistema de donaciones con fines educacionales, se centró principalmente en temas como el contenido del proyecto, quiénes pueden ser donantes, quiénes serían los beneficiarios, la publicidad de los mismos y los órganos de control del sistema. 4.2 EL PROYECTO MATERIA DE LA DONACION El proyecto de ley original entendía este sistema como la herramienta para que los empresarios colaboraran con los mejoramientos de la infraestructura de los establecimientos educacionales, como se señala en el originario artículo W. Este definía como objetivos 1a construcción, instalación, alhajamiento, reparación, equipamiento, puesta en marcha o mejoramiento de la infraestructura de un Establecimiento Educacional o financiar gasto operacional». No hablaba de proyectos educacionales, sino que se remitía exclusivamente al tema de infraestructura. Asimismo, presentaba el procedimiento de aprobación del mismo, el cual, por pretender ser simple, dejaba sin resolver temas importantes, tales como la forma de aprobación y el plazo con que contaba la autoridad para ello. El texto original era el siguiente:

8 Proyecto: El plan programa específico de inversión para los fines educacionales debidamente patrocinado por la Municipalidad respectiva y aprobado por el Intendente Regional, del domicilio del beneficiario. Este programa deberá señalar en forma precisa el destino de las donaciones respectivas, no podrá discriminar en favor de los donantes o de los trabajadores de éstos, ni interferir en las funciones y deberes encomendados a su personal docente y directivo por el administrador del establecimiento donatario. En su primer informe, la Comisión Hacienda reconoció como restrictivos estos objetivos, "porque se excluye a los sostenedores particulares y tiende a financiar mejoramientos de construcción, instalación, alhajamiento, reparación, equipamiento en general, de la infraestructura de un establecimiento educacional, excluyéndose el financiamiento de proyectos educativos completos, los que si bien pueden ser cubiertos por los fondos fiduciarios no tendrían éstos el alcance suficiente para ser significativos". La posterior discusión en la Cámara de Diputados extendió estos objetivos buscando «promover el financiamiento de proyectos de mejoramiento educativo con aportes privados estatales en forma conjunta, comprometiendo a los empresarios a participar directamente en la formación de capital humano". Finalmente, y producto de la discusión en dicha Cámara, y a propuesta del Presidente de la República, en el Senado se agregó la capacitación y perfeccionamiento de sus profesores, y el financiar otros gastos operacionales. Asimismo, se complementó la definición del proyecto y el procedimiento de aprobación quedando el texto definitivo de la siguiente forma: Proyecto Educativo: El proyecto que detalla el conjunto de actividades que, concebidas integralmente en torno a la formación y al desarrollo de los alumnos, permitan mejorar y mantener la calidad de la educación que se imparte en uno o más establecimientos. Este proyecto deberá contener la identificación y cuantificación de los recursos humanos, materiales y financieros indispensables para alcanzar los objetivos propuestos y el calendario de financiamiento requerido para su materialización. El proyecto así concebido deberá contar con la aprobación del Intendente de la Región del domicilio del beneficiario, la cual deberá manifestarse a través de una resolución fundada, que deberá dictarse dentro del plazo de sesenta días hábiles siguientes a la presentación completa de los antecedentes. Además, deberá ser patrocinado por la Municipalidad respectiva, si se tratare de establecimientos administrados por ella o por su Corporación. Este programa no podrá discriminar en favor de los donantes o de los trabajadores de éstos, ni interferir en las funciones y deberes encomendados a su personal docente y directivo por el administrador del establecimiento donatario. Los fines de este proyecto, incluyendo en este concepto la reasignación o modificación de los recursos, podrán ser modificados una vez iniciada la ejecución del mismo. La modificación deberá sujetarse en todo a los requisitos establecidos en esta letra. Con todo, en ningún caso podrá modificarse el destino de las donaciones que se hayan entregado en Comisión de Confianza permanente. 5. DETALLES DE LA LEY DE DONACIONES 5.1 QUIÉNES PUEDEN SER DONANTES? La ley señala que sólo podrán considerarse donantes para estos efectos, aquellas empresas que deban declarar su renta efectiva sobre la base de la contabilidad completa.

9 La bancada opositora en el Congreso Nacional, a través de los diputados Orpis, García y Ringeling, presentó modificaciones, la más importante de las cuales fue la proposición de integrar a las personas naturales como «aportantes». Dicha propuesta, rechazada en la Cámara de Diputados, fue reactivada en el Senado. Allí se discutió largamente este tema, por cuanto algunos senadores postulaban extender la posibilidad de acogerse al sistema a los empresarios de la agricultura, quienes declaran sus rentas por medio del sistema de renta presunta y, por lo tanto, no estarían incluidos en el sistema. El problema que presentaba esta proposición es esencialmente práctico, como lo señaló el ministro Foxley al plantear que "la idea es que la donación se registre en el momento de hacer la declaración, a fin de que el Servicio de Impuestos Internos pueda deducir el monto correspondiente. Ahora, si la empresa no hace una declaración formal de impuestos, el mecanismo simplemente no funciona". La opinión del ministro Foxley no fue compartida por todos los senadores, que le solicitaron un estudio más acabado, de modo de no excluir a contribuyentes que siempre han quedado al margen de estos beneficios y que son quienes conocen más de cerca los sectores más desprotegidos. Ante la imposibilidad de zanjar el tema, se acordó discutir el modo de generar en el futuro un proyecto legislativo que incorporara a los contribuyentes aludidos. 5.2 QUIÉNES SON LOS BENEFICIARIOS? El proyecto original señalaba como beneficiarios a: "(i) los establecimientos educacionales administrados directamente por las municipalidades o por sus corporaciones; (ii) los establecimientos de educación media técnico-profesional administrados de conformidad con el Decreto Ley Nº 3.166, de 1980; (iii) las instituciones sin fines de lucro que mantengan establecimientos de educación subvencionados de acuerdo con lo dispuesto en el título 1 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 5 de 1992, del MINEDUC". En la Cámara de Diputados, los diputados Palma y Estévez propusieron agregar como requisito a los establecimientos de educación subvencionados de acuerdo a lo dispuesto en el título 1 del DFL Nº 5 de 1992, del MINEDUC, que ellos fuesen mantenidos por instituciones sin fines de lucro. El espectro de beneficiarios, a proposición del Presidente de la República, se amplió aún más en la Cámara Alta. Allí se incorporó en la definición de beneficiarios a las instituciones colaboradoras del Servicio Nacional de Menores, de acuerdo al artículo 13 del Decreto Ley Nº de 1979, que no tengan fines de lucro; a los establecimientos de educación prebásica gratuitos, de propiedad de las municipalidades, de la junta Nacional de jardines Infantiles, o de corporaciones o fundaciones privadas, sin fines de lucro, con fines educacionales. 5.3 ORGANOS DE APROBACION Y CONTROL DEL SISTEMA En el proyecto de ley, la aprobación de un proyecto de donación, presentado por un donante o beneficiario, se entregaba al Intendente respectivo, pero sin establecerse plazo ni forma en la aprobación; sólo se exigía que fuese patrocinado por la Municipalidad respectiva. Se solicitaba que dentro de los tres primeros meses de cada año, los beneficiarios entregaran a la Dirección Regional de Impuestos Internos un ejemplar de su estado de ingresos y el uso de sus recursos, señalando detalladamente la individualización de los donantes. En la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, el señor Estévez propuso que el proyecto fuera aprobado por el Intendente de la Región del domicilio del beneficiario, previo informe de la Secretaría Regional Ministerial de Educación y del Director Regional del Servicio de

10 Impuestos Internos; informes que debían emitirse dentro del plazo de 20 días hábiles siguientes a la presentación completa de los antecedentes. Además, debía ser patrocinado por la Municipalidad si se tratare de establecimientos administrados por ella o por su corporación. Esta propuesta fue aprobada en esta Comisión por tres votos contra dos. En el Senado objetaron que la aprobación y patrocinio correspondiera al Consejo Municipal y al Intendente Regional, ya que se podría beneficiar exclusivamente a los establecimientos administrados por las municipalidades y sus corporaciones, en desmedro de los establecimientos particulares subvencionados. Esto se vería incrementado por el hecho de que los recursos, en caso de no llevarse a cabo el proyecto, pasarían a ser propiedad municipal. Asimismo, hubo propuestas -como las de los senadores Cantuarias, Gazmuri y Romeropara que la aprobación del proyecto fuera dada por el Gobierno Regional y no por el Intendente. Sin embargo, se optó por exigir simplemente la aprobación del Intendente Regional, dejando de lado el informe previo de la Secretaría Regional Ministerial de Educación y del Director Regional del Servicio de Impuestos Internos. Como señalara el senador Prat, esta modificación al proyecto "viene a desburocratizar el procedimiento". 5.4 PUBLICIDAD DEL DONANTE En lo referente al tema publicidad, el proyecto de ley planteaba que los beneficiarios tenían la obligación de preparar anualmente un estado de ingreso y de uso de los recursos, el que debía cumplir con las formalidades y menciones que determinara el Director del SII; se requería, además, el envío de un ejemplar a la Dirección Regional. El incumplimiento se sancionaba en la forma prescrita en el Nº 2 del art. 97 del Código Tributario. Este tema fue largamente discutido en el Senado. El senador Diez era partidario de dejar en el anonimato la identidad del donante, a lo que se oponían tanto el ministro de Hacienda, señor Foxley, como algunos diputados, por cuanto, tratándose de recursos fiscales, se debía velar por la transparencia del procedimiento. Este tema se resolvió a través del artículo 13% que señala: «El Ministro de Educación deberá informar públicamente en el mes de abril de cada año, acerca de las donaciones y beneficiarios acogidos al sistema establecido por la presente ley, manteniendo en reserva la identidad del donante". Entre los varios artículos que la Comisión que estudió el proyecto en el Senado propuso agregarle al proyecto, hubo uno (el artículo Nº 13) sobre el mecanismo de informar sobre las donaciones y mantener bajo reserva la identidad del donante. Esta proposición generó una larga discusión, en que el senador Diez insistía en la importancia de mantener en secreto la identidad del donante. La bancada de gobierno buscaba privilegiar la transparencia en la información, para así alcanzar una mejor fiscalización de lo que en definitiva, según se postulaba, "es dinero del Fisco". El señor Diez diferenciaba lo que era una fiscalización para evitar abusos en el sistema, de la reserva con que quiera operar el donante. El ministro Foxley reiteraba la importancia de la publicidad, entre otras cosas, para saber qué empresas emplean el sistema y, así, poder proponerles realizar donaciones a establecimientos más necesitados. A propuesta del senador Jarpa, se acordó que la información sobre donaciones y beneficiarios acogidos al sistema fuera entregada por el Intendente respectivo. Era importante, además, no centralizar la información de modo estadístico, sino clasificada por regiones. Ello a fin de conocer a ciencia cierta en qué regiones se estaba invirtiendo, ya que -como comentó el senador

11 Valdés refiriéndose a la experiencia con la Ley de Donaciones para fines culturales- la inmersa mayoría de los recursos se estaría destinando a Santiago. De este modo, el artículo quedó redactado de la siguiente forma: "El intendente respectivo deberá informar públicamente, en el mes de abril de cada año, acerca de las donaciones y beneficiarios acogidos al sistema establecido por la presente ley manteniendo la reserva de la identidad del donante". 6. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY El proyecto de ley, como ya se señaló, contemplaba no sólo el sistema de donaciones con fines educacionales, sino otros diversos temas, entre los cuales se encontraban: - El ahorro de personas naturales. - La necesidad de reforzar la inserción internacional de la economía chilena. - El mejoramiento de los incentivos tributarios para la inversión de la pequeña y mediana empresa. - La creación de incentivos tributarios para que las empresas se involucraran en proyectos de establecimientos educacionales. En este último caso, y como lo señalara el diputado Palma en la Cámara Baja, el proyecto de ley presentaba "la creación de un crédito tributario para aquellas empresas que, cumpliendo ciertos requisitos, colaboran con el desarrollo de la educación de nuestro país a través de donaciones confines educacionales ". El hecho de que los temas tratados en la ley fuesen de tan variada naturaleza, y la premura con que se debió aprobar la ley, impidieron que se discutiera con gran profundidad el sistema que se proponía, ya que gran parte de la discusión se centró en los demás temas. 7. TRAMITACION Y APROBACION DEL PROYECTO DE LEY DE DONACIONES CON FINES EDUCACIONALES La tramitación del proyecto de ley fue sumamente rápida (véase Anexo). Se presentó al Congreso con fecha 7 de julio de 1993, y fue publicada con fecha 15 de septiembre del mismo año. La urgencia de este proyecto se debió claramente a la necesidad imperiosa del Gobierno de completar la reforma tributaria iniciada el año 1990, antes de las elecciones presidenciales de diciembre de Esta situación queda claramente reflejada en el discurso final del ministro de Hacienda de la época, señor Foxley, quien señaló: "Quiero agradecer a la Cámara el trámite expedito, rápido y muy constructivo que le ha dado a este proyecto sobre reforma tributaria, lo que nos permitirá cumplir con el compromiso, adquirido con los parlamentarios, de adelantar este año el envío de la Ley de Presupuestos al Congreso, de modo que pueda estar aprobada el 15 de noviembre, dadas las condiciones especiales de este año electoral. Quiero recordar que el tema tributario desde 1990 fue abordado, afortunadamente, con un enfoque de carácter nacional, en

12 particular en este proyecto de ley en que han participado activamente parlamentarios de la Concertación, de Renovación Nacional y el Gobierno". 8. PROYECTO DE REFORMA AL ARTICULO 30 DE LA LEY Nº El gobierno del presidente Eduardo Fríe, inmerso en el proyecto de Reforma de la Educación, y considerando que el sistema de donaciones podía ser un gran instrumento que facilitara sus tareas, presentó, con fecha 2 de agosto de 1996, un proyecto de ley que, a través de la modificación del texto legal vigente, pretendía facilitar la aplicación del sistema. Las limitaciones que detectadas eran las siguientes: En los primeros dos años de aplicación se generaron donaciones por cerca de tres millones de dólares anuales. De éstos, menos de la mitad correspondía a franquicias por aportes de privados, o sea, por la utilización del sistema. Esta cifra resulta sumamente baja si consideramos que la proyección de impacto fiscal proyectada al momento de discutirse el proyecto original ascendía a millones de pesos en 1993, calculándose que el 10 por ciento de los contribuyentes hiciera donaciones, rebajando el máximo permitido. Las donaciones se concentraron en los establecimientos de mejor organización institucional; las escuelas y liceos más apartados y necesitados presentan mayores dificultades para elaborar y administrar proyectos. Aquellos sostenedores vinculados a fundaciones administradas o en las que participa gente relacionada con el mundo empresarial, claramente presentan mayores ventajas. El sistema no favorece que el donante conozca y se involucre más con el beneficiario, para saber si su aporte se empleo en la forma debida. En vista a estas limitaciones, el mencionado proyecto de ley pretendía los siguientes objetivos: - Generar un plan de apoyo para diseñar, manejar financieramente y ejecutar proyectos educativos. - Generar mecanismos de intermediación que garanticen la correcta utilización de las donaciones. - Generar un acceso más fácil al sistema, tanto de empresas y personas que deseen donar, como de escuelas y liceos más necesitados. - Ampliar el espectro de quienes pueden ser donantes. - Mantener las franquicias tributarias, pero extendiéndolas dependiendo del beneficiario. Este proyecto planteaba la creación de entidades que se dedicaran profesionalmente a la administración y orientación de los fondos donados, cumpliendo de esta forma dos objetivos: (i) beneficiar a los destinatarios finales, impidiendo que los fondos se centraran en las escuelas con mayores influencias; y (ii) hacer participar más activamente al mundo empresarial en la gestión, administración y fiscalización de estos proyectos. En este sentido, el proyecto pretendía la creación de un conjunto de organismos que garantizaran la aplicación de la ley y el fomento del sistema. Estos organismos serían:

13 Fundaciones o Corporaciones Privadas de Promoción Educacional: Su objeto exclusivo sería crear y administrar fondos de desarrollo educacional. Para el logro de lo anterior, deberían crear y gestionar estos fondos, procurar donaciones para los mismos, seleccionar proyectos, entregar los recursos y fiscalizar su aplicación. Estas fundaciones y corporaciones podrían ser formadas e integradas por bancos, instituciones financieras, AFP, compañías de seguros y cajas de compensación de asignación Familiar. Fundación Nacional de Promoción Educacional: Su función, además de las señaladas para las Fundaciones o Corporaciones Privadas de Promoción Educacional, sería crear y promover fondos de desarrollo educacional orientados a los sectores de mayor vulnerabilidad social, y difundir la información y consolidar experiencia con que contara en la preparación y desarrollo de proyectos de desarrollo educacional. Tendría la obligación de informar sobre las donaciones recibidas tanto por ella, como por las fundaciones privadas. Su directorio estaría compuesto por un representante del MINEDUC, tres representantes de los donantes (nombrados por una asociación gremial empresarial de amplia cobertura nacional y sectorial), y tres representantes de los beneficiarios (uno por una asociación gremial de profesores, uno por una organización o asociación de municipalidades y uno por una asociación de sostenedores de educación particular sin fines de lucro; todas estas instituciones deberían ser de gran cobertura nacional). Entidades promotoras: Personas jurídicas destinadas al control y gestión de proyectos educacionales. Ellas existirían cuando no fueran los propios beneficiarios los responsables de administrar la ejecución del proyecto. Fondos de desarrollo educacional: Serían recursos distintos del patrimonio de las corporaciones o fundaciones; requerirían la autorización del Intendente o del Secretario Regional Ministerial, y estarían conformados por donaciones en dinero o rentas e intereses obtenidos de su inversión. Su administración estaría confiada a un banco. A diferencia del sistema actual, se establecía la posibilidad de celebrar contratos de donaciones periódicas que aseguraran por un tiempo adecuado el flujo de dinero al fondo. Proyectos de desarrollo educacional: La aprobación de ellos involucraría al Intendente o al Secretario Regional Ministerial de Educación y al Director Regional del Servicio de Impuestos Internos. Se planteaba, además, la consulta del proyecto a los profesores del establecimiento educacional. Este proyecto de ley diseñaba un procedimiento distinto al planteado en la Ley Nº , el que, si bien no es más complejo, sí exige la participación de más instituciones públicas para la aprobación y puesta en marcha del proyecto. El procedimiento establecido por el proyecto de ley es el siguiente: Primer paso: Elaboración del proyecto por la comunidad escolar (con consulta a profesores y alumnos, sostenedores y apoderados). El proyecto educacional, al igual que en la Ley Nº , deberá ser patrocinado por la Municipalidad respectiva, si se trata de establecimientos administrados por ella o por su corporación.

14 Segundo paso: Aprobación del Intendente o del Secretario Regional Ministerial de Educación de la Región respectiva, a través de una resolución fundada que deberá dictarse dentro del plazo de 60 días hábiles a contar de la presentación completa del proyecto. Tercer paso: Para la aprobación, se deberá contar con un informe favorable del Director Regional del SIl, al cual se le deberá realizar la petición dentro de los 10 días siguientes a la presentación del proyecto. Este tiene un plazo de 30 días para pronunciarse. Conocida por una de las partes, la cual deberá comunicar este hecho a la otra, ésta se inhibirá del conocimiento del proyecto. Cuarto paso: Si dentro del plazo de 60 días no se hubiere dictado la resolución aprobando el proyecto o rechazándolo fundadamente, se entenderá aprobado, siempre que cuente con el informe favorable del Director Regional del SII Quinto paso: Los fines del proyecto podrán ser modificados una vez iniciada su ejecución, siempre que cumpla con los mismos requisitos de su aprobación, y que no se trate de donaciones entregadas en Comisión de Confianza permanentes. El proyecto de ley mantiene el sistema de donaciones actuales bajo el título "Régimen de donaciones directas a beneficiarios". Conserva la misma estructura, fines, objetivos y requisitos del sistema anterior, con pequeños ajustes a sus artículos para una mayor coherencia. En este sentido, se pretendía asegurar la posibilidad de vínculos directos entre empresas y establecimientos educacionales, sin necesidad de un intermediario. En cuanto a los beneficios tributarios propuestos en el proyecto, se mantiene el ya establecido, pero se complementa, aumentando el porcentaje de crédito recuperado por los donantes, cuando su donación se efectúe a establecimientos educacionales que atiendan el 35 por ciento de los niños en situación más vulnerable. Asimismo, ofrece franquicias transitorias para donaciones vinculadas a la extensión de la jornada horaria. El proyecto descrito no ha logrado concitar el acuerdo de la oposición, quien seguramente ve en él el riesgo de generar instituciones intermedias que puedan dificultar aún más la aplicación del sistema que analizamos, en lugar de agilizarlo. 9. DEFICIENCIAS Y VIRTUDES DE LA LEY Nº En la revisión del texto de la Ley Nº , más estrictamente el artículo 30 de la misma, ya que sólo en él se encuentra contenido el texto de las donaciones con fines educacionales, se pueden hacer dos tipos de análisis: relativo a la estructura jurídica de la misma; y sobre las dificultades que la norma puede acarrear en cuanto a la aplicación del sistema. No nos referiremos a dificultades que se presentan en la aplicación práctica de la ley, ya que ese tema será materia de otro tipo de análisis. Por lo tanto, esta revisión pretende ser meramente teórica.

15 9.1 DEFICIENCIAS EN CUANTO A SU ESTRUCTURA JURÍDICA La primera de ellas ya se comentó al pasar, y es el hecho de que el sistema de donaciones con fines educaciones no se encuentre en una ley destinada únicamente a tal efecto, sino insertado en un conjunto de modificaciones tributarias. Debido a la trascendencia del sistema -patente también en la connotación de importancia dada a él tanto por el gobierno del Presidente Aylwin como el del Presidente Frei-, considero que amerita ser tratado en una norma destinada a tal efecto. Ciertamente, su importancia se ve afectada al ser tratado junto a temas de apariencia más relevante. Debido a la similitud y concordancia que presenta frente de otros tipos de beneficios tributarios dados a donaciones, no resultaría descabellado considerar la posibilidad de refundir todas estas normas en una sola ley que contuviera el sistema. Hoy, en cambio, contamos con un conjunto de leyes que tratan temas similares, pero que se encuentran dispersas, e incluso escondidas, en nuestro ordenamiento jurídico. El artículo 1` C define lo que deberá entenderse por proyecto educativo, señalando que se trata del "conjunto de actividades que, concebidas integralmente en torno a la formación y al desarrollo de los alumnos, permiten mantener la calidad de la educación que se imparte en uno o más establecimientos". Claramente se trata del desarrollo de la educación; sin embargo, el artículo 6% al señalar a qué deberá estar referido este proyecto, no hace hincapié en esto. El énfasis se coloca en lo estructural, haciendo una referencia tangencial a la capacitación y perfeccionamiento de sus profesores. Ello me parece una inconsistencia de ambos artículos, lo que es el claro resultado de un complemento parcial dado en la Cámara, producto de la discusión ya señalada. En lo relativo a la tramitación del proyecto, se indica que la aprobación la otorgará el Intendente a través de resolución fundada, para lo cual contará con un plazo de 60 días desde que recibe los antecedentes completos del proyecto. Sin embargo, la duda que se presenta y no resuelve la ley es qué ocurre en caso de que el Intendente no emita la resolución o rechace el proyecto dentro de dicho plazo. Por lo tanto, la ley se muestra exigente en apariencia con la autoridad signada para la aprobación, pero no determina sanción o solución en caso de incumplimiento de la misma. Dentro del procedimiento de aprobación, el artículo 7º señala como requisito para la aprobación del proyecto por el Intendente, el informe previo emitido -en el plazo de 20 días- por el Secretario Regional de Planificación. Ello resulta interesante, por cuanto otorgaría al Intendente mayores antecedentes para tomar su decisión. Sin embargo, este requisito, que tampoco señala sanción en caso de incumplimiento en el plazo por parte de la Secretaría Regional de Planificación (SERPLA), se remite exclusivamente a aquellas donaciones destinadas a financiar el gasto operacional y entregadas en Comisión de Confianza. Por lo tanto, cualquier otro tipo de proyecto, que según la definición de proyecto educativo debería ser la mayoría, no requerirá del informe mencionado. Consideramos improcedente que el procedimiento destinado a satisfacer los objetivos de la ley no se encuentre contenido en un artículo, párrafo o título. Actualmente el procedimiento se establece en el artículo 1º C, donde se define el proyecto educativo, y otras menciones aparecen en los artículos 8º y 13º, demostrando una gran falta de sistematización. 9.2 DEFICIENCIAS QUE PODRIAN PRESENTARSE EN CUANTO A SU APLICACION Por tratarse de un tema principalmente educativo, más que tributario, resultaría importante que en la revisión del proyecto y su aprobación, participaran de alguna manera las autoridades de la rama. Como se señalara anteriormente, el informe de SERPLA no es obligatorio para todos los pro-

16 yectos; sin embargo, claramente, y aunque se tratase de un proyecto enfocado al mejoramiento de la infraestructura de un establecimiento educacional, debe existir una armonía y coherencia entre el proyecto y lo que pretende la autoridad educacional. Ello especialmente en estos tiempos, en que se está impulsando una importante reforma en este tema. Asimismo, se extraña la participación de los profesores y personas que se encuentran en mayor contacto y cercanía con las realidades de los establecimientos educacionales. Su exclusión puede significar que el proyecto aprobado y financiado no satisfaga las necesidades reales de un establecimiento, pudiendo invertirse estos mismos fondos en proyectos más significativos. A modo de ejemplo, para una empresa puede aparecer como más influyente para su imagen financiar la construcción de un gimnasio o una obra gruesa, que estará a la vista, que mejorar la calidad de los profesores. Sin embargo, la reforma apunta más a lo segundo. El hecho de establecer como necesario el patrocinio de la Municipalidad respectiva cuando se trate de establecimientos administrados por ella o por sus corporaciones, debería enfocarse a que sus órganos de educación fueran capaces de diseñar proyectos completos. El tratamiento que se da al tema de la Comisión de Confianza me parece excesivamente extenso e incompleto. Por una parte, se señala un conjunto de requisitos para su funcionamiento, pero no se establece con claridad la administración de los mismos. Por lo establecido en la ley, bastaría depositar el producto de la donación en una cuenta corriente bancaria para satisfacer todos los requisitos señalados. ANEXO: CRONOLOGIA DE LA LEY Nº TRÁMITE CONSTITUCIONAL (1) 07/07/93 Mensaje Presidente de la República. 07/07/93 Cuenta a Comisión Hacienda. 23/07/93 Presidente de la República remite indicaciones, se envían a la Comisión. 03/08/93 Cuenta primer informe Comisión Hacienda, queda en tabla. 03/08/93 Queda pendiente la discusión. 05/08/93 Presidente de la República envía indicaciones, se enviarán a Comisión. 10/08/93 Presidente de la República retira y hace presente urgencia «simple». 10/08/93 Segundo informe Comisión Hacienda, queda en tabla. 10/08/93 Presidente de la República retira y hace presente la urgencia «suma». 10/08/93 Aprobado en particular. 11/08/93 Oficio del al Senado comunicando aprobación. TRÁMITE CONSTITUCIONAL (2) Senado 11/08/93 Cuenta pasa a Comisión de Hacienda. 31/08/93 Cuenta Mensaje Presidente de la República con el que retira y hace presente nuevamente la urgencia «suma. 31/08/93 Cuenta del informe de la comisión, queda en tabla. 01/09/93 Se aprueba en general, plazo para formular indicaciones vence el lunes 6 a las horas. 08/09/93 Cuenta del segundo informe de la comisión sobre proyecto de ley, queda para tabla.

17 08/09/93 Se aprueba. 08/09/93 Oficio a Cámara de Diputados con el que comunica que el Senado ha dado aprobación al proyecto en los términos que indica. TRÁMITE CONSTITUCIONAL (3) Cámara de Diputados 08/09/93 Oficio al Senado, comunica aprobación con modificación. 08/09/93 Aprobadas las modificaciones del Senado. 09/09/93 Oficio de al Presidente de la República remite proyecto aprobado. 09/09/93 Oficio de al Senado comunica aprobación con modificaciones. TRÁMITE CONSTITUCIONAL (4) Senado 14/09/93 Cuenta del oficio de la Cámara de Diputados, con el que comunica que ha aprobado las modificaciones propuestas por el Senado. Se manda archivar. 15/09/93 Publicación en el Diario Oficial.

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