1. Eje Política/Técnica

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1 Planificación Estratégica. Experiencia de la Subsecretaria de Planificación Estratégica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la República Argentina Lic. Ana Casal Administradora Gubernamental. Subsecretaria de Planificación Estratégica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la República Argentina Esta ponencia tiene como objeto presentar la experiencia de planificación estratégica que se desarrolla en el Ministerio de Justicia y DD.HH. de la Nación desde 2009 y reflexionar sobre la PE como herramienta para la mejora de las capacidades institucionales orientándolas al logro de los objetivos políticos establecidos. Las conclusiones obtenidas resultan de utilidad para el diseño de un área de planificación estratégica gubernamental. El sistema de planificación estratégica que venimos desarrollando en el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la República Argentina desde 2009 es una construcción que nos ha exigido poner a prueba distintos enfoques teóricos para finalmente armar un bagaje técnico propio. La elección de la palabra construcción para describir este proceso no es casual. No se puso en práctica un modelo pre-hecho, sino que se trabajó progresivamente con un armado propio, pasando por cristalizaciones sucesivas, y que aún hoy continúa. De este camino es posible ir extrayendo algunas conclusiones que pueden resultar de utilidad a la hora de encarar un trabajo similar dentro de un organismo público. La experiencia de planificación en el Ministerio puede organizarse alrededor de tres ejes que presentan conceptos que se encuentran, a un mismo tiempo, en diálogo y en tensión: política/técnica, pasado/presente/futuro y planificación/gestión. Estas tensiones sí fueron visualizadas antes de iniciar el proceso, y resultaron útiles a la hora de decidir entre distintos caminos a seguir. 1. Eje Política/Técnica La construcción de un sistema de planificación estratégica para el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la República Argentina se enmarca en un proceso de fortalecimiento de las capacidades estatales para gobernar y administrar las políticas

2 sustantivas de esta jurisdicción: justicia, derechos humanos y registral. Este fortalecimiento implica, principalmente, mejorar la capacidad del organismo para dar respuesta a las demandas sociales en cumplimiento de determinados objetivos políticos, optimizando la coordinación, calidad, eficiencia, efectividad, equidad, sustentabilidad y evaluabilidad de estas políticas. Mejorar la facultad de dar respuesta es poner el énfasis en las capacidades políticas, lo que nos aleja del convencimiento, tan en boga en otros momentos, de que mejorar el desempeño del aparato burocrático estatal, en términos de su estructura, procedimientos y recursos, es condición suficiente para mejorar las capacidades estatales. Entendemos a la planificación estratégica como un articulador entre las acciones políticas y la técnica de la administración, lo que permite alinear, coordinar e integrar el trabajo de las distintas áreas sustantivas y de apoyo- con el objeto de obtener más y mejores resultados. Esta articulación entre lo técnico y lo político requiere de un diseño de la arquitectura organizacional para dar sustento a la labor. En nuestro caso se trató de la creación de la Subsecretaría de Planificación Estratégica -Decreto 319/2010- y del Comité de Gestión Estratégica -Resolución N 334 del 25 de febrero En el Decreto 319/2010 se estableció que la Subsecretaría depende directamente del Ministro, evitando así el riesgo de que la planificación quede reducida a un ámbito puramente técnico. Esto favorece el acceso, por un lado, a las decisiones políticas de los cuadros altos y, por otro, el trabajo con todas las áreas y el acceso a la información que éstas producen. En la Resolución, mientras tanto, se institucionalizó un mecanismo para articular lo político con lo técnico y generar un espacio de diálogo y consenso entre los referentes de máximo nivel del organismo. Así se creó el Comité de Gestión Estratégica - conformado por el Ministro, que ejerce la Presidencia, los Secretarios de Estado, el Subsecretario de Coordinación, el Subsecretario de Coordinación y Control de Gestión Registral y la Subsecretaría de Planificación Estratégica, que a su vez lo coordina-. Allí se acuerdan los objetivos de la política, la necesidad de mejoras en la gestión y la priorización de determinados proyectos, trabajando para superar los problemas que se encuentran en el desarrollo de la Planificación Operativa Anual. En cuanto al establecimiento de un Plan Estratégico Institucional, el planteo fue el mismo: frente a la tentación de la solución que en ese momento resultaba más fácil - hacer un plan que hiciera hincapié en lo administrativo, en la mejora institucional- se

3 trabajó sobre lo más complejo, lo sustantivo, con el objeto de salir de la ritualidad, cambiar una inercia y realizar una reflexión sobre el para qué de las acciones, desplazando así el eje del análisis desde las cuestiones administrativas hacia la reflexión sobre las políticas y la explicitación de metas. El propio diseño del Plan Estratégico institucional tuvo como uno de sus objetivos ayudar a generar una comprensión sobre el quehacer del Ministerio como un todo. Esto resulta importante a la hora de conceptualizar e integrar las diversas competencias del organismo. El Plan funciona como organizador de toda la información, dando cohesión a la misma y mejorando su coherencia y calidad. Asimismo se generó un espacio para encontrar sinergias institucionales, compartiendo experiencias e información entre áreas cuya competencia aparentemente no se relacionaba. 2. Eje Pasado/Presente/ Futuro La planificación estratégica es también un articulador de distintas dimensiones temporales. Implementar un proceso de planificación implica cambios para nada sencillos, especialmente en lo que hace a la capacidad de reflexionar sobre el futuro. Para quien está en el día a día de la gestión, con sus urgencias cotidianas, pensar en el futuro es un lujo. Desde esa posición se hace casi imposible planificar. Sin embargo, a medida que la cultura de la planificación va tomando cuerpo dentro de en un organismo se va haciendo posible plantear un horizonte futuro. Es así que se logra sacar a la acción gubernamental de un presente continuo, acorralado por los imprevistos, para conjugarla en un futuro sobre el que nos proponemos incidir, tomando como punto de partida las experiencias del pasado. Se trata de operar en un tiempo que es fundamental para la construcción de políticas públicas. Sin retroalimentación de las experiencias pasadas no hay crecimiento, y sin visualización del futuro no hay política pública, sino solo reacciones. Para que este cambio cultural se produzca es importante calmar la urgencia por la formulación del documento definitivo del plan estratégico. El énfasis en el documentoplan, en lugar de en el proceso de planificación, probablemente conduzca a que la planificación sea sólo un ritual vacío, un andamiaje tecnocrático donde la acción queda disociada de la planificación. En este caso se corre el riesgo de llegar a que, como dice

4 Carlos Matus, Se planifica lo que no se hace y se hace lo que no se planifica. (Huertas, 1994) 1. En este caso el documento-plan terminará como letra muerta en algún estante. Al contrario, el plan tiene que ser un documento vivo, que nos inspire, que nos provoque, y con la suficiente flexibilidad como para permitir que vaya actualizándose en la medida en que nos sea necesario. Es importante destacar que en este diálogo pasado/presente/futuro, el plan no es algo una respuesta sobre qué hacer en un futuro intangible sino que debe ser un instrumento que nos convoque a actuar en el presente con vistas a un futuro que desconocemos. Como ya afirmaba Peter Drucker (1973) 2 : Hay planes que llevan a la acción hoy. Y esos son verdaderos planes, verdaderas decisiones estratégicas. Y hay planes que hablan de la acción mañana. Esos son sueños, si no pretextos para no pensar, para no planificar, para no hacer 3. Planificación/Gestión No podemos contestar a esta realidad fluida, móvil de hoy, con tiempos estancos para la formulación de las políticas y para su implementación. Todo lo que se queda en lo formal está condenado a tener dificultades muy serias frente a la mutación continua de la realidad. Pero por otra parte necesitamos acordar y formular un plan que guíe el accionar institucional. Esta es otra disociación que la planificación debe superar: la del pensamiento y la acción, la de la formulación y la implementación de las políticas. Esta necesidad creciente de adaptación no elimina la planificación pero modifica los tiempos. Planificación y gestión deben acercarse al máximo hasta casi fundirse, gracias a la retroalimentación, en una sola operación. Esto significa: acercar estrechamente planificación y gestión y llevar adelante un proceso continuo de aprendizaje, retroalimentando en "tiempo real" lo que está sucediendo. No se trata de dejar de planificar, sino de acelerar la planificación. No resulta útil tomarse unos meses para analizar la información relevada y elaborar un plan perfecto. Mientras nos tomamos estos tiempos los problemas y el entorno cambian, y también las soluciones. 1 Huertas, Franco (1994), El Método PES. Entrevista a Carlos Matus, Fondo Editorial Altadir, Caracas, Venezuela. 2 Drucker, Peter (1973), Management: Tasks, Responsibilities, Practices, Harper & Row Publishers, New York, NY., EEUU.

5 Estos ciclos necesarios de adaptaciones sucesivas a la realidad son los que permiten que la organización vaya aprendiendo. Y es que la planificación estratégica es también un proceso de aprendizaje organizacional que va dando lugar a su vez a nuevas formulaciones. En este camino, en el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos hemos implementado a comienzos del 2012 el Sistema de Gestión por Metas y Resultados con el apoyo del Sistema para la Gobernabilidad Democrática SIGOB- del PNUD, con quienes venimos trabajando desde el 2010 en diversos componentes orientados al fortalecimiento de la gestión institucional. Este sistema de gestión permite hacer un monitoreo cuidadoso de los proyectos de todo el Ministerio, lo que permitió cristalizar los grandes objetivos en proyectos concretos y realizables. A ello se le suma un sistema de alertas y oportunidades que permitió el seguimiento detallado de los problemas que iban surgiendo y las acciones comunicacionales que estos proyectos posibilitaban. En enero de 2012 se identificaron alrededor de 200 proyectos dentro de todo el Ministerio y de esos se seleccionaron 25 como prioritarios. Se trata de proyectos que requieren de una atención especial de todo el Ministerio, principalmente de las áreas de apoyo y de la autoridad política, por distintas razones: porque refieren a cuestiones sensibles, porque requieren de capacidades que no están desarrolladas en el organismo, porque exigen el concurso de distintas áreas de la organización, o porque son complejos en cuanto a su operativización. Es decir, no significa necesariamente que son los más importantes sino que son aquellos que necesitan de una atención continua por parte de diversos actores del organismo para poder lograr el resultado que se proponen. Se trata no sólo de un sistema informático sino, principalmente, de una nueva metodología de trabajo. Desde la Subsecretaría se trabaja con los responsables de cada uno de estos proyectos para que puedan expresar con claridad los problemas de los que parten, sus objetivos, resultados, impacto esperado, y lo que es central, aportamos a la definición de toda su programación. Trabajamos con cada proyecto para explicitar secuencialmente todos los hitos a lograr y los plazos para obtenerlos. Para el éxito de la planificación operativa es clave el tiempo que destinamos a la reflexión de porqué hacemos lo que hacemos, cuáles son los problemas de los que

6 partimos, para qué, cómo lo vamos a hacer, qué oportunidades de acción política podemos generar en el camino. La Subsecretaría de Planificación Estratégica acompaña a las áreas en la selección de todas estas definiciones iniciales que luego son validadas por los Subsecretarios, Secretarios y por el Ministro. La implementación de este sistema nos permite poner en juego lo que para nosotros debe ser el verdadero rol del planificador: planificador no es el que hace planes, sino el que hace las preguntas correctas 3. Este sistema implica también una mirada particular sobre lo que se entiende por monitoreo. Estamos poniendo en marcha un sistema de monitoreo continuo de la gestión, no con una función de control sino con una función de permitir intervenciones oportunas de los distintos niveles de autoridades y de los responsables de las áreas de apoyo. Así desplazamos la visión del monitoreo y la evaluación de ser instrumentos de control al de ser verdaderas herramientas de gestión. Sobre lo hecho podemos decir que en el año 2012 se dio seguimiento desde la Subsecretaría de Planificación Estratégica a 194 Proyectos correspondientes al Plan Operativo 2012, de los cuales se habían establecido 25 proyectos como prioritarios. Este año se están monitoreando 251 Proyectos correspondientes al Plan Operativo 2013, de los cuales 66 corresponden al Eje Justicia, 20 al Eje DDHH, 50 al Eje Sistema Registral, 7 al Eje Legislativo, 75 al Eje penitenciario y 33 al Eje fortalecimiento institucional ejes correspondientes al Plan Estratégico Durante este 2013 también hemos generado un mecanismo para acompasar la planificación operativa con la planificación presupuestaria, por lo que en mayo de este año hemos recibido las propuestas de planificación operativa 2014 de todas las áreas, alineadas con el sistema presupuestario. Así, para el año próximo se estima que se dará seguimiento a 350 proyectos. La metodología de trabajo adoptada para este proceso no responde a una receta rígida, sino que hemos tomado en cuenta todas nuestras reflexiones previas la articulación técnica-política, la visión de futuro, la importancia de la flexibilidad, el valor del aprendizaje- y lo hemos implementado como algo totalmente dinámico, por lo que lo establecido se va optimizando con un enfoque de aproximaciones sucesivas y mejoramiento continuo. Esta metodología posibilita hacer más sofisticados los mecanismos institucionales de interpretación de la realidad y sus capacidades de ajuste 3 Mintzberg, Henry (1994), The Fall and Rise of Strategic Planning en Harvard Business Review, Enero- Febrero, Boston, Mass., EEUU.

7 adaptativo a esta. Estamos avanzando hacia un estilo de gestión adaptativa, estrechamente conectado con la realidad, que posibilite ir respondiendo sobre la marcha a las variaciones. En este enfoque es fundamental el lugar que ocupa el aprendizaje. Para decirlo en una frase, planificar ES aprender y en esta idea resumimos la necesidad de flexibilidad, de adaptabilidad, de mejora continua que tiene que conllevar la planificación estratégica. Podemos afirmar que esta metodología viene a hacer explícito el rol de la Subsecretaría como una unidad abocada a la planificación, al monitoreo y a brindar herramientas para la continuidad de las políticas, en tanto estas herramientas hagan un aporte real a la gestión hoy e incidan positivamente en el logro de resultados. El área de planificación estratégica tiene también un actuación central en el manejo de la información de toda la organización. Por un lado, en la elaboración de todo tipo de informes de gestión del Ministerio y por otro, el manejo de la información estadística de todas las áreas: su organización, compilación, simplificación, resguardo, validación y comunicación. Esta disponibilidad permite a las altas autoridades incorporar la información a la toma de decisiones, aún en momentos de urgencia. Es claro que esa no será su única fuente, ya que la experiencia, la intuición, la coyuntura política, son todos componentes fundamentales del proceso de toma de decisiones por parte del funcionario político. Aún así, parte importante del trabajo del planificador es asegurarse que los datos duros necesarios estén disponibles y que, a su vez, sean presentados de una forma útil al momento de determinar objetivos y formular políticas. Dentro del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos hemos implementado a partir de 2010 un observatorio estadístico denominado OIR Observatorio de Información Relevante- con los datos de producción, resultado e impacto del organismo, pero también con datos confiables de otros organismos que son de interés por los decisores políticos, lo que posibilita tener información cuantitativa confiable y oportuna desde el año 2000 a la fecha y evaluar la marcha de las políticas, alertar sobre los cambios de tendencias, detectar falta de cobertura en los programas, entre otras cuestiones. Todo lo realizado desde 2010, en estos tres años y medio de gestión, se encuentra en total sintonía con el proceso de fortalecimiento del rol del Estado que estamos atravesando, reconstruyendo la capacidad estatal de gestión pero recurriendo a nuevas metodologías, porque no se trata de volver al pasado sino de materializar un futuro posible.

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