LA ETAPA DE GLOBALIZACIÓN

Transcripción

1 1 LA ETAPA DE GLOBALIZACIÓN El 80 por ciento de la contaminación del aire no viene de las chimeneas o los automóviles, sino de los árboles y plantas. (Ronald Reagan, Presidente de los Estados Unidos, discurso en campaña electoral, 1979) Casi todo el mundo considera, a primera vista, que la administración de los parques nacionales es claramente una función legítima del Estado. Sin embargo, la realidad es que las externalidades pueden justificar un parque municipal, pero no justifican un parque nacional como el "Yellowstone National Park" o el "Grand Canyon". Cuál es la diferencia fundamental entre las dos categorías? En cuanto al parque municipal, es dificilísimo identificar a los individuos que se benefician de él, y cobrarles por los beneficios obtenidos. Por otra parte, las puertas de entrada a un parque nacional como el de Yellowstone son pocas; la mayoría de la gente que lo visita se queda allí bastante tiempo, y es perfectamente factible el poner casetas de peaje y cobrar derechos de admisión. Si al público le interesa este tipo de atracción lo suficiente como para pagar la entrada, entonces la empresa privada tendría el incentivo necesario para hacer parques como esos. Y desde luego hoy día hay muchas empresas privadas que ofrecen servicios de esta naturaleza. No alcanzo a concebir ningún efecto externo o elemento de monopolio que pudiera justificar la actividad del Estado en este campo. (Milton Friedman, Premio Nobel de Economía 1 ) EL AMBIENTE EN UN MUNDO UNIPOLAR Las condiciones sociales mundiales sufren profundos cambios a partir de la caída del muro de Berlín en 1989 y el derrumbe del bloque socialista. Se pierden todos los incentivos para demostrarles a los sectores populares que el capitalismo puede proporcionar un nivel de vida mejor que el socialismo. La economía (a veces con un débil soporte ideológico, pero a menudo sin él) recupera los modelos de capitalismo salvaje que parecían agotados al terminar el siglo XVIII. Los criterios mercantiles ocupan un rol preponderante. De un momento para otro, la exploración del espacio se congela y se reduce a sus aspectos rentables, en especial los vinculados con las comunicaciones. Ya han desembarcado los primeros hombres en la Luna, pero tal vez nunca vuelvan a ir allí. La ciencia-ficción abandona la apología de la ciencia y se resigna a contar una y otra vez las mismas historias de monstruos y tiranos del espacio. Las utopías sociales dejan de atraer a las nuevas generaciones. Escasean los valores y los líderes. La economía toma un signo neoliberal. Las diferencias ideológicas no se reflejan en políticas económicas distintas En muchos países, políticos de signo progresista llegan a acuerdos antes inimaginables con las grandes empresas para defender los intereses de ellas. El mito de la América virgen llega a su fin. Los grandes espacios despoblados que caracterizaron las etapas anteriores del continente se pueblan o se transforman.

2 2 En esta etapa se generalizan los estudios ambientales en una medida mucho mayor que antes. Sin embargo, esto no se refleja necesariamente en medidas eficaces de política ambiental. AMBIENTE Y DERECHOS HUMANOS En esta etapa, comienza a hablarse de la relación entre ambiente y derechos humanos. Esto significa ampliar una mirada que había estado centrada casi exclusivamente en los recursos naturales, lo que epistemológicamente significa que el ambiente era estudiado sólo por las llamadas ciencias naturales. Poco a poco y con enormes resistencias, las ciencias sociales descubren el ambiente. En muchos casos, lo hacen sorprendidos ante movimientos sociales que no luchan por dinero sino por reivindicaciones ambientales, como la calidad del agua que beben. La relación entre ambiente y derechos humanos está en proceso de construcción: aún para muchos integrantes de organismos de derechos humanos, el incluir los derechos ambientales les parece una banalización de la temática. Para quienes han pasado años reclamando el castigo de quienes han cometido crímenes políticos horrendos, puede ser difícil aceptar que las compañías tabacaleras han matado más personas que todas las dictaduras. Y que quienes murieron de cánceres causados por el tabaco han sufrido lo mismo que quienes murieron en la mesa de torturas de algún tirano. En un caso, las víctimas tenían ideas políticas diferentes de las de sus verdugos y los mataron por esas ideas. En el otro, las víctimas eran clientes de sus verdugos y muerieron por haber consumido cigarrillos. Podemos asimilar ambas situaciones? Qué ponemos por delante: las diferencias ideológicas o el dolor humano? La Declaración Universal de los Derechos Humanos es un documento de Naciones Unidas de No contempló la inclusión de los aspectos ambientales entre los Derechos Humanos. Su principal propósito fue prevenir y combatir el genocidio y la tortura, que eran claramente violaciones a los derechos humanos provocadas por los gobiernos (en particular, el de la Alemania nazi). Recién a partir de la guerra de Vietnam, aparece el concepto de ecocidio (destrucción de un ecosistema) y algunos sectores comienzan a tratar a los temas ambientales como temas de derechos humanos. Pero una vez que se plantea al ecocidio como una violación de derechos humanos, comienza el debate acerca de quiénes están violando esos derechos. La doctrina tradicional, surgida a partir de la Declaración de 1948, dice que sólo los Estados pueden violar los derechos humanos, y que los crímenes de los particulares (como por ejemplo, los de la ETA) deben considerarse como simples delitos. El debate parece puramente doctrinario, pero tiene sus consecuencias jurídicas. Sucede que la mayor parte de los delitos prescribe (es decir, que después de un tiempo, ya no puede perseguirse al criminal), mientras que las violaciones de derechos humanos se consideran crímenes contra la humanidad y son imprescriptibles. La prescripción permitió incorporar a las instituciones políticas a antiguos guerrilleros (que de otro modo hubieran debido pasar el resto de sus vidas en la clandestinidad) y ayudó así a la pacificación en países que habían tenido conflictos armados. Pero el tema no se agota en la situación procesal de los guerrilleros y ex guerrilleros. En las últimas décadas se producen graves desastres ambientales provocados por empresas privadas. Hay empresas que han provocado ecocidios en distintos lugares del mundo

3 3 (principalmente en el Tercer Mundo). Esto puede leerse de varias maneras: Por un lado, se comienza a aceptar que, además de ser los Estados quienes violan los derechos humanos, también puede haber violaciones de derechos humanos originados en entes no estatales. En este caso, algunas grandes empresas que han cometido ecocidios. Por otro lado, una característica de la fase de desarrollo actual es el debilitamiento del poder del Estado y su reemplazo por empresas privadas en el cumplimiento de muchas de sus funciones. En consecuencia, es coherente pensar que alguien que reemplaza al Estado en sus funciones también lo reemplace en violar los derechos humanos. Además, si nos negamos de plano a considerar a los actores sociales no estatales, qué hacemos con los crímenes cometidos por los mercenarios, a veces contratados por Estados y otras veces por empresas que también contaminan o por los narcos? Dejaremos que prescriban, sólo porque el poder detrás del trono no es estatal? LA ECO 92 Y LA POLITIZACIÓN DEL AMBIENTE Una característica de esta etapa histórica es la politización de los temas ambientales. Un tema que había estado afuera del debate político durante el largo período analizado en los primeros capítulos de este libro, se incorpora plenamente a ese debate. Esto significa que el signo de la etapa anterior había sido el de los problemas ambientales, estudiados como tales, mientras que el de esta etapa es el de los conflictos ambientales, con una fuerte presencia de movimientos sociales que reclaman los antes desconocidos derechos ambientales. El retiro del Estado de muchas de sus funciones históricas lleva a que se intensifique un espacio de conflicto entre grandes empresas y movimientos sociales. Como en cualquier otra etapa histórica, tenemos variados argumentos para sostener uno u otro momento que indique su comienzo. En los aspectos ambientales, sin embargo, el hito más importante es la realización de la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en junio de La ECO 92 representó la más importante concentración de Jefes de Estado de la historia de la humanidad. Nunca antes (y hasta ahora, tampoco después) estuvieron en el mismo lugar los máximos responsables políticos de todos los países del mundo. No habían estado juntos cuando se crearon las Naciones Unidas, ni tampoco cuando se formó ese producto de la ambición de poder que llamamos Fondo Monetario Internacional. Pero en Río 92 estuvieron todos. Estuvieron los que se amaban y los que se odiaban, los aliados y los que en ese mismo momento estaban haciéndose la guerra unos a otros. Los líderes del mundo interrumpieron todo lo que estaban haciendo y fueron a Río a hablar del tema más importante que podamos imaginar: el que hace al futuro de la Tierra. Y en eso coincidieron aún aquellos que estaban tan enfrentados que se asesinaban mutuamente. Fue el más importante reconocimiento de la unicidad de la Tierra que se haya dado hasta el presente. Por impulso de la ECO 92, en la década de 1990 se redactan o modifican muchas Constituciones en América Latina y en el mundo, con la inclusión de la garantía de los derechos ambientales. En algunos casos, se hace una ligera mención al ambiente, de un modo casi formal. En otros, se profundiza indicando líneas que deberán seguir las leyes

4 4 que se dicten cumpliendo el mandato de esas Constituciones 2. EL AMBIENTE Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA A partir de la ECO 92 de Río de Janeiro, en la que se aprobó un documento llamado Agenda 21, los mecanismos de democracia semidirecta ingresan a la política a partir de los temas ambientales, aunque no quedan restringidos a ellos. Estas herramientas implican un cambio importante en la concepción de las relaciones entre la sociedad y el Estado. Veamos en qué consisten. Establecimiento del derecho a la información: La participación pública es impensable sin un adecuado sistema que permita es acceso a la información pública a todos los actores sociales involucrados. Está claro que el principio de publicidad de los actos de gobierno forma parte indispensable de todo régimen republicano. Sin embargo, la naturaleza de dicha publicidad es distinta según aceptemos criterios de democracia representativa o de democracia participativa. Una las derivaciones de los criterios tradicionales de democracia representativa es el del secreto de determinados actos de gobierno. De hecho, toda nuestra normativa sobre el desarrollo de la función pública está tomada de los principios napoleónicos y tiene por piezas fundamentales la discrecionalidad de los administradores y el secreto de los actos que ocurren en el interior del gobierno. Recíprocamente, para la democracia representativa es fundamental la publicidad de las acciones exteriores del gobierno (es decir, las que van del gobierno a la comunidad). Por el contrario, las acciones internas del Estado no han estado habitualmente comprendidas dentro de los temas a los que alcanza la publicidad de los actos de gobierno. Para la participación ciudadana, la publicidad de esa información es sustancial. El derecho a la información ambiental es uno de los que se reclama con mayor insistencia en esta etapa 3. El ambiente como patrimonio común y el amparo ambiental: el aire es de todos La posibilidad de cuestionar judicialmente las decisiones del poder administrador es otra de las herramientas de la democracia participativa, que pone en cuestión los modelos tradicionales de relación entre gobernantes y gobernados. Los principios básicos de discrecionalidad de la Administración Pública impidieron durante mucho tiempo la realización de este tipo de acciones. Al respecto, los principales especialistas en derecho administrativo cuestionaron la validez de este tipo de herramientas, por considerar que limitaban el poder otorgado por el pueblo en los actos electorales y podían impedir el cumplimiento de los cometidos del poder administrador 4. Para que un derecho pueda ser defendido judicialmente (por la vía del amparo o de alguna otra) es necesario que sea reconocido como de jerarquía constitucional, ya sea de un modo explícito o implícito. De modo que la declaratoria del derecho a un ambiente sano en las nuevas Constituciones no es meramente formal, sino que habilita a su defensa en juicio. Esto apunta a que cada habitante proteja los propios derechos y los de las demás personas. El que en muchas Constituciones la protección ambiental sea, al mismo tiempo, un derecho y un deber, lo ubica dentro de los derechos sociales. La obligación de reparar los daños ambientales ha sido también incluida en muchos textos constitucionales (Paraguay, Brasil, España, Argentina, etc.). Se refiere implícitamente a personas, ecosistemas y patrimonio construído porque apunta a

5 5 aspectos distintos: indemnizar a las personas afectadas y reparar los daños causados a los bienes materiales, tanto naturales como construídos. Esto significa un cambio profundo en nuestra forma de pensar el derecho, que tiene que ver con consagrar los intereses y los derechos colectivos o difusos. Se trata de legitimar a cualquier persona para que actúe judicialmente en nombre del interés común, y no sólo en nombre de su interés particular 5. Audiencias Públicas: Se trata de una reunión en la cual los decisores políticos escuchan las opiniones, quejas y reclamos de los sectores involucrados en un proyecto antes de tomar una decisión sobre el mismo. Supone el carácter de una consulta pública oral y no vinculante 6. Las objeciones formuladas contra esta herramienta tienen que ver tanto con una sobreestimación de sus alcances y posibilidades como con una subestimación de las mismas. Desde el lado de la sobreestimación, las entidades empresarias han expresado temores a su implementación, ya que entendían que se corría el riesgo de someter a una asamblea popular los proyectos formulados por las empresas, con el consiguiente riesgo de desbordes y arbitrariedades 7. Las audiencias públicas han sido eficaces para contener algunas propuestas abusivas emanadas del poder político y económico. Por ejemplo, a principios de 2001, en la audiencia pública respectiva se produjo un muy amplio rechazo al proyecto de trasladar el Aeroparque de la Ciudad de Buenos Aires a una isla artificial ubicada sobre el Río de la Plata. Se trata de un proyecto de muy alto impacto ambiental, insostenible desde lo técnico y lo económico. Precisamente, el rechazo de los participantes de la audiencia tuvo un fuerte impacto en la opinión pública, lo significó el archivo del proyecto. Defensor del Pueblo: El Defensor del Pueblo es un funcionario independiente, que actúa en el marco del área parlamentaria (o del Concejo Deliberante, en el caso de los municipios), encargado de recibir quejas de los vecinos ante arbitrariedades del poder administrador y canalizar sus demandas. El Defensor del Pueblo es una herramienta idónea para canalizar la participación popular en temas ambientales, siempre y cuando la normativa existente le garantice un alto grado de independencia con respecto del poder administrador, al que se supone debería controlar. Al mismo tiempo, el establecimiento de mecanismos participativos lleva a pensar de otra manera los objetivos de esta institución. Bajo el sistema tradicional, el Defensor del Pueblo se ocupaba de actuar como intermediario entre un Estado cerrado y una sociedad civil que sufría sus abusos. En ese contexto, era inevitable que se convirtiera en una mera oficina de quejas. Los errores en la facturación de impuestos municipales o la invasión de espacios verdes son el tipo de temas más frecuentes. Una Defensoría orientada según criterios tradicionales puede funcionar como instrumento de desmovilización popular si se piensa en el Defensor como alguien que reemplaza al pueblo en vez de acompañarlo. Pero la actual tendencia a establecer mecanismos de participación pública hace de la Defensoría el lugar adecuado para ponerlos en movimiento. Institucionalización del rol de las organizaciones intermedias: Los organismos de Naciones Unidas fueron los primeros en incorporar organizaciones no

6 6 gubernamentales como veedores en sus encuentros internacionales. Su rol es particularmente activo en las cuestiones de género y de medio ambiente. Los organismos vinculados con proyectos de saneamiento tanto a nivel provincial como municipal, podrían incorporar a sus directorios representantes de las organizaciones de usuarios. Esta práctica está cada vez más difundida en la gestión de los servicios públicos y parece lógico extenderla a la gestión de servicios ambientales. El procedimiento de doble lectura en la sanción de normas ambientales: En la mayor parte de la bibliografía sobre participación pública, se omite el procedimiento de doble lectura para la sanción de normas legislativas (leyes u ordenanzas municipales), debido a su novedad y a la escasa de experiencia en su funcionamiento 8. La técnica participativa que se ordena es la siguiente. La Legislatura aprueba en primera lectura la norma en cuestión (diríamos en borrador ). Después llama a Audiencia Pública, recoge las observaciones y reclamos de los ciudadanos y, sobre esa base, revisa el texto para su aprobación definitiva. Esto supone (al menos, en teoría) institucionalizar el diálogo, la propuesta y el reclamo social en un grado inédito en nuestro sistema legal. Evaluación previa de impacto ambiental La evaluación del impacto ambiental de determinados proyectos constituye un procedimiento jurídico administrativo destinado a otorgar racionalidad ambiental a la toma de decisiones. La discusión en audiencia pública es indispensable para evitar que se desvirtúen los objetivos de la evaluación. Un ejemplo interesante es la evaluación del impacto ambiental del yacimiento minero de El Pachón, en la alta Cordillera de los Andes, en San Juan, Argentina. Fue aprobado por expediente confidencial durante el último gobierno de facto, y el autor de este libro tuvo acceso al mismo. Allí se anunciaba que se derivarían los efluentes del proceso productivo (de muy alta toxicidad) a un dique artificial, el que no correría riesgos de romperse, porque "no se encuentra en zona sísmica". De este modo se olvidaba el terremoto de 1944, que destruyó completamente la capital de esa provincia. La afirmación de que la cordillera de San Juan no es zona sísmica sólo puede sostenerse en un expediente confidencial, pero nadie se atrevería a defenderla en una audiencia pública. La implementación de mecanismos de evaluación previa del impacto ambiental de las principales actividades y proyectos puede llevar confianza a la población afectada, en el sentido de hacer transparentes todos los pasos del proceso de decisión e implementación de las políticas ambientales. Es claro que existen motivos simétricos para que esta institución encuentre fuerte resistencia entre los sectores del poder económico y político. La obligación de publicidad de los estudios de impacto ambiental se encuentra en la Constitución del Brasil 9. Referendum, plebiscito y consulta popular: La utilización, a escala nacional, provincial y municipal, de mecanismos electorales de consulta popular apunta a comprometer a toda la población en la toma de una decisión difícil y que requiere de un muy amplio respaldo de consenso para poder llevarse a la

7 7 práctica. Están claros los motivos por los que nadie ha intentado plebiscitar cuestiones tales como la forma de pago de la deuda externa, por ejemplo. Su introducción al comienzo de la recuperación del régimen democrático para definir el conflicto limítrofe de Argentina con Chile en la zona del Beagle le dio un sentido de cosa trascendente, coherente con el empleo que se le dio en Europa en el período inmediatamente anterior: se lo usó para definir leyes a propósito del divorcio, del aborto, de la construcción o no de centrales atómicas, o de la permanencia de España dentro del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Pero además de utilizarse para las grandes cuestiones estratégicas o éticas, tiene validez su empleo en las cuestiones cotidianas de la administración local. Un ejemplo a escala local es el del municipio de Choele-Choel (Río Negro), en el que se planteó una consulta popular para definir la nueva traza para un brazo del río Negro. Se trata de un río en intenso trabajo de erosión natural y sedimentación, que crea y destruye islas continuamente. Estos procesos habían taponado un viejo cauce que bordea la ciudad y que define una isla (la Isla 92), que actualmente cumple funciones de reserva ecológica, aunque muy alterada. Se requería una obra de saneamiento que podía consistir en el dragado del viejo cauce y la rehabilitación de la isla como reserva ecológica. O, por el contrario, se podía abrir un canal de drenaje, taponar el viejo cauce y construir un parque y una avenida encima del relleno. El Municipio llamó a una consulta popular para avalar su proyecto de rellenamiento del cauce antiguo y parquización de la zona. La propuesta oficial resultó derrotada a pesar de haber puesto todo el peso del aparato municipal en la campaña electoral y haberse enfrentado a vecinos que carecían de experiencia, organización y fondos para hacer su propia campaña 10. En otros palabras, que el resultado de una consulta popular a escala municipal no es un simulacro de participación pública, en el cual el electorado puede manipularse libremente. Recurso de Iniciativa: Las razones por las cuales vale la pena institucionalizar una forma de iniciativa popular en la sanción de leyes y ordenanzas municipales es que existen temas en los cuales hay obstáculos para la sanción de determinadas leyes u ordenanzas pedidas por los ciudadanos. Un caso trágico fue el pedido de un importante sector de la ciudadanía uruguaya de derogar las leyes de impunidad que protegían a los militares que habían cometido crímenes de lesa humanidad durante la última dictadura. Los partidos políticos no estaban dispuestos a acceder a dicho pedido, ya que los militares citados a declarar por los jueces no se habían presentado y la fuerza pública se había negado a llevarlos de un modo coercitivo. Las leyes de impunidad eran, para los políticos del gobierno, un recurso indispensable a la gobernabilidad del sistema, ya que el juzgamiento de los militares era deseable pero materialmente imposible por falta de fuerza para hacerlo. Recíprocamente, para un sector muy amplio de la ciudadanía, ese juzgamiento era un imperativo ético y no estaban dispuestos a defender un sistema político que no garantizara la justicia. Los reclamantes lograron un porcentaje de firmas que les permitió el tratamiento parlamentario del tema. Como el Parlamento no accedió a su pedido, el tema fue plebiscitado, con resultados negativos. Un caso de aplicación de esta herramienta a escala municipal fue en el municipio de General Roca, en la provincia de Río Negro, con respecto a un proyecto de ordenanza de

8 8 defensa del patrimonio urbano. En uno de sus artículos, la ordenanza aplicaba sanciones a quienes dañaran los frentes de las viviendas, lo que era aplicable a las pintadas políticas. Como se trataba de la principal forma de comunicación durante las campañas electorales, el Concejo Deliberante no accedió a los reiterados pedidos de los vecinos, quienes lograron imponer la ordenanza por la vía de este recurso de iniciativa. Ésta como muchas otras herramientas participativas, adquieren especial sentido cuando existe contradicción de intereses entre representantes y representados. Para que el recurso de iniciativa funcione eficazmente, se necesita que la presentación de determinada cantidad de firmas genere alguna obligación por parte de las autoridades. Esto no siempre es así. En Colombia, las firmas presentadas para un pedido de plebiscito pueden ser rechazadas por el Congreso y simplemente archivadas. Revocatoria del mandato de funcionarios: La posibilidad de que los ciudadanos remuevan mediante el voto popular a quienes consideran malos funcionarios (sean funcionarios electivos o designados por la autoridad) actúa como un reaseguro de confianza en las instituciones. El que sea posible hacerlo puede llegar a ser suficiente incentivo de confianza y estímulo para la participación pública, aunque no haya razones para utilizar esta herramienta. Recíprocamente, para evitar su uso para resolver un conflicto entre partidos políticos, debe recalcarse el carácter excepcional de esta herramienta participativa. Esto puede lograrse mediante el requisito de un porcentaje muy elevado de votos positivos para poder efectivizar la cesantía del funcionario cuestionado. Fue utilizado en Venezuela para procurar revocar el mandato presidencial de Hugo Chávez, quien finalmente ganó el plebiscito y quedó confirmado en su puesto. La creación de nuevas estrategias de participación ciudadana: Hablar de participación ciudadana no significa tomar un catálogo de recetas y ver cuál se aplica en cada circunstancia. Cada propuesta participativa requiere de instrumentos específicos, los que muchas veces deben ser diseñados especialmente. Uno de ellos puede ser las discusión de proyectos legislativos con el apoyo de un equipo de mediadores 11. Otra es la realización de Mesas de Trabajo y Consenso para la gestión asociada de espacios verdes urbanos 12. Por su alcance, es especialmente importante el modelo de las Mesas Técnicas del Agua, realizado en Venezuela. Allí el Gobierno Nacional asigna una suma de dinero para inversiones en obras locales de agua y saneamiento. Los proyectos son discutidos en asambleas vecinales, las que pueden contratar a Universidades u otras instituciones para realizar los proyectos. En el momento de escribirse este libro existían 4 mil mesas técnicas del agua, con un alto grado de involucramiento de los interesados 13. Se trata de un ejercicio de recuperación de ciudadanía, que procura ir más allá del reclamo para asociar a las comunidades a la resolución de sus problemas de gestión del agua. En la etapa de diagnóstico, como en muchas zonas se carece de planos confiables de las instalaciones, se necesita definir el plano o croquis, planteado como un dibujo por parte de la comunidad sobre cómo están establecidos los servicios en su zona. En la realización de esta tarea siempre se practica una recuperación de la memoria colectiva en cuanto al proceso de instalación de la red existente. Eso permite explicar los problemas

9 9 derivados del crecimiento de la población del barrio y el modo en el que se ha intentado resolverlos 14. Estas formas participativas de gestión permiten reducir la importancia del clientelismo político y comprometen a los vecinos en el cuidado de su patrimonio público. Han sido fuertemente resistidas por los sectores políticos tradicionales, ya que ponen en cuestión el monopolio de las decisiones por parte de la clase política y abren espacios importantes a los ciudadanos comunes. Como vimos, la mayor parte de esas herramientas comienza a utilizarse para temas ambientales y después se extienden a todo tipo de asuntos. LA AGENDA 21 En la reunión de Río se acordaron varios convenios internacionales, que corrieron la suerte diversa de todo lo que depende del juego de los intereses económicos y políticos. Pero lo más importante que allí se hizo fue acordar una metodología para actuar frente a los conflictos ambientales: la Agenda 21, entendida como la agenda del siglo actual. La Agenda es un procedimiento para construir la gestión ambiental a partir de consensos entre los diferentes actores sociales. Por eso, su mayor operatividad se da en la escala local, donde la relación entre los diferentes actores sociales se hace cara a cara. Es, por supuesto, un procedimiento de gestión en general, antes que sólo de gestión ambiental, pero es un dato relevante el que las herramientas de participación ciudadana ingresen a la política a través de la política ambiental. Los antiguos principios constitucionales se habían originado en la etapa de europeización y respondían a los principios elitistas de Orden y Progreso. Reforzaban la democracia representativa y marcaban un límite preciso entre representantes y representados, con expresiones tales como: el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes 15. Contradecir ese viejo principio y establecer mecanismos de democracia semidirecta ha sido un cambio cualitativo en la forma de pensar las instituciones. En muchos países se ponen en marcha agendas locales, en cumplimiento de los compromisos asumidos en la reunión de Río. Sin embargo, cumplieron algunos de los aspectos formales propuestos en Río. El problema surgió al tratar de pasar de la letra escrita al mundo real. Una mirada desde lo puramente ambiental diría que la ECO 92 significó una extraordinaria apertura a nuevas formas de gestión ciudadana y de protección del entorno humano. Sin embargo, hay motivos para pensar que tuvimos tanto una apertura como un cierre. Y es que la ECO 92 fue prácticamente simultánea con el Consenso de Washington. EL CONSENSO DE WASHINGTON Habitualmente se utiliza la expresión Consenso de Washington para referirse a un paquete de medidas económicas, inicialmente pensado para los países latinoamericanos, pero con los años se convirtió en un programa mundial de lo que llamamos neoliberalismo. En este caso, "Washington", se refiere al conjunto de instituciones con sede en esa ciudad: los organismos financieros internacionales (Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo), el Congreso de los Estados Unidos, la Reserva Federal de ese país y, obviamente, su Presidente. Sus principales lineamientos son:

10 10 1. Disciplina fiscal. Esto significa un presupuesto equilibrado, donde los gastos igualen a los ingresos. Al respecto, una de las recomendaciones de las políticas keynesianas para hacer frente a las crisis había sido manejar los desequilibrios del presupuesto según las distintas fases del ciclo económico. Es decir, gastar más durante las crisis para ayudar a reactivar la economía y gastar menos durante la buena época, cuando el gasto público podía ser menos necesario. Esto equivale a tratar de equilibrar el presupuesto en un ciclo de varios años y no hacerlo cada año en particular. Aceptar esta receta equivale a renunciar al uso del gasto público para hacer frente a las recesiones. 2. La inflación como parámetro principal de la economía. La manera más rápida de contener la inflación es reduciendo el crecimiento económico, según la conocida propuesta del FMI. Es decir, que contener la inflación se considera más importante que satisfacer las necesidades de los sectores más postergados de la sociedad. 3. Reordenamiento de las prioridades del gasto público. Se considera que el gasto social debe ser recortado para alcanzar los objetivos de equilibrio fiscal. 4. Reforma Impositiva. Establecer políticas de aumento de los impuestos para equilibrar el presupuesto. 5. Liberalización de las tasas de interés. Las tasas de interés deben ser fijadas por los bancos y no por los gobiernos. Se prefieren las tasas elevadas. 6. Una tasa de cambio competitiva. Nuevamente, el valor de las divisas tiene que estar fijado por los mercados y no por las autoridades. En todo caso, la filosofía del consenso es que el equilibrio de la balanza de pagos es mejor servida por una política de expansión de las exportaciones en lugar de la sustitución de importaciones 16. Lo que equivale a decir que se prefiere que el país exporte materias primas y compre productos industriales afuera, antes que desarrollar su propia industria. 7. Liberalización del comercio internacional. Los países no deben proteger la producción local de la competencia extranjera. 8. Liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas. Los países no deben poner limitaciones a la salida de fondos por parte de los inversores extranjeros. Este modelo, sin embargo, pone el acento en la movilidad de los capitales pero no en la de las personas. El modelo generará una desocupación masiva en los países subdesarrollados. Esa población excedente no podrá emigrar a los países centrales, los que cierran sus fronteras a quienes provienen de países pobres. Una directiva de la Unión Europea, aprobada en junio del 2008, tiene contenidos tan represivos (como permitir encarcelar a los inmigrantes ilegales durante 18 meses sin proceso ni defensa) que fue calificada de fascista por muchas entidades humanitarias. Es sugestiva la diferencia en el tratamiento de los capitales y los seres humanos. 9. Privatización. Cualquier actividad rentable o potencialmente rentable debe ser realizada por el sector privado, no por el Estado. Esto vale especialmente para los servicios públicos. 10. Desregulación. Derechos de propiedad. El Estado no debe intervenir en el funcionamiento de la economía. Los países deben aceptar el patentamiento de todo

11 11 aquello que pueda generar ganancias, sean tecnologías, seres vivientes desarrollados por ingeniería genética, etc. Esa breve lista tomó autonomía y se constituyó en la base de lo que luego se denominará neoliberalismo. COMIENZA UN MODELO DE EXCLUSIÓN SOCIAL Esta parte del libro cuenta lo que podríamos calificar como un abuso de confianza. Un grupo de aventureros audaces les explicaron a los ciudadanos del Tercer Mundo que sus empresas públicas eran ineficientes sólo porque no ganaban dinero. Nadie aclaró a tiempo que ésa no era su función. Las empresas del Estado habían sido pensadas para promover el desarrollo nacional, una actividad que muchas veces se hace perdiendo dinero, pero que beneficia al conjunto de la sociedad. En la mayor parte de los países de la región las empresas de servicios públicos se vendieron o casi se regalaron a quienes prometieron gerenciarlas con criterios de empresa privada. Efectivamente, así lo hicieron, lo que representó en muchos casos que una cantidad grande de usuarios perdió las posibilidades de acceso a esos servicios. De un modo coherente, en muchos países se privatizan los servicios públicos, como una forma de asegurar ganancias estables a grandes grupos económicos. En esta fase de desarrollo disminuye la importancia relativa de la industria que produce bienes de consumo durables (como los automóviles) y se refuerzan las industrias productoras de bienes cuya demanda no depende directamente de la capacidad de consumo de grandes masas de la población (como los armamentos o el equipamiento para las empresas). Dicho en términos económicos, son bienes cuya demanda es inelástica con respecto al salario real o a la distribución del ingreso. Esto lleva al agotamiento de la llamada sociedad de consumo. En todas partes, se desarrollan políticas para bajar deliberadamente los niveles de ocupación y de salarios. En Argentina se contrae una deuda externa con el Banco Mundial para financiar los despidos al personal del Estado. Es decir, que el país se endeuda para destruir fuentes de trabajo. Casi siempre, esas medidas llevan la recomendación o el apoyo del Fondo Monetario Internacional. Se liberalizan las variables económicas en casi todas partes y se abandonan la mayor parte de las herramientas de planificación. El resultado es un marcado descenso en las condiciones de vida de gran parte de la población mundial. Empeora la situación ambiental de cientos de millones de personas en el mundo y en muchos sitios se alcanzan niveles de degradación social y ambiental que se creían superados desde el siglo XIX. En muchos sitios, el modelo neoliberal se impone mediante la violencia y el autoritarismo. Sin embargo, cuando cambia el signo político, los gobiernos surgidos del voto popular mantienen esquemas de muy amplia exclusión social. A veces, lo hacen con un lenguaje fuertemente populista. LA MIRADA LIBERAL SOBRE EL AMBIENTE Como vimos en las citas que encabezan este capítulo, la simplificación y la banalización son las características de esta etapa. No hay otra posibilidad de lograr que las propuestas neoliberales suenen convincentes. Previsiblemente, a Friedman no le interesa demasiado el rol de los parques nacionales en la conservación de la biodiversidad o en el

12 12 mantenimiento de alguna función ambiental importante, como es el rol de proteger una cuenca hídrica. Es sugestivo comparar estos puntos de vista con las decisiones tomadas un siglo atrás por el dictador mexicano Porfirio Díaz, al establecer los primeros bosques protectores, en lo que es una clara función del Estado. La idea de Friedman, de reducir la complejidad del mundo a una suma de servicios turísticos que puedan ser pagados por los particulares es una característica de la ideología que marca el signo de esta fase de desarrollo. Del mismo modo, se intentan aplicar sobre el medio natural mecanismos de mercado que sólo sirven para productos sociales. Un aumento de la demanda puede modificar la oferta de determinados recursos financieros. Pero ningún aumento de la demanda modificará el caudal de los ríos o los ritmos de la fotosíntesis. LA PRIVATIZACIÓN DEL AGUA Sabemos que la principal variable individual de la que dependen la salud y la vida de una población es la calidad del agua que beben. Por eso el modelo urbano de la etapa de europeización puso el acento en la extensión de los servicios públicos de agua potable y cloacas. Ésa fue su estrategia exitosa en el control de las grandes epidemias de fines del siglo XIX. No estaban haciendo otra cosa que repetir la estrategia de los emperadores romanos. Hombres como Augusto habían comprendido que la viabilidad de Roma como gran metrópoli del mundo antiguo dependía de su capacidad de ofrecer agua segura a cientos de miles de personas. En esa época, Roma confiaba en sus acueductos tanto como en sus legiones, los que mantendrían distantes a bárbaros y bacterias. Los pensadores del Renacimiento subrayaron la necesidad de tener ciudades saludables, y los gobernantes ilustrados de siglo XIX siguieron sus consejos. Como vimos en los capítulos anteriores, con todos sus altibajos, el saneamiento urbano fue una prioridad de esa generación de gobernantes. Pero en esta etapa histórica los estadistas han sido reemplazados por los gerentes y los proyectos nacionales del largo plazo ceden su lugar a la búsqueda de rentabilidad del muy corto plazo. Siguiendo las políticas del Consenso de Washington, en muchas partes del mundo se entregan los servicios de aprovisionamiento de agua a compañías privadas. Así aparecen nuevos conflictos ambientales, vinculados con este cambio de prioridades. En California las empresas de agua intentan convencer a los agricultores de que reciban dinero en vez de agua de riego, para poder abastecer a nuevos barrios de viviendas de lujo. Los productores se niegan a este cambio de uvas por piscinas y finalmente ganan. Por el contrario, en África del Sur, la liberación jurídica de los negros no significó su liberación económica ni ambiental. Numerosas familias pobres, que habían recibido viviendas construidas por el Estado, las perdieron por acumulación de facturas de agua que no pudieron pagar. De este modo, el negocio inmobiliario pasó a ser un rubro adicional de las empresas de agua. El Banco Mundial señala el déficit de agua en amplias zonas de América Latina: En la región de América Latina y el Caribe, se calcula que de los 510 millones de habitantes de la región, unos 56 millones no tienen acceso a agua limpia; mientras que otros 132 millones carecen de servicios de saneamiento adecuados. Si bien el agua no es un elemento tan escaso como en otras regiones del mundo, en muchos lugares es difícil encontrar agua limpia. Existen poblados y ciudades donde la gente debería contar con

13 13 sistemas de suministro de agua corriente y alcantarillado para recolectar las aguas residuales, con necesidades urgentes: por ejemplo, 26 millones de habitantes de zonas urbanas no tienen fuentes de agua mejorada y unos 50 millones carecen de servicios de alcantarillado. Muy a menudo, los más pobres compran agua a precios altísimos desde camiones que la llevan a sus asentamientos sin conexión. De hecho, los pobres del mundo en desarrollo pagan en promedio 12 veces más por litro de agua que los ciudadanos conectados al sistema de cañerías. En los tugurios de muchas ciudades, el costo del agua se lleva una gran proporción del gasto familiar: por ejemplo, hasta el 20 por ciento en Port-au-Prince, Haití 17. En cuanto a las formas de solucionarlo, el Banco afirma que lo mejor es que los servicios públicos de agua sean prestados por empresas privadas: La balanza entre la subcontratación y la prestación de servicios por parte del Estado se inclina sobre todo a favor de la primera alternativa bajo las condiciones actuales y en la mayoría de los países; La experiencia muestra que hay mucho espacio para seguir ampliando la participación del sector privado en la prestación de servicios 18. El Consejo Mundial del Agua, organizador de los Foros Mundiales del Agua, creado en 1996 por el Banco Mundial y empresas privadas del agua y transnacionales de la alimentación, impulsa la privatización del agua. Se basa en tres principios: 1. El agua debe ser considerada como un bien puramente económico, una mercancía. 2. El acceso al agua es una necesidad vital, no un derecho humano. 3. El agua debe ser considerada como un recurso precioso como el petróleo. Estos razonamientos llevan a considerar que la mejor manera de obtener los máximos niveles de abastecimiento de agua es concesionando el servicio a empresas privadas. En ningún momento se explica que la finalidad de una empresa es ganar dinero y que ese objetivo puede entrar en contradicción con la situación económica de cientos de millones de personas carenciadas, en muchos casos empobrecidas por las mismas políticas de privatizadoras. Sin embargo, tanto el Banco Mundial como el Fondo Monetario Internacional exigieron políticas de privatización para otorgar créditos a los países latinoamericanos. El que se exigiera entregar las empresas públicas para recibir créditos para alguna otra cosa configura una forma de chantaje que la mayor parte de los países de la región decidieron aceptar en silencio. El punto de vista contrario considera el acceso al agua como un derecho humano, que no puede restringirse por razones económicas y ha sido expresado en resoluciones de las Naciones Unidas. EL IMPACTO SOCIAL Y AMBIENTAL DE LA PRIVATIZACIÓN DEL AGUA Como la mayor parte de las consecuencias ambientales del modelo neoliberal, aún no ha sido evaluado el impacto ambiental de la privatización del servicio de agua potable y cloacas en diversas ciudades latinoamericanas. Sin embargo, una buena aproximación es el caso del Área Metropolitana de Buenos Aires. Cuando fue privatizada, la empresa estatal Obras Sanitarias de la Nación tenía una trayectoria de gran consideración y respeto en la opinión pública. Con la expansión de sus obras limitada por la secular restricción de presupuesto, OSN había mantenido sin embargo el criterio de no disminuir

14 14 la calidad del agua a entregar ni de las obras a realizar. La empresa fue privatizada en la década de 1990 y entregada a un consorcio llamado Aguas Argentinas, dependiente del grupo francés Suez. Los acuíferos del Área Metropolitana de Buenos Aires son uno de los ejemplos más patéticos de las consecuencias ambientales del modelo de privatizaciones aplicado en América Latina. Allí no sólo se privatiza el servicio de agua y cloacas sino que también se privatizan de hecho las decisiones políticas sobre dicho servicio. Porque se establece un control estatal meramente formal, a cargo de un ente regulador, que termina aceptando todos los dictados de la empresa concesionaria. El resultado es que los planes de inversiones (qué se va a invertir y dónde) y las políticas tarifarias termina decidiéndolas la empresa, mientras que el Estado sólo confirma esas decisiones. Esto es algo más que un detalle formal. Porque en la medida que las decisiones las toma la empresa pero las confirma el Estado, esas decisiones empresarias asumen la forma de una orden que el Estado le da a la empresa concesionaria. En otras palabras, que la decisión es privada (la toma, de hecho, la empresa privada) pero la responsabilidad jurídica de esa decisión la asume el Estado. La contaminación del agua subterránea fue uno de los principales argumentos utilizados para privatizar el servicio de agua potable. Se dijo que era necesario realizar grandes inversiones para proveer a la gente de agua extraída del Río de la Plata y que el Estado no disponía del dinero necesario, por lo cual había que buscar un socio privado. Sin embargo, en los hechos el socio privado no puso dinero: el Estado autorizó continuos aumentos de tarifas para financiar por adelantado las obras necesarias, que la empresa no hizo. El Contrato de Concesión entre el Estado y Aguas Argentinas establece que, para mantener el equilibrio hídrico de cada zona, cuando se conecte a un usuario agua corriente, debe hacerse simultáneamente la conexión de cloacas. El motivo es el mismo por el cual no puede echarse agua indefinidamente en un vaso sin que rebalse. Si se agrega a un sistema agua proveniente del exterior, hay que arbitrar los medios para sacar el exceso de agua para que no provoque inconvenientes. Lamentablemente, las inversiones de conexión de agua potable no cuestan lo mismo que las de cloacas. Las más baratas son las que permiten llevar el agua a los usuarios, en tanto que las que permiten retirar las aguas servidas son más onerosas. Al mismo tiempo, cada vez que se conecta un cliente y se entrega agua potable, se puede comenzar a cobrarle la factura. Si se le conectan además las cloacas, se gastará mucho dinero en un solo cliente cuando por la misma plata se podría conectar sólo con agua a varios. Es decir, que es más rentable para la empresa gastar todo el dinero posible en conectar nuevos clientes con agua potable y postergar indefidamente las cloacas. El resultado? En Ente Regulador autorizó a Aguas Argentinas a no cumplir un aspecto esencial de su Contrato de Concesión y a conectar muchos miles de usuarios sólo con agua corriente y sin cloacas. Estas obras se hicieron sin la correspondiente evaluación de impacto ambiental, tal como se denunció en la Audiencia Pública convocada por el Ente Regulador para recibir las opiniones de vecinos y afectados. Sin embargo, los hidrólogos habían advertido claramente los riesgos de una conducta basada antes en la rentabilidad empresaria que en la salud pública. Por ejemplo, en un estudio sobre el acuífero, realizado a comienzos de la década de 1990, se destaca que: El abastecimiento por agua subterránea fue reemplazado por agua superficial del Río de la

15 15 Plata, lo que trajo aparejado el rápido ascenso de los niveles del agua del acuífero Puelches. Esta recuperación trae consigo además fenómenos de saturación de pozos sépticos domiciliarios, en las áreas sin servicio cloacal, con los consiguientes riesgos para la salud de la población, fenómenos de anegamientos de sótanos, cocheras, túneles, depósitos, así como una posible agresión a las fundaciones construidas en una situación distinta a la actual 19. Traducido al lenguaje llano, los hidrólogos señalaban que en años anteriores, las napas subterráneas habían comenzado a disminuir y que la napa superior estaba casi secándose. Pero que apenas se enviara agua del Río de la Plata, esas napas iban a saturarse y desbordar, con grave riesgo ambiental y sanitario para toda la población. Nadie les hizo caso, porque estaba en juego una rentabilidad de millones de dólares si se hacía exactamente lo contrario de lo que los científicos recomendaban. Según un relevamiento realizado por el Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Provincia de Buenos Aires, ya hay 17 partidos del conurbano afectados por la subida de las aguas subterráneas. Se estima en un millón y medio de personas la cantidad de afectados por el ascenso de napas. El fenómeno comienza por una mayor frecuencia en la saturación de los pozos negros. Poco después, los sótanos se inundan con un agua cloacal. Más tarde se produce el encharcamiento permanente de los jardines y en muchos casos, el agua invade las habitaciones. Existen muchas denuncias de familias que no pueden utilizar el baño ni la cocina porque sale permanentemente agua sucia de los conductos de desagüe 20. La empresa negó toda responsabilidad, como si su intervención en un sistema hídrico complejo pudiera reducirse a una mera manipulación de caños. Lo que omitieron decir es que en la zona afectada todos esos caños terminan en las napas de agua subterránea 21. Desde un punto de vista estrictamente formal, la empresa terminará alegando que hizo lo que el Estado le pidió. En realidad, se trata de un caso más de una situación de control de las decisiones del Estado por parte de los directivos de las empresas de servicios públicos privatizadas 22. Cuando esta situación se hizo insostenible, la empresa negoció con las autoridades su retiro anticipado de la concesión y huyó, dejando un enorme pasivo ambiental que nadie sabe cómo remediar. En 2002, uno de los objetivos planteados en la Carta de Intención firmada por el FMI con el gobierno de Uruguay era "abrir a la iniciativa privada actividades que previamente habían permanecido reservadas al sector público". Se establecía la reducción de los controles sobre el sector agua con el fin de facilitar el ingreso de inversores privados, incluyendo un cronograma enviado al Parlamento con los pasos para aplicar un nuevo marco regulatorio, la introducción de nuevos controles y estándares de calidad que facilitarán la inversión de privados en el sector -que debería realizarse por decreto del Poder Ejecutivo en una fecha determinada- y también establecía la fecha en la que debían abrirse las ofertas para la participación del sector privado en plantas de tratamiento de residuos sanitarios 23. Pero el haber visto los resultados en Argentina, causó uno de los hechos políticos más silenciados del mundo. Por medio de un plebiscito, los ciudadanos uruguayos modificaron su Constitución y le agregaron un artículo que prohibe toda forma de privatización del agua. Un rechazo tan abierto a los principios del Consenso de Washington debió haber sido objeto de un tratamiento periodístico significativo, como noticia internacional de

16 16 primera magnitud. Sin embargo, el tema fue cuidadosamente ocultado por la mayor parte de los medios de comunicación para evitar que se repitiera el ejemplo. En Bolivia se produjeron movimientos populares violentos para rechazar la privatización de los servicios de agua corriente. La empresa Aguas de Tunari fue vendida en 1999 a la transnacional norteamericana Bechtel que adquirió la distribución, almacenamiento y comercialización del agua de Cochabamba, la tercera ciudad de Bolivia. Inmediatamente los costos del agua subieron hasta en un 300 por ciento y los pobladores ya no podían usar el agua de los sistemas de riego, tampoco sacar el agua de los pozos que construyeron en sus terrenos para consumo del hogar o para regar sus siembras 24. La concesión fue dejada sin efecto después de violentas manifestaciones de rechazo. Poco después, la misma empresa obtuvo el servicio de agua en Guayaquil, y para evitar incidentes como en Bolivia, Bechtel pidió un seguro de 18 millones de dólares para protegerse contra protestas civiles y posibles expropiaciones 25. La llamada seguridad jurídica incluye muchas formas de seguro o pedido de indemnización por movimientos de ciudadanos perjudicados por esas empresas. Siguiendo los principios del Consenso de Washington, la Constitución ecuatoriana de 1998 establece que el agua potable y el saneamiento son responsabilidad del Estado, pero que podrán ser prestados por el Estado o por empresas mixtas o privadas, las que no sólo podrán ser concesionarios sino inclusive propietarios de las redes de provisión de agua 26. A partir del año 2002, el municipio de Quito proyecta ampliar los servicios de agua potable y saneamiento de las parroquias orientales de la ciudad, mediante la contratación de empresas privadas. El desconcertante argumento del municipio era que una concesión no significaba una privatización, ya que no se transfería la propiedad del sistema sino sólo su operación. Un conjunto de entidades no gubernamentales se opone a esta estrategia y el tema se discute en Audiencias Públicas. El debate es principalmente económico, donde los representantes de las ONG muestran las enormes ganancias que obtendría la empresa prestadora del servicio y la conveniencia de que ese dinero se utilice en ampliar las redes en vez de destinarse a ganancias empresarias. Como consecuencia de esta presión, el proyecto de concesión se abandonó en marzo de En Colombia, las políticas de privatización encarecieron el servicio a tal punto que más de 200 mil familias fueron desconectadas por no poder pagarlo, sin que se les ofreciera una solución alternativa. Por este motivo, en 2008, un conjunto de ONG s, agrupadas en Ecofondo, impulsaron la propuesta de un plebiscito que habilitara una reforma constitucional para declarar el agua como derecho humano. No se trata de una cuestión puramente teórica: el derecho al agua significa la obligación del Estado de proveer a todos un mínimo vital de agua, aunque no puedan pagarlo 28. Un balance del modelo de privatización del agua en América Latina señala que este proceso ha ignorado que los mercados necesitan leyes y estructuras para funcionar adecuadamente y que el regulador más necesario es el Estado. Sin flujo libre de información, sin competencia y sin control de externalidades los mercados no funcionan como deben 29. Agreguemos que este mercado monopólico sólo ha proporcionado beneficios a los grandes operadores del agua, sin mejorar la calidad de los servicios y empeorando el acceso social al agua.

17 17 LA URBANIZACIÓN AL SERVICIO DE LA ESPECULACIÓN En las ciudades, se tiende a modificar las normas de los Códigos de Planeamiento Urbano (o a retrasar su aprobación) para facilitar los movimientos especulativos, sin atender los conflictos ambientales que se generan. En Chile, las políticas de liberalización económica implementadas por la dictadura de Pinochet tuvieron su expresión urbana en la Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1979, donde se estableció que el suelo urbano no era un recurso escaso y que debía ser transado en forma libre, según los requerimientos del mercado. En consecuencia, se propuso eliminar las restricciones al crecimiento de las áreas urbanas impuestas por la planificación en el pasado. El decreto supremo N 420 de 1979, estableció la modificación del Plan Regulador Intercomunal de Santiago del año 1960, suprimiendo las regulaciones urbanas y estimulando el crecimiento de las áreas urbanas de acuerdo con las tendencias del mercado, estratificando social y espacialmente la ciudad. Asimismo, en el contexto de la política desreguladora enunciada, los planes comunales realizados en el período tuvieron el objetivo central de liberalizar los controles preexistentes tales como reservas de uso del suelo y previsiones de crecimiento. Además, en 1980 se permitió la subdivisión mínima de predios rústicos a media hectárea 30. Esta norma ha sido muy criticada por los urbanistas pues ha permitido la formación de parcelas de agrado o vivienda en terrenos agrícolas, lo que ha implicado la expansión de las actividades urbanas fuera de los límites de la ciudad, ampliando considerablemente el tamaño de ésta y subutilizando terrenos aptos para la producción económica. Entre las políticas habitacionales implementadas por el gobierno militar chileno entre 1979 y 1986 están los programas de erradicación de campamentos, de radicación de campamentos y de sitios semiurbanizados. Larraín y Molina han planteado que estos programas han sido instrumentos importantes del deterioro ambiental y también de la segregación espacial experimentada por Santiago en el período. Especialmente la erradicación y los sitios semiurbanizados que habrían concentrado la miseria en los sectores periféricos e incorporaron a la ciudad unas 431 hectáreas de suelos agrícolas 31. En la Ciudad de Buenos Aires se modifica el Código de Planeamiento Urbano para permitir la construcción masiva en altura. Se adopta el criterio del enrase, que significa autorizar edificar hasta la altura del edficio más elevado de la cuadra, sin tener en cuenta las posibilidades de la infraestructura para absorber ese crecimiento. Al mismo tiempo, una fiebre de torres cambia completamente el paisaje urbano y provoca la demolición de un importante patrimonio construido, lo que, por primera vez, genera reclamos sociales. Los ciudadanos empiezan a preguntarse si un paisaje homogéneo de altas torres es sinónimo de progreso o si es necesario preservar la identidad barrial, que en cada sitio posee características propias. LA FIEBRE DE CONSTRUIR EN ALTURA La homogeneización cultural lleva a construir en todas partes paisajes urbanos semejantes. Los edificios de acero y cemento de la mayor altura posible son los símbolos urbanos de esta época, aunque la tendencia no es reciente. Hace unos mil años, al comienzo de la Baja Edad Media, el aumento del comercio estimuló el crecimiento de las ciudades europeas. Una oleada inmigratoria proveniente del campo llenó las calles tortuosas, y los recién llegados construyeron casas y mercados, murallas y catedrales.

18 18 Junto a ellos bajaron los grandes señores, muchos de los cuales tenían sus castillos en el campo. En esa ciudad medieval, los poderosos construyeron sus palacios, a los que les adosaron grandes torres, que les permitieron dominar militarmente a sus vecinos y se transformaron en la expresión física de su poder. En Bolonia, Italia, las familias Garisenda y Asinelli levantaron dos torres de casi 100 metros de alto, que hoy son el símbolo más conocido de esa ciudad. En San Gimignano, Italia, el perfil de las torres de los nobles y los ricos se recorta entre las colinas toscanas por encima de la muralla medieval. Por el contrario, en Cáceres, España, las torres fueron desmochadas por orden de Isabel La Católica para reprimir una desobediencia de sus dueños. Desde el año mil, entonces, las altas torres son el símbolo físico del poder, y el sitio desde el cual los que mandan intimidan a los que deben obedecerles. De este modo, los rascacielos de Manhattan fueron mucho más que una forma de ahorrar espacio construyendo en altura en un sitio congestionado. Sin embargo, esa contundente expresión de poder económico y político esconde una enorme fragilidad ante cualquier contingencia. El derrumbe de las Torres Gemelas en Nueva York puso en cuestión el modelo de seguir levantando grandes edificios como una forma de exhibir riqueza y poder. Esto hizo que en muchos lugares se abandonaran otros proyectos para edificar nuevas torres medievales en nuestras ciudades. Son muy vulnerables ante un ataque terrorista, se dijo en ese momento. El incendio y destrucción de la Torre Windsor, en Madrid, demuestra que estos edificios también son muy vulnerables ante un simple corto circuito. El rascacielos Windsor, un edificio de 106 metros ubicado en pleno centro de Madrid se incendió en enero de Bastó el roce de dos cables, provocado tal vez por una falla del material, por una pequeña gotera o por la mordedura de un roedor, para terminar con una de las grandes expresiones de soberbia económica de nuestro tiempo. El incendio comenzó en el piso 23 y, como en la película Infierno en la Torre 32, los bomberos (aún con sus equipos de última generación) no pudieron llegar a esa altura para apagarlo. Durante el episodio, se quedaron mirando las llamas y advirtieron que la principal preocupación actual es la toxicidad del humo que se propaga por la zona norte de la ciudad, y los servicios de emergencia miden el nivel de contaminación cada diez minutos 33. El edificio quedó completamente destruido y debería llamarnos la atención el que tan espectacular símbolo de poder haya sido tirado abajo por un ratón. La lista de grandes edificios quemados en todo el mundo es significativa, pero mucho más significativo es saber lo poco que puede hacerse ante un siniestro en ellos, especialmente si se desencadena en uno de los pisos altos. En América Latina, ya había antecedentes, los que suelen ocurrir en los edificios más emblemáticos, los que son, a su vez, los más frágiles. En 1973 se quemó la Torre Avianca, la más alta de Bogotá. Los constructores habían dicho: es imposible que se queme 34. En Caracas se repitió el episodio con el edificio más alto de la ciudad. Un voraz incendio en una de las torres de Parque Central consumió gran parte de los pisos pero afortunadamente no causó víctimas fatales. El incendio comenzó a las 2 AM del día de hoy (17 de octubre de 2004), y hasta estas horas no ha podido ser controlado. Más de 200 efectivos de cuerpo de bomberos de Caracas y del Ejército se mantienen esta tarde en el

19 19 lugar, intentando sin éxito sofocar las llamas. Los sistemas de seguridad (bombas y sistemas de tuberías contra incendio del edificio), no funcionaron, dijo a medios televisivos el comandante de los Bomberos Metropolitanos de Caracas. Los bomberos han evacuado la edificación y la única medida que se esta tomando consiste en rociar la torre con tanques de agua transportados por helicópteros. Los ingenieros estructurales y arquitectos que participaron en la construcción y diseño de la estructura se encuentran preocupados por el posible colapso de la misma 35. Finalmente, el edificio no se derrumbó pero se destruyeron 20 pisos de oficinas públicas, con la pérdida de importante documentación gubernamental. A pesar de estas advertencias, en algunos sitios se siguen construyendo grandes torres. En Panamá están proyectados más de 50 rascacielos. Al respecto, el jefe de bomberos advirtió que ellos no pueden apagar incendios en los rascacielos 36. En Sao Paulo ocurrió algo semejante en 2008, al incendiarse un rascacielos 37. En Cartagena (Colombia), a un edificio de 206 metros, que iba a ser el más alto del país, se le tuerce la estructura de acero por efectos del viento. Antes el riesgo de desplome, las autoridades primero reducen su altura a apenas 15 pisos y finalmente deciden desmantelarlo completamente 38. Para peor, a veces se llega a acomodar la legislación para disimular sus riesgos. Por ejemplo, en Buenos Aires, la Ley Nº 123 de Evaluación de Impacto Ambiental estableció un procedimiento riguroso para analizar cualquier problema que pueda generar un nuevo emprendimiento en la Ciudad, que se debe controlar en una Audiencia Pública. Esa Ley fue sancionada en Pero en agosto del 2000 se la cambió por la Ley 452, que es casi igual que la anterior. La única diferencia sustancial es que elimina la obligación de evaluar el impacto ambiental de las grandes torres. Los Diputados que la aprobaron sabían que esa Ley tenía nombre y apellido: se procuraba de que la sociedad no discutiera los riesgos que podían significar las grandes torres que se estaban construyendo en la zona elegante de Puerto Madero. COLAPSAN LOS SISTEMAS URBANOS: FRACASAN LOS RELLENOS SANITARIOS Y LAS AUTOPISTAS URBANAS La fiebre de construir no tiene en cuenta los distintos sistemas que tienen que funcionar para hacer posible la vida urbana. Se supone que las soluciones irán apareciendo por sí solas, a medida que continúe el desarrollo urbano. Pero ocurrió exactamente lo contrario, a medida que entraron en crisis los rellenos sanitarios y las autopistas saturaron los sistemas de transporte. Todo parecía ir bien hasta que las grandes soluciones chocaron con la dimensión real de los problemas. La basura urbana fue siempre un tema subestimado por las distintas administraciones urbanas. Bastaba con llevarla lejos de la vista de los vecinos para que nadie preguntara qué había ocurrido con ella. Se comenzó con los basurales a cielo abierto, aún utilizados en muchos sitios. Se ensayaron formas de incineración domiciliaria o centralizada, que fueron abandonándose a medida que el humo y el hollín invadieron la precaria atmósfera urbana. En las décadas de 1970 y 1980 comienzan a instalarse los rellenos sanitarios, con una gran publicidad que los califica como ecológicos. Parecían la solución a muchos problemas

20 20 urbanos. La basura desaparecía de la vista, tapada por tierra y pasaba a ser un recurso, que permitía sobreelevar terrenos bajos e inundables, que así se recuperaban. Allí se plantarían bosques que tendrían un uso recreativo. Como en tantas cosas, las promesas resultaron incumplidas. Rellenar los bajos es alterar su función en el ciclo hidrológico, lo que significa el riesgo de potenciar la inundaciones aguas arriba, afectando a vecinos que antes no las sufrían. El fondo de los rellenos, pensado como impermeable, no resistió los líquidos lixiviados, que comenzaron a atravesarlo y también a desbordar. La promesa de bosques chocó contra la realidad de que apenas las raíces tocaban la basura en descomposición, las plantas morían. La basura enterrada no se transformó en tierra sino que, por falta de aireación, se fosilizó y siguió siendo basura para siempre. Si hubieran sido sólo huesos de pollo y cáscaras de naranja, tal vez el comportamiento de los rellenos hubiera sido mejor. Pero una ciudad es un enorme generador de residuos peligrosos de origen domiciliarios. Medicamentos vencidos, barnices, pinturas, envases de plaguicidas, residuos electrónicos, etc., son algunos ejemplos de toneladas de materiales peligrosos de origen domiciliario que ingresan a rellenos que no están preparados para recibirlos. A esto podemos agregar que los controles en las puertas de entrada suelen ser muy débiles. Por una módica suma ingresan en los rellenos sanitarios camiones que llevan residuos patogénicos o industriales. En muchos casos, son los mismos camiones recolectores quienes los levantan durante su recorrida y los mezclan con la basura común. Las mafias de la basura suelen impedir toda investigación responsable sobre el tema. El diseño consistente en: una capa de basura tapada todos los días con una capa de tierra limpia compactada se estrelló contra el precio de la tonelada de tierra limpia. Las capas de tierra limpia se hicieron cada vez más ligeras y espaciadas. Al escasear los terrenos para habilitar nuevos rellenos, los existentes fueron creciendo en altura, formando lomadas. El empeoramiento de la situación social atrajo familias que fueron a buscar los restos despreciados por los cartoneros o los desechos enviados directamente por las empresas. De este modo, los vecinos que aceptaron recibir un relleno sanitario bajo la promesa de que en unos años tendrían un parque se encontraron con una instalación de potencia los riesgos de los viejos basurales. Más tarde o más temprano, el suelo contaminado por los rellenos sanitarios deberá ser remediado, a un costo inimaginablemente sideral. El modelo de autopistas que llegan hasta el centro de la ciudad tuvo la inmediata adhesión de millones de automovilistas. Largos trayectos que se hacían con lentitud se pudieron realizar en la mitad o la tercera parte del tiempo. Sólo que el automóvil genera la ilusión de que, en algún momento los demás vehículos desaparecerán y uno estará sólo en la autopista, disfrutando de la velocidad. El resultado es claramente el opuesto: las autopistas actúan como generadores de tránsito y como estímulos a la compra de más vehículos de los que caben en ellas. Lo cual genera continuos círculos viciosos en cuanto a reclamos para ampliar autopistas que se llenan cada vez más rápido y dejan de cumplir sus funciones de vías de tránsito rápido. La ilusión se termina al descender de ellas e ingresar a calles diseñadas según criterios del siglo XVI, pensadas para el tránsito de esa época. Se saturan los espacios de circulación,