MAPA DE POBREZA METODOLOGÍA Y APLICACIÓN MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS DIRECCIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES PANAMÁ

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1 239 MAPA DE POBREZA METODOLOGÍA Y APLICACIÓN MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS DIRECCIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES PANAMÁ

2 240 Mapa de pobreza. Metodología y aplicación I. MARCO DE REFERENCIA Problemática Estrategia Herrmienta de apoyo a la estrategia Problemática Los resultados alcanzados en el esfuerzo de mejorar el nivel de bienestar de la población no son acordes con la magnitud de los recursos destinados al logro de ese objetivo. A pesar del crecimiento sostenido del gasto público social, el nivel de pobreza del país es relativamente elevado: 37% a Nivel Nacional 15% en el Área Urbana 65% en el Área Rural Total 59% en el Área Rural No Indígena 95% en el Área Indígena Estos resultados ponen en evidencia el grado de exclusión social que caracteriza algunas áreas del país y la falta de equidad y de eficiencia en la asignación de recursos y en la entrega de servicios públicos.

3 Mapa de pobreza. Metodología y aplica 241 Estrategia Las políticas tradicionales no han demostrado eficacia en la lucha por erradicar la pobreza en un plazo razonable. Ello demanda un cambio de estrategia construida sobre la base de instrumentos que promuevan, además del crecimiento económico vigoroso, la focalización del gasto público a los grupos y áreas más vulnerables, utilizando mecanismos descentralizados para la entrega oportuna de las prestaciones sociales, con amplia participación de las organizaciones comunitarias, los gobiernos locales y la sociedad civil en la toma de decisiones y asignando una alta prioridad al objetivo de elevar la eficacia del gasto público. Herramienta de apoyo La principal herramienta para respaldar la puesta en marcha de una política de focalización del gasto con objetivos sociales a los pobres es el Mapa de la Pobreza, que permite dimensionar espacialmente los niveles de pobreza que registra el país y orientar la inversión con objetivos sociales en función de este indicador. Este instrumento debe contribuir a minimizar la filtración del gasto hacia sectores de mayores ingresos. II. MAPA DE LA POBREZA Metodología Resultados Aplicación

4 242 Mapa de pobreza. Metodología y aplicación Metodología Se destaca, en primer término, que la representatividad de la Encuesta de Niveles de Vida realizada en Panamá en 1997 (ENV97) no facilita criterios adecuados para la focalización de acciones en función de la división política administrativa del país. De allí que se contó con asistencia técnica del Banco Mundial que proporcionó una metodología que integra información socio-demográfica y económica de la ENV97 y de los Censos Nacionales de Población y Vivienda de 1990, con el propósito de disponer, a través de un mapa, de la distribución geográfica de los niveles de pobreza por provincia, distrito y, en algunos casos, hasta por corregimiento. Básicamente, la metodología busca obtener estimaciones del consumo anual per-cápita de cada hogar censal a partir de los niveles de consumo investigados en la ENV97. Para ello, se usaron regresiones lineales múltiples que combinan variables comunes a ambas fuentes de información (ENV97 y Censo de 1990). La estimación del modelo de consumo se realizó en dos etapas fundamentales: - En una primera etapa se identificaron y construyeron las variables a nivel de hogar. Es importante recordar que las únicas variables que pueden ser utilizadas para predecir el consumo son aquellas comunes a la ENV97 y al Censo de Variables Variables de Vivienda y Equipo de la Vivienda: Tipo de Vivienda: apartamento, cuarto en casa de vecindad. Tenencia de la Vivienda: hipotecada, alquilada, propia, condenada. Número de Cuartos: No. de cuartos. Número de Dormitorios: No. de dormitorios. Material de las Paredes: Bloque, ladrillo-concreto; quincha o adobe; caña, paja o penca. Material del Techo: concreto, teja, fibra-cemento, metal, madera, paja o penca. Material del Piso: madera, tierra. Obtención de Agua para Beber: río o quebrada. Servicio Sanitario: letrina privada, alcantarillado privado, tanque séptico privado, letrina pública, alcantarillado público, tanque séptico público, no tiene servicio sanitario. Combustible de Cocina: gas, leña, electricidad, no cocina.

5 Mapa de pobreza. Metodología y aplica 243 Equipo de la Vivienda: televisor, radio, teléfono, refrigeradora, lavadora, abanico, aire acondicionado, máquina de coser. Vivienda: Personas por cuarto, viviendas con un cuarto, características no deseables, características deseables, características deseables sin radio y sin máquina de coser. Variables Demográficas: Población: total de personas, personas de 10 años y más de edad, número de personas menores de 10 años de edad, niños de 6 a 18 años. Edad: Edad Sexo: hombre, mujer. Parentesco: jefe, cónyuge, hijo/hija, nuera/yerno, padre /madre, suegro/a. Estado conyugal: unido, separado de matrimonio, separado de unión, casado/a, divorciado/a, viudo/a, soltero/a. Jefe: jefe mujer, edad del jefe, jefe unido, jefe separado, jefe casado, jefe divorciado/viudo, jefe soltero, raíz cuadrada de la edad del jefe. Cónyuge: cónyuge mujer, cónyuge hombre, cónyuge edad, existe cónyuge, raíz cuadrada de la edad del cónyuge. Fecundidad: Hijos nacidos vivos e hijos aún vivos. Variables Educativas: Años de Educación: Años de educación. Alfabetismo: No. de alfabetos, % de alfabetismo. Educación: Años de educación del jefe del hogar, años de educación del cónyuge, años de educación de los hijos mayores de 14 años, déficit educativo, años de estudio al cuadrado, años de educación del jefe per cápita, años de educación del cónyuge per cápita, años de educación promedio de los mayores de 14 años per cápita, años de educación promedio per cápita de todos los miembros del hogar, sumatoria de la educación de todos los mayores de 14 años per cápita.

6 244 Mapa de pobreza. Metodología y aplicación Variables Económicas: Condición de Actividad: ocupado, desocupado, ama de casa, estudiante, ocupados per-cápita. Ocupación de los ocupados: profesionales y técnicos, gerentes y administradores, empleados de oficina, vendedores, agricultores y pescadores, transportistas, artesanos y afines, obreros y jornaleros, trabajadores de servicios personales, otras ocupaciones. Salario Bruto: salario bruto mensual de los que trabajaron la semana pasada, ingreso per cápita. Rama de actividad económica: agropecuaria, minería, manufactura, electricidad-gas y agua, construcción, comercio-restaurantes y hoteles, transporte-comunicaciones, financiero-negocios y bienes raíces, servicios personales y comunitarios, otras ramas de actividad, ramas (sumatoria de todas las ramas), % agropecuario, % minería, % manufactura, % electricidad, gas y agua, % construcción, % comercio-restaurantes y hoteles, % transporte y comunicaciones, % financieros-negocios y bienes raíces, % servicios personales y comunitarios, % otras ramas, ocupados con alto ingreso per cápita, ocupados con bajo ingreso per cápita. Categoría de ocupación de los ocupados: empresa privada, gobierno, casa de familia, Comisión del Canal, empleado de la empresa privada per cápita, empleado del gobierno per cápita, empleado doméstico per cápita, empleado de la Comisión del Canal per cápita. Permanencia laboral: trabajo permanente la semana pasada, empleado permanente per cápita. Metodología - En una segunda etapa, se procedió a la construcción del modelo de consumo utilizando los datos de la ENV97. Se utilizó una función lineal que trata de explicar el consumo como una combinación de variables económicas y sociales referidas a las características específicas de los hogares investigados en la encuesta: Y = f (X1, X2,..., Xn) Más formalmente se plantea la ecuación: ln cons.p.c. = Bo + B1X1 + B2X BnXn + e En la que: ln cons.p.c.: logaritmo natural del consumo per cápita anual, es la variable dependiente. Bn: es el efecto que produce en el consumo un cambio unitario en la variable independiente. Xn: son las variables económicas y sociales relativas a las características específicas de los hogares. e: es el error aleatorio.

7 Mapa de pobreza. Metodología y aplica 245 Procedimiento Se consideraron tres modelos estadísticos de consumo para cada una de las nueve regiones de estudio seleccionadas en base a los dominios con representatividad en la muestra de la ENV97. REGIONES DE ESTUDIO DE LAS ENV97 CONSIDERADAS PARA LAS REGRESIONES REGIONES Urbana Metropolitana Urbana Central Urbana Occidental Rural Metropolitana 1/ Rural Central 1/ Rural Occidental 1/ Indígena Difícil Acceso Ciudad de Panamá y San Miguelito 2/ PROVINCIAS Colón y Panamá Coclé, Herrera, Los Santos y Veraguas Bocas del Toro y Chiriquí Colón y Panamá Coclé, Herrera, Los Santos y Veraguas Bocas del Toro y Chiriquí Bocas del Toro, Chiriquí, Darién, Veraguas y Comarca de San Blas Bocas del Toro, Coclé, Colón, Chiriquí, Darién, Herrera, Los Santos, Panamá y Veraguas Panamá 1/ Excluye las zonas indígenas de difícil acceso ya que están consideradas en las regiones o áreas correspondientes. 2/ Corresponde a una subregión de la Región Metropolitana Urbana. Los modelos se definieron en función de las variables construidas: MODELO 1: Consideró todas las variables comunes a la ENV97 y al Censo90. MODELO 2: Construido con once (11) variables pre-seleccionadas que se consideran explican mejor el consumo. MODELO 3: Construido utilizando, además de las once variables contempladas en el modelo 2, un par de variables adicionales referidas a salarios y trabajos. Utilizando los parámetros estimados en cada modelo, y las características de los hogares en el censo, se estimó el consumo anual per-cápita de todos los hogares en el censo. Ya que este valor no es un valor observado, se reconoce que cada estimación del consumo está relacionada con una probabilidad de estar por debajo de la línea de pobreza. En consecuencia, la probabilidad de cada hogar censal de ser pobre es la mejor estimación de los niveles de pobreza de los hogares para cada una de las regiones significativas. La probabilidad de ser pobre (nivel de pobreza) en cada una de las nueve regiones de estudio es al final el promedio de las probabilidades de ser pobre de cada uno de los hogares de la región y se comparan con la incidencia de pobreza obtenida en la ENV97.

8 246 Mapa de pobreza. Metodología y aplicación COMPARACIÓN DE LAS ESTIMACIONES DE POBREZA DE LA ENCUESTA DE NIVELES DE VIDA Y SU PROYECCIÓN AL CENSO DE 1990 REGIONES % DE POBREZA A NIVEL DE HOGAR ORDEN DE POBREZA SIGNIFICATIVAS ENV Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 ENV Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Ciudad de Panamá y San Miguelito Urbana Metropolitana Urbana Central Urbana Occidental Rural Metropolitana Rural Occidental Rural Central Difícil Acceso Indígena Fuente: Encuesta de Niveles de Vida 1997 y los Censos Nacionales de Población y Vivienda Elaborado en la Dirección de Políticas Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas. Enero de Una evaluación integral de los resultados de los tres modelos comparados con los niveles de pobreza de la ENV97 llevó a seleccionar el Modelo 3 como el que mejor explica el consumo de cada una de las regiones. La estimación de los niveles de pobreza desagregado por provincia y distrito se logra siguiendo el mismo procedimiento aplicado en las nueve regiones de estudio. Finalmente, la probabilidad de ser pobre también puede ser estimada a nivel de personas ponderando la base de datos por el número de miembros de cada hogar. Resultados El objetivo final del uso de esta metodología es la construcción de un instrumento técnico (mapa) que coadyuve a la jerarquización de las comunidades, como medio para facilitar la instrumentación de una política explícita de focalización del gasto público en función de los distintos niveles de pobreza que registra la geografía nacional. En ese contexto, la estimación de la probabilidad de ser pobre a nivel de la división político administrativa del país constituye el insumo clave utilizado en la elaboración del Mapa de la Pobreza, con una desagregación a nivel de provincia y distrito alcanzándose el nivel de corregimiento, en el caso específico de los distritos de Panamá, San Miguelito y Colón.

9 Mapa de pobreza. Metodología y aplica 247 Las predicciones de pobreza realizadas al nivel geográfico que permite la representatividad de la ENV97, muestran resultados a todas luces coherentes con otras investigaciones de esta naturaleza llevadas a cabo con anterioridad con criterios y metodologías diferentes. No obstante, es necesario recalcar que la medición de la pobreza a través de la variable consumo introduce menos distorsiones que otras variables utilizadas con el mismo fin, con lo cual se concluye que aún en los casos de divergencias notorias con otros resultados, la metodología aplicada en esta ocasión, a nuestro juicio, ofrece un grado de confiabilidad satisfactorio. Aplicación El Mapa de Pobreza facilita la definición de prioridades para la asignación de recursos, es decir, permite la ejecución eficiente de una política de focalización del gasto público en función de los niveles de pobreza de las comunidades. Complementado con otros mapas, como por ejemplo, de infraestructura económica y social disponible en las comunidades (escuelas, centros de salud, acueductos, electricidad, carreteras, centros de acopio,etc.) facilita la toma de decisiones en cuanto a la selección de una población objetivo determinada, así como la identificación de las necesidades insatisfechas de las áreas geográficas escogidas. En síntesis, el Mapa de Pobreza permite la focalización de recursos hacia los pobres, lo que constituye una herramienta crucial para mejorar el impacto y la relación costo-eficiencia del gasto público al concentrar los esfuerzos en los que más lo necesitan. El Fondo de Inversión Social (FIS) es el principal ejecutor de las políticas de combate a la pobreza en Panamá. Por convenios con organismos internacionales de financiamiento, el FIS tiene el compromiso de utilizar el Mapa de Pobreza como marco referencial básico para la focalización socio-económica de recursos. En la actualidad, este criterio prevalece aún con los proyectos financiados con recursos propios. El FIS ha incorporado otras técnicas de Mapas Superpuestos que combinan diferentes tipos de información tales como red vial, hidrografía, áreas boscosas, costas, situación de pobreza, escuelas, centros de salud, centros deportivos, granjas renovables, situación sanitaria, puentes, entre otras, que permiten saber, en un momento determinado, a qué comunidad es más fácil el acceso, a cuál más difícil, con que tipo de acceso cuenta, sea carretera, camino, vereda, acuático o por aire. Permite saber, además, en que condiciones de pobreza está la comunidad, lo que facilita establecer los montos a invertir y buscar las diferentes fuentes de financiamiento para los proyectos que en ella se estimen desarrollar.

10 248 Mapa de pobreza. Metodología y aplicación Como el FIS trabaja con proyectos presentados por las propias comunidades, este sistema de mapas permite ubicar el punto exacto de un proyecto sometido a su consideración, confirmar la prioridad del mismo, darle seguimiento a los niveles de pobreza o a los avances en el nivel de bienestar de la población. Los esquemas de focalización del FIS en la actualidad incluye: - La focalización de la inversión en infraestructura económica y social en los corregimientos pobres. - La focalización de los programas de asistencia social en los grupos vulnerables. - La focalización del programa nacional de micro crédito en micro empresas potenciales y existentes.

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12 250 Mapa de pobreza. Metodología y aplicación

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14 252 Mapa de pobreza. Metodología y aplicación METODOLOGÍAS DE MEDICIÓN DE POBREZA Y BIENESTAR Tipo de Metodología Ventajas Limitaciones Niveles de Necesidades Básicas Insatisfechas Niveles de pobreza en base a la variable INGRESOA Niveles de Pobreza y Bienestar con base en la variabla CONSUMO (Gasto) Permite la desagregación geográfica a todos los niveles de la división política administrativa y se pueden elaborar los MAPAS de Pobreza. Se pueden combinar múltiples variables sociales (educación, vivienda, salud, etc.) que permiten el cálculo de índices compuestos. Es comparable con otras investigaciones y entre países. La muestra es más barata que un censo. Se puede realizar periódicamente. El consumo se considera mejor indicador ya que fluctúa en menor medida que el ingreso en el curso de un año. Los datos de consumo tienden a ser de mejor calidad, más precisos y de mayor cobertura que los del ingreso. Permite tener una medida de los consumos no monetarios: autoconsumo, autosuministro, donaciones, regalos, pagos en especie, etc. Refleja el consumo proveniente del ahorro, el crédito y los ingresos corrientes. Las líneas de pobreza se pueden derivar de los propios datos de la Encuesta como lo es la Canasta Básica de Alimentos, el gasto por el uso de cada servicio básico (agua, electricidad, educación, salud, etc.) Los precios utilizados para valorizar el consumo los proporciona la propia encuesta. Los resultados se obtienen oportunamente y en forma más rápida. Sólo permite diferenciaciones geográficas según niveles de insatisfacción de necesidades básicas. Sólo se puede actualizar cada 10 años. No permite cálculo de líneas de pobreza de la población. Las ponderaciones de cada indicador son definiciones subjetivas. La calidad de la captación del dato de ingreso tiene serias omisiones de los estratos más bajos y más altos, debido a la interpretación del informante sobre su uso. Es muy difícil captar los ingresos de los independientes y trabajadores agrícolas. El ingreso fluctúa mucho en el tiempo. La Canasta Básica Familiar de alimentos para determinar las líneas de pobreza se deben calcular en forma externa con datos distintos a la muestra. Es una investigación más costosa ya que exige rigurosidad en las etapas de capacitación, recolección, supervisión, monitoreo y procesamiento simultáneo en el campo. El período de entrevista es más largo y se debe dividir en varias rondas y varias visitas. Requiere de equipos de cómputo portátiles que implica inversión adicional a la tradicional.

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