Diagnóstico de Situación. Panamá. Proyecto Fomento de una cultura de cumplimiento en materia laboral

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1 INFORME FINAL Diagnóstico de Situación Panamá Proyecto Fomento de una cultura de cumplimiento en materia laboral No. ATN/SF RG Componente: Desarrollo de una Hoja de Ruta para hacer de Centroamérica, Panamá y República Dominicana una Zona Libre de Trabajo Infantil Etapa I

2 INDICE RESUMEN EJECUTIVO... Error! Bookmark not defined. 1. INCIDENCIA, MAGNITUD, TENDENCIA Y CARACTERÍSTICAS DEL TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE Incidencia, Magnitud y Tendencias Características del trabajo infantil y adolescente Peores formas de Trabajo infantil y adolescente Alta Incidencia del Trabajo adolescente Trabajo Infantil y Adolescente según género, zona y Grupo Étnico Trabajo Infantil y Desempeño Educativo Pobreza y trabajo infantil- adolescente Conclusiones CAPITULO II POLÍTICAS PÚBLICAS Y TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE: BALANCE AL Introducion Marco Institucional general Actores gubernamentales: facultades y funciones generales Actores Supranacionales y el trabajo infantil Planes de Desarrollo Nacionales y sectoriales y el Trabajo infantil Plan Nacional de erradicación del trabajo infantil y protección de la persona adolescente trabajadora Política Social del Estado: Red de Oportunidades Políticas Educativas y Trabajo Infantil Políticas de Salud y trabajo infantil y adolescente Plan de Acción para Erradicar el Abuso y la Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes Conclusiones CAPITULO III MARCO NORMATIVO Y ÓRGANOS DE DE PROTECCIÓN DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES Legislación Interna sobre el TI y su adecuación a los instrumentos internacionales Estructuras y Órganos de Protección: roles institucionales Dirección Nacional de Niñez, Adolescencia y Adopciones Ministerio de Trabajo y Desarro Laboral Aplicación de Sanciones por Violación a las Disposiciones sobre el Trabajo Infantil Concertación y Coordinación para el diseño e implementación de políticas públicas en materia de trabajo infantil y adolescente Conclusiones CAPITULO IV ACTORES NO GUBERNAMENTALES Y EL TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE Empresas, Organizaciones de empleadores y el Trabajo Infantil Organizaciones de Trabajadores y el Trabajo Infantil Organizaciones No Gubernamentales y el trabajo infantil

3 4.4 Conclusiones CAPITULO V INTERVENCIONES FOCALIZADAS Y BUENAS PRÁCTICAS Conclusiones: Lecciones aprendidas CAPITULO VI GENERACIÓN DE CONOCIMIENTOS Y MECANISMOS DE SEGUIMIENTO A LAS POLÍTICAS Estudios sobre trabajo infantil y la persona adolescente trabajadora Percepción y Movilización social Mecanismos de Seguimiento, monitoreo y evaluación Conclusiones CAPITULO VII CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Conclusiones Generales Conclusiones y recomendaciones por área DE análisis ANEXOS BIBLIOGRAFÍA... 3 INDICE DE CUADROS Cuadro 2-1: Población de 5 a 17 años Económicamente Activa y Tasa de Incidencia. Año Cuadro 2-2: Población Económicamente Activa por año, según grupo de edad.. 8 Cuadro 2-3: Población en edad escolar no atendida, según nivel educativo Cuadro 2-4: Nivel de Instrucción de la Población Económicamente Activa de 10 a 17 años, según año Cuadro 2-5: Incidencia de la pobreza según grupo de edad (en porcentaje)...18 INDICE DE ILUSTRACIONES Ilustración 2-2: Tasa de Incidencia del Trabajo Infantil y Adolescente, según grupo de edad y año... 8 Ilustración 2-3: Tasa de Incidencia del Trabajo Infantil y Adolescente, según zona Ilustración 2-4: Incidencia de la pobreza en Panamá

4 S I G L A S GP Gobierno de Panamá OIT Oficina Internacional del Trabajo IPEC Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil CETIPPAT Comité para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de la Persona Adolescente Trabajadora.- AH Agenda Hemisférica EPA Educación Primaria Acelerada (Centros de) TIyA Trabajo Infantil y Adolescente TI Trabajo Infantil TMC Transferencia Monetaria Condicionada PFTI Peores Formas de Trabajo Infantil ETI Encuesta Nacional de Trabajo Infantil ENH Encuesta de Hogar NNA Niños, Niñas y Adolescentes MIDES Ministerio de Desarrollo Social UNICEF Organización de las Naciones Unidas para la Infancia MEDUCA Ministerio de Educación PIB Producto Interno Bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo BM Banco Mundial BID Banco Interamericano de Desarrollo IDH Índice de Desarrollo Humano OG Organizaciones Gubernamentales ONG Organizaciones no Gubernamentales MITRADEL Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral MEDUCA Ministerio de Educación MINSA Ministerio de Salud IFARHU Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos INADEH Instituto Nacional de Formación y Capacitación para el Desarrollo Humano CONAPREDES Comisión Nacional para la Prevención de Delitos de Explotación Sexual Comercial CONATO Consejo Nacional de Trabajadores Organizados CONEP Consejo Nacional de la Empresa Privada 4

5 C A P I T U L O 1 1. INCIDENCIA, MAGNITUD, TENDENCIA Y CARACTERÍSTICAS DEL TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE Este capítulo pasa revista a la magnitud, incidencia, tendencia y características del Trabajo Infantil y Adolescente en el país, a la relación entre la tasa incidencia y pobreza, bajo la premisa de que entre sus determinantes, ésta se considera la de mayor peso. El análisis parte de la información disponible proveniente de la Encuesta Nacional sobre el Trabajo Infantil (ETI) del año 2000 patrocinada por OIT-IPEC y de las Encuestas de Hogares de los años 2004, 2005, 2006 y 2007, todas realizadas por el Departamento de Estadísticas y Censo de la Controlaría General de la República de Panamá. Se debe consignar una limitación de la información disponible: la Encuesta de Hogares no ofrece información sobre la participación laboral del segmento de población perteneciente al tramo de edad entre 5 y 9 años. No obstante, la información disponible permite inferir tendencias que habrán de ser confirmadas con una nueva encuesta de trabajo infantil a realizarse en el mes de octubre de este año Recuadro 2.1 Trabajo infantil que se debe abolir El trabajo infantil que se debe abolir es el que corresponde a alguna de las tres categorías siguientes: 1. Un trabajo realizado por un niño que no alcance la edad mínima especificada para el tipo el tipo de trabajo de que se trate (según determine la legislación nacional, de acuerdo con normas internacionalmente aceptadas), y que, por consiguiente, impida probablemente la educación y el pleno desarrollo del niño. 2. Un trabajo que ponga en peligro el bienestar físico, mental o moral del niño, ya sea por su propia naturaleza o por las condiciones en que se realiza, y que se denomina trabajo peligroso. 3. Las peores formas de trabajo infantil que se definen como esclavitud, trata de personas, servidumbre por deudas y otras formas de trabajo forzoso, reclutamiento forzoso de niños para utilizarlos en conflictos armados, prostitución y pornografía, y actividades ilícitas. Fuente: Un futuro sin trabajo infantil., OIT, 2002, p. 9/19 Es oportuno introducir aquí algunos términos que utilizaremos en este capítulo y que facilitarán comprender las cifras que se incluyen. El Informe Mundial sobre el TI (OIT, 2006:6) utiliza tres categorías para presentar las nuevas estimaciones y tendencias globales sobre el trabajo infantil1: niños, (y niñas y adolescentes, OA) económicamente activos, niños 1 Un objetivo clave era lograr que las nuevas estimaciones fueran plenamente comparables con las anteriores, que la OIT publicó en 2002, y permitir de esta manera que la OIT evaluara las tendencias mundiales y regionales por primera vez ( OIT, 2006:5) 5

6 (y niñas y adolescentes) que trabajan y niños (y niñas y adolescentes) que realizan trabajos peligrosos. Para ser identificada como económicamente activa, la persona debe haber trabajado por lo menos una hora diaria durante un período de referencia de siete días. El concepto de «niño económicamente activo» es más bien una noción estadística que jurídica. En cambio el trabajo infantil es un concepto más restringido que el de «niños económicamente activos», y excluye a todos los niños mayores de 12 años que trabajan sólo unas cuantas horas a la semana y que llevan a cabo trabajos ligeros permitidos y los mayores de 15 años que llevan a cabo trabajos que no se califican como «peligrosos» (OIT, 2006:6). La Tasa de Incidencia es otro concepto de relevancia en este informe. Se define como la proporción de niños, niñas y adolescentes económicamente activos con edad entre 5 y 17 años. Es el cociente que resulta de dividir el total de activos sobre el total de la población perteneciente al mismo tramo de edad. La legislación panameña establece que a partir de los catorce años el menor de edad puede ser admitido al trabajo. Por su parte el Código de Familia (CF) no consigna distinción entre niñez y adolescencia; considera como menor a todo ser humano desde su concepción hasta los 18 años (Art.484). El proyecto de Ley sobre Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, actualmente en discusión en la Asamblea Nacional, en su Art.1, establece que Niño o niña es la persona que no ha cumplido aún los catorce (14) años de edad; y adolescente la que, habiendo cumplido los catorce (14) años, no ha cumplido aún los dieciocho (18) años (MIDES, 2007). Para los fines de este informe, se utilizará la definición propuesta por el MIDES INCIDENCIA, MAGNITUD Y TENDENCIAS Para el año 2005 la población total de Panamá se estima en 3.2 millones de habitantes, de los cuales 49.5% es mujer y 50.5%, hombre. Desde 1950 hasta la fecha, el patrón de asentamientos humanos registró un profundo cambio; al inicio de la segunda mitad del siglo pasado, el 64% vivía en la zona rural. En el año 2000 la relación se invierte; más del 60% de los habitantes reside en las áreas urbanas. En Panamá la presencia de población indígena es muy importante. Clasificada en ocho grupos étnicos, representa el 10% de la población total del país (unas personas según el censo del año 2000). La primera medición del trabajo infantil y adolescentes se produjo con la ETI En ese momento se estimó que alrededor de 57,524 niños, niñas y adolescentes de 5 a 17 años de edad eran económicamente activos. La población total de ese mismo tramo de edad era de 755,032; en consecuencia, el nivel de incidencia para ese año era 7.6%2. De todos los activos, 47 mil estaban ocupados (cuadro 2.1). Del total de NNA activos, el 18% (10,304) en ese momento eran NNA indígenas. 2 OIT-IPEC (2003), Informe de los resultados de la Encuesta Nacional del Trabajo Infantil en Panamá, San José, Costa Rica, P.6.- 6

7 Cuadro 1-1 Población de 5 a 17 años Económicamente Activa y Tasa de Incidencia. Año GRUPO DE EDAD POBLACIÓN POBLACIÓN TASA DE ECONÓMICAMENTE INCIDENCIA ACTIVA3 De 5 a 17 años 755,032 57, % De 5 a 13 años 543,496 15, % De 14 a 17 años 211,536 42, % Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ETI En Panamá no se ha repetido una nueva encuesta sobre el trabajo infantil de igual características; sin embargo, la Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República, que tuvo a su cargo la primera, con base en las Encuestas de Hogares (ENH) del 2005, 2006 y 2007, realizó un monitoreo de la situación laboral para las personas del grupo edad entre 10 y 17 años4. Esa dependencia advierte que de lo que se trata es de un monitoreo más que una nueva medición. Además, no ofrece información laboral sobre la población menor de 10 años. Sin embargo, si se toma en consideración que el 63% de los NNA trabajadores registrados por la ETI 2000, pertenecía al grupo de edad entre 15 y 17 años (Cuadro 2.2), la encuesta de hogares se convierte en una buena fuente para observar el comportamiento de la tasa de participación en actividades laborales de la población de 10 a 17 años. A siete años de la primera estimación, la situación reportada por la ENH para la población de 10 a 17 años, en número absoluto, indica un incremento de 5.7%. En el 2007, la PEA de 10 a 17 años sumó 57,892; en el año 2000, era de 54, La proporción de la población de 10 años y más que trabajaron en actividades económicas al menos una hora en la semana de referencia, que buscaron activamente un trabajo en las últimas cuatro semanas y aquellos que no buscaron trabajo pero que están disponibles de inmediato para trabajar, es lo que se denomina Población Económicamente Activa (PEA), es decir, que está formada por los ocupados y los desocupados. En tanto que la porción de la población en edad de trabajar que no trabaja, no buscó trabajo activamente en las últimas cuatro semanas, ni está disponible para el trabajo se considera Población No Económicamente Activa o Inactiva (PNEA), e incluye a los estudiantes, amas de casa, rentistas, jubilados, incapacitados para trabajar y vagos. La sumatoria de la PEA y la PNEA conforman la Población en Edad de Trabajar (PET). 4 La elaboración de la muestra utilizada está basada en los Censos de Población y Vivienda realizados en el 2000 y las estimaciones de Población definitivas con referencia a dichos Censos, a diferencia de la muestra utilizada en la Encuesta de Trabajo Infantil realizada en el 2000 que tomó como base los segmentos censales, en los cuales se identificó población con edades comprendidas entre los 5 y 17 años de edad. No obstante, la información que actualmente se presenta permite monitorear el trabajo infantil, conocer las actividades y las ocupaciones en las cuales están inmersas las personas menores (Departamento de Estadística y Censo de la Controlaría General de la República de Panamá). 7

8 Cuadro 1-2 POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA POR AÑO, SE Fuente: Elaboración propia a partir de la ETI 2000 y la Encuesta de Hogares de Controlaría General de la República. Lo Grupo de edad 2000 % 2005 %2 1. De 5 a 9 años 2, ND 2. De 10 a 14 años 18, , De 15 a 17 años 36, , De 10 a 17 años 54, ,919 Total 57, , De acuerdo la ETI 2000, la tasa de incidencia del trabajo infantil y adolescente del grupo de 10 a 17 años, era de 12.2%. Conforme los datos de la ENH, disminuye ligeramente (0.6%) en el 2005, y en el 2007, se sitúa 11.8%, prácticamente igual que en el año 2000 (Ilustración 2.2). La del grupo de 10 a 14 años, se mantiene también casi igual durante todo el período. En número absoluto, la PEA de 10 a 17 años se ha incrementado en un 5.7%; sin embargo, la tasa de incidencia no registra variaciones estadísticamente significativas. En consecuencia, si toma en cuenta que la cantidad (2,761) y la tasa de incidencia (0.9%) para el grupo edad entre 5 y 9 años estimada por la ETI 2000, eran relativamente mínimas comparadas con las del grupo de 10 a 17 años, se puede afirmar que la incidencia del trabajo infantil y adolescente en Panamá, en los últimos siete años, no ha registrado variaciones de consideración (Ilustración 2.2). Ilustración CARACTERÍSTICAS DEL TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE 8

9 Conocer las características de los niños, niñas y adolescentes trabajadores permite una mejor comprensión de los efectos de la incorporación a destiempo de esa población al mundo del trabajo. El tipo de trabajo (peligroso o considerado de peor forma ), el género, la edad, los sectores económicos en que participan, la educación, zona de residencia, tipo de hogares a los que pertenecen, son variables clave que deben tenerse presentes al momento de diseñar una apropiada política pública focalizada a los menores de edad activos PEORES FORMAS DE TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE Como se indicó arriba, la OIT ha establecido tres categorías que permiten tipificar el trabajo infantil que debe abolirse: 1) El realizado por un niño o niña que no alcance la edad mínima permitida por la legislación nacional; 2) el trabajo peligroso; y 3) Las peores formas de trabajo infantil (PFTI). A los sistemas de estadísticas se les presenta un permanente y verdadero reto: segregar y cuantificar las peores formas 5 de trabajo infantil de los demás categorías; el desafío es mayor ya que se sabe de la existencia de formas inaceptables de explotación que presentan dificultades para cuantificarlas debido a su naturaleza oculta, o incluso, criminal (FEE, 2005). Sin embargo, los estudios patrocinados por IPEC en relación con esta categoría de trabajo infantil han permitido caracterizarlo. Dentro del conjunto de las peores formas, especial atención merece la Explotación Sexual Comercial (en adelante ESC) de niños, niñas y adolescentes 6 por el grado de sensibilización que ha alcanzado la población sobre el problema y por el nivel de desarrollo de acciones que se han desarrollado para prevenirlo y erradicarlo. La ESC no sólo es un problema que afecta niños, niñas y adolescentes en el país, también se le considera como una de las más severas violaciones a sus derechos humanos. El informe de la ETI 2000 establece que en Panamá más del 40% de los niños, niñas y adolescentes ocupados están en trabajo por abolir 7 (MARSCHATZ, 2004, p7). Si la situación del TIyA develada por la encuesta de hogares indica que no ha habido cambios importantes comparada con la del año 2000, se puede estimar que ese porcentaje sigue siendo más menos igual, lo que quiere decir que al 2007, alrededor de 23 mil NNA adolescentes realizaban trabajos considerados como peligrosos. En Panamá la lista de trabajo infantil peligroso, en el marco de las peores formas, incluye dos categorías por su naturaleza8 y por sus condiciones9. En el marco de la primera 5 Entre ellas, todas las formas de esclavitud o las prácticas análogas como la venta y el tráfico de niños, la utilización, el reclutamiento o la oferta de personas menores de edad para la explotación sexual comercial, entre otras. 6 La ESC es una forma de violencia sexual que se manifiesta a través del sometimiento de personas menores de 18 años de edad a diversas actividades, tales como: i) Relaciones sexuales remuneradas; ii) Producción de material pornográfico (por ejemplo tomar fotos con contenido sexual o erótico); iii) Espectáculos sexuales, sean públicos o privados.- 7 Trabajo por abolir en este caso se refiere al trabajo peligroso. Se recuerda que todo trabajo realizado por un niño o niña con edad por debajo de la permitida conforme a la legislación nacional, es también trabajo por infantil por abolir.- 8 Las peores formas de trabajo infantil de acuerdo a su naturaleza, se asocian con aquellas características inherentes a las actividades, ocupaciones o tareas en dependencia de dónde se realicen (Art. 2, Decreto Ejecutivo No.19 del 12 de junio del 2006).- 9

10 se han identificado 17 tipos; y de la segunda, un listado de 10 trabajos peligrosos. Especial atención merece la ESC de niños, niñas y adolescentes. En relación con la explotación sexual comercial, de acuerdo a un estudio desarrollado por el IPEC, se determinó que de 100 víctimas, el 15% tenían edades entre 11 y 14 años (OIT-IPEC, 2002) ALTA INCIDENCIA DEL TRABAJO ADOLESCENTE Los datos consignados en el cuadro 2.2 muestran que del total de NNA activos con edad entre 10 a 17 años, en el año 2000, el 63% tenía entre 15 y 17 años. Ese porcentaje sube a 66% en el año Esto quiere decir que del total de la población activa menor de edad, dos tercios son personas adolescentes trabajadoras. De acuerdo con la ENH 2007, de los adolescentes ocupados al momento de la encuesta, el 49% era trabajador familiar no remunerado; el 28.3%, asalariado; seguido del 18.8% que se identifica como trabajador/a por cuenta propia. El resto (4%) se desempeñaba en el servidor/a doméstico. La alta tasa de incidencia del trabajo adolescente y el significativo porcentaje de asalariados (32.3%, si se incluye el servicio doméstico) sugiere que en el marco de las políticas relacionadas con la atención a esa población, las relacionadas con la protección laboral y con servicios educativos y de capacitación, han de elevarse de prioridad; por supuesto, sin descuidar los esfuerzos por erradicar la participación de los menores de 14 años en actividades laborales TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE SEGÚN GÉNERO, ZONA Y GRUPO ÉTNICO Conforme los resultados de la ETI 2000 los varones tienen presencia mayoritaria en el grupo de NNA activos. Del total en ese año, un 77 % era varón. En base de la ENH, la tendencia se mantiene durante el 2005 y 2006; en el 2007, el porcentaje disminuye a 70%. Sin embargo, se debe llamar la atención sobre la participación mayoritaria de las niñas y adolescentes de sexo femenino en determinados tipos de trabajo; tal es el caso, por ejemplo, del trabajo doméstico en casa de terceros. 9 Se asocia con aquellos que se realizan en ambientes insalubres o antihigiénicos, con exposición a factores ambientales nocivos; entornos de limitadas medidas de seguridad o ausencia de ellas; y por los mecanismos organizaciones que contraponen los derechos y normas de protección laboral, independientemente de que la naturaleza del trabajo no sea peligrosa (Art. 3, Decreto Ejecutivo No.19 del 12 de junio del 2006).- 10

11 Ilustración 1-2 Según la Controlaría General de Panamá, en el 2005 había una población de 3.2 millones de habitantes de los cuales el 63% residía en áreas urbanas. Panamá es un país multiétnico y multirracial; del total de su población, la indígena suma alrededor de 9.6% (300 mil personas), la mayoría de los cuales vive en tres comarcas semiautónomas de nivel provincial y dos con categoría de corregimiento. La ETI 2000 reportó que del total NNA trabajadores, el 18% pertenecía a familias indígenas y la tasa de incidencia de los indígenas es el doble (14.3%) de la registrada (7.6%) para toda la población activa de 5 a 17 años. En Panamá el trabajo infantil y adolescente tiene mayor presencia en la zona rural. En año 2000, de la PEA de 5 a 17 años, el 63% vivía en la zona rural y la tasa de incidencia (11%) era el doble que la registrada para la zona urbana (4.9%). En el 2004, 2005 y 2006, sobre la base de la ENH, tasa de incidencia en la zona rural es superior al 18 %, situándose en 19.4% en el 2007 (Ilustración 2.3) TRABAJO INFANTIL Y DESEMPEÑO EDUCATIVO Varios estudios demuestran que si la educación se universaliza para los niños y niñas hasta los 14 años, el trabajo infantil disminuye considerablemente. En el año 2006, en el Nivel Primario (educación para niños y niñas de 6 a 11 años) registró una tasa neta 10 de 100% para una matrícula total de 390 mil. Es probable que la baja tasa de incidencia de menores 10 años que trabajan en Panamá se deba a la presencia de los niños y niñas en la escuela. Lo mismo que la mayor tasa de incidencia del trabajo adolescente, esté relacionada con la relativa baja tasa neta de escolaridad de la población entre 12 y 17 años de edad. 10 Número de nuevos alumnos que ingresan en el primer grado del nivel correspondiente y que tienen la edad oficial de ingreso, expresado en porcentaje de la población de la misma edad. 11

12 En los niveles de Premedia (de 12 a 14 años) y Medio 11 (15 a 17 años), con una matrícula total de 217 mil alumnos y alumnas, la tasa neta combinada es de 64.4%; la de Premedia es de 64.5%, y la de Media, un 44.0% (CONTRALORÍA, 2008). Se recuerda que la tasa de incidencia del trabajo para el grupo de edad entre 10 y 14 años, es de 6.4% y la del grupo de 15 a 17 años, de 20.4% Según el liderazgo del sector educativo, preocupa que no todos logren completar los seis años del nivel primario debido la alta tasa de deserción Cuántos niños, niñas y adolescentes de 12 a 17 años no asisten a la escuela? En el año 2006, un total de 131 mil (35.6%) estaban fuera de la escuela. La tasa es más alta (38.2%) en el caso de las mujeres. Los excluidos de las aulas se convierten en potenciales trabajadores infantiles y adolescentes. De acuerdo con la ETI, en el año 2000 un 19.3% de la población entre 12 y 17 años no asistía a la escuela. Nótese que esa tasa es casi la mitad de la reportada seis años después, lo que quiere decir que la ausencia de las aulas de una parte importante de la población con ese rango de edad se ha casi duplicado. De nuevo, esta situación probablemente esté relacionada con el incremento de la tasa de actividad de la población adolescente reportada para el año De los activos registrados por la ETI 2000 correspondiente al grupo de edad 12 a 17 años, el 66% ya estaba fuera de las aulas. Lo que quiere decir que la tasa de no asistencia de PEA infantil y adolescente era en ese momento tres veces superior a la de los no activos. La ENH reporta que esa tasa fue de 55, 50 y 51% para los años 2005, 2006 y 2007, respectivamente. Es entendible que sea menor en razón de que incluye la población entre 10 y 17 años. En todo caso, está confirmando la alta tasa de inasistencia escolar de los niños, niñas y adolescentes activos. El hecho de que cada 100 niños, niñas y adolescentes laboralmente activos, la mitad no asistan a la escuela, significa que no acumularán suficientes conocimientos Recuadro Trabajo infantil y desempeño escolar formales para que en su vida adulta puedan acceder a un trabajo decente; y en El trabajo infantil fuera de la casa es un factor consecuencia, sus probabilidades de salir de relacionado directa y negativamente con el aprendizaje de los estudiantes: el trabajo limita el tiempo y la energía la pobreza estarán seriamente de los niños y las niñas para estudiar y realizar tareas comprometidas. escolares. En general, se observa que trabaja fuera de la casa alrededor del 10% de los alumnos de la región, tanto en 3er como en 6º grado. Sin embargo, hay Para el caso de los que aún se evidentes diferencias entre los países. En 3er grado de mantienen en la escuela, la combinación primaria, República Dominicana (14,52%) y Guatemala trabajo y estudio, cuando la actividad (13,43%) son los países con mayor proporción de estudiantes que trabajan fuera de la casa. Por otro lado, laboral no forma parte de la estrategia de Guatemala (17,55 %), El Salvador (13,97%) y República formación del individuo, también genera Dominicana (13,91%) tienen los más altos índices de trabajo infantil entre los estudiantes de 6º grado. En serias consecuencias: provoca bajo suma, quedan aún tareas pendientes para erradicar el trabajo infantil y evitar que interfiera con la Educación Primaria. Fuente: Los aprendizajes de los Estudiantes de América Latina y el Caribe. CERCE: Segundo 11 Concepto general de la educación Premedia y Media en Estudio Panamá: Regional La Educación Comparativo Pre-Media y Explicativo. es la etapa final de la Educación Básica General. Se desarrolla en estudiantes LLECE-UNESCO, cuyas edades oscilan entre P50 los 12 y 14 años. La misma tiene una duración de tres (3) años... El Segundo Nivel de Enseñanza o Media, por su parte, tiene una duración de tres (3) años, durante el cual, el estudiante optará por los bachilleratos y las carreras intermedias (MEDUCA, 2008). 12

13 desempeño escolar, elevadas tasas de repitencia, retraso y deserción escolar. En relación con el desempeño escolar y el trabajo de los menores de edad, el informe LLECE-UNESCO (2008), es ilustrativo. Ese estudio muestra el trabajo infantil fuera de la casa es un factor que está directa y negativamente relacionado con el aprendizaje de los estudiantes. Conforme las cifras oficiales, la tasa promedio de sobre-edad o de retraso escolar a nivel nacional para el Nivel Primario, en el 2006, fue de 31.8%; y la Nivel Premedia y Medio fue de un 48.8% Según la ETI 2000, las respectivas tasas para los NNA activos eran 85.5% y 60%, lo indica claramente el efecto desfavorable para los que combinan educación y trabajo a temprana edad. En Panamá nueve años de escolaridad o más indican que la población, en promedio, cuenta con la educación considerada como obligatoria. Este índice se calcula para la población de 15 años y más. En el 2007 el 2.6% la PEA de 10 a 17 años no había logrado ningún grado educativo; de todos los activos con algún grado, el 55.4% estaba en nivel primario y un 42%, en secundaria. (Cuadro 2.4). Cuadro 1-3 PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA DE 10 A 17 AÑOS, SEGÚN NIVEL INSTRUCCIÓN Año Ningún grado Primaria Secundaria Vocacional Universitario 2000(*) Fuente: Elaboración propia a partir de la ETI y la ENH. (*) ETI 2000 La brecha de acumulación de capital de conocimientos entre los niños, niñas y adolescentes activos varía de acuerdo a la zona de residencia y el género. En términos generales, los residentes en la zona rural registran menor nivel que los de sus pares de la zona urbana. El porcentaje sin ningún nivel educativo de los que residen en las zona rural es 1.2% más alto; el 37.6% con algún grado de nivel medio de los de la zona urbana ya había completado su Nivel Básico; en contraste, de la zona rural sólo un 27% lo había logrado, para una brecha de 10.5% a favor de los primeros (Cuadro anexo ). Los menores residentes en la zona rural tienen menos oportunidades de educarse que los que viven en la zona urbana y los que trabajan tienen menos posibilidades de completar su educación básica y media; conforme aumenta la edad, los niños registran tasas mayores de abandono escolar que las niñas de su misma edad. Conforme con las regulaciones del trabajo del menor de edad, en el caso panameño la jornada de trabajo no podrá exceder en ninguna circunstancia de seis horas diarias, sólo en horario diurno y en ningún caso debe afectar su asistencia regular a un centro docente (Art. 13

14 512 del Código de Familia). Si se la jornada laboral de la semana fuera de 6 días a la semana, la del menor no debería sobrepasar las 36 horas. En año 2005 y 2006 más del 40% de los NNA activos registraron jornadas de trabajo de 40 y más horas; en el 2007, el 41.5% por encima 35 horas (cuadro anexo ), lo que indica que tendrían escaso tiempo para poder cumplir con sus obligaciones escolares. 1.3 POBREZA Y TRABAJO INFANTIL La base de la economía panameña descansa en el sector terciario (comercio y servicios) que genera el 80% del Producto Interno Bruto (PIB); la manufactura y la construcción, de extraordinario dinamismo en la actualidad, aportan en conjunto el 12%, y el sector agropecuario, el restante 8%. Esta estructura económica promueve un esquema social en parte exitoso pero, también genera desbalance y es excluyente de sectores poblaciones que residen en zonas que no están influenciadas por las grandes actividades de comercio y servicios. El TI tiene múltiples causas; la pobreza se considera la de mayor peso. Pero también el TI genera pobreza a largo plazo. Estudios recientes destacan la doble relación de causalidad entre trabajo infantil y la pobreza). De una parte, los niños, niñas y adolescentes que trabajan pertenecen principalmente a hogares con las mayores privaciones; pero la incorporación temprana al mundo del trabajo limita las posibilidades para que esa población logre su pleno desarrollo, reproduciendo así la pobreza intergeneracional (SAUMA, 2007:13). Conforme con la definición del Banco Mundial es pobre toda aquella persona que vive con menos de dos dólares al día; y sufre estado de pobreza absoluta, aquella que subsiste con menos de un dólar diario12. De acuerdo al PNUD y su Índice de Pobreza Humana (IPH), ser pobre en los países en desarrollo, significa tener probabilidad de fallecer antes de los 40 años de edad, estar excluido del mundo de la lectura y las comunicaciones y no disfrutar de un nivel de vida digno por la falta de acceso a suministros económicos generales. De acuerdo a la informe del 2002 Panamá se sitúa en nivel de Desarrollo Humano medio alto. Sin embargo, el país aún no logra reducir las brechas entre los sectores urbanos, rurales e indígenas. UNICEF por ejemplo, habla de las dos Panamá: estudios nacionales demuestran que el 20% de la población con mayores recursos tiene un ingreso familiar 32 veces más alto que el 20% más pobre, y 13 veces su promedio de consumo. Es más, de acuerdo a datos del Banco Mundial, Panamá es la 11ava. economía más desigual del mundo y la quinta más desigual en América Latina El cálculo del BM/BID, está basado en la dimensión más conocida de la pobreza que es la privación entendida ésta como la insatisfacción de las necesidades básicas materiales de las personas, principalmente por la falta de ingresos suficientes. Pero también la pobreza tiene otras dos dimensiones, que a propósito de los esfuerzos por prevenir y erradicar el trabajo infantil, han de tenerse en cuenta: la dimensión reconocida como la impotencia de los pobres para participar en la toma de decisiones que los afectan y forjar sus propios destinos; y la vulnerabilidad ante diferentes situaciones económicas, sociales, ambientales e institucionales, que no sólo afectan a los pobres sino que también pueden arrastrar a la pobreza a familias que no lo son

15 Entre 1997 y 2003 la economía panameña se expandió a una tasa promedio anual de 3,5 por ciento. Sin embargo la pobreza general se situó de 37.2%, y la extrema, en 16.7% Se estimó en un millón 139 mil personas pobres y de ellos, 511 mil vivían en pobreza extrema (Ministerio de Economía y Finanzas, 2005). Sauma (2007) en su estudio sobre la relación entre trabajo infantil y pobreza, al considerar conjuntamente la tasa de trabajo infantil con la pobreza vista como situación de ingresos insuficientes, confirma la existencia de una significativa correlación positiva; es decir, las mayores tasas de trabajo infantil se presentan en los hogares con mayores niveles de pobreza y viceversa. La ilustración 2.8 muestra las tasas de incidencia de la pobreza en Panamá, según zona y población. La de la pobreza extrema es de un 16.6%, y del total de población de 6 a 18 años, también un 16.2% vive en pobreza extrema. La tasa de pobreza de la población rural es el doble. Precisamente las tasas de incidencia del trabajo infantil en la zona rural, es también el doble de la urbana. Ilustración 1-3 Un enfoque general y coherente del trabajo infantil y adolescente debe, por tanto, aspirar a reducir la pobreza, ofrecer una educación de calidad y adoptar medidas de protección social, incluida la protección de los derechos de los trabajadores, para responder a la realidad multidimensional de este fenómeno social. 1.4 CONCLUSIONES 1. Conforme con la leyes vigentes en Panamá, son niños y niñas trabajadores infantiles todos aquellos que aún no han cumplido los 14 años de edad y están participando en actividades laborales; y son Trabajadores adolescentes aquellos que tienen14 y menos de 18 años de edad. Esta distinción es particularmente relevante en el contexto del país. 2. De acuerdo la ETI 2000, la tasa de incidencia del trabajo infantil y adolescente (grupo de edad de 5 a 17 años) en ese momento era de 7.6%, una de las más baja del istmo 15

16 centroamericano y República Dominicana. La de trabajo infantil (de 5 a 13 años), era 2.8% (15,025) y la de trabajo adolescente (de 14 a 17 años), de un 20.1% (42,502). 3. Los datos disponibles no permiten verificar la tendencia de la tasa de incidencia del trabajo infantil en la población menor de 10 años. Sin embargo, sí es posible seguir el comportamiento de la del grupo entre 10 a 17 años a partir de la Encuesta de Hogares realizadas por la Controlaría General de la República. 4. La situación encontrada por la encuesta de hogares indica que no ha habido cambios importantes en la tasa de participación laboral de los menores activos con edad entre 10 y 17 años. De acuerdo la ETI 2000, la tasa de incidencia del trabajo infantil y adolescente del grupo de 10 a 17 años era de 12.2%. Esa tasa, sobre la base de la ENH disminuye ligeramente (0.6%) en el 2005, y en el 2007, se sitúa 11.8%, prácticamente igual que en el año A siete años de la primera estimación, la situación reportada por la ENH para la población de 10 a 17 años, en número absoluto, indica un incremento de 5.7% con respecto al registrado en el año En ese momento era de 54,763y en el año 2007, sumó 57,892. Sin embargo, este incremento se debe al crecimiento vegetativo de la población. 6. La alta tasa de incidencia del trabajo adolescente (20.7% en el 2007) sugiere que en el marco de las políticas focalizadas a la población juvenil, las relacionadas con la protección laboral, las de servicios educativos (educación media) y de capacitación laboral, han de elevarse de prioridad, sin descuidar los esfuerzos por erradicar la participación de los menores de 14 años en actividades laborales. 7. En Panamá el trabajo infantil y adolescente tiene mayor presencia en las zonas rurales; de igual manera, la tasa de actividad de los NNA indígenas duplica (14.3%) a la de toda la población activa de 5 a 17 años. 8. La combinación trabajo y estudio, cuando la actividad laboral no forma parte de la estrategia de formación, también genera serias consecuencias: provoca bajo desempeño escolar, elevadas tasas de repitencia, retraso y deserción escolar. Las evidencias expuestas en este informe y otros estudios así lo demuestran. La situación educativa de los niños, niñas y adolescentes trabajadores es claramente desfavorable con respecto a sus pares no activos. 9. Para responder a la realidad multidimensional de este fenómeno social, un enfoque general y coherente de las políticas públicas frente al trabajo infantil y adolescente, debe aspirar a reducir la pobreza, a ofrecer servicios educativos de calidad, al fomento de los sectores productivos generadores de trabajos decentes para los adultos, a la protección de los derechos de los trabajadores y la adopción eficaces medidas de 16

17 protección social focalizadas a los niños, niñas y adolescentes vulnerables y a los vinculados al mundo del trabajo a destiempo. 17

18 C A P I T U L O I I 2. POLÍTICAS PÚBLICAS Y TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE: BALANCE AL INTRODUCION El objetivo de erradicar el trabajo infantil es una tarea compleja; se requieren políticas públicas 14, especialmente sociales, combinadas con planes, programas y proyectos focalizados a la población de niños, niñas y adolescentes en riesgo o ya involucrada en actividades laborales, bajo un enfoque multidimensional. Las administraciones públicas definen y ejecutan una política a partir del reconocimiento de la existencia de una situación que se considera problemática para el logro del bien común. El trabajo infantil como cuestión que requiere de la atención del gobierno, aunque es un problema de vieja data, es a partir de los años 90 que empieza a ser considerado bajo una perspectiva multidimensional (ALARCÓN, 2004). Los cuestionamientos sobre la participación laboral de niños, niñas y adolescentes se producen en las primeras décadas del siglo XIX en Europa; y en América Latina, en la primera mitad del siglo pasado. Desde los años 40 hasta el principio de los 90, en las políticas públicas dominó una visión básicamente normativa-jurídica del problema. Es a partir de la última década del siglo pasado cuando en todos los países de América Latina y el Caribe se empieza a incorporar una perspectiva más amplia influenciada por los conocimientos aportados por los estudios patrocinados por OIT-IPEC. Con la firma del memorándum de entendimiento entre OIT y el Gobierno de Panamá en 1997, que dio paso a la presencia en el país del IPEC y a la creación del Comité para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección del Menor Trabajador (En adelante, CETIPPAT), el tema ha venido adquiriendo mayor visibilidad y empieza a ser objeto de consideración de la agenda nacional de las políticas públicas. En el país no había programas o acciones auspiciados por entidades públicas, más allá de las normativas establecidas en el Código de Trabajo en relación con el trabajo de los menores. Algunas Organizaciones No Gubernamentales (ONG) lo habían incluido en su agenda de trabajo. A diez años de la firma del memorándum, este capítulo tiene como propósito pasar balance sobre la incorporación del problema en la agenda nacional de políticas públicas. Se advierte que no se trata de evaluar si las decisiones adoptadas son correctas o no, si sus 14 Una política pública es la toma de posición del Estado frente a cuestiones socialmente problematizadas. En este informe se entenderá como tales aquellas destinadas a la protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes; éstas generalmente incluyen un conjunto de normas, programas, acciones, disposiciones, resoluciones, acuerdos, orientaciones y directrices de carácter público adoptadas e implementadas por los órganos competentes, a fin de garantizar los derechos de esa población. 18

19 objetivos son claros, si sus resultados justifican sus costos. Lo que se propone aquí es determinar si la problemática ha sido incorporada a las agendas de los principales Órganos Oficiales del Estado con interés común en el tema, y en consecuencia, si están ejecutando acciones para que Panamá logre las metas establecidas en la Agenda Hemisférica. Es oportuno consignar que una política pública se puede considerar como la decisión gubernamental orientada a solucionar un problema que afecta a una gran parte de la comunidad nacional. Pero si la decisión no es llevada a cabo, la propuesta solo se queda en la fase de elaboración y no logra completar el ciclo con su puesta en práctica y la evaluación de sus resultados. Si no se implementa, tampoco se puede afirmar con propiedad que el Estado y su gobierno disponga de una política pública. Así como los libros existen en tanto se leen, las políticas públicas existen si se ejecutan. No cabe dudas de que es necesario definirla previamente, pero el disponer de una norma o de un plan no significa que en propiedad exista una política pública. 2.2 MARCO INSTITUCIONAL GENERAL El proceso de discusión, diseño, aprobación e implementación de las políticas públicas por lo general se desarrolla en un escenario donde participan distintos actores políticos. Los actores pueden ser formales e informales. Entre los primeros están las entidades estatales oficiales y los políticos profesionales (presidentes, líderes de partidos políticos, legisladores, jueces, secretarios o ministros de estados, burócratas). Los informales, a los cuales se les reconoce indiscutible influencia, son los sindicatos, organizaciones empresariales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones internacionales de cooperación, medios de comunicación social y otros grupos de la sociedad civil. Al conjunto de los actores formales e informales se les reconoce como la estructura institucional con interés común en un determinado tema. En el capítulo 4 de este informe se analizan las capacidades institucionales de los actores estatales oficiales de mayor responsabilidad en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas relacionadas con el trabajo infantil y adolescente. Sin embargo, se considera oportuno adelantar su identificación. También se indican las agencias internacionales con presencia el país que desarrollan acciones vinculadas directa e indirectamente con el tema. El capítulo 5 se reserva para los actores políticos informales ACTORES GUBERNAMENTALES: FACULTADES Y FUNCIONES GENERALES Las siguientes instituciones gubernamentales tienen responsabilidad directa, en algunos casos con la formulación de políticas desarrollo y políticas sociales, y en otros, con la ejecución y evaluación. La lucha contra el trabajo infantil, además de los identificados más abajo, tiene otros aliados gubernamentales; por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, la Asamblea Nacional, la Controlaría General de la República y otros. Ministerio de Economía y Finanzas. Creado mediante Ley Nº. 97 de 1998 por la fusión de los Ministerios de Hacienda y Tesoro y Planificación y Política Económica. Esta dependencia es responsable de formular la política económica y social, administrar y proveer los recursos para la ejecución de los planes y programas del Gobierno. 19

20 No dispone de un Plan Nacional de Desarrollo a largo plazo. Sin embargo, a la llegada del gobierno encabezado por el Presidente Omar Torrijos, presentó lo que denomina un Proyecto Nacional: Objetivos y Metas del Gobierno Patria Nueva Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL).- Le corresponde proyectar, regular, promover, administrar y ejecutar las políticas, normas legales y reglamentarias, planes y programas laborales de seguridad y bienestar social. Forma parte de su estructura organizacional el Departamento de Atención al Trabajo Infantil y Protección al Menor Trabajador, creado en año 2002.También por Decreto ejecutivo tiene a su cargo la Red Nacional de Expertos(as) en Salud y Seguridad contra el Trabajo Infantil Peligroso (Red TIP). Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Este ministerio, en proceso de reorganización y consolidación, desde 2005 congrega la visión de la Nueva Institucionalidad Social que renueva la vida de los grupos vulnerables presentes en el país, según su propia definición. Tiene a su cargo el diseño, ejecución y evaluación de las políticas sociales del gobierno. Es responsable de impulsar la estrategia de Combate a la Pobreza y la Agenda de Inclusión Social. De los programas a su cargo y asociados a su propia institucionalidad, está el denominado Red de Oportunidades que ha adquirido categoría de emblemático en ese Ministerio. Ese programa utiliza como estrategia principal la nueva modalidad de hacer política social en la región denominada Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC). También ejecuta los programas de alfabetización Yo sí puedo y el de Pasos Seguros (Atención integral y personalizada a los niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo social). Ministerio de Educación (MEDUCA). Es el órgano rector encargado de orientar y administrar el sistema educativo nacional y ejecutar todas las disposiciones pertinentes establecidas en la Constitución de la República en materia de educación. Su principal instrumento de política educativa reciente es el Primer Informe al Señor Presidente de la República: Un documento para la acción en el sistema educativo panameño presentado en el año 2006, que según indica, no es otro diagnóstico sobre la educación panameña, sino que aspira a que sea un documento para la acción y que sirva para una efectiva implementación de las recomendaciones que se incluyen en este informe (CONACED15, 2006).- Ministerio de Salud (MINSA). Por misión institucional a este ministerio le corresponde atender las necesidades de salud de toda la población. Sin embargo, relacionado con el trabajo infantil y adolescente, su principal apuesta es el Plan Nacional de Salud de Niñez y Adolescencia, Procuraduría General de la Nación. Tiene a su cargo dirigir y administrar los instrumentos de derecho internacional que establecen la obligación jurídica del Estado de proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes, especialmente, el derecho a la protección contra la explotación sexual comercial. Su principal propuesta de política en este ámbito es el Plan Nacional para la Prevención y Eliminación de la Explotación Sexual Comercial, Consejo Nacional de Educación de Panamá 20

21 Contraloría General de la República. Tiene por misión garantizar a la nación panameña probidad en el ejercicio de la gestión fiscalizadora, con fundamento en la ley, los principios de economía, eficiencia, eficacia y equidad, para proporcionar al pueblo panameño transparencia en el manejo de los patrimonios públicos. Se destaca aquí, en razón de que también tiene a su cargo el manejo del Sistema Nacional de Estadísticas y Censo de Panamá y ha asumido el liderazgo en la producción de información estadística sobre la participación de las personas menores de edad en actividades laborales. Despacho de la Primera Dama de la República. En Panamá, el CETIPPAT está presidido por la Primera Dama. En consecuencia, juega un rol de primer orden en la lucha contra el trabajo infantil y la protección de las personas adolescentes trabajadoras. Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU). Es responsable de manejar el sistema crédito educativo y el programa de becas del Gobierno Panameño. Tiene a su cargo el Programa de Becas para Población Vulnerable y Riesgo. Gabinete Social. Creado mediante Decreto Ejecutivo No. 306 del Sus objetivos son: a) Actuar como organismo asesor del órgano Ejecutivo y el Consejo de Gabinete en materia de desarrollo social; b) Servir de instancia de discusión de la agenda social, formación, coordinación operativa y evaluación estratégica de la política social del gobierno nacional; y c) Actuar como interlocutor del gobierno nacional ante los organismos y organizaciones internacionales y nacionales, gubernamentales y no gubernamentales, en materia de desarrollo social multisectorial. El Gabinete Social está integrado por todos los ministerios y el Despacho de la Primera Dama. El o la Ministra de Desarrollo Social, tiene a su cargo la coordinación técnica y preside las reuniones en ausencia del Presidente de la República. Comité para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de la Persona Adolescente Trabajadora (CETIPPAT). Creado mediante Decreto Ejecutivo No. 25 de abril de 1997, es la instancia asesora del Estado Panameño encargada de coordinar la atención integral y la protección de los niños, las niñas y adolescentes contra toda clase de explotación económica y laboral. El Comité está presidido por el Despacho de la Primera Dama de la República e integrado por 17 instituciones gubernamentales y no gubernamentales. Su principal propuesta de política es el Plan Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de la Persona Adolescente Trabajadora. Comisión Nacional para la Prevención de Delitos de Explotación Sexual Comercial (CONAPREDES). Se define como el organismo técnico-administrativo, para el estudio de los mecanismos tendientes a la prevención y erradicación de los delitos de explotación sexual. 21

22 2.2.2 ACTORES SUPRANACIONALES Y EL TRABAJO INFANTIL PROGRAMA INTERNACIONAL PARA LA ERRADICIÓN DEL TRABAJO INFANTIL La abolición del trabajo infantil y la protección de los niños y los jóvenes contra los tipos de trabajo impropios o los trabajos realizados en condiciones inadecuadas para su edad han constituido siempre principios básicos de la Organización Internacional del Trabajo. Desde su constitución estos principios han estado presentes. Su accionar no solo se limita establecer un conjunto de normas internacionales del trabajo que sirvan de guía para la política y la acción legislativa nacionales en la materia, también presta asistencia técnica a través del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), a fin de ayudar a los países que lo soliciten a desarrollar y aplicar acciones prácticas. La acción del IPEC en Panamá se ha concentrado en prevenir y eliminar las peores formas de trabajo infantil (PFTI). Su estrategia de intervención en su primera fase de asistencia técnica ( ) se concentró en fortalecer las capacidades nacionales para identificar y poner en práctica políticas públicas; en la generación de conocimientos sobre el tema mediante el patrocinio de investigaciones; posicionamiento del problema como tema agenda de políticas públicas; formulación de planes nacionales para combatir las peores formas y la promoción y asistencia técnica para el mejoramiento y adecuación del marco normativo que tiene que ver con la problemática. Su contribución a la movilización social ha sido también relevante. En la actualidad ejecuta la segunda fase de asistencia técnica iniciada en septiembre 2006, que se concentra en apoyar a las instituciones nacionales a poner en ejecución el Plan Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y ejecutar acciones dirigidas al afianzamiento de los órganos de justicia, mediante el desarrollo de competencias profesionales que posibiliten mejorar la aplicación de las normas relativas al trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora. En el ámbito de la explotación sexual comercial, apoya la puesta en marcha del Plan Nacional y la implementación de un modelo de atención para personas menores de edad víctimas de este delito, así como la aplicación del Protocolo de Atención a Personas Menores de Edad Víctimas de Explotación Sexual Comercial, conjuntamente con el Ministerio de Desarrollo Social. El IPEC continuará desarrollando programas experimentales demostrativos en comunidades del área rural y urbana. Especial atención recibirá el proceso de apoyo a las organizaciones indígenas. Dentro de este tipo de asistencia, ejecuta cinco intervenciones denominados Programas de Acción Directa que se enfocan en tres áreas: i) Inscripción y retención de la niñez en el sistema educativo; ii) Cambios de actitudes en las familias con respecto a la participación de los niños y niñas en actividades laborales y movilización las comunidades a favor de la prevención y erradicación del TI; y iii) Mejora del el ingreso familiar. Cada programa es ejecutado por una ONG con el involucramiento directo del MITRADEL. Se debe consignar que el apoyo del OIT no sólo se circunscribe al ámbito del trabajo infantil; también presta asistencia técnica para la implementación de los acuerdos y convenios 22

23 en materia de normativa laboral y su aplicación, el fortalecimiento de las instituciones laborales y de las vinculadas con la aplicación de la legislación laboral del país ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA INFANCIA Con presencia en Panamá desde 1992, en la actualidad ejecuta el Plan de Acción del Programa País Presentado enero de 2007, pretende incidir en la disminución de la malnutrición infantil crónica; apoyar al gobierno para que los niños y niñas alcancen un mínimo de 10 años de educación básica de buena calidad; contribuir con la eliminación de la transmisión del VIH/SIDA de la madre al hijo, la protección de niños huérfanos o en situación vulnerable, y la divulgación de información sobre la prevención del VIH/SIDA a todos los niños y adolescentes; promover la protección de niños y mujeres de la explotación sexual y comercial, entre otros propósitos. Ha apoyado la creación de un Sistema de Indicadores de Niñez, Adolescencia y la Mujer (SINAMP), como parte de la Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría General, disponible a toda la Población en la página Web, utilizando el sistema Dev-info; también apoya la creación del nuevo marco legal de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia que se discute actualmente en la Asamblea Legislativa. La UNICEF forma parte, en su calidad de asesora, junto con la OIT, del Comité Directivo Nacional de lucha contra el Trabajo Infantil. 2.3 PLANES DE DESARROLLO NACIONALES Y SECTORIALES Y EL TRABAJO INFANTIL PLAN NACIONAL DE ERRADICACIÓN DEL TRABAJO INFANTIL Y PROTECCIÓN DE LA PERSONA ADOLESCENTE TRABAJADORA En Agosto del 2006, con el auspicio y asistencia técnica de OIT-IPEC, las autoridades panameñas nucleadas alrededor del CETIPPAT, después de un amplio proceso de consulta a los empleadores y trabajadores y a Organizaciones No Gubernamentales, definieron y aprobaron Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de las personas Adolescentes Trabajadoras, ( En adelante, Plan Nacional ). El Plan Nacional se fijó como misión que los tres Órganos del Estado, las organizaciones empresariales y sindicales, y la sociedad civil, con participación de los niños, las niñas y adolescentes que trabajan y sus familias, asumen, ejecutan y cumplen responsablemente los propósitos, contenidos en la legislación nacional y este marco programático estratégico, encaminados a prevenir y erradicar el trabajo infantil, en especial sus peores formas de manera más inmediata y a proteger a las personas adolescentes que participan del mercado de trabajo (CETIPPAT/OIT-IPEC, 2007, p75).- El Plan como marco programático estratégico integra no sólo la visión normativajurídica, sino que aspira a que los Órganos del Estado, especialmente los responsables de 23

24 diseñar y ejecutar las políticas sociales, incorporen la problemática del trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora, en sus respectivas agendas institucionales. Contempla siete componentes estratégicos: 1) sensibilización, capacitación y comunicación; 2) legislación, inspección y monitoreo; 3) familia y comunidad; 4) educación; 5) salud; 6) recreación y uso del tiempo libre; y, 7) sistema de información e investigación, seleccionados con el propósito de lograr los siguientes objetivos generales: Avanzar en la erradicación del trabajo de personas menores de la edad legalmente permitida. Erradicar las peores formas de trabajo infantil. Garantizar que el trabajo adolescente se realice con la protección plena de derechos fundamentales. El Plan Nacional identifica 31 Resultados con sus respectivas líneas de acción y los Órganos del Estado y demás actores involucrados, agrupados según los componentes estratégicos. La prevención y erradicación del trabajo de niños, niñas y adolescentes (NNA) es prioridad dentro de las políticas públicas (educación, salud, trabajo y combate a la pobreza se plantea en el resultado no. 2 de la propuesta (CETIPPAT/OIT-IPEC, 2006, p79). Aspira a que ese conjunto concertado de objetivos y resultados y las acciones identificadas permitan alcanzar las metas en los plazos propuestos ( ). No es tarea de este informe evaluar la marcha del plan. El tiempo transcurrido desde su puesta en vigencia hasta la fecha, es relativamente corto; sin embargo, a través del examen de lo que están haciendo especialmente los Órganos de Estado y otros actores, desde la firma del Memorando entre OIT y el Gobierno de Panamá en 1997, es posible valorar si lo acordado desde ese entonces y de alguna manera ratificado por el Plan Nacional y otros compromisos como el derivado de la Agenda Hemisférica, se están convirtiendo en políticas públicas16 orientadas al logro de los objetivos señalados. Lo ideal para emitir una valoración sobre la ejecución de un plan y demás iniciativas, sería disponer de los informes del proyectado Sistema de Información, Monitoreo, Seguimiento y Evaluación que el propio plan contempla y que aún no se ha podido implantar. Sin embargo esta limitación no impide establecer el panorama actual POLÍTICA SOCIAL DEL ESTADO: RED DE OPORTUNIDADES La República de Panamá no dispone de lo que formalmente en otros países (México y Costa Rica, por ejemplo) se le denomina Plan Nacional de Desarrollo, que por lo general se formula por mandato constitucional o por una ley específica. En el 2007 el gobierno le solicitó a la ONU que organizara un diálogo nacional para impulsar un plan de desarrollo estratégico. En este nivel de planificación macro, la tradición reciente es que el gobierno de 16 Es oportuno tener presente el concepto de políticas públicas utilizado en este informe. Comprende al mismo tiempo el diseño (expresión de la voluntad política) y la implementación (concreción de la voluntad política) de las propuestas. Una ley, norma administrativa un plan o un programa se puede considerar como una política pública formalmente adoptada, cuando se aplica en el caso de las disposiciones jurídicas o normativas, o se implementa, en el caso de un plan o programa 24

25 turno asuma como el Plan Nacional, el programa de gobierno ofertado durante la contiende electoral El período constitucional actual concluye en el 2009, y el gobierno presidido por el Presidente Martín Torrijos, se propuso crear una Patria Nueva basada en la integración de los grupos sociales marginados, con una economía que tenga la capacidad de generar crecimiento, empleo y así mejorar la distribución del ingreso (Gobierno de Panamá, 2005, p.3). Esa propuesta no contiene alguna mención expresa de objetivos, metas y acciones sobre la prevención y erradicación del trabajo infantil, pero si incluyó iniciativas que tendrían impactos indirectos en la solución progresiva de la problemática. El Estado Panameño es signatario de los compromisos derivados de la Cumbre del Milenio realizada en septiembre del año En esa cumbre se fijaron los Objetivos del Milenio (ODM)). Desde entonces se han impulsado medidas destinadas a solventar debilidades del sector social. En Panamá se creó el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) que sustituye al Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia y Gabinete Social con el objetivo vincular las entidades gubernamentales de asistencia social y responsables del diseño e implementación de las políticas sociales. Se formula una Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza que ahora se le denomina Red de Protección Social del Gobierno Panameño. Esa Red la integran varios programas. El de mayor trascendencia, por sus propósitos, oportunidad, pertinencia y posibilidades de atacar de forma integral la pobreza dura, es el Programa Red Oportunidades. Red de Oportunidades se inició en el 2005; incorpora el concepto de política social conocido en la Región como Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas. Contempla cuatro ejes estratégicos: (i) la implementación de un sistema de transferencias monetarias condicionadas con entrega directa a las madres; (ii) la provisión de servicios básicos de salud, educación y nutrición; (iii) el acompañamiento familiar; y (iv) el mejoramiento de las condiciones de vivienda y el desarrollo de capacidades con inversiones en desarrollo rural que promuevan la generación de ingresos. Desde enero 2008, recibe un impulso importante con el primer desembolso del acuerdo de financiamiento concertado entre el GP y el BID. En su planteamiento original, Red de Oportunidades no contempló como uno de sus objetivos explícitos la prevención y reducción del trabajo infantil; sin embargo, ya lo está considerando. Al 2007 atiende a 50,889 hogares a nivel nacional mediante dos modalidades complementarias: 1) Transferencias Monetarias Condicionadas17 (43,437 hogares); y 2) Bonos Familiares para Alimentos -7,452 hogares-. El escenario previsto es que alcance una cobertura de 76 mil hogares en el 2009 (MIDES, 2008, p.25). La implementación de Red de Oportunidades es responsabilidad de la Secretaría Ejecutiva del Sistema de Protección Social que depende del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Un análisis reciente acerca del impacto que este programa pudiera tener en la disminución del trabajo infantil, prevé que efectivamente ese objetivo se logre a través del 17 Las corresponsabilidades son: a) Mantener al día las vacunas de los niños y niñas; b) Ir a las consultas de control de embarazos; c) Garantizar la asistencia a clases de los niños y niñas; d) Asistir a las reuniones de Padres y Madres de Familia en la Escuela; y f) Participar en las capacitaciones. 25

26 efecto que tendría en retener la cantidad de personas trabajadoras que desertan de los centros escolares para salir con sus padres a realizar labores agrícolas, sobre todo en las comarcas indígenas y campesinas (MIDES, 2007). Hasta el momento no se incluye una condicionalidad expresa de que los beneficiarios se comprometan a no involucrar o no permitir que los menores de 14 años participen en actividades laborales. El hecho de que los niños y niñas asistan a la escuela es una condición de probada influencia para prevenir y reducir el trabajo infantil, pero se debe reconocer también que no es suficiente para lograr el objetivo. Recuérdese que el 50% de los NNA trabajadores combina la actividad laboral con asistencia a clase, y que ese combinación es causante en parte de las altas tasas de retraso escolar que registran los NNA activos. De incluirse tal condicionalidad y que efectivamente las familias con menores de 14 años activos los retiren del trabajo, a través del Red Oportunidades se estaría ofreciendo una respuesta de considerable impacto en la disminución de la magnitud e incidencia del trabajo infantil en el país. En el año 2004, IPEC-OIT, presentó el estudio a nivel mundial en el que demuestra que los costos económicos en que, a lo largo de 20 años, incurrirían los gobiernos y familias por educar a todos los niños y niñas en lugar de permitir que trabajen, son inferiores a los beneficios de largo plazo generados por una mayor educación y salud, con un beneficio económico neto para las personas, las familias y la sociedad en general (OIT, 2004). Un estudio similar se presentó para la región Iberoamericana (SAUMA, 2005). Este propone, para compensar al menos parcialmente -y en el corto plazo- los costos en que deben incurrir los hogares, tanto de oportunidad como algunos costos directos -uniformes, libros, etc.-, la ejecución de un programa de transferencias condicionadas, dirigido a todos los niños y niñas en hogares pobres, con la condición de que asistan a la escuela. Sugiere priorizar los hogares en situación de pobreza extrema POLÍTICAS EDUCATIVAS Y TRABAJO INFANTIL En el ámbito del sector educativo podemos distinguir dos niveles intervenciones con influencia en la prevención y erradicación del trabajo infantil y son las indirectas o transversales que son aquellas políticas orientadas al aumento de la cobertura y calidad de la educación; y las directas, que pueden ser programas compensatorios focalizados a poblaciones específicas tales como de educación acelerada, salas de tareas, metodologías innovadoras de atención a NNA trabajadores o riesgo social. Visibilidad y prioridad del tema. En año 2006, el Consejo Nacional de Educación, con el propósito fundamental de analizar, orientar, proponer y conocer sobre los avances de las políticas de Estado, dirigidas a mejorar la calidad en todos los niveles del sistema educativo, en articulación con los objetivos del desarrollo nacional, presentó el documento Primer Informe al Presidente la República: Un documento para la acción en el sistema educativo panameño (Consejo Nacional de Educación, 2006). El documento aborda los problemas críticos relacionados con la calidad, equidad e igualdad de oportunidades, gestión administrativa y financiera, infraestructura, equipamiento y tecnología, entre otros, y propone recomendaciones para enfrentarlos. Una revisión de su contenido no revela ninguna alusión al trabajo infantil y adolescente. En el capítulo dedicado 26

27 a la equidad e igualdad de oportunidades contiene una serie de recomendaciones dirigidas a atender las necesidades educativas de los estudiantes que viven en distritos de pobreza crítica. Las políticas sugeridas desde, el ámbito educativo, en esta parte del documento, sin dudas tendrían impactos en la prevención y erradicación del trabajo infantil (Ver recuadro anexo 3.4.1). Aunque en los documentos oficiales del sector educativo no haya referencia directa a la temática del trabajo infantil y adolescente, en los últimos dos años el problema empieza a ser considerado el ámbito de la agenda educativa de la nación panameña. El Plan Nacional presentado por el CETIPPAT valora como iniciativas asociadas o vinculadas los programas o acciones que forman parte de la oferta del Ministerio de Educación. Entre estos están los centros En Busca de un Mañana, el de programa de nutrición escolar, cooperativas escolares, el programa-convenio entre MEDUCA y Casa Esperanza, el de becas que impulsa el IFARHU y otras iniciativas de carácter técnico-pedagógicas. En la actualidad, MEDUCA mantiene abierto dos centros en Busca de un Mañana que funcionan, uno en la ciudad de Panamá, que atiende alrededor de 500 alumnos, y otro en Colón que acoge 160 participantes. Estos centros están orientados a ofrecer educación a niños, niñas y jóvenes en condiciones de alto riesgo y vulnerabilidad social desescolarizados, trabajadores y extrabajadores. El concepto pedagógico con que operan, es valorado por los propios directivos, como pertinente y adecuado para brindar servicios educativos a este tipo de población. Un/a alumno/a, en un período de cinco meses de actividades de enseñanzaaprendizaje el niño o niña puede aprobar un grado del nivel primario. Sin embargo, el centro de la ciudad de Panamá funciona con un ambiente físico poco propicio para desarrollar su propuesta curricular. MEDUCA debería promover una evaluación de los resultados de estos centros con la finalidad de determinar la factibilidad de abrir nuevos, al tiempo que examina la posibilidad de ampliar su concepto pedagógico para que incluya su oferta curricular de capacitación o de formación profesional en coordinación con el INADEH, en lugares donde se registran mayores índices población de alto riesgo y vulnerabilidad social. Pudiera ser una buena opción para enfrentar desde la educación, el problema del trabajo infantil y la exclusión de los circuitos educativos de personas adolescentes trabajadores. La otra intervención desde sector educativo oficial de consideración son los EPA (Educación Primaria Acelerada) considerados como herencia de la experiencia originalmente desarrolla por Casa Esperanza. Funcionan en los centros educativos normales, pero en horario distinto de la jornada escolar establecida. También pueden funcionar en otro tipo de espacio. Actualmente existen tres (Herrara, Chiriquí y Veragua) y operan con el mismo diseño curricular de los centros en Busca de un Mañana. Para el año 2009, con el financiamiento del Banco Mundial, se tiene previsto abrir 70 nuevos EPA a nivel nacional. Al momento en que se escribe este informe, las autoridades están preparando la línea de base del programa en coordinación con el MIDES. El objetivo de los EPA es reducir el retraso escolar y reincorporar a las aulas a niños y niñas que han desertado. El Ministerio valora los EPA como una estrategia válida para prevenir y erradicar el trabajo infantil. 27

28 El MEDUCA también acompaña la iniciativa del Despacho de la Primera Dama y su Programa de Acción para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en la Provincia de Panamá y Colón. Este programa se comenta más adelante. En agosto del año 2007 se celebró en la ciudad de Panamá el Encuentro de Ministros y Ministras de Educación y Presidentes de las Conferencias Episcopales de América Central y República Dominicana con el título: Trabajo Infantil: Estrategias para su erradicación, que culminó con la firma de la Declaración de Panamá que lleva el mismo título del encuentro y que contiene 15 recomendaciones, 3 de las cuales son de la competencia los ministerios de educación. Ese acontecimiento reafirma el compromiso del sector educativo panameño de impulsar acciones para prevenir y erradicar el trabajo infantil. Aunque hasta el momento en las declaraciones formales de las políticas públicas educativas, que el Plan Nacional dedica un componte estratégico y cinco Resultados Esperados (ver Recuadro anexo ) y que la educación es una respuesta acertada ante al trabajo infantil, la problemática aún no es lo suficientemente visible en la agenda del sector educativo. En los últimos dos años, se verifican progresos para que desde el ámbito educativo se prioricen acciones focalizadas a atender las necesidades de los niños, niñas y adolescentes en riesgo de involucrarse en actividades laborales o para los que ya son activos. Los proyectados EPA y los posibles nuevos centros En Busca de un Mañana, sumadas a las acciones contempladas en el Plan Nacional PETI, y el diseño y puesta en ejecución de otras estrategias diferenciadas para combatir el trabajo infantil, pudieran ser respuestas acertadas desde el sector educativo al trabajo infantil. Igualmente, sería deseable que el sistema estadístico del MEDUCA incorpore indicadores cuantitativos y cualitativos relativos a la variable trabajo infantil, de modo que den cuenta de la situación de la niñez trabajadora con respecto a todos los niveles de educación; así como un sistema de alerta temprana para detectar riesgos de abandono escolar y la entrada temprana de niñas, niños y adolescentes al mercado laboral y situaciones de explotación laboral y/o explotación sexual comercial POLÍTICAS DE SALUD Y TRABAJO INFANTIL La vinculación del trabajo infantil y la salud se establece por el impacto que tiene en las condiciones de salud física y mental la participación de los menores de edad en las peores formas de trabajo infantil. Estas tienen un impacto negativo sobre la salud de los niños y niñas que se reflejarán a lo largo de toda su vida, y que al eliminarlas, se eliminarán también la mayor parte de los efectos negativos. En consecuencia, desde el punto vista de la salud, si hay presencia de peores formas de trabajo infantil es motivo para que las autoridades vinculadas al sector se interesen por esta problemática. En Panamá los estudios patrocinados por OIT-IPEC confirman que una parte importante de los niños, niñas y adolescentes trabajadores están realizando tareas consideradas como peores formas; por tanto debería ser tema de preocupación desde la óptica de los servicios públicos de salud. Visibilidad y prioridad del tema. El Ministerio de Salud de Panamá tiene presente esa relación. En el 2007, con la colaboración técnica de la Oficina Panamericana de la Salud, elaboró el Plan Nacional de Salud de Niñez y Adolescencia Esta iniciativa visibiliza la problemática del trabajo infantil. El documento sostiene que...dentro del Plan 28

29 Nacional de erradicación del trabajo infantil, el sector salud tiene un papel crucial en el desarrollo de capacidades para la atención de los menores trabajadores y los sobrevivientes de las peores formas del trabajo infantil, contando con acceso expedito y preferencial a los servicios de salud, basados en los protocolos de atención integral, además de participar en el reporte de casos y en la divulgación de información tendiente a su erradicación (Organización Panamericana de la Salud, 2007). El Plan Salud contempla cuatro pilares estratégicos: i) articulación intra-sectorial, intersectorial y comunitaria; ii) regionalización y descentralización; iii) capacitación y valoración del recurso humano; y iv) fortalecimiento de los sistemas de información. Identifica seis objetivos Norma 11 Todo el personal de salud participará en la divulgación de los derechos del adolescente trabajador, la lista de las peores formas de trabajo infantil y de la importancia de la erradicación del trabajo infantil y protección de las personas adolescentes trabajadores Fuente: MINSA, 2006.P. 33 orientados a garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el sistema y los servicios de salud. Entre las acciones focalizadas a la población escolar de 5 a 9 años, consigna el resultado Reducida la violencia infantil y las formas de trabajo infantil por erradicar y se propone desarrollar e implementar proyectos IEC (Información, Educación y Comunicación) sobre la prevención de la violencia y trabajo infantil dirigidos a profesionales de la salud, educación y población en general. También la marcada con el número 11 de las Normas Técnicas y Administrativas del Programa Nacional de Salud Integral de los las Adolescentes (Ministerio de Salud, 2006), ordena a todos los equipos de salud organizar acciones de promoción en las instalaciones de salud y en los sitios de trabajo de los adolescentes. Estos documentos oficiales evidencian que el marco de las políticas de salud del Estado panameño, la preocupación del trabajo infantil y adolescente está plenamente incorporada. Queda pendiente, en consecuencia, traducirla en acciones concretas para que se conviertan en políticas públicas. Para enero de 2009, se espera contar con un protocolo de atención a personas menores de edad víctimas de explotación sexual comercial, que acudan a los servicios de salud. Se cuenta con un documento preliminar en cuya elaboración se ha contado con el apoyo de OIT/IPEC. El documento se denomina Guía para la atención integral en salud de niños, niñas y adolescentes víctimas de explotación sexual comercial PLAN DE ACCIÓN PARA ERRADICAR EL ABUSO Y LA EXPLOTACIÓN SEXUAL COMERCIAL DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES Presentado en julio 2008, es la continuación de los esfuerzos que viene realizando el país en este campo desde Tiene un horizonte temporal de tres años. La Procuraduría General de la República, que preside la CONAPREDES, asume el liderazgo y control de esta propuesta de política. El plan de acción está estructurado en cuatro componentes: 1) Prevención; 2) Atención; 3) Investigación y sanción de las personas explotadoras y protección de derechos 29

30 a NNA víctimas de ESC; 4) Fortalecimiento de CONPREDES. Según componente, identifica objetivos específicos, metas e indicadores y actividades, y por supuesto, los involucrados. El documento desde el punto de vista conceptual y técnico es un buen instrumento para orientar la acción de los involucrados. Prevé, a través de la Secretaría Técnica de CONPREDES, realizar monitoreo semestrales del proceso de ejecución y evaluaciones anuales. En relación con los costos del Plan, sería pertinente que se hiciera una estimación a partir las actividades contempladas. Esto permitiría verificar si los recursos provenientes del fondo especial que la Ley 16 del 2004, ordena que se cree con los impuestos, multas y los dineros decomisados, que deberán destinarse al financiamiento de los planes y programas, serían suficientes para respaldar las iniciativas contempladas. 2.4 CONCLUSIONES 1. En los últimos diez años la lucha contra las peores formas y de todo tipo de trabajo infantil, se ha ido paulatinamente incorporando en las agendas de políticas públicas de los principales actores formales con responsabilidad directa en esa problemática. En el caso de Panamá se puede afirmar que ya es un tema presente en las iniciativas de varios ministerios. 2. La República de Panamá no dispone de lo que formalmente en otros países se le denomina como Plan Nacional de Desarrollo. Ha definido un estrategia de combate a la pobreza cuya expresión orgánica es el Programa de Red Oportunidades, que se inició formalmente en el 2005 y que incorpora el concepto de política social conocido en la Región como Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas. Desde enero 2008, esta iniciativa recibe un impulso importante con el primer desembolso del acuerdo de financiamiento concertado con el BID. 3. A la fecha no se incluye una condicionalidad expresa de que los beneficiarios se comprometan a no involucrar o no permitir que las personas menores de 14 años participen en actividades laborales. De incluirse tal condicionalidad y que efectivamente las familias con menores de 14 años activos los retiren del trabajo, a través del Red Oportunidades se estaría ofreciendo una respuesta de considerable impacto en la disminución de la magnitud e incidencia del trabajo infantil en el país. El propio MIDES así lo reconoce. 4. Panamá cuenta también con un Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil y Protección a la Persona Trabajadora y un Plan de Acción para Erradicar el Abuso y la Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes. Tanto los líderes del CETIPPAT como de CONAPREDES aspiran a que los Órganos del Estado asuman, ejecuten y cumplan con los propósitos de ambas iniciativas. Si bien se verifican alentadores avances en el en ámbito del diseño de políticas generales, aún una parte de los actores institucionales con responsabilidad directa en el tema no han incorporado en sus respectivas agendas formales de mediano y largo plazo los propósitos de los planes focalizados. 30

31 5. El sector educativo no cuenta con una agenda formal de mediano y largo plazo. En los documentos oficiales del Ministerio no se hace alusión al trabajo infantil y adolescente. Sin embargo en los últimos dos años el problema empieza a ser considerado. Los centros en Busca de un Mañana y los de Educación Primaria Acelerada (EPA), son valorados como alternativas para incorporar desertores del sistema educativo por causa de su incorporación temprana al trabajo y como estrategia válida para prevenir y erradicar el trabajo infantil. 6. Los documentos oficiales evidencian que el marco de las políticas de salud del Estado panameño, la preocupación del trabajo infantil y adolescente está plenamente incorporada. Queda pendiente, en consecuencia, traducirla en acciones concretas para que se conviertan en políticas públicas. C A P I T U L O I I I 3. MARCO NORMATIVO Y ÓRGANOS DE DE PROTECCIÓN DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES Este capítulo trata sobre la legislación interna y su adecuación a los instrumentos internacionales. El análisis se concentra en determinar, sobre la base del juicio experto de los juristas laborales y penales, los avances logrados y los retos pendientes en relación con la adecuación de la legislación del país a los convenios internacionales. 3.1 LEGISLACIÓN INTERNA SOBRE EL TI Y SU ADECUACIÓN A LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES. Panamá ratificó los convenios 138 y 182 de la OIT; cuenta con un Código de Familia (Ley No. 3) que entró en vigencia en 1995; en el 2004 aprueba la Ley No.16 que dicta disposiciones para la prevención y tipificación de los delitos contra la integridad y la libertad sexual; modifica y adiciona artículos a los Códigos Penal y Judicial relativos a la explotación sexual y comercial. Por su parte la Ley de Migración aborda la problemática de la trata y tráfico de personas. También el Código de Trabajo y el Agrario y Administrativo contienen disposiciones relativas al trabajo de los menores de edad. En relación con la prohibición de los trabajos peligrosos, Panamá ya cuenta un con la normativa correspondiente en lo que respecta a la identificación de las actividades consideradas como peores formas de trabajo infantil. El Decreto Ejecutivo No. 19 establece la lista del trabajo infantil peligroso. Con la aprobación de la Ley 16 de 31 de marzo de 2004, logra incorporar en su ordenamiento jurídico una serie de conductas delictivas reprochables como la trata sexual, el turismo sexual, la pornografía infantil, entre otras. 31

32 En el plano normativo Panamá ha logrado avances importantes. No obstante el juicio experto de Antezana (2006), el marco legal aplicable al trabajo infantil contiene varias leyes dispersas. El Código de Familia es el marco básico aplicable el trabajo infantil, dada su posterioridad al Código de Trabajo. En consecuencia, la visión que prevalece en la legislación sobre el trabajo infantil es fragmentada y conserva su fuerte influencia decimonónica (proteccionista, patriarcal y adultocéntrica) (ANTEZANA, 2006, p85). El estudio de Antezana analiza el tema de la edad mínima de admisión al trabajo, la prohibición de ciertos tipos de trabajo, la jornada laboral, los requisitos que debe cumplir una persona mayor de 14 años para trabajar, los órganos con competencia para la vigilancia de la aplicación de las normativas vigentes en relación con el trabajo infantil peligroso. Recuadro Anteproyecto de Ley sobre la Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia Capítulo VI Protección contra la explotación económica Artículo 77. Obligación de erradicar la explotación económica de niñas, niños y adolescentes. Los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a la protección contra la explotación económica. El Estado, a través de las autoridades competentes, y en consulta con la sociedad civil organizada, debe elaborar y ejecutar políticas, planes, programas y medidas de protección tendientes a prevenir y erradicar la explotación económica de niñas, niños y adolescentes, especialmente los definidos como peores formas de trabajo infantil. La familia debe contribuir al logro de este objetivo. Artículo 78. Protección en materia de erradicación de la explotación económica de niñas y niños. La protección contra la explotación económica de niños, niñas y adolescentes es responsabilidad del Estado. La función de proteger contra la explotación, detener la vulneración y restituir los derechos de las personas menores de quince (15) años, le compete al órgano ejecutor en materia de protección de la niñez y la adolescencia. Sin perjuicio de la responsabilidad que le compete al Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral como ente encargado de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales en materia laboral vigentes en la República de Panamá. Panamá hasta el presente no cuenta con una ley especial dirigida a la niñez y adolescencia. La buena noticia es ya Fuente: Propuesta de Anteproyecto de Ley.- existe un Anteproyecto de Ley sobre Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia actualmente depositada en la Asamblea Nacional18, que cuenta con el apoyo del Ministerio de Desarrollo Social. La nueva propuesta permitiría superar la fragmentación, dispersión y la doctrina que sustentan el actual marco jurídico relacionado con la niñez y adolescencia, y muy especialmente con la participación de las personas menores de edad en actividades laborales y peores formas de trabajo infantil. En relación con la jornada de trabajo de la persona adolescente la nueva propuesta establece que ésta será de cinco (5) horas diarias y treinta (30) horas semanales y sólo en el horario diurno desde las siete (7) de la mañana hasta las cinco (5) de la tarde; pero en ningún 18 Presentado a la Asamblea Nacional en noviembre 2007, según la Asesora Técnica Legal de la Asamblea Nacional de Diputados, señora Guadalupe Rudy consultada a propósito este estudio, informó que aun todavía no ha sido objeto del primer debate. Sectores de poder cuestionan que el proyecto contemple la eliminación del trabajo infantil doméstico en hogares de terceros, cuando dicho trabajo le requiera dormir en la casa del empleador, separarse de su familia, cuidar niños o niñas, o tener bajo su entera responsabilidad el cuidado de personas mayores o enfermas, y realizar labores de vigilancia; el cambio de la edad de admisión al trabajo, que según la nueva iniciativa propone que se eleva a la de 15 años, y en caso de la protección de la persona adolescente trabajadora, sostienen que éste debe aportar obligatoriamente de los ingresos que perciba a la canasta familiar. También los proyectados comités de desarrollo comunitario han sido objeto de interpretación política distinta a la que los promotores del proyecto le dan. Se ha insinuado que dichos comités serían una emulación de los que promueva el Gobierno del Presidente Chávez en Venezuela. 32

33 caso afectará su asistencia regular a un centro educativo, ni implicará perjuicio para su salud física o mental. 3.2 ESTRUCTURAS Y ÓRGANOS DE PROTECCIÓN: ROLES INSTITUCIONALES Desde punto de vista de las competencias de los órganos del Estado con interés común en la niñez y la adolescencia es oportuno plantear la pregunta Es el trabajo infantil materia laboral, de familia o penal? La respuesta en una u otra dirección tendrá influencia en las responsabilidades del diseño y ejecución de las políticas públicas relacionas con la explotación laboral de los menores de edad. Los especialistas que han reflexionado sobre este tema, como es el caso Paula Antezana por ejemplo, sostiene que se puede decir que el trabajo de las personas menores de edad por debajo de la edad mínima de admisión al empleo (14 años) es materia de competencia de las instituciones protectoras de los derechos de las personas menores de edad, no es materia laboral. Sin embargo, son los inspectores de trabajo quienes estarán en mayor posibilidad de detectar, en ciertas actividades laborales formales, la contratación ilegal de niños y niñas menores de 14 años, por lo cual deberán dar parte a las autoridades correspondientes (ANTEZANA, 2006, p. 64). El Anteproyecto de Ley sobre Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia así lo contempla. En relación con la a vigilancia y supervisión de las actividades laborales de las personas mayores de 14 años, sí es materia laboral, y por tanto es tarea del MITRADEL, pero no de su exclusiva competencia, en razón de que debe primar el enfoque de derechos, antes que el enfoque laboral, por lo cual la tendencia actual es considerar que se trata de una materia que requiere necesariamente la coordinación interinstitucional y la adopción de un enfoque integral de derechos humanos (ANTEZANA, 2006, p64). En relación con la vigilancia y control, el estudio de Antezana (2006) recomendó precisar las competencias de las distintas entidades responsables de esa importante función. Para el caso la explotación laboral, es decir, retirar del trabajo y restituir los derechos de las personas menores de catorce años, es un competencia ahora del MIDES y su Dirección Nacional de la Niñez, Adolescencia y Adopciones. Recuadro Anteproyecto de Ley sobre la Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia Artículo 92. Órgano rector en materia de trabajo de las personas adolescentes. La vigilancia de las condiciones de trabajo de las personas adolescentes mayores de quince (15) años compete al órgano rector en materia laboral. Para tales efectos el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral deberá crear un sistema de inspección y monitoreo del trabajo de la persona adolescente. Las autoridades actuarán en estrecha coordinación para garantizar los derechos de la persona menor de edad, y en cooperación y consulta con los gremios laborales, empresariales, y organizaciones no gubernamentales de defensa de los derechos de la niñez y la adolescencia. Esta función habrá de ejercerse en coordinación con el MITRADEL y su cuerpo de inspectores. En lo que respecta a la vigilancia de las condiciones de trabajo de las personas adolescentes es un competencia del MITRADEL, no obstante, tal función debe ser ejercida en 33

34 estrecha colaboración con el MIDES a fin de garantizar la visión de derecho y el interés superior de la persona menor de edad. En la actualidad en el MIDES está participando activamente en iniciativas focalizadas al combate del trabajo infantil que se comentan el capítulo 6, especialmente en el caso de la ESC. En todo caso lo importante es fortalecer la coordinación interinstitucional para crear sinergias y evitar duplicidad y dispersión de esfuerzos. En procura de este objetivo, al momento de la preparación de este informe, está pendiente la emisión de un Decreto Ejecutivo que establece el Protocolo de Coordinación Institucional en el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral. El objetivo de la propuesta de Protocolo es establecer las bases de orientación y procedimientos prácticos que debe impulsar el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral para la restitución de los derechos humanos de las Personas Menores de Edad Trabajadoras, autorizadas por la Ley o no, en lo que respecto a su competencia, al igual que en coordinación con las instituciones y demás instancias de protección y defensa de los derechos de las personas menores de edad (Art. 1 del proyecto de Decreto Ejecutivo).- Durante el proceso de consulta a los órganos competentes, ésta consultoría pudo constatar un buen nivel de coordinación entre el MITRADEL y el MIDES. La experiencia de participación en el CETTIPAT, les ha permitido lograr un buen nivel de coordinación que debería fortalecerse en el futuro inmediato. 3.3 DIRECCIÓN NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y ADOPCIONES. Según la Ley 29 del 2005, en la actualidad el MIDES es el ministerio rector en materia de niñez y adolescencia. El MIDES ejecuta a través de la Dirección de la Niñez, Adolescencia y Adopciones, programas y acciones dirigidas a la atención de niños, niñas y adolescentes en situación de vulneración de derechos, enfatizando en la protección contra la explotación económica, explotación sexual, maltrato y la privación del derecho a la convivencia familiar. Anteproyecto de Ley sobre Protección Integral de la Niñez y Adolescencia en su artículo 164, establece que el Ministerio de Desarrollo Social es el ente rector de las políticas sociales, cuyo objetivo es garantizar el desarrollo humano de la niñez y la adolescencia, a través de la protección y realización de sus derechos por vía de la participación y la promoción de la equidad, en el contexto de la familia y la comunidad. El Ministerio dejaría sus funciones de atención para convertirse en el ministerio responsable de elaborar la política social del Estado. La atención, a la niñez y adolescencia, sería responsabilidad de la proyectada Secretaría Nacional de Niñez y Adolescencia y los diferentes ministerios especializados. La Dirección Nacional de la Niñez, Adolescencia y Adopciones, conforme se propone en el Anteproyecto Ley, aspira convertirse en la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENIAF), como organismo especializado, descentralizado y autónomo responsable de coordinar, articular, ejecutar y dar seguimiento al cumplimiento de las políticas de protección integral de los derechos de la niñez y la adolescencia, en el contexto de la familia y 34

35 la comunidad. Según la propuesta del MIDES, la creación de SENIAF es un paso en dirección a crear un sistema de protección social para los niños, niñas y adolescentes, a través de una plataforma institucional, con competencias y capacidades para impulsar la implementación de la política social dirigida a la prevención y atención de las problemáticas que afectan directamente a la niñez y la adolescencia, sin ser SENIAF el ente administrador del sistema de protección integral, sino más bien un organismo coadyuvante en el funcionamiento del sistema con enfoque de derechos. La creación de la Secretaría supone la superación del enfoque tutelar de las acciones orientadas a las niñez y adolescencia e instalar la doctrina de protección integral entendida como un conjunto de normas y acciones que reconocen a las personas menores de edad como sujetos de derechos, lo cual obliga a los Estados a adecuar sus políticas públicas para garantizar esos derechos. Además, con la creación del SENIAF, en opinión de varios funcionarios consultados, se espera superar la fragmentación de la política social y la poca coordinación y articulación de los planes, programas y proyectos, que ha existido hasta el momento, que limitan la eficiencia en las respuestas a las problemáticas sociales que afectan a los niños, niñas, adolescentes y sus familias. La Secretaría propuesta sería el ente institucional oficial, que desde el punto de vista operativo, tendría la administración del sistema nacional de protección de la niñez y la adolescencia. En materia de trabajo infantil y adolescente, se encargaría de articular y dar seguimiento a los planes impulsados, por ejemplo, por CETIPPAT y CONAPREDES y fomentar la creación y desarrollo de servicios públicos que se consideren necesarios y que serían responsabilidad de los entes ministeriales o departamentales competentes. En la actualidad, el MIDES está participando activamente en el desarrollo de iniciativas focalizadas al combate del trabajo infantil que se comentan el capítulo 6, como es el programa Pasos Seguros, y desde el cual se atiende a la niñez trabajadora, además de las acciones de recorrido para la detección de niños y niñas trabajadores en calle. De igual forma, se ejecutan iniciativas relativas a la prevención y retiro de personas menores de edad de la explotación sexual comercial, mediante un programa de acción que es ejecutado por Casa Esperanza y coordinado por el MIDES-OIT, 3.4 MINISTERIO DE TRABAJO Y DESARROLLO LABORAL El MITRADEL es la autoridad nacional que tiene por misión la administración del trabajo. A partir de ese mandato, le corresponde garantizar la protección contra la explotación laboral de NNA. Es el ente rector del trabajo de los adolescentes. En coordinación con los demás miembros del CETIPPAT, mantiene el liderazgo en materia de aplicación de las políticas relativas a la protección laboral de las persoas menores de edad. La función de protección laboral, en el marco de la estructura organizacional del MITRADEL, es ejercida por la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo y su Departamento Atención al Trabajo Infantil y Protección al Menor Trabajador, creado en el 2003, responsable de velar por el fiel cumplimiento de las disposiciones legales y 35

36 reglamentarias relativas al trabajo asalariado, incluyendo lo relativo a la protección de las personas menores de edad. Las funciones de la inspección de trabajo se concentran en controlar y asegurar que se cumplan las reglamentaciones, aunque en el marco de la denominada administración moderna del trabajo, se insiste en el rol preventivo de la inspección, en contraposición a su función de vigilancia. Debe ejercer, en consecuencia, un doble control: uno jurídico y otro técnico. El primer tipo se refiere a determinar si las personas menores de edad que trabajan han cumplido la edad de admisión en el trabajo, si su jornada no excede de seis horas diarias y se desarrolla en horas diurnas; si no le impide asistir a la escuela y demás disposiciones. El control técnico tiene que ver con la verificación de las prescripciones de la seguridad e higiene en el trabajo, en especial, las referidas a los trabajos peligrosos e insalubres que están prohibidos para quienes son menores de edad. El Departamento de Trabajo Infantil del MITRADEL cuenta con un personal integrado por doce personas (cinco trabajadoras sociales, cuatro inspectoras, un abogado y la directora del departamento). En adición a este equipo, está la Secretaría Técnica del CETIPPAP integrada por cuatro trabajadoras sociales y la Secretaria Técnica. Durante el 2007 los servicios de inspección laboral se fortalecieron con la incorporación de 100 nuevos inspectores a los cuales se les capacitó en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, Atención al Trabajo Infantil y otros temas propios de sus funciones. El MITRADEL cuenta con 185 inspectores, seis de los cuales están asignados al Departamento de Trabajo Infantil. Se debe señalar que todos los inspectores han sido entrenados para a atender el trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora. La Dirección Nacional de Inspección Laboral realizó en 2007 un total de 4,180 inspecciones en la ciudad de Panamá de las cuales 233 (5.6%) corresponden a la Atención al Trabajo Infantil y Protección al Menor Trabajadores tanto empresas radicadas en zonas urbanas como fincas de cultivo de caña de azúcar, café y de tomate. Según los funcionarios del MITRADEL, la labor de inspección laboral está incidiendo en la disminución del trabajo infantil. Al momento de la consulta el ministerio está desarrollando un proceso de negociación con los supermercados a fin de garantizar que los menores que trabajan en esos establecimientos reciban una justa compensación, en vez de las clásicas propinas. 3.5 APLICACIÓN DE SANCIONES POR VIOLACIÓN A LAS DISPOSICIONES SOBRE EL TRABAJO INFANTIL El artículo 7 del C182 sobre las peores formas de trabajo infantil establece que todo Estado Miembro deberá adoptar cuantas medidas sean necesarias para garantizar la aplicación y el cumplimiento efectivo de las disposiciones de dicho Convenio, incluidos el establecimiento y la aplicación de sanciones penales. La legislación panameña contempla sanciones por la vía penal si los empleadores contratan o utilizan personas menores de edad en ciertos trabajos peligrosos, específicamente una buena parte de los considerados peores formas de trabajo infantil. El Código de Trabajo 36

37 prevé sanciones de multas a favor del tesoro nacional, de 50 a 700 balboas, impuesta por la autoridad administrativa o jurisdiccional de trabajo para aquellos que transgredan las disposiciones establecidas en los artículos del 117 al 124. Le corresponde a la Dirección General de Inspección de Trabajo otorgar los permisos de trabajo a las personas menores de edad que lo soliciten y, a través de la Secretaría Judicial, que es una dependencia de la Dirección General de Trabajo, sanciona a los empleadores transgresores de las normas. No se dispone de la información estadística sobre permisos otorgados y sanciones aplicadas. Por su parte, el Código de Familia también contempla sanciones por violación de las regulaciones sobre algunos trabajos prohibidos. El Código Penal tipifica algunos delitos relacionados con el tema. Con la promulgación de la Ley 16 de 31 de marzo de 2004 se penalizan por primera vez los delitos de ESC y se establecen disposiciones procesales y de prevención. Más recientemente, con la entrada en vigor del nuevo Código Penal y algunas leyes que lo reforman, los delitos de ESC han quedado integrados en este nuevo cuerpo normativo aparte de que reforman ciertos tipos penales (Ley 14 de 18 de mayo de 2007, Ley 26 de 21 de mayo de 2008). En el caso de la ESC, la ley penal la aplican los jueces; la investigación la desarrolla la Dirección de Investigación Judicial de la Policía Nacional y el Ministerio Público a través de las fiscalías especializadas, ejerce la acción pública. Existen Juzgados de Niñez y Adolescencia y un Tribunal Superior de Niñez y Adolescencia que conocen de aquellos asuntos que no constituyen delitos y que involucran a personas menores de edad, la violación a sus derechos y su protección. Existe una intencionalidad política de fortalecer al conjunto de los operadores de justicia. El Plan para la Prevención y Eliminación de la ESC de NNA, ha identificado quince actividades vinculadas con la investigación, sanción y protección de derechos a víctimas de ESC. 3.6 CONCERTACIÓN Y COORDINACIÓN PARA EL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN MATERIA DE TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE El Comité para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de la Persona Adolescente Trabajadora (CETIPPAT), se define como la instancia asesora del Estado panameño encargada de coordinar la atención integral y la protección de los niños, las niñas y adolescentes contra toda clase de explotación económica y laboral. En la actualidad forman parte del CETIPPAT veinte y siete instituciones lo que es un indicativo de que progresivamente la problemática del trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora se ha incorporado en la agenda pública del país. Cuenta con una Secretaría Técnica integrada por nueve representantes de los Órganos del Estado de mayor cercanía con la problemática (Trabajo, Educación, Salud, Desarrollo Social y otros). Dispone además con un Consejo Asesor integrado básicamente por representantes de organismos internacionales. La Secretaría Técnica está a cargo del MITRADEL; cuenta un personal de planta integrado por cuatro técnicos y un/a Coordinador/a. Se reúne ordinariamente una vez por semana; llevan actas de los acuerdos tomados. Entre las funciones de mayor relevancia a su 37

38 cargo están la de apoyar la formulación, seguimiento y monitoreo del plan Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil; prestar asistencia técnica a los integrantes del CETIPPAT para la preparación de sus respectivos planes operativos anuales; dar seguimiento a los programas de acción o propuestas para la a erradicación del trabajo infantil; promover la realización de estudios y difusión de información y llevar la documentación y base de datos requeridas. En el cumplimiento de estas funciones y con apoyo técnico y financiero del IPEC, como se indicó más arriba, el CETIPPAT presentó el 2006 el Plan Nacional. Aún no ha producido el primer informe de monitoreo de dicho plan. Las evidencias documentales, las entrevistas realizadas a los miembros, el hecho de que su Secretaría Ejecutiva esté activa, se verifica que el rol jugado por el CETTIPAT ha sido relevante para que Panamá haya incorporado en su agenda de políticas públicas el trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora. Además la experiencia de concertación y articulación desarrollada hasta el presente, enseña a los actores involucrados que la problemática requiere respuestas integrales y coordinadas. Está previsto que CETIPPAT tenga representaciones locales o comités provinciales. Hasta el mes julio sólo se había organizado el de la Provincia de Veragua y dos subcomités en sendos distritos. Se ha organizado motivado por la ejecución de un proyecto de Atención Directa de niñas trabajadoras domésticas en hogares de terceros. Desde su creación y conforme el problema del trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora ha ido adquiriendo visibilidad como tema objeto de políticas públicas, su misión ha sido objeto de atención en dos oportunidades. La que está vigente19 establece que es un organismo de carácter permanente, encargado de asesorar, coordinar y concertar políticas de prevención, atención y protección social de la niñez y la juventud, lo mismo que para la prevención, atención, protección y vigilancia de las condiciones de trabajo de las personas que tienen la edad mínima para trabajar. Las funciones atribuidas y especificadas en el artículo 3, reafirma sus atribuciones como organismo de concertación, coordinación, promoción, fomento, de garantía. Sin embargo, la generalidad de los entrevistados, a propósito de este estudio, lo percibe como una entidad que progresivamente ha adquirido identidad propia como órgano ejecutor, más que de coordinador de las políticas públicas referidas al trabajo infantil y de las personas adolescentes trabajadores; en realidad, los ejecutores de las políticas deben ser y de hecho los son, sus integrantes. Los consultados se refieren CETIPPAT como el responsable de tal o cual acción y no del papel que hace y/o le corresponde hacer a la entidad que represente ante ese organismo. Es probable que esta aparente confusión en la percepción del rol de CETTIPAT se haya generado por el fuerte liderazgo asumido ante la problemática por la Primera Dama de la República y su Despacho. Es innegable que liderazgo ejercido por la actual Primera Dama de la República ha significado un excelente cimiento de apoyo para impulsar las agendas de los respectivos miembros del CETIPPAT. Sin embargo, de cara al futuro de este espacio de 19 Decreto Ejecutivo No. 37 del 21 de junio del

39 concertación, sería deseable promover su identidad como órgano de concertación y coordinación de las políticas públicas, más que órgano operativo de las mismas. Por su parte la Comisión Nacional para la Prevención de los Delitos de Explotación Sexual (CONAPREDES), que se define como el organismo técnico administrativo, encargado de asesorar, coordinar y concretar políticas de prevención atención y erradicación de la explotación sexual comercial de NNA 20, está en proceso de consolidación. Esta instancia está presidida por la Procuradora General de la Nación e integrada por el (la) Magistrado(a) Presidente(a) del Tribunal de Niñez y Adolescencia; representantes de los Ministerios de Desarrollo Social, Salud, Educación, Economía y Finanzas y de Gobierno y Justicia. 3.7 CONCLUSIONES 1. En el plano normativo Panamá ha logrado avances importantes en su ruta de adecuar su marco jurídico interno aplicable al trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora a las normativas internacionales ratificadas por el país. 2. No obstante los avances logrados, el marco legal vigente contiene varias leyes dispersas y no dispone de una ley especial dirigida a la niñez y adolescencia. La buena noticia es que ya existe un Anteproyecto de Ley sobre Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia actualmente depositada en la Asamblea Nacional. La nueva propuesta subsanaría las debilidades del actual marco jurídico, sobre todo, en lo que tiene que ver con la participación de los menores de edad en actividades laborales y peores formas de trabajo infantil. 3. Si se acepta que la actuación de los órganos del Estado en materia de trabajo infantil y adolescente debe estar guiada por el enfoque de derechos, antes que el enfoque laboral, es conveniente tener presente las competencias de las distintas entidades responsables de esa importante función. En la actualidad los Órganos del Estado con mayor responsabilidad en la protección de los Niños, Niñas y Adolescentes, y en particular, de los laboralmente activos, son el MITRADEL, el MIDES y los denominados operadores de justicia: Procuraduría General de la República y Tribunal Superior de Niñez y Adolescencia. 4. La proyectada Ley de Protección Integral de Niñez y Adolescencia establece con claridad las competencias de cada Órgano oficial involucrado. Mientras se da su aprobación, lo recomendable es seguir fortaleciendo, bajo la perspectiva de derechos, la coordinación interinstitucional observada entre el MITRADEL, el MIDES y otras instancias para evitar duplicidad, dispersión de esfuerzos y lograr una visión integral que incorpore la perspectiva laboral en una sola visión de derechos. 5. Se observa un proceso de consolidación del Departamento de Trabajo Infantil lo que augura una ampliación de los servicios de inspección laboral especializados en el manejo esa y la protección de la persona adolescente trabajadora. Según la propia valoración de los funcionarios involucrados la inspección laboral está incidiendo en la disminución del trabajo infantil. 20 Ley No 16 de 31 de marzo de 2004, que dicta disposiciones para la prevención y tipificación de delitos contra la integridad y la libertad sexual, y modifica y adiciona artículos a los códigos penal y judicial. (Capítulo V, Art. 21) 39

40 6. La legislación panameña contempla sanciones para los casos de violación de las disposiciones nacionales sobre la prohibición de los trabajos peligrosos. De un lado, corresponde a la Dirección General de Trabajo otorgar los permisos de trabajo a las personas menores de edad que lo soliciten y, a través de la Secretaría Judicial, sancionar a los empleadores transgresores de las normas. 7. En relación con las peores formas, dispone de un cuerpo especializado de operadores de justicia que tienen por misión conocer la violación de las normativas vigentes. El Tribunal Superior de Niñez y Adolescencia y 12 Seccionales de Niñez y Adolescencia. Se constata que una clara intencionalidad política de fortalecer al conjunto de los operadores de justicia. El Plan para la Prevención y Eliminación de la ESC de NNA, así lo contempla. Existen leyes sancionatorias de aquellas incuestionables peores formas de trabajo infantil consideradas delitos como la explotación sexual comercial. Igualmente, se cuenta con un protocolo de atención para las víctimas de estos delitos. 8. Se verifica que el rol jugado por el CETTIPAT ha sido relevante para que Panamá haya incorporado en su agenda de políticas públicas el trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora. También Además la experiencia de concertación y articulación desarrollada hasta el presente, enseña a los actores involucrados que la problemática requiere respuestas integrales y coordinadas. 9. El CETIPPAT se define como el organismo de concertación, coordinación, promoción, fomento, de garantía la protección de los niños, las niñas y adolescentes contra toda clase de explotación económica y laboral. Sin embargo, en la actualidad se percibe como una entidad que progresivamente ha adquirido identidad propia como órgano ejecutor, más que de coordinador de las políticas públicas. Esa situación no favorece que los verdaderos ejecutores se perciban como tales y puedan, en consecuencia, evadir su responsabilidad otorgándole al tema una prioridad inferior a la que la problemática se merece. 40

41 C A P I T U L O I V 4. ACTORES NO GUBERNAMENTALES Y EL TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE Es política de la OIT promover la acción tripartita del gobierno, de los empleadores y de los trabajadores y sus organizaciones representativas. A estos actores se les suma la participación de otras organizaciones de la sociedad civil, en especial las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y las Organizaciones Comunitarias (OC). La erradicación del trabajo infantil no solo es responsabilidad de las organizaciones gubernamentales, sean estas de trabajo, educación, salud, economía, administración de justicia, etc. Si bien la voluntad política es responsabilidad de las autoridades gubernamentales, el interés y acción de la sociedad civil es igualmente relevante. Por su parte las organizaciones de empleadores y de trabajadores, desde sus respectivos ámbitos de actuación, pueden o participan apoyando, incidiendo, abogando o ejecutando acciones destinadas a prevenir y eliminar el trabajo infantil y a proteger la persona adolescente trabajadora. Este capítulo pasa revista a la experiencia de participación de los sectores no gubernamentales en la lucha contra el trabajo infantil en Panamá. 4.1 EMPRESAS, ORGANIZACIONES DE EMPLEADORES Y EL TRABAJO INFANTIL. 41

42 En Panamá los empleadores (sus empresas y organizaciones empresariales) han venido progresivamente involucrándose con el tema. En principio se limitaban a formar parte de los espacios de concertación que tratan la problemática; así el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP), que es la organización cúpula de los empleadores del país, desde la creación del CETIPPAT es miembro de pleno derecho. Existe también la Asociación Panameña de Ejecutivos de Empresa (APEDE), que es la organización sede de la Red del Pacto Mundial de Naciones Unidas21. APEDE fue pionera en la promoción de esa de empresas que en su principio número 5, establece que las empresas deben apoyar la erradicación del trabajo infantil. A julio 2008, había 55 empresas que operan en el territorio panameño afiliadas al Pacto. Entre los miembros de la Red del Pacto Global Panamá que están desarrollando proyectos específicos a favor de erradicar el trabajo infantil, destacan Telefónica Móvil y su proyecto Pro-Niño, Café Electa, que desarrolla acciones para evitar que los niños y niñas se involucren en la recolección del Café y el Banco General que apoya al programa de financiamiento a las madres con niños y niñas trabajadoras que implementa Casa Esperanza. Más adelante se ofrecen detalles de estas iniciativas. Los directivos de APEDE espera que el futuro cercano otras empresas afiliadas al Pacto Global Panamá participen de la lucha contra el trabajo infantil. 4.2 ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES Y EL TRABAJO INFANTIL La misión de las organizaciones de los trabajadores indica que por lo general deben luchar por más y mejores empleos y salarios y condiciones de trabajo dignos. Estos objetivos son en esencia condiciones importantes para la eliminación del trabajo infantil. Una de las causas del trabajo infantil es la falta de empleo decente de la población adulta. Los trabajadores luchan por la justicia social bajo el principio de la solidaridad. En consecuencia, participar en el diseño y ejecución de políticas y acciones en contra del trabajo infantil, es también parte de sus objetivos. Los trabajadores panameños han asumido el compromiso de luchar por prevenir y erradicar el trabajo infantil. En el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), que agrupa a las principales centrales sindicales de Panamá, además de formar parte del CETIPPAT, ha asumido el compromiso de impulsar el Plan Operativo Intersindical para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en Panamá, aprobado en octubre del Ese plan, junto de la Declaración Política Inter-sindical contiene las líneas de acción que el movimiento sindical ejecuta. Para el CONATO erradicar el trabajo infantil va ligado a la lucha contra la pobreza y le exclusión social, como también por la mejora de las condiciones laborales y socioeconómicas de los trabajadores y trabajadoras de todo el país, por lo que el plan Inter-sindical que nos unifica, es una herramienta que espera contribuir al 21 El Pacto Mundial de Naciones Unidas promueve que las empresas, sus organizaciones, las organizaciones de trabajadores y de la sociedad civil se comprometan con diez principios básicos (derechos humanos, normas laborales, medio ambiente, lucha contra la corrupción) y los incorporen a sus actividades. 42

43 desarrollo de acciones que le garanticen un mejor horizonte a las futuras generaciones que encabecen el movimiento sindical panameño (OIT-IPEC, 2007). El plan de acción de CONATO contempla siete líneas de acción entre las que se incluyen incidencia en la elaboración de políticas, sensibilización y movilización social, fortalecimiento de las capacidades internas de las organizaciones sindicales para la lucha en contra del TI. La experiencia del movimiento sindical de Panamá ha trascendido el desarrollo de actividades de sensibilización entre sus miembros, hacia la abogacía o incidencia política para demandar el establecimiento de políticas de trabajo decente y la exclusión de niños y niñas de las actividades laborales. Miembros de los sindicatos afiliados al CONATO fungen como especie de inspectores laborales informales en las empresas mismas donde los afiliados desempeña sus actividades. Verifican que no haya niños y niñas realizando tareas de adultos; y en el caso de los que cumplen con la edad de admisión al empleo, que desarrollen sus actividades tal como acuerdan las normativas panameñas. Como resultado de su experiencia de captación como le denominan los trabajadores a la labor de inspección laboral en las empresas y en las calles y en los buses (vendedores ambulantes), han detectado a alrededor de 180 niños y niñas. Los trabajadores infantiles han sido postulados como potenciales beneficiarios del programa de becas que impulsa del IFARHU y el Despacho de la Primera Dama. Este programa se describe más adelante. 4.3 ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES Y EL TRABAJO INFANTIL Desde principio de la década de los años 90, en el país surgieron organizaciones no gubernamentales dispuestas a defender los derechos de la niñez. Sus acciones de incidencia política, de movilización social, de vigilancia y de ejecución de programas se pueden considerar como antecedentes de relevancia. La mayoría han formado la Red de Apoyo a la Niñez y Adolescencia de Panamá. La Red se define como un espacio de coordinación que integra a más de 30 ONG. Varias de ellas han incluido entre sus objetivos trabajar con los niños, niñas y adolescentes trabajadores. La de mayor experiencia es Casa Esperanza que inició sus operaciones formalmente en 1992, precisamente para atender las necesidades educativas de la niñez trabajadora. Esta entidad definió un modelo de atención integral focalizado a la prevención y erradicación del trabajo infantil en zonas agrícolas, vertederos de basuras, calles y mercados, que está siendo emulado por Organizaciones Gubernamentales. Esta organización ha incluido entre sus ámbitos de trabajo la prevención de la explotación sexual comercial y la atención y retiro de personas menores de edad de esta forma de explotación, mediante la puesta en práctica del modelo de atención a personas menores de edad víctimas. Más recientemente otras importantes ONG han incorporado el tema. La Fundación para el Desarrollo Sostenible de Panamá (FUNDESPA), el Centro Ukupseni22, desarrollan 22 Desarrolla sus actividades en las comarcas indígenas de Kuna Yala, Ailigandí y Ukupseni 43

44 actividades dirigidas prevenir y erradicar el trabajo infantil. Especializadas en ESC, se destacan el Centro de Estudio de la Mujer (CEDEM), Fundación Unido por la Niñez (FUN), Fundación para la Promoción de la Mujer (FUNDAMUJER) y otras. En los ámbitos de creación de capacidades institucionales (formación y capacitación de profesionales de las entidades que trabajan con NNA), la Universidad Especializada de las Américas (UDELAS) ha tenido destacada participación. Esta alta casa de estudios ofrece un posgrado en Derechos de la Niñez y Maltrato Infantil y varias maestrías entre las que se incluyen Educación Inicial y Desarrollo Infantil Temprano, Salud y Seguridad Ocupacional. También diplomados relacionados con la problemática del trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora. 4.4 CONCLUSIONES 1.- En Panamá los empleadores (sus empresas y organizaciones empresariales) han venido progresivamente involucrándose con lucha en contra del trabajo infantil. No solo participan de los espacios de concertación de políticas. Dos iniciativas de significativa importancia son apoyadas por dos grupos empresariales. El caso de Proniño y la experiencia de Café Electa. En adición, la auspiciada también por el Banco General. Esas empresas son signatarias del Pacto Mundial Panamá. 2.- Por su parte los trabajadores panameños han asumido el un compromiso de reivindicar la necesidad prevenir y erradicar el trabajo infantil. En el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), que agrupa a las principales centrales sindicales de Panamá, además de formar parte del CETIPPAT, viene ejecutando desde octubre del 2004 el Plan Operativo Inter-sindical para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en Panamá. 3.- La experiencia del movimiento sindical de Panamá ha trascendido el desarrollo de actividades de sensibilización entre sus miembros, de abogacía o incidencia política para demandar el establecimiento de políticas de trabajo decente y la exclusión de niños y niñas de las actividades laborales. Las centrales sindicales desarrollan acciones inspección laboral en las empresas y en las calles (vendedores ambulantes), en los buses, con la finalidad retirar a los niños y niñas de actividades laborales peligrosas. Alrededor 180 niños y niñas, por intermedio de CONATO, han sido beneficiados con becas de reinserción al sistema educativo. 4.- Desde el ámbito de la sociedad civil, Panamá cuenta con la primera ONG de la región que focalizó, desde su fundación en el año 1992, su quehacer institucional en atender la población de niños, niñas y adolescentes trabajadores. Su modelo de atención integral ha sido emulado por entidades oficiales. En los últimos años otras organizaciones de la sociedad civil han incorporado el tema a sus actividades cotidianas. 44

45 C A P I T U L O V 5. INTERVENCIONES FOCALIZADAS Y BUENAS PRÁCTICAS Se denominan intervenciones focalizadas o programas de acción directa a las acciones de prevención y erradicación que tienen como población objetivo a los NNA trabajadores y/o en riesgo de involucrarse o a todos los miembros de la familia. Pueden ser patrocinadas y ejecutadas por Organizaciones Gubernamentales, No Gubernamentales, por organizaciones representativas de los empleadores, de trabajadores, por empresas particulares o por organismos internacionales. Aunque puede tener alcance nacional, por lo general se desarrollan en comunidades rurales o urbanas de regiones, provincias o municipios seleccionados porque registran altas tasas de incidencia de trabajo infantil. La mayoría tienen nombre y apellido, una fecha de inicio y fin cuando corresponden a un proyecto. Una intervención focalizada, en su totalidad o un proceso o actividad asociada a ella, puede convertirse en una buena práctica que funciona para combatir el trabajo infantil y que puede servir de modelo de referencia para extenderla a nivel nacional o ser emulada en otro contexto o situación. Puede fijarse como primera intención la prevención, la erradicación o la combinación de ambos propósitos. El anexo 6.1 contiene un listado de las intervenciones directas desarrolladas en el país desde el año 2001 hasta la fecha. Algunas ya son actividades recurrentes o están en vía de convertirse permanentes de las instituciones oficiales o de organizaciones la sociedad civil. 45

46 Las patrocinadas por IPEC han tenido como propósito servir de ejemplo demostrativo al tiempo que se procura crear alianzas estratégicas entre las entidades gubernamentales, entre estas y las no gubernamentales, sensibilizar y movilizar a la sociedad; también persiguen crear capacidades institucionales para que desde sus respectivos ámbitos de competencia, estén en mejores condiciones de diseñar y ejecutar políticas públicas orientadas a cumplir con los compromisos derivados de los Convenios 138 y 182 de la OIT. En la actualidad, patrocinados por IPEC, se están ejecutando cinco programas denominados de Acción Directa en Panamá Oeste, Comarca Ngöbe Buglé, Upkupseni y Provincia de Veraguas. Las actividades específicas de cada programa son ejecutadas por ONG bajo la supervisión directa del MITRADEL que designa un funcionario enlace a cargo de cada programa. En las comunidades de Tocumen, la 24 de Diciembre y las Mañanitas, se ejecuta un programa de atención especializado para atender a víctimas de ESC en estrecha colaboración con el MIDES y Casa esperanza. Desde el ámbito Oficial y con financiamiento del presupuesto nacional, Panamá ha podido estructurar y ejecutar programas que se puede considerar como iniciativas pioneras en la región de América Latina. Hemos seleccionado dos ellas como ejemplo de Buenas Prácticas23 conforme con los criterios definidos por OIT para la caracterización de las acciones merecedoras de ese tipo de valoración. Entre las intervenciones oficiales destaca el programa para prevenir y erradicar el trabajo infantil en las provincias de Panamá y Colón, auspiciado por el Despacho de la Primera Dama de la República y el programa de Asistencia Económica para la Erradicación del Trabajo Infantil del IFARHU24 o programa de becas. Ejemplo de buena práctica 1: Programa de becas del IFARHU Resumen de la experiencia. El IFARHU administra dos grandes programas de becas: uno dirigido a estudiantes que han acumulado méritos académicos y el otro orientado para la población vulnerable y riesgo. Este último tiene como propósito estimular a niños, niñas y adolescentes trabajadores para que inicien o continúen sus estudios académicos en escuelas oficiales de educación básica general y de educación media. 23 Puede ser definida como cualquier experiencia que, en su totalidad o en parte, funciona para combatir el trabajo infantil y que puede tener implicaciones para la práctica a cualquier nivel en otro contexto o situación... El principio fundamental de una buena práctica es la utilidad para estimular nuevas ideas o para actuar como guía sobre cómo conseguir mayor eficacia en algún aspecto relacionado con la prevención o eliminación del trabajo infantil (OIT-IPEC, 2001). 24 Es una institución pública encargada de recibir y tramitar las ofertas de becas de personas o entidades públicas o privadas nacionales, extranjeras o internacionales para estudiantes y profesionales panameños y seleccionar, en coordinación con dichas personas o entidades, a los beneficiarios, así como presentar, a nombre del Gobierno Nacional, los candidatos más capacitados y a los propios beneficiarios, cuando fuere el caso, que llenen los requisitos exigidos por los oferentes, salvo las becas que deban otorgarse dentro del programa especial para el perfeccionamiento profesional de los servidores público (Ley 31 de septiembre de 1977). También maneja el programa de crédito educativo. 46

47 Se inició en el año 2005 de manera piloto otorgando 66 becas para niñas que prestaban servicios domésticos en casa de tercero en la provincia de Veraguas. En el 2006 se firma un convenio con la presidencia del CETIPPAT y se concedieron 2,682; en el 2007, 3,395 nuevas becas para un total general de 6,077. El monto de la beca es de 35 dólares mensuales por un periodo de tres años. Durante el 2007 se invirtió la suma 2, 367,100 dólares. La mayoría de las becas fueron entregadas a niños y niñas vendedores ambulantes, limpiabotas, empacadores, recolectores de café, cortadores en la zafra de caña, pepenadores, empleadas domésticas entre otros. El Ministerio de Desarrollo Social se encarga de seleccionar los y las becarios y el Ministerio de Educación da seguimiento del desempeño del los becarios en la escuela. Los recursos que recibe la familia ascienden a 35 dólares mensuales que son utilizados para la compra de útiles escolares y alimentación de la familia. Ejemplo de buena práctica 2: Programa para Prevenir y Erradicar el Trabajo Infantil en Las Provincias de Panamá y Colón Resumen de la experiencia. Conocido como el Programa del Despacho de la Primera Dama de la República, es el primero y más amplio de los programas con nombre y apellido ejecutado por Órganos Oficiales y con financiamiento proveniente del presupuesto nacional. Intervienen diez entidades gubernamentales que, desde sus respectivas competencias, han logrado un buen nivel de coordinación interinstitucional para atender un problema social que requiere de respuestas integrales. El programa tiene incidencia directa en los niños y niñas, en los centros educativos involucrados y en los hogares a los que pertenecen los infantes. Al mes de julio 2008, se han beneficiado 1,388 niños y niñas y la meta es atender anualmente un promedio 2,500 a través de una beca cuyo propósito mantener o reincorporarlos al sistema educativo; los padres y madres son objeto de atención mediante jornadas de sensibilización y cursos de capacitación para mejorar sus competencias para el trabajo. A julio 2008, 57 escuelas de las provincias de Panamá y Colón, participan del programa. En el futuro está previsto extenderlo a otras provincias. Utiliza el mismo concepto de becas del programa originalmente iniciado por IFHARU, pero este programa incluye otros incentivos que el primero no lo contempla, por ejemplo, tutorías en ciencias, matemáticas y lenguaje fuera de la jornada escolar regular. Origen de la experiencia. A raíz del proceso desarrollado para la formulación del Plan Nacional las entidades oficiales participantes deciden que la mejor manera de potenciar sus actuaciones frente al problema es articular sus esfuerzos particulares y ofrecer respuestas integrales. Les permitió comprender mejor cuál era el rol que debían desempeñar en el marco del Plan Nacional. La relación entre educación y el trabajo infantil fue la preocupación compartida entre los involucrados. Valoraron que los desertores, mediante un estimulo económico condicionado podían reinsertarse en el sistema educativo, y los que están en riesgo de abandonarla a causa de participación en actividades laborales, permanecer en la escuela. Las entidades oficiales, conforme se empezó a ejecutar el programa, entendieron que no sólo era suficiente atender las necesidades de los niños y niñas, sino también de los padres y madres, y al mismo tiempo sensibilizar al personal directivo y docente de centros escolares sobre la naturaleza del programa y el compromiso de la escuela. 47

48 Descripción. El programa entrega de una Beca Condicionada que consiste en un estipendio de 35 dólares mensuales por un período de tres años. Los niños y niñas son identificados y seleccionados a partir de un proceso investigación que se lleva a cabo en las escuelas situadas en sectores urbanos de mayor pobreza. A solicitud de la Secretaría Ejecutiva del CETIPPAT, la dirección del la escuela suministra un listado de potenciales candidatos. Las trabajadoras sociales del MIDES, utilizando herramientas pertinentes, seleccionan del listado los que califican en función de una serie de criterios previamente establecidos. A los niños y niñas además de exigirles que asistan a la jornada escolar regular, se les ofrecen tutorías adicionales que generalmente se imparten en horas de la tarde a cargo de un tutor o tutora, durante cinco días a la semana: los dos primeros días se dedican reforzar las áreas curriculares de lenguas, ciencias y matemáticas; los siguientes dos, al desarrollo de actividades lúdicas y artísticas; y un día se reserva práctica de disciplinas deportivas. A los tutores o docentes se les da un incentivo monetario por su trabajo; a los niños y niñas, durante su permanencia en el centro escolar, también se les proporciona un refrigerio y los útiles escolares requeridos. Los recursos para cubrir los costos operativos del programa provienen del gobierno central y son administrados por el IFARHU y Secretaría Ejecutiva del CETIPPAT. Tanto los directivos y docentes de la escuela a las que asisten regularmente los becados así como los padres de los niños y niñas, participan de jornadas sensibilización en relación con las implicaciones que genera la participación de los infantes en actividades laborales. En el caso de los padres deben suscribir un una Tarjeta de Compromiso donde se establece que deberán: a) Garantizar la asistencia regular del niño o niña a clases; b) llevarlos a los centros de salud para la administración de los vacunas y chequeos médicos generales; b) permitir que sus hijos asistan a las tutorías; c) asistir a las reuniones de padres y madres de familia en la escuela; d) asistir a las capacitaciones laborales; y e) cumplir con los reglamentos de becas que estipula el IFARHU. La tabla muestra las instituciones involucradas y su rol ante el programa. La Secretaría Ejecutiva del CETIPPAT que tiene su asiente físico MINTRADEL conjuntamente con la el Departamento de Trabajo de Atención al Trabajo Infantil y Protección al Menor Trabajador de esa dependencia, tiene a su cargo la coordinación operativa del programa. La Coordinación General está bajo la responsabilidad del Despacho de la Primera Dama. Cuadro Rol de los Órganos Oficiales ÓRGANO OFICIAL ROL Despacho de la Primera Dama de la Coordinación General del Programa República Ministerio de Desarrollo Social Analiza las condiciones socioeconómicas de la familia y lleva el control del cumplimiento de los compromisos Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral Proporciona apoyo logístico a la Secretaría Ejecutiva de CETIPPAT para el desarrollo de su labor de coordinación. 48

49 Ministerio de Salud (Centros de salud) Ministerio de Educación (Escuelas) Departamento Nacional de Deporte Instituto Nacional Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU) Instituto Nacional Cultura Servicios básicos de salud Proporciona los locales donde se imparten las tutorías y lleva el control de la asistencia a clases de los niños y niñas Tutorías en deportes Formación profesional ocupacional a los padres y madres de los becados Tiene a su cargo el proceso administrativo de las becas Tutorías en artes plásticas, manualidades y otras Fuente: Elaboración propia a partir de información suministrada por los involucrados. Impacto del programa. Es relativamente poco el espacio de tiempo desde que se inició (año 2007) para medir su impacto. En el futuro sería deseable realizar las evaluaciones correspondientes para determinar si los niños y niñas han permanecido en la escuela, cuál ha sido su desempeño escolar y si los que eran activos laboralmente, no están realizando tareas laborales que interfieren con su derecho a la educación y disfrutar de salud. El programa originalmente previsto para desarrollarse en las provincias de Panamá y Colón, ya se ha extendido a las de San Miguelito, Chepo y Chorrera. Independientemente del impacto directo que tendría en los beneficiarios, este programa puede ser valorado como buena práctica de coordinación interinstitucional para ofrecer una respuesta integral a un problema social que así lo requiere. Ejemplo de buena práctica 3: Casa Esperanza: compromiso de lucha contra el trabajo infantil desde el sector privado Casa Esperanza desarrolla seis programas a través de los cuales atiende una población de 3, 200 niños, niñas y adolescentes entre 3 y 17 años. DENOMINACIÓN DEL PROGRAMA Atención Integral a Niños, Niñas y Adolescentes Programa Especial de Educación Primaria Programa de Atención Educativa Comunitaria SERVICIOS QUE ABARCA Nutrición, salud, educación, desarrollo personal y social, deportes, recreación y cultura Alimentación, educación multigrado y nivelación Nutrición, salud, educación, desarrollo personal y social, LUGARES DONDE SE DESARROLLO En 7 centros de atención integral en las provincias de Panamá, Colón, Chiriquí y Coclé En 7 escuelas; 2 en la provincia de Coclé, una veragua, y 4 en la comarca Ngöbe Buglé En 40 pequeños centros que funcionan en locales POBLACIÓN BENEFICIARIA 1,300 niños, niñas y adolescentes de 3 a 17 años. 200 niños, niñas y adolescentes Benefician un total de 1,000 niños, niñas y 49

50 Programa Socio Educativo en Fincas Programa de Capacitación en Derechos de la Niñez con énfasis en Salud, Educación y Protección contra el trabajo infantil. Programa de Orientación Familiar deportes, recreación y cultura Alimentación, afianzamiento académico, alfabetización, educación en salud, deportes, recreación y cultura Conformación de Comités y Redes de Apoyo para la educación de los niños y niñas indígenas. Involucra a 1,200 padres y madres y 300 adolescentes Es un programa de educación no formal dirigido a los padres y madres de los beneficiarios de los centros de atención integral Programa Proniño Beca escolar, servicios de salud y alimentación, actividades recreativas y deportivas, tutorías de afianzamiento y recuperación académica comunitarios de las provincias Veraguas, Herrera, Los Santos, Coclé y en la Comarca Ngöbe Buglé En fincas de café, melón y tomate ubicadas en la provincia de Chiriquí, en Veraguas y Herrera En 40 comunidades de la Comarca Ngöbe Buglé. Provincia de Panamá y Colón, Chiriquí, Comarca Ngöbe Buglé. adolescentes. 700 niños, niñas y adolescentes. 1,000 niños y niñas se benefician de los diferentes apoyos gestionados a través de los Comités y Redes. 550 padres y madres 800 niños, niñas y adolescentes. Fuente: Elaboración propia a partir de información suministrada por Casa Esperanza y Fundación Telefónica. Casa Esperanza utiliza cuatro estrategias de intervención: i) investigación de campo; ii) atención integral; iii) sensibilización; y iv) incidencia en políticas públicas. El conjunto de los programas impulsados por esta ONG está beneficiando a 5 mil niños y niñas que es una cifra de consideración en el marco un programa focalizado para una población específica. Ejemplo de buena práctica 4: Programa Proniño, ejemplo de responsabilidad social empresarial 50

51 La acción de Movistar a través de Proniño merece ser destacada como una contribución importante desde la empresa privada en la lucha contra el trabajo infantil. Proniño se define como la iniciativa de acción social empresarial del Grupo Telefónica, orientada a trabajar en la Erradicación del Trabajo Infantil en Latinoamérica. Proniño ha elegido la educación como estrategia de actuación que puede quebrar el círculo vicioso que existe entre pobreza y trabajo infantil. En esta dirección este programa otorga becas escolares para los niños, niñas y adolescentes en trabajadores o riesgos de involucrase en actividades laborales. En adición la beca, el programa ofrece una variedad de actividades educativas complementarias y servicios integrales tales como salud, alimentación, sensibilización a las familias y a los educadores y contribuciones para mejorar las condiciones ambientales de los centros escolares. Las actividades propias del programa las ejecuta Casa Esperanza, en coordinación con Fundación Telefónica. En Panamá, el programa ya tiene seis años de presencia y beneficia de manera directa a 800 niños, niñas y adolescentes. Según evaluación de los patrocinadores, destacan los siguientes impactos: a) En educación: el 90% de los/as beneficiarios/as aprueban el año escolar; b) Nutrición: el 97 % de los niños/as terminaron el año escolar con el peso acorde con su edad; y c) Salud: todos los niños/as recibieron atenciones médicas ambulatorias y servicios odontológicos.- La totalidad de los niños/as participaron en actividades de recreación, deportes y cultura. Los padres y madres recibieron orientación para el cuidado de sus hijos, así como talleres de capacitación para el desarrollo de actividades generadoras de ingresos. Ejemplo de buena práctica 5: Café Electa cumpliendo con el principio no. 5 del Pacto Global El principio no.5 del Pacto Global establece que las empresas signatarias deben contribuir con la erradicación del trabajo infantil. Las plantaciones cafetaleras en la época de cosecha contratan recolectores adultos. El pago que reciben los trabajadores normalmente depende de la cantidad de café recolectado por día. Familias enteras realizan migraciones estacionales a las zonas cafetaleras, en su mayoría proceden de la comarca indígena Ngöbe Buglé que es una población que registra los índices más altos de pobreza y pobreza extrema. Los padres y madres, como una forma de aumentar los ingresos por esa vía, involucran a los menores de edad en la recolección. Café Electa, desde hace seis años y conjuntamente con Casa Esperanza, desarrolla el programa que denomina Socio Educativo en Fincas y que se implementa en 14 fincas de Café. Los niños de 4 a 14 años reciben educación, nutrición, salud, recreación e intercambio cultural. Se ejecuta durante los meses de cosecha (noviembre a febrero). De esa forma se evita que los menores de edad se involucren en la recolección de los granos. El componente educativo es ejecutado con la participación de estudiantes de educación que se encuentran cursando su último año de estudios. La experiencia se convierte en una pasantía profesional. El programa ha establecido un alianza con otro que impulsa el Despacho de la Primera Dama y que se denomina Gana tu año el cual consiste en 51

52 permitirle a los niños y niñas que retornen a la escuela de su lugar de origen y puedan terminar su año escolar completo. 5.1 CONCLUSIONES: LECCIONES APRENDIDAS 1. El Programa de Becas del IFARHU y el liderado por el Despacho de la Primera Dama, demuestran que Panamá, desde la esfera gubernamental, progresivamente está pasando de los enunciados a la concreción de las políticas públicas en materia de prevención y erradicación del trabajo infantil. Confirman que la responsabilidad de eliminar nacionalmente el trabajo infantil es del Estado. Las ONG y la cooperación internacional, son socios de las entidades gubernamentales en la búsqueda de alcanzar ese objetivo. 2. La principal lección que se deriva hasta el presente del Programa del Despacho de la Primera Dama, es demostrar que es posible lograr la deseable y necesaria coordinación interinstitucional para enfrentar problemas de interés nacional. Es un ejemplo de cómo desarrollar acciones integrales e interdisciplinarias y de focalizar los recursos que cada entidad dispone en procura de un objetivo común. Su esquema operativo y el control de las condiciones a través de la Tarjeta de Compromiso puede ser emulado por el programa Red de Oportunidades u otras iniciativas orientadas a prevenir y erradicar el trabajo infantil. 3. Una evaluación formal de esta experiencia y del programa de becas de IFARHU pudiera mostrar otras enseñanzas y probablemente sugerir ajustes que habría que introducir en su concepción original. Un estudio de esta experiencia pudiera contemplar respuesta a la pregunta de cómo evitar que los niños y niñas beneficiarios sean vistos como distintos del resto de sus compañeros de clases y, hasta cierto punto, beneficiario de ciertos privilegios que el resto de no becados probablemente desearía también tener. 4. Desde la sociedad civil la experiencia acumulada por Casa Esperanza y su modelo atención integral y las iniciativas particulares reseñadas arriba, patrocinadas por los grupos empresariales, son ejemplos de responsabilidad social empresarial pueden convertirse en paradigmas de cómo, desde el sector privado, se puede contribuir con la prevención y erradicación del TI. 5. Los programas reseñados, en conjunto están beneficiando directamente a 12 mil niños y niñas en todo el país que cursan grados del nivel primario y de premedia. Desde el sector gubernamental, 6,077 (55%) son beneficiarios de becas; y desde la sociedad civil, un total de 5,000 niños y niñas son atendidos bajo el modelo de Casa Esperanza. 6. Por efecto de estos programas, es probable que la tasa de incidencia de trabajo infantil (población 5 a 13 años) haya sido impactada hacia la baja, aunque como se estableció el capítulo 1 de este informe, la correspondiente al grupo de edad de 10 a 14 ( por tanto incluye los de 14 años que es la edad permitida de acceso al trabajo en Panamá), muestra que en los últimos tres años se ha mantenido estable: en 6.4% para 52

53 el Se requiere un análisis de mayor profundidad para comprobar de manera concluyente el impacto de tales programas. Las informaciones que habrá de ofrecer la nueva encuesta sobre trabajo infantil, permitirá realizar ese tipo de estudio. 53

54 C A P I T U L O V I 6. GENERACIÓN DE CONOCIMIENTOS Y MECANISMOS DE SEGUIMIENTO A LAS POLÍTICAS 6.1 ESTUDIOS SOBRE TRABAJO INFANTIL Y LA PERSONA ADOLESCENTE TRABAJADORA. El sustento de una buena política pública lo provee el conocimiento acumulado sobre la problemática que trata de resolver la apuesta oficial. Vincular el diseño de la acción pública y el desarrollo académico sobre el trabajo infantil, robustece las bases de las iniciativas oficiales, aumenta las probabilidades de éxito de las acciones futuras y en ejecución y permite aprovechar eficientemente los recursos escasos. En la construcción de las políticas públicas es crucial disponer de buenas ideas por lo que sería ideal contar con comunidades epistémicas 25 que promuevan innovaciones en ese ámbito. El Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil de la OIT, desde el año 2002, ha patrocinado varios estudios que han contribuido a comprender las características de este problema social en Panamá. Las investigaciones se pueden agrupar en dos áreas: i) cinco se han focalizado en determinar la presencia, incidencia, magnitud y características del trabajo infantil; y ii) dos estudios han abordado la temática del marco jurídico nacional y su adecuación con los convenios internacionales. El marco de la primera línea de investigación, destacan Trabajo Infantil Doméstico en Panamá (OIT-IPEC, 2002), Estudio de Línea de Base sobre Trabajo Infantil Peligroso en Áreas Urbanas (OIT-IPEC, 2003), y sobre todo Informe Nacional de los Resultados de la Encuesta del Trabajo Infantil en Panamá (OIT-IPEC, 2003), que ofrece una estimación de la cantidad de niños, niñas y adolescentes trabajadores y permitió determinar la tasa de incidencia del fenómeno en todo el territorio nacional. Los datos han sido ampliamente utilizados como base para el diseño de políticas públicas. En septiembre del año 2002 se publicó Explotación Sexual Comercial de Personas Menores de Edad en Panamá (OIT-IPEC, 2002). Éste se centra en la identificación y en la descripción de: a) las modalidades de explotación sexual que se presentan en el país en las cuales se ven involucrados niños, niñas y adolescentes; b) la respuesta que ha dado el país a esta problemática, tanto en políticas y programas nacionales, como en formas de expresión de estas acciones en las comunidades donde se concentra la población de niños, niñas y adolescentes afectados, c) el marco jurídico con que cuenta el país para enfrentar esta problemática, d) las características de las personas menores que están sometidas a este tipo de violencia, e) algunas características socio-demográficas de los(as) clientes, explorando si difieren en las diferentes modalidades o localidades encontradas, y f) la percepción que sobre el comercio sexual infantil tienen los miembros de las comunidades donde se desarrolla este tipo de actividades. 25 Grupo de personas o entidades que comparten conocimientos y percepciones sobre los problemas públicos y abogan por impulsar análisis y propuestas de políticas o cambio de normativas. 54

55 El más reciente de esta línea de investigación es el estudio Trabajo Infantil y Pueblos Indígenas (OLGUIN 2006). Estima la incidencia del trabajo infantil en la población autóctona de Panamá. Aborda la percepción de los niños, padres, madres y de las organizaciones indígenas ante la problemática. También contiene tres estudios de casos acerca de la relación de la migración temporal hacia las plantaciones agrícolas de las familias Ngöbe Bugle y la incidencia del trabajo infantil en las comarcas indígenas. En relación con la segunda línea de investigación el Estudio Comparativo de la Legislación Nacional e Internacional Vigentes sobre el Trabajo Infantil y de Adolescentes en la República de Panamá y Propuesta para su Armonización (OIT-IPEC, 2005) y Consideraciones Jurídicas sobre el Trabajo Infantil en Panamá (ANTEZANA, 2006). Este último analiza a profundidad los límites y alcances del marco legal nacional, expone los enfoques subyacentes, permite una mejor comprensión de las limitaciones y muestra las contradicciones del marco jurídico vigente. Es un buen marco de referencia para construir mejores leyes en beneficio de las personas menores de edad. Estos estudios han contribuido a la comprensión del fenómeno en Panamá; no obstante quedan aún interrogantes por responder. Los futuros estudios deberían considerar prioritariamente evaluaciones de impacto de los programas ejecutados, la relación entre la participación laboral de los niños y niñas y su desempeño escolar y sobre peores formas de trabajo infantil. Los estudios sobre el impacto de las intervenciones ejecutadas permitirían comprobar si los beneficiarios directos (niños, niñas y adolescentes) de los programas, efectivamente se han retirado del trabajo e incorporado o permanecen en los circuitos educativos. La relación entre trabajo infantil y el desarrollo del capital humano es otra línea de investigación que debería promoverse. Estos estudios analizarían cómo influye la participación laboral en el desempeño (calificaciones en las pruebas) y progreso de escolar (asistencia, retraso escolar, abandono, etc.), en comparación con los no trabajadores. Las dificultades medir la incidencia de las peores formas de trabajo infantil es un reto. Los estudios disponibles son escasos. El examen de la participación de NNA en el tráfico de drogas y la explotación sexual y comercial y en otras formas incuestionablemente peores de trabajo infantil, contribuirían a mejorar el conocimiento sobre cómo desde las políticas públicas se puede enfrentar el problema. 6.2 PERCEPCIÓN Y MOVILIZACIÓN SOCIAL Los medios de comunicación ejercen una influencia importante sobre la opinión pública; pueden contribuir con la creación conciencia sobre la problemática y ayudar a que la sociedad en general logre una percepción a favor la erradicación de la explotación infantil. Desde la creación del CETIPPAT y la presencia en Panamá del IPEC y muy especialmente en el último quinquenio, se ha desarrollado una importante campaña dirigida a alertar al liderazgo político, empresarial, laboral y la población en general sobre las consecuencias de la participación de los NNA en actividades laborales. Es innegable el esfuerzo desarrollado en esta dirección. 55

56 Como resultado de la acción combinada de sensibilización se puede afirmar que los medios de comunicación muestran disposición a difundir informaciones sobre el tema. A propósito de la celebración día Internacional contra el trabajo Infantil, la prensa escrita reseña varias de las actividades realizadas. El Siglo, Panamá América, La Estrella, Día a Día, Crítica y otros incluyeron breve reseñas. El periódico la Prensa en cambio, en la portada de su edición del 12 de junio, incluyó como fotografía principal un niño limpiando los cristales de un vehículo en plena vía pública, y en la contraportada, un amplio reportaje a cuatro columnas; su página editorial también publicó un artículo de opinión. El pulso de la percepción que tiene la sociedad panameña y en especial las élites de mayor influencia política, sobre el tema del trabajo infantil y adolescente, se puede auscultar a partir de los debates relacionados con el Anteproyecto de Ley sobre Protección Integral de la Niñez y Adolescencia 26. Sobre la doctrina de protección integral aún hay sectores de la sociedad panameña de indiscutible influencia que manifiestan ciertos reparos. La postura asumida en relación con la edad de admisión al trabajo es ilustrativa. Como se indicó en el capítulo 4, el Anteproyecto propone elevar la edad a 15 años. En contra de esa disposición se argumenta que se estaría violando la Constitución de la República y se le estaría quitando el derecho del niño o niña a trabajar. También en referente al servicios doméstico en casa de tercero. Se argumenta que también es anticonstitucional por la misma razón. Los debates en torno la propuesta de la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia devela que aún subsisten en algunos sectores tradicionales de la sociedad, la visión de que los problemas de pobreza de los niños, niñas y adolescentes se resuelven con actos de caridad o permitiéndoles su incorporación temprana al trabajo. Se debe indicar que el contenido del anteproyecto de ley ya cumplió una década de debate 27. Es oportuno destacar que el concepto de sociedad civil va más allá de la suma las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC); incluye la noción de organización y ciudadanía. Al abordarse el tema del trabajo infantil se debe tomar en cuenta esta visión. La movilización de todos los sectores sociales (OSC y ciudadanos/as) constituye una garantía para que las autoridades se mantengan vigilantes en el cumplimiento de sus responsabilidades. En Panamá exista una Red de Apoyo a la Niñez y Adolescencia lo que se puede considerar como indicio de que una parte importante de la sociedad civil organizada está pendiente de la problemática del trabajo infantil. Sin embargo, en el nivel local, en el nivel de la comunidad y sus Organizaciones Locales -OL- (Juntas de vecinos, clubes, asociaciones para el desarrollo, comunidades de carácter religioso, etc.), la movilización en torno a la demanda del cumplimiento de los derechos de los NNA, es aún débil. 26 Especial agradecimiento a la Dra. Rosaria Correa, que durante la entrevista que le hiciéramos a propósito de este estudio, tuvo a bien exponer con claridad los argumentos de los sectores de la sociedad panameña que no favorecen la aprobación del Anteproyecto Ley sobre la Protección Integral de de la Niñez y la Adolescencia. 27 Mediante Decreto Ejecutivo No.26 de fecha , se creó una comisión de estudio y elaboración denominada en ese entonces como Ley de Especial de Niñez y Adolescencia.- 56

57 Existen registros de alguna manifestación o expresiones de demandas de cumplimientos de los derechos en algunas comunidades o en fechas particulares 28 ; sin embargo, esas movilizaciones han sido promovidas o patrocinadas por ONG que ejecutan alguna intervención de carácter territorial. Es decir, el país, no solo en el que nos convoca, sino todos los ámbitos, carece de una sociedad civil fuerte, de escaso empoderamiento social y sobre todo en las comunidades más pobre, el capital social acumulado29, es incipiente. A pesar de la fuerte presencia del CETIPPAT como organismo de concertación a nivel nacional, su expresión local (Comités provinciales y locales), son prácticamente inexistentes. En consecuencia, la capacidad de intervenir desde la esfera social en la construcción de políticas públicas es relativamente débil. Sin embargo, de aprobarse el Proyecto de Ley sobre Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia se ampliarían los espacios normativos para promover la inclusión del tema en la agenda pública nacional, territorial y local. Se prevé la creación de comités de Desarrollo Comunitario y distritales, los cuales tendrían en materia de niñez y adolescencia, la finalidad de promover y proteger los derechos de la niñez y la adolescencia en los corregimientos y en los distritos. 6.3 MECANISMOS DE SEGUIMIENTO, MONITOREO Y EVALUACIÓN Idealmente un buen sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación que genera información de utilidad para todos los involucrados en el diseño y ejecución de las políticas, sería igualmente deseable. Desde 1998, el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil promueve el establecimiento del Sistema de Información Estadística y Seguimiento en Materia de Trabajo Infantil (SIMPOC), en los países. El objetivo es generar, por medio de las encuestas de hogares, datos cuantitativos sobre las actividades escolares, y sobre aquellas actividades tanto económicas como no económicas que las personas menores de edad llevan a cabo fuera de la escuela; además de recolectar datos cualitativos y establecer bases de datos que contengan información relacionada al trabajo infantil. También promueve el establecimiento de un sistema de seguimiento a los compromisos internacionales y nacionales orientados a la erradicación del trabajo infantil, que permite determinar el nivel de implementación de los planes, programas y proyectos de prevención y erradicación. En Panamá se han realizado esfuerzos importantes en esta dirección. 28 El periódico Día a Día de fecha 13 de junio 2008, informa que el Distrito Aguadulce, provincia de Coclé, en su parque 19 octubre estaba abarrotado de personas que querían dejar sus huellas en las diversas pancartas en rechazo del trabajo infantil. Por su parte el periódico La Estrella de ese mismo día reseño la vigilia realizada en el Parque Catedral en San Felipe, en conmemoración del Día Mundial contra el Trabajo Infantil. 29 Se entiende como los niveles de confianza entre los sectores de una sociedad, que se sustentan en la existencia de una conciencia cívica basada en la ética y los valores colectivos. Es un indicador de desarrollo que va más allá de los indicadores macroeconómicos. 57

58 El 30 de octubre del 2007 se firmó un Acuerdo de Colaboración entre la Contraloría General de la República y el CETIPPAT para administrar, velar por la actualización periódica y coordinar la recolección de la información requerida del sistema de información sobre trabajo infantil denominado CETIPPAT-INFO. Se dispone ya de un diseño que incluye un total de 78 indicadores de los cuales 29 están relacionados con el monitoreo de los avances en la erradicación del trabajo infantil; 21 con las peores formas; 16 relativos a la protección del trabajo adolescente y 12 monitorearán los avances en la sistematización información sobre el trabajo infantil. También en julio del año pasado, con el auspicio de IPEC se ejecutaron tres talleres dirigido a los entidades que participan del CETIPPAT y las respectivas divisiones de estadística y planificación de cada instancia para desarrollar el proceso de validación de la propuesta de indicadores, capacitación a usuarios del sistema y capacitación a las entidades que serían las administradoras del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación. Está previsto que en mes de octubre de este año el Departamento de Estadística y Censo de la Controlaría General de la República realice la segunda encuesta nacional de sobre el trabajo infantil. Los pasos dados y los pendientes auguran que el futuro Panamá contará con sistema que brinde información confiable, oportuna y eficaz para fundamentar decisiones de políticas sobre el trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora, pero el reto contar el Sistema, sigue pendiente. 6.4 CONCLUSIONES 1. Estos estudios realizados han contribuido a la comprensión del fenómeno en Panamá; no obstante quedan aún interrogantes por responder. Las futuras investigaciones deberían considerar prioritariamente evaluaciones de impacto de los programas ejecutados, la relación entre la participación laboral de los niños y niñas y su desempeño escolar y sobre peores formas de trabajo infantil. 2. No obstante los esfuerzos desarrollado y patrocinado por el CETTIPAT y la cooperación de IPEC dirigidos a alertar al liderazgo político, empresarial, laboral y la población en general sobre las consecuencias de la participación de los NNA en actividades laborales, los debates en torno la propuesta de la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia devela que aún subsisten en algunos sectores tradicionales de la sociedad, la visión de que los problemas de pobreza de los niños, niñas y adolescentes se resuelven con actos de caridad o permitiéndoles su incorporación temprana al trabajo. Anteproyecto de ley ya cumplió una década de debate. 3. Una parte de la prensa escrita muestra un buen nivel de sensibilización sobre la problemática. 4. El hecho de que en Panamá exista una Red de Apoyo a la Niñez y Adolescencia se puede valorar como indicio de que una parte importante de la sociedad civil organizada está pendiente de la problemática del trabajo infantil. Sin embargo, en el nivel de la comunidad y sus organizaciones (Juntas de vecinos, clubes, asociaciones 58

59 para el desarrollo, comunidades de carácter religioso, etc.), la movilización en torno a la demanda del cumplimiento de los derechos de los NNA, es aún débil. De igual manera, la capacidad de intervenir desde la esfera social en la construcción de políticas públicas, es aún insuficiente. 5. De aprobarse el Proyecto de Ley sobre Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia se ampliarían los espacios normativos para promover la inclusión del tema en la agenda pública nacional, territorial y local. 6. Panamá registra importantes avances en la construcción de mecanismos de seguimiento monitorea y evaluación de las iniciativas para prevenir y erradicar el TI. Está previsto que en mes de octubre de este año el Departamento de Estadística y Censo de la Controlaría General de la República realice la segunda encuesta nacional de sobre el trabajo infantil. Cuanta. 7. Los pasos dados y los pendientes auguran que el futuro Panamá contará con sistema que brinde información confiable, oportuna y eficaz para fundamentar decisiones de políticas sobre el trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora, pero el reto contar el Sistema, sigue pendiente. 59

60 C A P I T U L O V I I 7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 7.1 CONCLUSIONES GENERALES Cinco conclusiones generales se derivan de este estudio. Son las siguientes: 1. En términos de la incorporación de la problemática del trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora, Panamá registra avances significativos. Ya es un tema presente en las políticas públicas entendidas éstas como la decisión gubernamental orientada a solucionar un problema que afecta a un gran parte de la comunidad nacional. En los últimos años está pasando de la necesaria definición a la implementación de tales iniciativas. Se puede afirmar en propiedad que un Estado tiene una política cuando éstas se ejecutan a través programas de acción. 2. Sin embargo, la persistente tasa de incidencia del trabajo infantil y adolescente sugieren que el país debe acelerar la ejecución de sus decisiones en curso e introducir nuevas iniciativas con miras a lograr las metas establecidas en la Agenda Hemisférica. 3. Las nuevas propuestas, unidas a las existentes, para responder a la realidad multidimensional de este fenómeno social, requieren formularse bajo el amparo de un enfoque general y coherente de las políticas públicas y deben aspirar a reducir la pobreza, a ofrecer servicios educativos de calidad, al fomento de los sectores productivos generadores de trabajos decentes para los adultos, a la protección de los derechos de los trabajadores y a la adopción eficaces medidas de protección social focalizadas a los niños, niñas y adolescentes vulnerables, en particular, a los vinculados al mundo del trabajo a destiempo. 4. Dos importantes iniciativas han aprovecharse para ampliar el marco de impacto de las políticas públicas orientas a prevenir y erradicar el trabajo infantil. El Programa Red de Oportunidades y la creación de los nuevos centros de Educación Primaria Acelerada (EPA). 5. Todos los sectores con interés común en la Niñez y Adolescencia, deberán seguir demandando que la Asamblea Nacional convierta en Ley el Anteproyecto de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia. 6. Dada la rica experiencia de participación de la sociedad civil, de los empleadores y de los trabajadores en los esfuerzos para prevenir y erradicar el trabajo infantil, desde la esfera gubernamental, se deberá seguir estimulando y ampliando, mediante 60

61 mecanismos pertinentes, los incipientes procesos de empoderamiento social 30 observa en torno a la problemática del trabajo infantil. que se El reto inmediato será diseñar la hoja de ruta que habrá de convertir a Panamá en el 2015, en un país libre de las peores formas y, en el 2020, de todas formas de trabajo infantil. La hoja ruta deberá establecer la mejor manera de organizar la acción pública y privada para acelerar la ejecución de sus iniciativas e identificar los medios requeridos. Este informe contiene una serie de recomendaciones organizadas por áreas de atención que deberán considerarse como punto de partida para el establecimiento de la carta de ruta. 7.2 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES POR ÁREA DE ANÁLISIS INCIDENCIA, MAGNITUD Y TENDENCIA DEL TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE Conclusiones 1. De acuerdo la ETI 2000, la tasa de incidencia del trabajo infantil y adolescente (grupo de edad de 5 a 17 años) en ese momento era 7.6%, una de las más baja del istmo centroamericana y República Dominicana. La de trabajo infantil (de 5 a 13 años), era 2.8% (15,025) y la de trabajo adolescente (de 14 a 17 años), de un 20.1% (42,502). 2. Los datos disponibles no permiten verificar la tendencia de la tasa de incidencia del trabajo infantil en la población menor de 10 años. Sin embargo, se puede observar el comportamiento de la del grupo entre 10 a 17 años a partir de la Encuesta de Hogares. Conforme con esta fuente no ha habido cambios importantes en la tasa de participación laboral. De acuerdo la ETI 2000, la tasa de incidencia era de 12.2%, disminuye ligeramente (0.6%) en el 2005 y en el 2007, se sitúa 11.8%, prácticamente igual que en el año A siete años de la primera estimación, la situación reportada por la ENH para la población de 10 a 17 años, en número absoluto, indica un incremento de 5.7% con respecto al registrado en el año En ese momento era de 54,763y en el año 2007, sumó 57,892. Se verifica la existencia de una alta tasa incidencia de trabajo adolescente. La de la población indígena duplica (14.3%) la registrada para toda la población activa de 5 a 17 años. La incidencia es mayor en las zonas rurales. 4. Los niños, niñas y adolescentes que trabajan y estudian, registran bajo desempeño, elevadas tasas de repitencia, retraso y deserción escolar. De cada 100 niños, niñas y adolescentes laboralmente activos, si esa situación se mantuviera en el tiempo, la mitad no acumularán suficientes conocimientos formales para que en su vida adulta puedan acceder a un trabajo decente; y en consecuencia, sus probabilidades de salir de la pobreza estarán seriamente comprometidas. 30 El empoderamiento social es un factor intangible que estimula las relaciones de cooperación entre grupos humanos y fortalece el comportamiento propicio a la acción colectiva a través de la reciprocidad, la confianza mutua, entre personas, grupos y organizaciones. 61

62 Recomendaciones 1. La alta tasa de incidencia del trabajo adolescente (20.7% en el 2007) sugiere que en el marco de las políticas focalizada a la población juvenil, las relacionadas con la protección laboral, las de servicios educativos (educación media) y de capacitación laboral, han de elevarse de prioridad, sin descuidar los esfuerzos por erradicar la participación de los menores de 14 años en actividades laborales. 2. Un enfoque general y coherente del trabajo infantil y adolescente debe, por tanto, aspirar a reducir la pobreza, ofrecer una educación de calidad y adoptar medidas de protección social, incluida la protección de los derechos de los trabajadores, para responder a la realidad multidimensional de este fenómeno social. Conclusiones TRABAJO INFANTIL Y POLÍTICAS PÚBLICAS 1. En Panamá en los últimos diez años, la prevención y abolición progresiva del trabajo infantil se ha ido incorporando paulatinamente en las agendas de los principales actores formales con responsabilidad directa en esa problemática. Ya es un tema presente en las políticas públicas. 2. La República de Panamá no dispone de lo que formalmente en otros países se le denomina como Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, ha definido una estrategia de combate a la pobreza cuya expresión orgánica es el Programa de Red Oportunidades, que se inició formalmente en el 2005 y que incorpora el concepto Transferencias Monetarias Condicionadas. El programa aún no contempla una condicionalidad expresa de que los beneficiarios se comprometan a no involucrar o no permitir que los menores de 14 años participen en actividades laborales. 3. Panamá cuenta también con un Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil y Protección a la Persona Trabajadora y un Plan de Acción para Erradicar el Abuso y la Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes. El CETIPPAT aspira a que los Órganos del Estado asuman, ejecuten y cumplan con los propósitos del Plan Nacional. 4. Si bien se verifican alentadores avances en el en ámbito del diseño de políticas generales, aún una parte de los actores institucionales con responsabilidad directa en el tema no han incorporado en sus respectivas agendas formales mediano y largo plazo los propósitos del Plan Nacional. 5. El sector educativo no cuenta con una agenda formal de mediano y largo plazo. En los documentos oficiales del Ministerio no se hace alusión al trabajo infantil y adolescente. Sin embargo en los últimos dos años el problema empieza a ser considerado. Los centros en Busca de un Mañana y los de Educación Primaria 62

63 Acelerada (EPA), son valorados como alternativas para incorporar desertores del sistema educativo por causa de su incorporación temprana al trabajo y como una estrategia válida para prevenir y erradicar el trabajo infantil. MEDUCA también participa del Programa de Acción para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en la Provincia de Panamá y Colón. 6. Los precedentes indicadores evidencian que el marco de las políticas de salud del Estado panameño, la preocupación del trabajo infantil y adolescente está plenamente incorporada. Queda pendiente, en consecuencia, traducirla en acciones concretas. Recomendaciones 1. Evaluar curso del Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil y Protección a la Persona Trabajadora con la finalidad de establecer cuáles acciones están en proceso de ejecución y cuáles no se han iniciado. 2. Iniciar de inmediato la ejecución del Plan de Acción para Erradicar el Abuso y la Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes. 3. Incluir como parte de las condicionalidades del Programa Red de Oportunidades, el compromiso de retirar los niños y niñas de toda actividad laboral que interfiera con su sano desarrollo y le limite su oportunidad de lograr los necesarios grados de escolaridad para que en su vida de adulto pueda acceder a trabajo de calidad. 4. Dado que la educación es una respuesta acertada ante al trabajo infantil, y en la agenda del MEDUCA la problemática aún no es lo suficientemente visible se sugiere aprovechar a los proyectados nuevos EPA y convertirlos un oferta focalizada para prevenir y contribuir con la erradicación del trabajo infantil. MARCO NORMATIVO Y ÓRGANOS DE DE PROTECCIÓN DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES Conclusiones 1. En el plano normativo Panamá ha logrado avances importantes en su ruta de adecuar su marco jurídico interno aplicable al trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora a las normativas internacionales ratificadas por el país. No obstante los avances logrados, el marco legal vigente contiene varias leyes dispersas y no dispone una ley especial dirigida a la niñez y adolescencia. La buena noticia es que ya existe un Anteproyecto de Ley sobre Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia actualmente depositada en la Asamblea Nacional. 2. En la actualidad los Órganos del Estado con mayor responsabilidad en la protección de los Niños, Niñas y Adolescentes, y en particular, de los laboralmente activos, son el MITRADEL, el MIDES y los denominados operadores de justicia: Procuraduría General de la República, Juzgados de Niñez y Adolescencia y Tribunal Superior de 63

64 Niñez y Adolescencia. La proyectada Ley de Protección Integral de Niñez y Adolescencia establece con claridad las competencias de cada Órgano oficial involucrado. 3. Se observa un proceso de consolidación del Departamento de Trabajo Infantil lo que augura una ampliación de los servicios de inspección laboral especializados en el manejo esa problemática. 4. La legislación panameña contempla sanciones para los casos de violación de las disposiciones nacionales sobre los trabajos peligrosos. De un lado, corresponde a la Dirección General de Trabajo otorgar los permisos de trabajo a las personas menores de edad que lo soliciten y, a través de la Secretaría Judicial, sancionar a los empleadores transgresores de las normas. También dispone de un cuerpo especializado de de operadores de justicia que tienen por misión conocer la violación a los derechos de la niñez y la adolescencia, el Tribunal Superior de Niñez y Adolescencia y 12 Seccionales de Niñez y Adolescencia. Existen también tipos penales que sancionan algunas de las incuestionablemente peores formas de trabajo infantil como la explotación sexual comercial y la trata. Se constata que existe una clara intencionalidad política de fortalecer al conjunto de los operadores de justicia. El Plan para la Prevención y Eliminación de la ESC de NNA, así lo contempla. 5. Se verifica que el rol jugado por el CETTIPAT ha sido relevante para que Panamá haya incorporado en su agenda de políticas públicas el trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora. La experiencia de concertación y articulación desarrollada hasta el presente, enseña a los actores involucrados que la problemática requiere respuestas integrales y coordinadas. 6. El CETIPPAT, según su propio estatuto legal es un organismo de concertación, coordinación, promoción, fomento; sin embargo, en la actualidad se percibe como una entidad que progresivamente ha adquirido identidad propia como órgano ejecutor, más que de coordinador de las políticas públicas. Esa situación no favorece que los verdaderos ejecutores se perciban como tales y puedan, en consecuencia, evadir su responsabilidad otorgándole al tema una prioridad inferior a la que la problemática se merece. Recomendaciones 1. Intensificar los esfuerzos para que la Asamblea Nacional sancione el Proyecto de Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia. La nueva propuesta subsanaría las debilidades del actual marco jurídico, sobre todo, en lo que tiene que ver con la participación de los menores de edad en actividades laborales y peores formas de trabajo infantil. 2. En tanto se apruebe el nuevo marco jurídico se recomienda seguir fortaleciendo, bajo la perspectiva de derechos, la coordinación interinstitucional observada entre el MITRADEL, el MIDES y otras instancias para evitar duplicidad, dispersión de esfuerzos y lograr una visión integral que incorpore la perspectiva laboral en una sola visión de derechos. 64

65 3. El CETTIPAT debería retomar su misión original de organismo de concertación y coordinación de políticas públicas focalizadas en la prevención y erradicación del trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora. Los Órganos del Estado integrantes de ese espacio de concertación y coordinación interinstitucional deben percibirse y actuar como los responsables de las acciones que se pacten en su seno. Conclusiones ACTORES NO GUBERNAMENTALES Y EL TRABAJO INFANTIL Y ADOLESCENTE 1. En Panamá los empleadores (sus empresas y organizaciones empresariales) han venido progresivamente involucrándose con lucha en contra del trabajo infantil. No solo participan de los espacios de concertación de políticas. Dos iniciativas de significativa importancia son apoyadas por dos grupos empresariales. El caso de Proniño y la experiencia de Café Electa. Esas empresas son signatarias del Pacto Mundial de Naciones Unidas. 2. Por su parte los trabajadores panameños han asumido el compromiso de reivindicar la necesidad prevenir y erradicar el trabajo infantil. En el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONAPO), que agrupa a las principales centrales sindicales de Panamá, además de formar parte del CETIPPAT, viene ejecutando desde octubre del 2004 el Plan Operativo Intersindical para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en Panamá. 3. La experiencia del movimiento sindical de Panamá ha trascendido el desarrollo de actividades de sensibilización entre sus miembros, de abogacía o incidencia política para demandar el establecimiento de políticas de trabajo decente y la exclusión de niños y niñas de las actividades laborales. Los centrales sindicales desarrollan acciones inspección laboral en las empresas y en las calles (vendedores ambulantes), en los buses, con la finalidad retirar a los niños y niñas de actividades laborales peligrosas. Alrededor 180 niños y niñas, por intermedio de CONAPO, han sido beneficiados con becas de reinserción al sistema educativo. 4. Desde el ámbito de la sociedad civil, Panamá cuenta con la primera ONG de la región que focalizó, desde su fundación en el año 1992, su quehacer institucional en atender la población de niños, niñas y adolescentes trabajadores. Su modelo de atención integral ha sido emulado por entidades oficiales. En los últimos años otras organizaciones de la sociedad civil han incorporado el tema a sus actividades cotidianas. Recomendaciones 1. La experiencia de los trabajadores panameños organizados en materia de su involucramiento con las acciones de prevención y erradicación del trabajo infantil, así 65

66 como la protección a la persona adolescente trabajadora, debe ser estimulada y alentada desde los Órganos del Estado con responsabilidad en el tema. Los trabajadores organizados pueden convertirse en veedores del cumplimiento de las normativas sobre el trabajo de los menores de edad en el nivel micro de cada empresa. 2. Mantener un diálogo permanente con la Red de Organizaciones No Gubernamentales que focalizan su quehacer en la niñez y la adolescencia para concertar acciones de prevención y abolición progresiva del trabajo infantil. Conclusiones INTERVENCIONES FOCALIZADAS Y BUENAS PRÁCTICAS 1. El Programa de Becas del IFARHU y el liderado por el Despacho de la Primera Dama, demuestran que Panamá, desde la esfera gubernamental, progresivamente está pasando de los enunciados a la concreción de las políticas públicas en materia de prevención y erradicación del trabajo infantil. Confirman que la responsabilidad de eliminar nacionalmente el trabajo infantil es del Estado. Las ONG y la cooperación internacional, son socios de las entidades gubernamentales en la búsqueda de alcanzar ese objetivo. 2. La principal lección que se deriva hasta el presente del Programa del Despacho de la Primera Dama, es demostrar que es posible lograr la deseable y necesaria coordinación interinstitucional para enfrentar problemas de interés nacional. 3. Desde la sociedad civil la experiencia acumulada por Casa Esperanza y su modelo atención integral y las iniciativas particulares reseñadas arriba, patrocinadas por los grupos empresariales, son ejemplos de responsabilidad social empresarial que pueden convertirse en paradigmas de cómo, desde el sector privado, se puede contribuir con la prevención y erradicación del TI. 4. Los programas reseñados, en conjunto están beneficiando directamente a 12 mil niños y niñas en todo el país que cursan grados del nivel primario y de premedia. Desde el sector gubernamental, 6,077 (55%) son beneficiarios de becas; y desde la sociedad civil, un total de 5,000 niños y niñas son atendidos bajo el modelo de Casa Esperanza 5. Por efecto de estos programas, es probable que la tasa de incidencia de trabajo infantil (población 5 a 13 años) haya sido impactada hacia la baja. Sin embargo se requiere un análisis de mayor profundidad para comprobar de manera concluyente el esta hipótesis. Las informaciones que habrá de ofrecer la nueva encuesta sobre trabajo infantil, permitirá realizar ese tipo de estudio. Recomendaciones 1. Documentar la experiencia de coordinación para la ejecución de las políticas públicas generada por el Programa de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil que patrocina el Despacho de la Primera Dama. Su esquema operativo y el control de las condiciones a través de la Tarjeta de Compromiso puede ser emulado por el 66

67 programa Red de Oportunidades u otras iniciativas erradicar el trabajo infantil. orientadas a prevenir y 2. Promover que las empresas que forman parte del Pacto Global Panamá apoyen iniciativas similares a la de Proniño y Café Electa como parte de sus políticas internas de Responsabilidad Social Empresarial. GENERACIÓN DE CONOCIMIENTOS Y MECANISMOS DE SEGUIMIENTO A LAS POLÍTICAS Conclusiones 1. Estos estudios realizados han contribuido a la comprensión del fenómeno en Panamá; no obstante quedan aún interrogantes por responder. Los futuros estudios deberían considerar prioritariamente evaluaciones de impacto de los programas ejecutados, la relación entre la participación laboral de los niños y niñas y su desempeño escolar y sobre peores formas de trabajo infantil. 2. No obstante los esfuerzos desarrollado y patrocinado por el CETTIPAT y la cooperación de IPEC dirigidos a alertar al liderazgo político, empresarial, laboral y la población en general sobre las consecuencias de la participación de los NNA en actividades laborales, los debates en torno la propuesta de la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia devela que aún subsisten en algunos sectores tradicionales de la sociedad, la visión de que los problemas de pobreza de los niños, niñas y adolescentes se resuelven con actos de caridad o permitiéndoles su incorporación temprana al trabajo. Anteproyecto de ley ya cumplió una década de debate. 3. Una parte de la prensa escrita muestra un buen nivel de sensibilización sobre la problemática. 4. El hecho de que en Panamá exista una Red de Apoyo a la Niñez y Adolescencia se puede valorar como indicio de que una parte importante de la sociedad civil organizada está pendiente de la problemática del trabajo infantil. Sin embargo, en el nivel de la comunidad y sus organizaciones (Juntas de vecinos, clubes, asociaciones para el desarrollo, comunidades de carácter religioso, etc.), la movilización en torno a la demanda del cumplimiento de los derechos de los NNA, es aún débil. De igual manera, la capacidad de intervenir desde la esfera social en la construcción de políticas públicas, es aún insuficiente. 5. De aprobarse el Proyecto de Ley sobre Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia se ampliarían los espacios normativos para promover la inclusión del tema en la agenda pública nacional, territorial y local. 6. Panamá registra importantes avances en la construcción de mecanismos de seguimiento monitorea y evaluación de las iniciativas para prevenir y erradicar el TI. Está previsto que en mes de octubre de este año el Departamento de Estadística y Censo de la Controlaría General de la República realice la segunda encuesta nacional de sobre el trabajo infantil. Cuanta con un nivel avanzado de conceptualización sobre 67

68 lo que debe ser un sistema de información, monitoreo y evaluación de las políticas públicas en materia de trabajo infantil. 7. Los pasos dados y los pendientes auguran que el futuro Panamá contará con sistema que brinde información confiable, oportuna y eficaz para fundamentar decisiones de políticas sobre el trabajo infantil y la protección de la persona adolescente trabajadora, pero el reto contar el Sistema, sigue pendiente. Recomendaciones 1. Realizar una evaluación de impacto de los programas de becas escolares cuyo propósito sea examinar si se están logrando los objetivos de prevenir y erradicar el trabajo infantil. 2. Dado la magnitud de la población atendida por los programas actualmente en ejecución, se requiere un estudio de mayor profundidad para comprobar de manera concluyente el esta hipótesis de que tales programas están contribuyendo con la prevención y eliminación del trabajo infantil. Las informaciones que habrá de ofrecer la nueva encuesta sobre trabajo infantil, será un insumo de primer orden para ese tipo de estudio. 3. Otros estudios serían igualmente pertinentes, se requiere mayor conocimientos sobre la relación entre la participación laboral de los niños y niñas y su desempeño escolar y sobre peores formas de trabajo infantil. 4. El mantenimiento de la campaña de sensibilización acerca del impacto negativo de la incorporación temprana al trabajo de niños y niñas, sigue siendo igualmente necesaria. Aún persisten en sectores de liderazgo panameño que no están debidamente edificado sobre esta problemática. Las dificultades relacionadas con la aprobación de la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia, es revelador de esta presunción. 5. De aprobarse el citado proyecto de ley, una acción importante, será promover la organización de los previstos comités locales y distritales de protección de los derechos de la niñez y la adolescencia en los corregimientos y en los distritos. 68

69 8. ANEXOS Tabla anexa 1.1 CONFERENCIAS REUNIONES Y A QUÉ SE COMPROMETE EL PAÍS? PLAZOS La III Conferencia Iberoamericana de Ministras, Ministros y Altos Responsables de la Infancia y la Adolescencia ( 2001) La VII Conferencia Iberoamericana de Ministras, Ministros y Altos Responsables de la Infancia y la Adolescencia (2005) La Agenda Hemisférica para generar Trabajo Decente ( 2006) El libro blanco: La Dimensión Laboral en Centroamérica y la República 1. Desarrollar políticas, planes y programas para la erradicación del trabajo infantil y la eliminación inmediata de las peores formas de trabajo que afectan a niños, niñas y adolescentes.- 2. Cumplir con los Convenios 138 y 182 de la OIT.- 3. Establecer la legislación para la regulación del trabajo de los adolescentes.- 4. Fortalecer y ampliar los servicios de inspección laboral.- 1. Desarrollar un sistema común de indicadores para dar seguimiento a las Metas de la Agenda Iberoamericana para la Niñez y la Adolescencia y su Plan de Acción.- 2. Adoptar y fomentar Planes Nacionales de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil con metas y marcos temporales concretos, o bien, en su caso, incluir acciones, en otros planes, programas o proyectos integrales de infancia y adolescencia.- METAS EN RELACION CON EL TRABAJO INFANTIL 1. Eliminación de las peores formas de TI a un plazo de 10 años. 2. Eliminación del TI en su totalidad en un plazo de 15 años ACCIONES 1. Consolidar una autoridad nacional, responsable de integrar los esfuerzos oficiales y de los actores sociales en el marco de un plan nacional 2. Integrar la acción de los ministerios de economía y asuntos sociales y las de los ministerios de trabajo, educación y salud. 3. Adecuar las leyes nacionales a las obligaciones que emanan de los Convenios núms.138 y 182 de la OIT, 4. Fomentar la formación de las autoridades y los agentes responsables de la aplicación de la legislación nacional en la materia. 5. Elaborar listas consensuadas de trabajos peligrosos e identificar dónde se practican y desarrollar acciones de rescate Incorporar la erradicación del trabajo infantil a las políticas y los programas sociales y económicos de desarrollo, en especial los orientados a la infancia y adolescencia y a la reducción de la pobreza. 7. Prestar especial atención al ámbito rural y promover el desarrollo productivo para los desempleados y subempleados en el sector rural a través, entre otras cosas, de la generación de políticas activas del mercado de trabajo. 8. Mejorar la oferta educativa y de formación profesional. 9. Fomentar políticas de apoyo a la formalización de sectores en que se concentra un alto número de niños trabajadores. 10. Fomentar, entre otras medidas, el desarrollo de programas de transferencias condicionadas, con el fin de mejorar el acceso, la permanencia y la reintegración de los niños y niñas en el sistema educativo y/o de formación profesional. 11. Consolidar y generalizar la medición periódica de la situación del trabajo infantil para facilitar la toma de decisiones y el conocimiento de sus efectos. 1. Establecer una zona libre de trabajo infantil consistente con el Convenio 182 de la OIT, para el final de la década

70 Dominicana. Construyendo 2. Desarrollar calendarios viables, evaluación de necesidades y asignación de sobre el Progreso: Reforzando recursos para lograr este objetivo. el Cumplimiento y Potenciando las Capacidades Fuente: Elaboración propia según fuentes de OIT.- TASA DE RETRASO ESCOLAR 70

Política Nacional en Discapacidad 2011-2021 (PONADIS)

Política Nacional en Discapacidad 2011-2021 (PONADIS) Decreto Ejecutivo : 36524 del 07/04/2011 Política Nacional en Discapacidad 2011-2021 (PONADIS) Ente emisor: Fecha de vigencia desde: Poder Ejecutivo 10/06/2011 Versión de la norma: 1 de 1 del 07/04/2011

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