MARCO DE CONSULTA MODIFICADO SOBRE SOLVENCIA II

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1 COMISIÓN EUROPEA DG Mercado Interior y Servicios ENTIDADES FINANCIERAS Seguros y pensiones Abril de 2006 MARKT/2515/06 MARCO DE CONSULTA MODIFICADO SOBRE SOLVENCIA II Objeto del documento El presente documento constituye una versión revisada del marco de consulta destinado al Comité Europeo de Supervisores de Seguros y Pensiones de Jubilación (CESSPJ) y demás interesados, en relación con el desarrollo de un nuevo régimen de solvencia (Solvencia II) para las empresas de seguro de vida, de seguro no de vida y de reaseguro. El marco de consulta abarca el proyecto Solvencia II en su integridad. Establece los principios de actuación y las directrices que deben presidir la labor de asesoramiento del CESSPJ en relación con el citado proyecto. Además del marco de consulta, se ha solicitado el asesoramiento del CESSPJ sobre aspectos concretos del nuevo régimen de solvencia a través de peticiones específicas de asesoramiento, que se recogen en anexo al presente marco de consulta. El marco de consulta podrá revisarse y actualizarse en el futuro, una vez se conozca el parecer del (CESPJ).

2 MARCO DE CONSULTA SOBRE SOLVENCIA II La Comisión Europea, tras consultar al Comité Europeo de Seguros y Pensiones de Empleo, EIOPC, en sus siglas en lengua inglesa), solicita al (CEIOPS, en sus siglas en lengua inglesa) y demás interesados asesoramiento sobre el desarrollo de un nuevo régimen de solvencia aplicable a las empresas de seguro de vida, de seguro no de vida y de reaseguro, que los Estados miembros y las entidades sujetas a supervisión puedan poner en práctica de manera rigurosa, coherente y armonizada. El objeto del referido régimen de solvencia es proteger a los asegurados y a los beneficiarios. Asimismo, se prevé que contribuya a mejorar la competitividad de las aseguradoras de la UE y favorezca una mejor asignación de los recursos de capital, sin causar perturbaciones significativas en el mercado ni dificultar la innovación en el sector de los seguros. CON SUJECIÓN a las siguientes condiciones: Aspectos generales 1. El nuevo régimen de solvencia debe proporcionar a las autoridades de supervisión las herramientas necesarias y dotarles de las facultades oportunas para evaluar la solvencia global de todas las entidades 1, conforme a un planteamiento prospectivo y basado en el riesgo. El régimen no debe consistir exclusivamente en una serie de parámetros cuantitativos, sino que ha de atender asimismo a aquellos aspectos cualitativos que influyen en la exposición de la empresa al riesgo (capacidad de gestión, procedimientos de control interno y de gestión de riesgos, etc.). Con toda probabilidad, el nuevo régimen de solvencia comportará modificaciones en la mayor parte de las Directivas vigentes en el ámbito de los seguros. 2. Es conveniente que el régimen de solvencia, definido en sentido amplio, se estructure en torno a tres pilares, según el modelo de Basilea II/CRD (Directiva sobre los requerimientos de capital), a saber: requerimientos cuantitativos (primer pilar), actividades de supervisión (segundo pilar) e información a efectos de supervisión y difusión al mercado (tercer pilar). Ello supone tomar particularmente en consideración la interacción entre los aspectos cuantitativos y cualitativos de la supervisión, así como el papel que desempeña la información al mercado. Cabe destacar la importancia del proceso de supervisión prudencial en el segundo pilar. Por otra parte, ha de señalarse que el alcance y la magnitud de cada uno de los pilares no tiene por qué ser idéntica a los de Basilea II. 3. En relación con el primer pilar, el nuevo régimen de solvencia comporta dos tipos de requerimientos de capital cuya finalidad es distinta y cuyo método de cálculo difiere en consecuencia: el requerimiento de capital a efectos de solvencia (SCR en sus siglas en lengua inglesa) y el requerimiento mínimo de capital (MCR, en sus siglas en lengua inglesa). El SCR no puede ser inferior al MCR. 1 Empresas de seguro de vida, de seguro distinto del de vida y de reaseguro, según se definen en las correspondientes Directivas. 2

3 4. El régimen de solvencia debería concebirse de manera que sirva de incentivo para que las entidades sujetas a supervisión midan y gestionen adecuadamente el riesgo. A este respecto, conviene desarrollar principios en materia de gestión del riesgo y supervisión prudencial comunes a toda la UE. Por lo demás, el requerimiento de capital a efectos de solvencia debería cubrir los riesgos cuantificables a que están expuestas las entidades sujetas a supervisión. Este planteamiento basado en el riesgo supone el reconocimiento de modelos internos (ya sean parciales o completos), siempre que éstos contribuyan a una mejor gestión del riesgo por parte de la entidad, reflejen su verdadero perfil de riesgo de manera más exacta que la fórmula estándar y puedan validarse apropiadamente. 5. Los modelos internos pueden arrojar un SCR superior o inferioral que se derivaría de aplicar la fórmula estándar, con sujeción a un límite o suelo mínimo (MCR). Las autoridades de supervisión pueden exigir a las empresas cuyas actividades se aparten sustancialmente de los supuestos que subyacen en la fórmula estándar que elaboren un modelo interno. 6. Si bien el proyecto Solvencia II se centra fundamentalmente en los requerimientos de capital y la supervisión prudencial de las entidades individualmente consideradas, es preciso abordar también los problemas referentes a los grupos de seguros y los conglomerados financieros, y examinar las implicaciones en relación con la normativa vigente (p.ej., la Directiva sobre grupos de seguros (98/78/CE) y la Directiva sobre conglomerados financieros (2002/87/CE)) A este respecto, la aplicación de modelos internos en el contexto de un grupo o un conglomerado, así como los posibles costes y beneficios derivados de la diversificación y la manera de asignación de los mismos constituyen aspectos fundamentales Es preciso reconocer que las decisiones de gestión se adoptan, cada vez más, por la empresa matriz última. Las normas pertinentes deben establecerse, por tanto, al nivel correspondiente, lo que comporta el oportuno reparto de competencias entre las autoridades encargadas de la supervisión adicional de los grupos financieros, en particular por lo que se refiere a la validación de modelos internos. 6.3 La supervisión individual sigue siendo competencia de la autoridad nacional de supervisión. Convendrá imponer normas más rigurosas sobre la distribución adecuada del capital, a fin de garantizar que las entidades dispongan, individualmente, de recursos suficientes. Ello no excluye, no obstante, la posible racionalización de las actividades de supervisión en lo que respecta a grupos sujetos a supervisión en varios Estados miembros. 7. El régimen Solvencia II comporta normas prudenciales de valoración de los activos y pasivos de las empresas de seguros, además de normas en materia de información a efectos de supervisión y de información al mercado. A fin de garantizar la convergencia de todas estas normas y de reducir la carga administrativa que recae sobre las entidades 3

4 sujetas a supervisión, las normas de Solvencia II deberían ser compatibles con las normas contables elaboradas por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB en sus siglas en lengua inglesa). En relación con este planteamiento, cabe formular las siguientes aclaraciones: 7.1. El IASB trabaja actualmente en la segunda fase de su proyecto sobre Contratos de seguro, aunque transcurrirá aún bastante tiempo hasta que se presente la norma definitiva. Así pues, es probable que las disposiciones de Solvencia II sobre valoración, información y difusión se elaboren antes de la aprobación de la correspondiente NIIF (Norma Internacional de Información Financiera). Con todo, convendrá tener presente el resultado probable (véase el apartado 7.2) de la labor del IASB. Aunque siempre es posible proponer añadidos y ajustes a las normas contables del IASB, éstos deben fundamentarse de manera precisa. Las disposiciones de Solvencia II podrán ser objeto de ajustes una vez que el IASB haya finalizado la segunda fase de su proyecto sobre Contratos de seguro La futura NIIF sobre seguros integrará, probablemente, los siguientes elementos: enfoque prospectivo de valoración de activos y pasivos; métodos de valoración que hagan un uso óptimo de la información proporcionada por los mercados financieros; descuento de los flujos de caja correspondientes a los activos y pasivos; en lo que atañe a las provisiones técnicas, publicación del valor esperado o más probable 2 y del margen de riesgo Actualmente, únicamente están obligadas a presentar estados financieros consolidados con arreglo a las NIC/NIIF aprobadas las empresas de seguros de la UE que cotizan en bolsa, si bien los Estados miembros tienen la facultad de ampliar el ámbito de aplicación. El régimen Solvencia II no impondrá la obligación general de aplicar las NIC/NIIF a todas las empresas de seguros. No obstante, algunas normas prudenciales de valoración y normas de información y de información al mercado pueden ser análogas a las NIC/NIIF, y en tales casos es probable que se extienda entre las empresas de seguros el recurso a métodos semejantes a los establecidos en las NIC/NIIF. Aunque no cabe descartar algunas simplificaciones con respecto a determinadas categorías de aseguradoras, los principios generales han de ser aplicables a la totalidad de empresas de seguros 8. El objetivo de alcanzar un grado de armonización adecuado, y a la vez mayor que el actual, debería traducirse en unas normas de solvencia que no demanden requisitos adicionales. El nuevo régimen de solvencia debe establecer una aplicación uniforme y ofrecer el suficiente nivel de protección a los consumidores, favoreciendo al tiempo la competencia leal. 9. El régimen de solvencia establece un nivel prudencial uniforme, tanto en lo que respecta a las provisiones técnicas como a los requerimientos de capital a efectos de solvencia. 2 En las instancias internacionales, se utilizan también los términos corriente y central para referirse a dicha estimación. Sin embargo, el significado de los citados términos puede no siempre coincidir. 4

5 10. En aras de garantizar la coherencia entre los distintos sectores financieros, la configuración del régimen de solvencia debería ser compatible, en la medida necesaria y hasta donde sea posible, con el planteamiento y las normas empleadas en el ámbito bancario. Los productos que comporten los mismos riesgos deberán, en principio, ser objeto del mismo tipo de supervisión y estar sujetos a los mismos requerimientos en materia de adecuación del capital o solvencia. El nuevo régimen de solvencia debe estructurarse de manera tal que facilite la eficaz supervisión de los grupos de seguros y los conglomerados financieros y evite el arbitraje regulador entre sectores financieros y dentro de los mismos. Con todo, debería alentarse la aplicación de un enfoque más exacto o adecuado para medir los riesgos. 11. A través de la compatibilidad del nuevo régimen de solvencia con los trabajos de la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS) y del Grupo Consultivo Europeo de Actuarios/Asociación Internacional de Actuarios (IAA) se promueve la convergencia con otras normas internacionales El Framework for insurance supervision ( Marco de la supervisión de seguros ) y las Cornerstones for the formulation of regulatory financial requirements ( Piedras angulares para la formulación de requisitos financieros reglamentarios ) de la IAIS proporcionan una valiosa base para el desarrollo de un nuevo régimen. 12. A fin de evaluar las repercusiones del nuevo régimen de solvencia en las empresas de seguros, habrán de realizarse uno o varios estudios de impacto cuantitativo, para los que es imprescindible disponer de datos coherentes, lo que exige un análisis de las condiciones para la recogida de datos, la metodología y el calendario de esos estudios. Se ha solicitado al CEIOPS la realización de los citados estudios de impacto cuantitativo en colaboración con las empresas del sector. La evaluación de impacto realizada por los servicios de la Comisión que acompañará la propuesta de Directiva tendrá un alcance más amplio pero será menos pormenorizada que los referidos estudios de impacto cuantitativo. 13. Los sistemas de garantía constituyen el último recurso a la hora de indemnizar a los asegurados y los beneficiarios por las pérdidas sufridas. La elaboración del nuevo régimen de solvencia no debe tomar en consideración la existencia de un sistema de garantía, sino que el nuevo régimen ha de ofrecer suficiente seguridad y grado de confianza en el sector sin necesidad de recurrir a sistema de garantía alguno. 14. Si bien Solvencia II no debería resultar excesivamente oneroso para las pequeñas empresas, no se prevé un tratamiento específicamente diferenciado al respecto. Las pequeñas empresas deberán, por tanto, respetar los mismos principios básicos que todas las demás entidades, aun cuando en determinados ámbitos pueda resultar necesario establecer disposiciones específicas para dichas entidades. 15. Solvencia II habrá de tener debidamente en cuenta las particularidades de las empresas de reaseguro. 5

6 Requisitos cuantitativos (primer pilar) 16. Una de las piedras angulares del nuevo régimen de solvencia es una mayor armonización de las provisiones técnicas. Es preciso establecer provisiones técnicas con vistas a permitir a la empresa cumplir con sus obligaciones de (rea)seguro frente a los asegurados y beneficiarios, teniendo en cuenta los gastos. En consonancia con las Piedras angulares de la IAIS y los resultados previsibles de los trabajos del IASB, las provisiones técnicas deben ser prudentes, fiables y objetivas, y permitir comparaciones entre (re)aseguradores. Deben asimismo ser coherentes con los datos procedentes de los mercados financieros y con los datos disponibles sobre riesgos técnicos de seguros, y hacer un uso óptimo de los mismos. Las provisiones técnicas representan la suma de un valor esperado o más probable y un margen de riesgo El valor esperado o más probable equivale al valor actual esperado de los flujos de efectivo futuros, calculado mediante la correspondiente curva de tipos de interés libre de riesgo, a partir de información actualizada y fidedigna y de hipótesis posibles La utilización de hipótesis posibles significa que en el cálculo de las provisiones técnicas no deben aplicarse valores de rescate mínimos El margen de riesgo cubre los riesgos vinculados a los flujos de caja futuros correspondientes a los pasivos a lo largo de todo su horizonte temporal. Debe determinarse de manera que permita ceder las obligaciones de (rea)seguro o proceder a su liquidación a medida que venzan (run-off). Se atiende así a la incertidumbre sobre el valor esperado o más probable, al tiempo que se protegen los derechos del asegurado. Cabe plantearse, como hipótesis de trabajo, dos posibles maneras de calcular el margen de riesgo. Puede, por una parte, calcularse como la diferencia entre el percentil 75 de la distribución subyacente de probabilidades hasta la liquidación (run-off) y el valor esperado o más probable, si bien el margen de riesgo debería ser igual, como mínimo, a la mitad de la desviación estándar a fin de tomar en consideración las distribuciones marcadamente asimétricas. Alternativamente, el margen de riesgo puede calcularse a partir del coste que supone mantener el SCR a efectos de solvencia para cubrir las obligaciones vigentes hasta su liquidación (run-off). Para evaluar las ventajas de uno y otro método, es preciso recopilar aún más datos sobre su impacto cuantitativo. Sería preferible aplicar un mismo método a todas las empresas de seguros, con independencia de su tamaño, grado de sofisticación o ramo de actividad. Sin embargo, la especificidad del seguro de vida y del seguro distinto del de vida puede exigir tratamientos diferenciados. También podría permitirse a las pequeñas empresas utilizar una versión simplificada del método seleccionado. Toda decisión en cuanto a la oportunidad de aplicar, en determinadas circunstancias, métodos distintos para la determinación del margen de riesgo se basará en criterios objetivos y no estará sujeta a la discrecionalidad de los Estados miembros. 3 En las instancias internacionales, se utilizan también los términos corriente y central para referirse a dicha estimación. Sin embargo, el significado de los citados términos puede no siempre coincidir. 6

7 17. El requerimiento de capital a efectos de solvencia (SCR) corresponde a un nivel de capital que permite a la entidad absorber pérdidas significativas no previstas y ofrece garantías razonables a los asegurados y beneficiarios. Cuando una empresa de seguros no satisfaga el SCR, estará obligada a restablecer, en un plazo determinado, el importe correspondiente al SCR, conforme a un plan concreto y viable que someta a la aprobación de la autoridad de supervisión. Los parámetros del SCR deben calibrarse de tal manera que se tomen en consideración los riesgos cuantificables a que está expuesta toda entidad con una cartera de riesgo diversificada, y sobre la base de la dotación de capital económico que corresponda a una probabilidad de ruina del 0,5% (valor en riesgo del 99,5%) y un horizonte temporal de un año. El citado porcentaje constituye meramente una hipótesis de trabajo. La ruina se produce cuando la cuantía de los activos admisibles es inferior a la de las provisiones técnicas, según éstas se definen en el apartado 16. Deben definirse los métodos aplicables para comprobar que se alcance efectivamente ese nivel. Por lo demás, el SCR ha de fijarse partiendo del supuesto de gestión continuada. Estos principios serán aplicables tanto si se recurre a una fórmula estándar como si se utiliza un modelo interno. 18. La fórmula estándar para el cálculo del SCR puede basarse en distintos parámetros: puede tratarse, por ejemplo, de una fórmula basada en factores, o basada en distribuciones de probabilidades o escenarios, o en combinaciones de esos parámetros. Es preciso estudiar cuál pueda ser la fórmula estándar más idónea, que atienda a las particularidades de la actividad en el ramo del seguro de vida, en el del seguro no de vida y en del reaseguro, y que por tanto presente variaciones en función del ramo específico de que se trate. 19. El requerimiento mínimo de capital (MCR) corresponde a un nivel de capital por debajo del cual se pondrá en marcha la adopción, por parte del supervisor, de actuaciones supervisoras definitivas. El nivel del MCRse fijará tras realizar los oportunos estudios de impacto cuantitativo. Se calculará de manera más sencilla y directa que el SCR, dado que ese tipo de intervención puede estar sujeta a la autorización de los tribunales nacionales. A fin de facilitar y estabilizar la transición al nuevo régimen de solvencia global, es conveniente que el MCR responda a un esquema simple, como ocurre con las Directivas de Solvencia I, manteniendo al tiempo un nivel prudencial adecuado. Estará, además, sujeto a un límite mínimo absoluto. 20. Los riesgos que los requisitos de capital están destinados a cubrir deben basarse en la clasificación del riesgo de la IAA e incluyen los siguientes: riesgo de suscripción, riesgo de crédito, riesgo de mercado, riesgo operativo y riesgo de liquidez. La clasificación del riesgo de la IAA puede ser objeto de añadidos y ajustes, siempre que estén fundamentados de manera precisa. En la medida en que los citados riesgos no sean cuantificables, se abordarán en el contexto del segundo pilar. 7

8 21. La posibilidad de utilizar modelos internos en sustitución de la fórmula estándar de determinación del SCR exige la validación previa del modelo interno a tal efecto. Deben establecerse y armonizarse los criterios y el procedimiento de validación. Puede asimismo autorizarse la utilización de modelos parciales, siempre que éstos satisfagan las condiciones de validación, entre otras, la de compatibilidad con la fórmula estándar. Actividades de supervisión (segundo pilar) 22. Las actividades de supervisión deberían estar orientadas a identificar aquellas entidades que, por sus características financieras, organizativas o de otro tipo puedan presentar un perfil de riesgo más elevado. Tales entidades pueden verse obligadas a mantener una dotación de capital a efectos de solvencia mayor que la que se deriva del SCR, y/o a adoptar medidas tendentes a reducir los riesgos que asuman. Debe, además, lograrse una mayor armonización de los métodos, las herramientas y las facultades de supervisión mediante el desarrollo de normas y metodologías comunes, p.ej., de cara al procedimiento de validación de modelos internos. Se trata, pues, de ir más allá del proceso de supervisión prudencial definido en Basilea II. Este capítulo comporta también una mayor cooperación entre autoridades de supervisión, así como evaluaciones inter pares. Información a efectos de supervisión y difusión al mercado (tercer pilar) 23. La presentación de información armonizada a las autoridades de supervisión por parte de las empresas de seguros ( información a efectos de supervisión ) será parte importante del futuro marco normativo de la UE. La información a efectos de supervisión trasciende el concepto de normas de información financiera, e incluye distintos tipos de información que los supervisores necesitan para ejercer sus funciones. Se trata de información que por lo general no es del dominio público. Por otra parte, la transparencia y la difusión de información al mercado servirá para reforzar la disciplina y consolidar los mecanismos de mercado. 24. En el marco de Basilea II, las exigencias del tercer pilar se refieren exclusivamente a la información al mercado, en tanto que la información a efectos de supervisión sólo se armoniza hasta un determinado nivel. Siempre que se garantice la compatibilidad, se considera necesaria la inclusión expresa de ambos ámbitos en el proyecto Solvencia II. 25. A fin de reducir la carga administrativa que pesa sobre las entidades sujetas a supervisión, los requisitos en materia de información a efectos de supervisión y de mercado deben estar en consonancia con los elaborados por la IAIS y el IASB. Han de ser asimismo compatibles con los aplicables en el sector bancario. Pueden proponerse añadidos y ajustes, siempre que se justifiquen de manera precisa. Los aspectos de confidencialidad inherentes a las exigencias en materia de información al mercado deberán examinarse detenidamente. 8

9 ADEMÁS: Revisión del marco de consulta 26. El presente marco de consulta podrá ser objeto de revisión por la Comisión, una vez conocido el parecer del EIOPC. Así pues, el marco de consulta está llamado a convertirse en un documento de referencia dinámico en cuanto a los criterios de desarrollo del nuevo régimen de solvencia. 27. El papel del CEIOPS en el desarrollo del nuevo régimen de solvencia es particularmente importante. Así, si en el curso de sus deliberaciones llega a la conclusión de que debe revisarse el presente marco de consulta o de que se impone una elección entre varias opciones determinadas, informará de ello a la Comisión, exponiendo las ventajas y los inconvenientes de las distintas opciones. Pensiones / Fondos de pensiones de empleo 28. El artículo 17 de la Directiva 2003/41/CE establece un nexo entre los requisitos de capital a efectos de solvencia aplicables a los fondos de pensiones de empleo y los aplicables a las empresas de seguro de vida. No obstante, los requisitos aplicables a los fondos de pensiones de empleo representan, en sí, un tema importante y diferenciado sobre el que se volverá cuando se proceda a las revisiones previstas en la mencionada Directiva. Peticiones específicas de asesoramiento 29. El presente marco de consulta se complementa con las recomendaciones formuladas por el CEIOPS en respuesta a las peticiones específicas de asesoramiento sobre cuestiones de particular relieve con vistas al desarrollo de un nuevo régimen de solvencia. Antes de solicitar al CEIOPS cualquier petición de asesoramiento específica, la Comisión consultará al EIOPC. 30. Las peticiones de asesoramiento específicas se considerarán parte integrante del presente marco de consulta y se anexarán al mismo. 31. Las peticiones específicas de asesoramiento serán objeto de revisión de manera análoga al marco de consulta. Presentación de informes 32. El EIOPC debe presentar a la Comisión, con periodicidad cuatrimestral, informes sobre las recomendaciones formuladas en relación con el nuevo régimen de solvencia. Cuando proceda, se presentarán informes con mayor frecuencia, p.ej., cuando deban adoptarse decisiones estratégicas. 9

10 33. Tras la elaboración de la Directiva marco, será preciso formular orientaciones y establecer normas más pormenorizadas, tanto a través de disposiciones de aplicación como de recomendaciones de supervisión, en su caso. El EIOPC deberá, pues, proseguir y profundizar su análisis. A fin de ayudar a la Comisión en la preparación de los mandatos que puedan resultar necesarios con vistas a la elaboración de las citadas disposiciones, y de mantener al EIOPC informado de sus trabajos, es conveniente que el EIOPC siga presentando informes de situación con periodicidad cuatrimestral. Siempre y cuando atienda a los objetivos de las peticiones de asesoramiento, el EIOPC gozará de plena discrecionalidad a la hora de elaborar los citados informes cuatrimestrales, salvo que se disponga otra cosa. Publicación 34. En aras de la transparencia, la Comisión publicará en sus páginas de Internet dedicadas a los seguros, tras consultar con el EIOPC, el presente marco de consulta y las peticiones específicas de asesoramiento. 10