II CONTENIDO DE LOS ESQUEMAS DE ACCESO EN LA INICIATIVA PARA LA CUENCA DEL CARIBE, LA RONDA URUGUAY Y EL TLCAN

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1 Organizacion Internacional del Trabajo ACT/EMP PUBLICACIONES [Tapa] [Indice] LA INDUSTRIA DE LA M A Q U I L A E N C E N T R O A M E R I C A II CONTENIDO DE LOS ESQUEMAS DE ACCESO EN LA INICIATIVA PARA LA CUENCA DEL CARIBE, LA RONDA URUGUAY Y EL TLCAN [Précédent] [Siguiente] II.1 Introduccion Para sistematizar la exposición y ubicarnos en un contexto más amplio con referencia a la maquila discutiremos brevemente acerca de los sistemas preferenciales que benefician a los países centroamericanos de diversas maneras en Estados Unidos. Esto se justifica en la medida en que las ventas del sector se dirigen en más de un 90 por ciento hacia ese mercado. Un tratamiento específico del Sistema Generalizado de Preferencias europeo se encuentra en Fallas, Gitli y Vargas (1997). No obstante, hemos considerado de interés agregar hacia el final del capítulo algunos comentarios acerca del régimen equivalente a la maquila estadounidense en la Unión Europea. Es conveniente tener en cuenta al analizar tales esquemas, que se pueden ver afectados tanto por la cuestión del monto del arancel como del nivel o la posibilidad de ver limitadas las exportaciones hacia Estados Unidos con base en cuotas u otras restricciones a las mismas preferencias. Distinguimos entonces cuatro niveles de sistemas de acceso: a) el esquema de la Nación Más Favorecida (NMF), b) el esquema del Sistema Generalizado de Preferencias, c) el esquema de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC), y d) el esquema de maquiladoras. Todos ellos pueden tener cruces entre sí, pero es necesario tener claro que son diferentes en su base legal y en su operatividad. II.1.1 El esquema de la Nación Más Favorecida (NMF). Los Estados Unidos, a diferencia de otros países, han conservado un arancel diferenciado para la NMF y para el resto del mundo. Todas las naciones que están en el GATT-OMC y algunas que no lo están, gozan de tal preferencia. Quienes no tienen este beneficio pagan un arancel que puede ser substancialmente elevado a la hora de exportar hacia Estados Unidos. La diferenciación se creó en el pasado como un instrumento de castigo hacia las naciones comunistas. Hoy en día su valor consiste en la amenaza de hacer perder tal status, con base en motivos políticos, a ciertos países como China. Por su parte, los productos que entran en la columna de aranceles de NMF pueden tener desde aranceles cero, hasta niveles de por ciento y aún más, dependiendo del producto, con un promedio general sumamente reducido, que oscila alrededor del 4 por ciento. En los casos en los que el arancel NMF es cero,

2 2 obviamente todos los países que comercian con Estados Unidos bajo este tratamiento están en igualdad de condiciones y no tiene sentido hablar de preferencias, a menos que el producto esté sujeto a cuotas preferenciales, de las que existen muy pocos casos. II.1.2 El Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) Este esquema prevé exoneración de derechos de importación en los Estados Unidos para aproximadamente 4,500 productos de 134 países en desarrollo designados beneficiarios. El programa comenzó a operar el l de enero de 1976 con base en la Ley Comercial de 1974 por un período de 10 años. La autorización fue renovada con la Ley Comercial de 1984 y hasta julio de A partir de esa fecha hubo renovaciones por períodos relativamente cortos, a veces con demoras tales que se debieron enfocar con carácter retroactivo. La última renovación en momentos de escribir estas líneas, es del 20 de agosto de 1996 y se extenderá hasta el 31 de mayo de El SGP es una concesión unilateral de preferencias arancelarias basada en una propuesta efectuada años atrás por la UNCTAD. Estas preferencias son concedidas por países desarrollados a los países en desarrollo bajo un sistema "generalizado". Esto es, cada país desarrollado tiene una lista diferente de productos a los que brinda acceso preferencial (sobre una base en principio no discriminatoria) a naciones en desarrollo (los países de la Unión Europea comparten una misma lista). Este acceso preferencial es solamente arancelario. No contiene previsones ni compromisos sobre cuotas. Por ejemplo, el azúcar en Estados Unidos forma parte del SGP, lo cual no impide que su acceso sea restringido por un sistema de arancelcuota. Los productos que se benefician del SGP tienen sin embargo algunas limitaciones que conviene tener en cuenta (esto es válido para Estados Unidos solamente; para el caso europeo véase Fallas, Gitli y Vargas 1997). i. Un país puede "graduarse", es decir, quedar fuera del SGP por ser declarado suficientemente competitivo en función -entre otras posibles variables- de su PIB per cápita. Tal resultado ocurrió con los cuatro "tigres" del sudeste asiático. ii. El producto debe cumplir con los requisitos de tener un mínimo de 35 por ciento de valor agregado nacional, y no puede ser resultado de un mero acto de ensamblaje. De lo contrario no se beneficia del esquema. iii. El razonamiento de las naciones industriales es que el SGP existe para apoyar el crecimiento de la competitividad de los países en desarrollo. Así, cuando de acuerdo a ciertos indicadores el país llega a ser suficientemente competitivo en determinado producto, pierde elegibilidad para tal producto para el siguiente período. De este modo, el año entrante podrá continuar sus exportaciones del SGP para todos los demás bienes elegibles. En cambio, este artículo en particular deberá pagar el arancel de la NMF. Tal limitación se conoce como la "cláusula de la necesidad competitiva". Como regla general se pierde la elegibilidad si a) las importaciones provenientes de un país específico representan más de un 50 por ciento del total de importaciones de Estados Unidos de ese producto, o b) las importaciones de ese bien de determinado país exceden de un cierto valor recalculable anualmente de acuerdo al crecimiento del PIB de Estados Unidos, y que fue de alrededor de 114 millones de dólares en Para países relativamente más desarrollados el límite llega al 25 por ciento o a aproximadamente 37 millones de dólares. Si los bienes no son producidos en los Estados Unidos se puede obtener una dispensa de esta limitación, así como en el caso

3 3 de que las importaciones sean muy bajas (de minimis). México y Brasil son los países más frecuentemente afectados por los límites de la "necesidad competitiva". De los países de la Cuenca del Caribe la República Dominicana es el que ha tenido algunas limitaciones, las que como veremos después han sido resueltas mediante el mecanismo de la ICC. II.1.3 La Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC). La Ley para la Recuperación Económica del Caribe fue aprobada en agosto de 1983 y entró en vigencia el 1 de enero de En pocas palabras consiste en una concesión unilateral por parte del Gobierno de los Estados Unidos de exoneraciones arancelarias (casi todas ellas a cero arancel) para una gran parte de sus productos, con un conjunto de excepciones definidas: textiles y vestuario, calzado, atún, petróleo, ciertos relojes y artículos de cuero. (39) La diferencia central con el Sistema Generalizado de Preferencias vigente desde 1974 es que en el SGP los productos que entran en la lista (que es general para todos los países en desarrollo beneficiarios) lo hacen de manera individual, luego de un estudio por parte del Gobierno de Estados Unidos. Si bien las excepciones obligatorias son similares a las de ICC, existen muchos productos, especialmente agrícolas que forman parte de ICC, pero no del SGP. Existen varias diferencias de matiz entre el SGP y la ICC que podrían ser objeto de un análisis aparte. Por ahora nos concentraremos en las siguientes: La extensión en materia de productos de la ICC es muy superior a la del SGP. Todos los productos beneficiados por el SGP forman parte de ICC, pero el caso inverso no es cierto. En la ICC no existen mecanismos explícitos de graduación para países ni hay referencia a la cláusula de la necesidad competitiva. De esta manera, en los casos en que un producto pierde elegibilidad para el SGP por exportarse -digamos- más de 114 millones de dólares desde un mismo país de la Cuenca, la mantiene bajo la ICC. Esto ha ocurrido con la República Dominicana en varios oportunidades. Si bien en ambos casos se trata de esquemas de preferencia no contractuales (unilaterales), a partir de las modificaciones a la Ley efectuadas en agosto de 1990, la ICC tiene carácter permanente. El SGP depende de sucesivas renovaciones. En los casos en que un país cualquiera o varios países subsidian sus exportaciones de productos específicos y si están todos ellos sujetos al Código sobre Subsidios y Derechos Compensatorios, Estados Unidos debe demostrar a) la existencia del subsidio, y b) que causa daño a su producción. Algo similar ocurre cuando los productos son objeto de dumping, es decir, cuando se venden a precios inferiores "a su justo valor". En ambos casos, para aplicar una medida compensatoria (un arancel adicional que compense al dumping o al subsidio) se debe demostrar el daño que causa la práctica de comercio desleal, y para ello se pueden acumular las exportaciones de varios países que incurran en tales prácticas. De esta manera se hace más fácil imponer tal sanción. Por el contrario, en el caso de los países de la ICC, desde la enmienda de 1990 solamente se pueden acumular para tales efectos las exportaciones de países que sean todos ellos beneficiarios de la ICC (40) En 1993 Trinidad Tobago se benefició de tal disposición en un caso de acusación de dumping en las exportaciones de varillas de acero de ese país en conjunto con Brasil, Canadá y Japón. La decisión de la Comisión de Comercio Internacional fue de existencia de daño, pero se excluyó a Trinidad Tobago de responsabilidad (Gitli 1994). Resulta difícil suponer una situación en que las

4 4 exportaciones de países de la Cuenca lleguen a causar daño en el mercado de Estados Unidos (41) II.1.4 Programas de maquilado. El término actual utilizado en la nomenclatura oficial de Estados Unidos es "producción compartida" (del inglés "production-sharing") y en el tratamiento común se hace referencia simplemente a las "subpartidas y " del Sistema Armonizado de Clasificación Arancelaria (SAC). Estas subpartidas tienen significado exclusivamente aduanero y permiten un tratamiento especial para ciertos productos de Estados Unidos procesados o ensamblados fuera de ese país para luego ser regresados. Los derechos aduaneros a pagar son los normales de la NMF, pero se calculan solamente sobre el valor agregado de los productos. En otras palabras, la parte de valor incluida en el insumo retornado no paga derechos al reingresar a Estados Unidos. El proceso de maquila -como régimen de importaciones en Estados Unidos- hizo su aparición en los años cincuenta, cuando la economía estadounidense comenzó a afrontar la competencia internacional. La fracción se inició en 1956, en tanto que la empezó en 1963 (CEPAL 1995:5). Cuando los problemas de rentabilidad se hicieron sentir, inicialmente se sustituyó mano de obra por capital. Empero, esto no fue suficiente y se comenzó un proceso de relocalización de industrias hacia donde los salarios eran menores. El proceso productivo se segmentó entre fases más intensivas en capital y conocimiento, y actividades intensivas en mano de obra, las que casi invariablemente se concentraban en el exterior (42) Es de extrema importancia, para efectos conceptuales entender que, a pesar de haberse incluido la maquila como un régimen preferencial en esta clasificación (que lo es desde el punto de vista aduanal), no es tanto una concesión efectuada a otros países, como una forma de expandir las exportaciones del país que establece el sistema. Consiste en una especie de apuesta a la utilización de insumos intermedios nacionales. Por ejemplo, si el país A estableció un arancel de 17 por ciento al producto x, donde el valor de mercado es de $100, el importador deberá pagar $17 al ingresar el producto y el saldo comercial del país A será de $-100. En cambio, si el país establece que cuando el insumo y producido en el país A forma parte del producto x, no pagará arancel al regresar a su país, y si y entra en x en una proporción de 60 por ciento, entonces el arancel de 17 por ciento se calculará solamente sobre el componente extranjero, que es de $40. En este caso, el importador en A deberá pagar solamente $ 6.8 (17 por ciento de $ 40) (43) Pero ahora el balance comercial será de $- 40, dado que en A se fomentó la exportación de $60. No sólo estamos viendo una mejora del saldo comercial, sino el crecimiento en el empleo en el país A que acompaña el crecimiento de sus exportaciones. Este sería el enfoque estructural convencional. Empero, el enfoque directamente empresarial tiene una importancia similar, sino mayor. Desde este ángulo, las operaciones de intercambio descritas en el párrafo anterior son menos relevantes. Lo que ha ocurrido en realidad es que el productor del país A desplazó a otro competidor del país C (asiáticos o hasta europeos) al estar en condiciones de producir el producto x en $100. Si hubiera insistido en elaborar el producto íntegro dentro de sus plantas domésticas, su costo final probablemente hubiera sido de $140, con lo que sería desplazado del mercado interno por un producto que entra con un precio de $117. En este caso, la maquila constituye un eje central de la estrategia de supervivencia de la firma del país A. En una presentación escrita por Larry K. Martin, presidente de la AAMA (American Apparel Manufacturers Association, que representa más del 70 por ciento de la producción de prendas de vestir de Estados Unidos) sostenía:

5 5 "Es importante comprender que la producción que se trasladó de Estados Unidos [hacia México y los países de la ICC] ya no era viable en Estados Unidos. Sin los incentivos del 807, el TLCAN, y esperamos que la paridad para los países de ICC, esta producción se hubiera ido al Lejano Oriente, donde las compañías americanas tienen poco que ver con el proceso de manufactura" (Larry K. Martin, c. 1996) (44) Conviene aclarar que el sistema de producción compartida no tiene nada que ver con el SGP o la ICC. Se trata de un sistema con el cual en un pasado no muy lejano uno de los principales beneficiarios era la República Federal Alemana, así como algunos países asiáticos (45). Sin embargo, acompañando a la ICC existen algunos beneficios adicionales que es necesario tomar en cuenta y que veremos más adelante. II.2 LA RAMA TEXTIL-VESTUARIO: UN CASO ESPECIAL A TRAVES DE LOS DISTINTOS REGIMENES DE ACCESO II.2.1 La especificidad de la rama Textil-Vestuario Para los países desarrollados la rama Textil-Vestuario es sin duda la más sensible (46) entre las industriales. Si bien durante años estos países han sustraído los productos agrícolas de la esfera de las disciplinas del GATT, entre los no agrícolas se destaca esta rama por ser intensiva en el uso de mano de obra y un primer paso obligado para casi toda nación en vías de industrialización. La ironía de la historia radica en que se trata de la misma rama con la que Inglaterra inició la expansión del capitalismo a nivel mundial y cuyo comercio se buscó liberalizar desde el siglo pasado para fomentar precisamente dicha expansión. Los países industrializados no han tenido grandes crecimientos en la productividad del sector, que también en ellos es considerado atrasado y poco competitivo. Por este motivo, presionaron exitosamente para detener la expansión del comercio en estos bienes en el flujo "sur-norte". En 1962 se negoció el Acuerdo de Largo Plazo sobre el Comercio Internacional en Textiles de Algodón (ALP) bajo la égida del GATT. En diciembre de 1973, representantes de 50 naciones, también reunidos bajo la égida del GATT negociaron el Acuerdo Multifibras sobre el Comercio Internacional de Textiles (AMF) -sucesor del anterior- el que entró en vigencia el 1 de enero de 1974 por un período de 4 años. Fue renovado una y otra vez con varios cambios, hasta incluir productos de algodón, lana, de fibras artificiales, vegetales y de seda, y de hecho, está integrado dentro de la Organización Mundial del Comercio, a través de los compromisos establecidos en el Acta de Marrakesh. Conviene destacar que el AMF es prácticamente el único acuerdo negociado dentro del GATT que determina restricciones no arancelarias bajo la forma de cuotas. EL GATT -recordemosnació precisamente para eliminar las cuotas del comercio internacional, entre otras cosas. Las restricciones estuvieron dirigidas, en el AMF, desde los países industrializados contra los países en desarrollo, con el pretexto de "permitir la expansión ordenada del comercio mundial de textiles". El AMF es solamente un cuerpo acordado de disciplinas para negociar acuerdos bilaterales entre países industrializados y países en desarrollo. Dentro de este marco, Estados Unidos negoció acuerdos bilaterales con 28 naciones. También tienen acuerdos similares con 9 países no firmantes. Todos estos convenios regulaban aproximadamente un 68 por ciento de las importaciones de la rama en 1989.

6 6 Los aranceles de importación para este grupo de productos en Estados Unidos se encuentran entre los más elevados, pudiendo llegar hasta 60 por ciento ad valorem (47). No existen diferencias entre los aranceles que se recaudan de países desarrollados o en desarrollo, ni a favor de uno o de otro (los productos de la rama no están incluidos tampoco en sistemas preferenciales como en el SGP o ICC). En el Recuadro II-1 se aprecian los aranceles promedio de la rama, que en cada categoría son superiores a los promedios de la industria en general. De esta manera, 14 capítulos, de un total de 97 que componen el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías cubriendo todo el universo del comercio exterior, tienen un arancel promedio de 17.2 por ciento frente a un promedio general de 3.5 por ciento. En el capítulo I, cuadro I-3, vemos los aranceles de la Nación más Favorecida en 1997, pagados efectivamente por los países centroamericanos. El promedio para toda la región fue de 18.5 por ciento (ponderado por las importaciones efectivas de 1995), lo que indica que -Ronda Uruguay mediante- no se notan diferencias en los aranceles generales que enfrenta el sector de la confección. Los acuerdos bilaterales establecidos al amparo del Acuerdo Multifibras son bastante variados en su forma y contenido. Algunos establecen un techo "agregado" sobre la totalidad de exportaciones de textiles o vestuario, o sobre exportaciones de la rama basadas en algodón, lana, etc. Otros topes pueden ser establecidos por grupos de productos, o categorías específicas de "productos sensitivos". Cada renovación del AMF ha permitido agregar nuevos productos a la lista, cubriendo mayores proporciones del comercio mundial de textiles. Un acuerdo bilateral contiene varios tipos de restricciones cuantitativas entre las que destacan de manera general las siguientes (48). a. Límites Específicos. Son las cuotas físicas automáticas establecidas de antemano en cada acuerdo, con una tasa autorizada de crecimiento anual de 6 por ciento y reglamentaciones para trasladar a otros años porciones no utilizadas. b. Niveles de Consulta Designados. Son niveles restrictivos cuantitativos de índole no automática. Al llegar a tales niveles se pueden discutir las posibilidades de acceso de cantidades adicionales.

7 7 Recuadro II - 1 Aranceles promedios pagados por México en Estados Unidos previo a la vigencia del TLCAN Los aranceles promedios ponderados por el comercio para el acceso de productos mexicanos bajo el sistema de Nación Más Favorecida, eran los siguientes: Fuente: Bannister & Low (1992, p. 5). Vestuario 18.3 % Confección simple 9.0 % Telas 8.9 % Hilados 10.6 % TOTAL 14.0 % Nota: Estos promedios son similares a los que enfrenta el resto de los países, en particular los centroamericanos, y han variado en muy poco como resultado de la Ronda Uruguay (véanse las secciones I.4.2 en el capítulo I y la II más adelante). Se puede apreciar el escalonamiento de los aranceles: a mayor valor agregado mayor aramcel. En 1992 el promedio ponderado de los aranceles estadounidenses de la rama con respecto al resto del mundo era de 17.2 por ciento, en tanto que el promedio general de todos los bienes era de 3.5 por ciento (USITC 1994, p. 2-14). Cada acuerdo contiene además disposiciones de consulta y una cláusula que establece que sus importaciones no serán restringidas en beneficio de otros países con los cuales no existen acuerdos similares El Comité de Textiles adoptó el 9 de diciembre de 1993 la decisión de mantener en vigor el Acuerdo Multifibras por un período de 12 meses adicionales. Por lo tanto finalizó el 31 de diciembre de 1994 y fue sustituido por el Acuerdo de Textiles de la Ronda Uruguay. II.2.2 La maquila en el sector textil-vestuario En 1963 Estados Unidos introdujo un programa de maquilado conocido como ingreso aduanero "806.30" y "807.00". Bajo este programa de "producción compartida" (Production Sharing, es su nombre oficial en inglés), los insumos salen de Estados Unidos y regresan luego de haber sido objeto de alguna operación elemental, intensiva en mano de obra (49). Al regresar, causan derechos de internación (aranceles) solamente en relación al valor que ha sido añadido en el exterior (v.g., por el valor del "servicio") (50). Desde el 1 de enero de 1989, con la entrada en vigencia del Sistema Armonizado para la Designación y Codificación de Mercancías (SA) en Estados Unidos, el régimen pasó a pertenecer al capítulo 98 y los esquemas pasaron a ser designados como " " y " ". Bajo la provisión (51) los bienes importados por Estados Unidos utilizando componentes manufacturados en Estados Unidos son objeto de derechos de importación por el valor agregado, independiente de si requieren luego procesamiento adicional o no. Las operaciones que se realizan fuera del país deben ser consideradas "asociadas con el proceso de ensamble, pero no deben constituir operaciones de manufactura".(usitc, 1994, p. 1-1).

8 8 Cuadro II - 1 Porcentaje del valor total importado bajo el régimen que entran sin pagar derechos de internación en Estados Unidos. Año 1994 Vestuario 62 Calzados 15 Vehículos 10 Cableado eléctrico para 56 vehículos Televisores, radios y partes 33 Electrodomésticos 51 Computadoras 30 Componentes microelectrónicos 55 Equipos médicos 43 Total ponderado 33 Fuente.- USITC 1996, p. 2 La regla general es que los componentes deben ser productos de Estados Unidos. Sin embargo, materiales provenientes del exterior (por ejemplo telas) pasan a ser estadounidenses si son cortados en ese país. Podemos concluir entonces que la tela para el maquilado puede provenir de cualquier lugar, en tanto sea cortada en Estados Unidos. En la sección II.2.3 de este capítulo veremos que para programas de cuotas menos restrictivas en los casos de países de la Cuenca del Caribe o de México, se exige que la tela sea originaria de Estados Unidos, pero solamente a efectos de las cuotas ampliadas. En otras palabras, basta que la tela sea cortada en Estados Unidos para que la prenda de vestir cosida fuera del país califique bajo el régimen , pero en el caso de México y los países de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC), el que la tela haya sido fabricada o no en Estados Unidas determina diferencias en el sistema de cuotas y también en los esquemas de desgravación negociados bajo el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). II.2.3 La maquila en el sector textil-vestuario y la ICC II Aspectos generales La rama Textil-Vestuario no es objeto de preferencias ni en el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) ni en la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC y es así por voluntad expresa de los legisladores estadounidenses. Por lo tanto, cualquier cambio en el status actual de excepción depende de éstos. La máxima ironía consiste en que la rama -sin preferenciasexplica más de la mitad del valor de las importaciones de Estados Unidos desde los países centroamericanos (véase el cuadro I-1 en el capítulo I).

9 9 En la ley que reformó la ICC en 1990 se produjo un cambio sustancial por el cual se alteró el esquema del maquilado solamente para estos países. De acuerdo al nuevo sistema (nota 2, Subcapítulo II del Capítulo 98 del SAC) ya no se paga el arancel sobre la parte del valor agregado (quedando exceptuados de este beneficio los productos de la rama de textil-vestuario y petróleo y derivados). Esta disposición ha permitido en los últimos años incrementar las exportaciones de calzados (maquilados) hacia Estados Unidos, sobre todo desde la República Dominicana (recordemos que los calzados originarios de la Cuenca están también excluidos de los beneficios de exoneración de ICC y por lo tanto pagan el impuesto normal de la Nación Más Favorecida). II El Programa de Acceso Especial y el Régimen Especial Aunque los productos de la rama textil-vestuario están en general excluidos de la ICC, los Estados Unidos han venido negociando acuerdos bilaterales desde 1986 con varios países de la Cuenca con el objeto de mejorar el acceso de sus productos en el mercado estadounidense, dentro del contexto global de la política textil de Estados Unidos. El Programa de Acceso Especial (Special Access Program) para la Cuenca del Caribe fue anunciado el 26 de febrero de 1986 por el presidente Reagan. Está disponible para todos los países designados beneficiarios de la ICC. Los acuerdos contienen: a. Límites Específicos, o Niveles de Consulta Designados. Los primeros se incrementan en un porcentaje anual predefinido, mientras que los segundos se incrementan solamente luego de consultas bilaterales. Estos límites son comunes en el Acuerdo Multifibras y se aplican a los productos que a) son originarios de la ICC (que no entran como productos de maquilado), o b) son productos de maquilado pero con telas fabricadas fuera de Estados Unidos, importadas en ese país, cortadas y enviadas a los países ICC para coser. Los límites o los niveles de consulta se aplican por producto y solamente a partir del momento en que el país exportador comienza a "llamar la atención" por su dinamismo. b. Niveles de Acceso Garantizado (Guaranteed Access Levels o GALs). En estos casos también existen cuotas, pero que gozan de un sistema más liberal en el que pueden ser elevadas a solicitud del país exportador, excepto en casos graves de desorganización del mercado. Esta parte de las cuotas se aplica solamente a los productos de maquilado que utilizan tela fabricada en Estados Unidos y tienen la clasificación especial ( en 1994). Es fácil observar que el primer conjunto de restricciones es típico del Acuerdo Multifibras, en tanto que los Niveles de Acceso Garantizado en la práctica permiten que una buena parte de la actividad maquiladora quede casi enteramente fuera del sistema de cuotas (52). De no existir los GALs, los artículos elaborados bajo el régimen de maquilas entrarían en las cuotas normales del AMF. Es importante reiterar que para calificar en el Programa de Acceso Especial, la prenda debe ser ensamblada con tela producida en Estados Unidos, aunque el hilado puede ser importado. De esta manera, el requisito para ampliar la cuota es más estricto que bajo el programa simple de maquilado.

10 10 Conviene recordar que en su momento, a solicitud mexicana se creó un programa similar para su sector textil-vestuario denominado Régimen Especial (febrero de 1988). De esta manera, ya hay un antecedente de una concesión que se dio a México para equipararse con los países beneficiarios de la ICC. Estos esquemas especiales promovieron el traslado de instalaciones productivas desde el Lejano Oriente, con estrechas cuotas que limitaban el crecimiento de los embarques hacia Estados Unidos. Por otra parte, la proximidad geográfica de México y las naciones del Caribe permiten no solamente abaratar los costos del transporte, sino un mayor control sobre la producción y menores plazos de entrega. Estas cuotas, aunadas a problemas de costos laborales crecientes han inducido a productores orientales a invertir en el Caribe en la producción de ropa para el mercado estadounidense. Según informes de la Federación de Industrias Textiles de Corea, ya a mediados de 1992, las inversiones coreanas en la región eran de 23 millones de dólares en Guatemala, $15 millones en República Dominicana y $14 millones en Honduras. Desde entonces, las cifras de inversiones coreanas en Honduras pueden haber disminuido debido a problemas culturales y laborales. Las operaciones de los inversionistas asiáticos en el Caribe difieren en principio de las operaciones de maquila. Los requisitos formales del régimen aduanero estadounidense establecen que la tela debe salir de ese país cortada y lista para coser. La actividad realizada fuera es precisamente la de cosido. Según informaciones del USITC (1994, p. 2-19) las firmas asiáticas envían a los países del Caribe la tela para efectuar todo el proceso en éstos, generando mayor valor agregado para la región, mayores niveles de inversión y fomentando un mayor desarrollo de habilidades (53). II.2.4 La rama textil-vestuario en la Ronda Uruguay II El objetivo negociador de Estados Unidos La Ronda Uruguay tuvo entre uno de sus grandes objetivos el de incorporar los productos de la rama Textil-Vestuario a las disciplinas del GATT. Se entiende por tal cosa la eliminación total de las barreras no arancelarias (como las cuotas) de tal manera que la única interferencia con el mercado esté dada por la presencia del arancel de importación. El 15 de abril de 1994 se firmó el Acta Final de la Ronda, la cual provee para el sector el desmantelamiento total de las barreras no arancelarias durante un período de transición de diez años. Los negociadores estadounidenses fueron muy insistentes en los siguientes cinco puntos: i. Que de por sí el pasaje de un sistema de cuotas a un sistema de libertad de mercado era una concesión tan importante que las reducciones arancelarias debían mantenerse en el mínimo posible. ii. Que el desmantelamiento del AMF debería efectuarse de manera gradual para permitir el ajuste de su propia industria (que en teoría se está "ajustando" desde 1973). iii. Que los mercados extranjeros también deberían abrirse a los productos de la rama provenientes de Estados Unidos. iv. Que Estados Unidos debería retener el control de qué productos integraba a las disciplinas del GATT en cada etapa de la eliminación de cuotas.

11 11 v. Se debería incluir un fuerte sistema de salvaguardas a efectos de proveer protección en el caso de elevación súbita de importaciones durante el período de desmantelamiento. El Embajador Kantor declaró estar satisfecho en la consecución de estos objetivos de negociación (54). II Eliminación de las barreras no arancelarias Según lo acordado en la Ronda Uruguay, la eliminación de las barreras no arancelarias se producirá en cuatro etapas: 1. Desde la entrada en vigor del Acuerdo sobre la Organización Mundial del Comercio (el 1 de enero de 1995) cada país integrará a las disciplinas del GATT productos que hayan representado no menos del 16 por ciento del volumen total de las importaciones realizadas en El primer día del cuarto año se integrará otro 17 por ciento del volumen de las importaciones de El primer día del octavo año se integrará otro 18 por ciento. 4. El primer día del onceavo año se habrán eliminado todas las restricciones. En síntesis, durante los primeros cinco años se incorporarán artículos que representen un 33 por ciento de las importaciones de 1990; al octavo año se habrá incorporado un 51 por ciento. Es de suponer que la eliminación definitiva de las cuotas de los productos considerados más sensibles se produzca prácticamente en las últimas horas del décimo año. Lo que significa que el impacto más fuerte de la apertura se comenzará a sentir hacia fines del período de transición. Si bien en el Acta Final se establece que en cada incorporación se deben incluir productos de los cuatro grandes grupos de la rama (hilados, tejidos, confección simple y prendas de vestir), no hay proporciones obligatorias para este proceso. II Niveles de crecimiento para las cuotas El Acuerdo establece tasas de crecimiento más elevadas para las cuotas. Cualquier coeficiente de crecimiento concertado al amparo del AMF se aumentará anualmente en un 16 por ciento durante los primeros tres años, en un 25 por ciento durante los siguientes cuatro años y en 27 por ciento durante los tres últimos años. Esto significa que si se había acordado que la cuota se elevara anualmente en un 6 por ciento, durante los tres primeros años se deberá elevar en un mínimo de 6.96 por ciento durante los tres primeros años (0.06 x 1.16), y así sucesivamente (Art. 2). Para pequeños abastecedores cuyas exportaciones estén sujetas el día anterior a la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, a restricciones que representen el 1.2 por ciento o menos del volumen total de las restricciones aplicadas por un miembro importador al 31 de diciembre de 1991, se prevé una mejora significativa del acceso avanzando una etapa en los coeficientes anteriores. Esto significa que si el crecimiento acordado de la cuota era de 6 por ciento, éste se elevará a 7.5 por ciento (0.06 x 1.25).

12 12 II Régimen de salvaguardas Durante el período de transición se aplica un mecanismo de salvaguarda específico que es equivalente de alguna manera al mantenimiento del AMF. Los productos que ya se hayan integrado al GATT-OMC de acuerdo a los procesos descritos con anterioridad no gozarán de este privilegio, sino que deberán adscribirse al régimen general de Salvaguarda establecido en el artículo XIX del GATT. La salvaguarda específica permite imponer nuevas restricciones en los casos en que las importaciones de productos de la rama causen o amenacen causar un perjuicio grave a la producción nacional de artículos identificados. Se aplicará miembro por miembro, debiéndose conceder un trato "considerablemente más favorable" a los países menos adelantados (Art. 6, sec. 5). También obliga a un "trato diferenciado y más favorable" a los miembros cuyo volumen total de exportaciones de textiles y vestido sea relativamente pequeño. Siguiendo la ruta del AMF, también se establece que se fijará para las limitaciones un nivel que no será inferior al de las importaciones desde un país durante un período de 12 meses que finalice dos meses antes en que se haya hecho la solicitud de consulta. Las medidas adoptadas de conformidad con régimen de salvaguarda específica (Art. 6) tendrán un vigor máximo de tres años sin prórroga, o hasta que se incorpore el artículo al GATT. Se puede concluir entonces que, desde el punto de vista de los resultados de la Ronda Uruguay, estamos por entrar a un período de transición que no tendrá demasiado impacto en los mercados mundiales hasta finalizar los diez años. De lo que no debe quedar duda es que la industria Textil-Vestuario de cada país deberá quedar afianzada y bajo condiciones de competitividad a medida que se acerque el plazo final. II Desgravación arancelaria en la Ronda Uruguay por parte de Estados Unidos. La desgravación promedio en todas las fracciones arancelarias por parte de Estados Unidos, comprometida en la Ronda Uruguay fue de 34 por ciento. En el caso de la rama Textil- Vestuario la disminución será de menos de 12 por ciento. Se trata de promedios, donde en los casos de productos sensitivos, el recorte ha sido aún considerablemente menor. Por otra parte, en los casos de productos no agropecuarios, las reducciones arancelarias acordadas por cada miembro se aplicarán mediante cinco reducciones anuales; la primera, al entrar en vigencia el acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (1 de enero de 1995), y cuatro etapas anuales adicionales. De este modo, la reducción se completará en cinco años. En conclusión, el cambio más importante en la rama parece estar dado por el desmantelamiento de las cuotas, el que tomará importancia hacia el final del período de 10 años. Aún así, no está muy claro aún, hasta donde el régimen de Salvaguarda no es otra cosa que un Acuerdo Multifibras mejorado. La desgravación arancelaria -completada en cinco años- tiene menos relevancia, aunque no deja de ser un elemento a incluir en cualquier análisis. Los representantes de la industria en Estados Unidos siempre han manifestado una gran preocupación por lo negociado en la Ronda Uruguay, considerándolo una apertura mucho mayor que la negociada en el TLCAN. Esto se debe a que la primera, si bien menos profunda,

13 13 mejora el acceso a los productos del Lejano Oriente, el principal competidor. En tanto que el TLCAN fue negociado a la medida de los intereses de su propia industria en México. II.2.5 La rama textil-vestuario en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) II Introducción El 1 de enero de 1994 entró en vigencia un nuevo sistema para el acceso de los productos de la rama Textil-Vestuario de México a Estados Unidos. Es necesaria una descripción exhaustiva para comprender su alcance y limitaciones (55). Para llevar una primera aproximación que aclare el rumbo del Tratado destacamos lo siguiente: El período de transición al máximo de apertura negociado es de 10 años. En los productos que cumplan con las normas de origen ("originarios") se eliminan las cuotas de inmediato y se establece una desgravación gradual a 10 años. En los productos que no cumplan con las normas de origen no hay desgravación, pero sí hay eliminación total de cuotas gradual en 10 años. Como excepción, existe un subconjunto de estos bienes en la parte de vestuario que tendrán la misma desgravación que los originarios, pero sujeta a cuotas. Los productos artesanales tendrán desgravación inmediata no sujeta a cuotas. Los productos de maquilado que utilicen tela fabricada y cortada en Estados Unidos tendrán eliminación inmediata de aranceles y de cuotas. La definición de maquila será ampliada. En el Recuadro II-2 se ha ordenado la información proveniente del propio texto del TLCAN de manera de facilitar su comprensión. Es conveniente tener en cuenta que explícitamente el Tratado establece (Sección 1.2) que prevalecerá sobre el AMF u otro tratado que le suceda. No prevalecerá sobre el GATT o la Organización Multilateral de Comercio excepto en las materias que cuente con dispensa especial. Para efectos analíticos de este documento hemos dividido a los bienes en dos clases: 1) originarios, y 2) no originarios. Por ahora sólo agregaremos que las reglas de origen constituyen una complicada disciplina que sirve para determinar cuándo, a juicio de ambas partes, un producto que utiliza insumos importados de fuera de la región (v.g. fuera de EEUU o México o Canadá) agrega procesos que significan una transformación substancial para los insumos importados. También enunciaremos que en este Tratado, las normas de origen para la rama son muy difíciles de cumplir (en general, para que una prenda de vestir sea originaria, debe ser originario desde el hilado en adelante). II Productos originarios Los artículos que cumplan con las normas de origen quedan libres de cuotas (del AMF o cualquier otras) de inmediato. En cambio, el proceso de desgravación tomará 10 años de manera gradual (y lineal) en tres grupos: a) de inmediato, b) a cinco años y c) a 10 años. Un punto que vale la pena destacar es que en las desgravaciones (b) y (c) comienzan con una primera reducción desde el inicio y se establece que al 1 de enero de 1994 el arancel máximo de la rama será de 20 por ciento (56). Este punto de partida significa una ventaja para México, en la medida en que la rama tiene picos arancelarios que aunados llegan a niveles cercanos al 60 por ciento ad valorem.

14 14 Estados Unidos eliminó inmediatamente los aranceles a las fracciones que representan 45 por ciento del valor de las exportaciones a ese país desde México. En cambio sólo se desgravó de inmediato el 20 por ciento del valor de las exportaciones estadounidenses a México (Serra Puche 1992). La maquila constituye un caso muy especial que hemos agrupado dentro de los artículos originarios, aunque tiene una serie de matices a tomarse en cuenta. Según el Tratado, los productos de maquila de la rama Textil-Vestuario quedan de inmediato exentos de aranceles (esto es, de los aranceles que se pagan sobre el valor agregado), siempre y cuando la tela haya sido fabricada en Estados Unidos. En otras palabras, se desgravan completamente las importaciones efectuadas bajo el item arancelario que corresponden al Régimen Especial de México (en 1994 fue cambiado a ) o al Programa de Acceso Especial (los GALs) del Caribe. Las importaciones bajo el régimen de maquilado con telas no fabricadas en Estados Unidos continuarán entrando bajo el régimen normal de maquila, pagando el derecho correspondiente por el valor agregado (a los aranceles decrecientes del Tratado) y sujetas a cuotas globales. Por otra parte, el Tratado amplía las posibilidades de elevar el valor agregado en vestuario bajo el régimen de maquila al permitir el blanqueado, teñido de la prenda, lavado a la piedra, lavado al ácido, o planchado permanente (Apéndice 2.4 del TLCAN). Concluimos entonces que la apertura mutua en la rama parece altamente significativa, pero las restricciones de las normas de origen constituyen un elemento proteccionista que incentivará las inversiones en la región para calificar a lo largo de la cadena productiva; sin duda empeorará la situación para el resto del mundo. Esto afectará de manera más fuerte a los exportadores de productos del subsector textil provenientes de fuera de la región. En lo que respecta a los países ICC, cuyo peso principal de exportaciones está en el subsector de vestuario (véase el capítulo I) el impacto dependerá de la velocidad con que crezca la productividad en México. El mejorar las posibilidades de exportar productos originarios cuando no se dispone de una industria textil eficiente (el caso de México) parece difícil, por lo menos en el corto y mediano plazo (57). No obstante, la maquila puede avanzar rápidamente aprovechando en su conjunto las reducciones arancelarias. Obviamente que la cercanía a sus mercados de destino, así como sus salarios relativamente bajos, aunados a la devaluación de fines de 1994, podrán provocar grandes desvíos de producción hacia ese país.

15 15 Recuadro II - 2 Tratado de libre comercio de America del Norte Sintesis del anexo B : Textiles - Vestuario (EEUU - MEXICO) Classificcion Desgravacion Cuotas Observaciones 1. Originarios 1.1 Regla general originarios 1.2 Maquila de telas hechas en EEUU 2. No Originarios 2.1 Regla general para no originarios 2.2 Vestuario. Capítulos 61 y 62 cortados y cosidos en el territorio, cuando la tela ó el hilado provienen de fuera de la región 3. Artesanales Categorías a desgravar [Apéndice 2.1]: A- Inmediata a cero 1/1/94 B6- Gradual: primera reducción 1/1/94 y 5 etapas iguales hasta cero el 1/1/2003. C- Gradual: 10 etapas anuales iguales desde 1/1/94, llegando a cero el 1/1/2003. D- Son los que están exentos desde antes del TLC Inmediata 1/1/94 [Apéndice 2.4] No hay Igual al de bienes originarios (arancel preferencial) [Apéndice 6] De inmediato, en la medida en que se vayan identificando y acordando entre las partes [Sección 2] Libre de inmediato Libre de inmediato Se mantienen en cuotas y restricciones sólo durante 10 años y serán eliminadas en 3 categorías: 1.- 1/1/ /1/ /1/2004 [Apéndice 3.1] a) Vestuario y confección (MCE) a.1 - De algodón y fibras 45.0 a.2 - De lana 1.5 a.3 - Bajo b) Telas y confección 24.0 c) Hilado I.T.M. [MCE = millones de metros cuadrados equivalentes][apéndice 6] No hay -Se establece una tasa arancelaria máxima inicial al 1/1/94 de un 20% [Ap. 2.1] - Hay algunas excepciones en la forma que adquiere la desgravación con respecto a las cuatro categorías, ya sea por comenzar desde 25% ó por no ser lineales las etapas. [Ap. 2.1] - Se amplía la definición de maquila: blanqueado, teñido, lavado [Ap. 2.4] - Se especifica para cada categoría de las ramas las restricciones para 21 categorías de las cuales: 3 - límites específicos 18 - niveles de consulta - Se elimina el Acuerdo Bilateral Textil existente entre ambos países. - Ampliación de cuotas de acuerdo a criterios AMF en general - La restricción a.3 finaliza al eliminarse las restricciones bajo el AMF - Hay varias excepciones, como la ropa que usa mezclilla azul, etc. [Ap. 6]

16 16 II Productos no originarios Como regla general, los artículos de la rama que no sean originarios, no estarán sujetos al proceso de desgravación. Lo importante -sin embargo- es que en forma gradual, durante los 10 años se eliminarán todas las cuotas fijadas al amparo del Acuerdo Multifibras. Se establecen tres categorías de eliminación de cuotas y restricciones, las cuales se habían creado en el Acuerdo Bilateral Textil de 1988 y sus enmiendas. La primera eliminación opera de inmediato, la segunda al l de enero del año 2001, y la tercera al l de enero del año 2004 (Apéndice 3.1 del TLCAN). En principio, esto coincide con los compromisos tomados por los países desarrollados en la Ronda Uruguay, para eliminar completamente las cuotas en 10 años. No obstante hay una buena diferencia en la medida en que en la Ronda se establece una reducción muy lenta de las categorías sujetas a restricciones durante los primeros años, en tanto que el peso de la eliminación fuerte de cuotas estaría al final del período. En el caso del Tratado, al comenzar su vigencia quedarán sin cuota 97 categorías. De las restantes 14, diez se eliminarán en siete años y cuatro en diez años. Durante la etapa de transición, los criterios de ampliación de cuotas para México se asemejan a los existentes en el marco del AMF, corregidos por la OMC. Los productos cuya eliminación de cuota será en el plazo más extenso son las telas tejidas de lana, abrigos tipo saco para hombres y niños, trajes de lana para hombres y niños y telas artificiales de fibrana. Para enero del 2001 serán eliminadas las cuotas de camisas y blusas, pantalones, trajes y otros abrigos. No obstante, una vez establecida la regla general, existen excepciones bajo la forma de un arancel preferencial aplicable a los capítulos 61 y 62 cortados o cosidos en el territorio, cuando la tela o el hilado provienen de fuera de la región. En estos casos se establece un arancel preferencial (Tariff Preference Levels, TPL) que es igual en cada período al arancel correspondiente de los bienes originarios, sujeto a determinados límites cuantitativos (Apéndice 6). No cubre la totalidad del contenido de los capítulos mencionados y está sujeta a restricciones cuantitativas predeterminadas (Apéndice 3.1). En otras palabras, los TPL implican utilizar los aranceles negociados para el TLCAN en casos de productos no originarios de la confección hasta un cierto límite, luego del cual se restablece el arancel de NMF. Esta concesión es importante en la medida en que las cuotas establecidas son bastante elevadas y permitirían un crecimiento de estas partidas en un 50 por ciento en comparación con lo efectivamente exportado en 1992 (Bobbin Contexpo 1994, p. 301.) II Productos artesanales Sin dar fechas precisas, se establece que en cualquier momento, las partes pueden identificar artículos de producción artesanal, los que entrarán libres de impuestos. Esto incluye telas y los artículos elaborados con ellas así como los productos tradicionales o "folklóricos" (Sec. 1.3). Se aclara especialmente que no estarán sujetos a cuotas (Apéndice 3.1 al TLCAN). Por otra parte, se mantendrán las restricciones a la importación de ropa usada, sobre todo México, quien en virtud del diferencial de riqueza podría ser invadido por tales productos.

17 17 II Reglas de origen Las normas generales (a todo el Tratado) para la determinación de las Reglas de Origen se encuentran en el Capítulo 4 del Tratado. El Anexo 300-B referente a la rama Textil-Vestuario tiene aclaraciones adicionales. Finalmente, en el Tomo 2 del Tratado se establece la norma de origen para cada item arancelario, junto a todos los demás artículos. Las normas de origen se establecen en todo tratado de este tipo en la medida en que no se desea que un país de fuera de la zona de libre comercio se beneficie del acceso mejorado al mercado sin dar nada a cambio. Cuando se aprovecha la existencia del libre comercio sin efectuar ningún proceso productivo adicional, se trata de una simple "triangulación", acerca de cuyo impedimento es fácil ponerse de acuerdo (58). En cambio, cuando productos de fuera de la región sufren una transformación dentro de ella, es necesario llegar a un acuerdo acerca de que tipo de transformación confiere origen y cual no es más que una extensión del proceso de triangulación. Este proceso de definiciones tiene un alto grado de discrecionalidad por parte de los negociadores (Gitli 1995). Las reglas generales para las normas de origen son alternativamente: 1. El bien ha sido enteramente producido en el territorio de una o más de las partes (ej. productos agrícolas, minerales, etc.). 2. Si en la producción del bien se utilizan materiales no originarios de la región (de fuera de cualquiera de los tres países), el artículo que se exporta debe situarse en una clasificación arancelaria distinta a la de sus insumos intermedios importados. Esta regla se conoce como "salto arancelario". 3. Cuando la clasificación de partida (a cuatro dígitos) describe al bien y a sus partes y no tiene subdivisiones o el insumo fue objeto de una operación de ensamble en el país sin cambiar de item, en estos casos se admite la utilización del sistema de determinar un contenido regional mínimo en valor, el cual no debe ser menor a 50 por ciento del costo neto, o 60 por ciento del valor de transacción. Este sistema no cubre los capítulos 61 a 63 (vestuario y otros textiles confeccionados). 4. Se establece expresamente que el diluido en agua u otra sustancia no confiere origen. A efectos de evitar discusiones acerca de pequeños rubros de costos que no cumplan con el concepto de salto arancelario se establece un valor máximo de insumos no originarios en estas condiciones, cuyo valor total no debe superar el 7 por ciento del valor de transacción del bien que se exporta. Esta disposición se conoce como de minimis. El concepto de "salto arancelario" es altamente subjetivo y resultado de una confrontación de fuerzas en la cual hay muchos intereses en juego. Esto explica que en algunos casos el insumo importado tenga que pasar de un capítulo a otro (dos dígitos de clasificación), al transformarse en otro producto más elaborado para que éste último califique como originario. En otros casos el salto debe ser de partidas (cuatro dígitos), subpartidas (seis dígitos) y hasta items arancelarios (8 dígitos). No existe ninguna fórmula matemática ni económica, son los negociadores los que definen la magnitud del "salto" en cada caso. La transformación bajo la regla del salto arancelario puede ser simple o múltiple (Bannister & Low 1992). Es simple cuando el insumo importado cambia de clasificación arancelaria al ser directamente transformado en otro producto. Es doble transformación cuando el insumo también debe pasar el examen de origen. Y es triple cuando el origen se debe comprobar también para el insumo del insumo.

18 18 En textiles y vestuario bajo la transformación simple, existiría origen cuando la tela importada es cortada y cosida en la región. La doble transformación requiere que la ropa sea cortada y cosida y de tela proveniente de la región. (59) La transformación triple requiere que el hilado provenga de la región. Podríamos imaginar una cuadruple transformación si se exigiera que la fibra (por ejemplo el algodón) fuera originaria de la región. El criterio general para las normas de origen en la rama Textil-Vestuario en el TLCAN ha sido el de la triple transformación, o sea el de considerar a los productos originarios de América del Norte si están hechos con hilados fabricados en la región. Al ir hacia atrás, el criterio sería de doble transformación; por ejemplo para que la tela sea originaria, también se exige que el hilado sea originario. Hay dos excepciones -también generales- a estos principios generales: la seda y el lino, al no producirse en ninguno de los países de la región debe siempre ser importada. Por este motivo en estos casos los negociadores establecieron que la prenda puede ser originaria a pesar de que la tela sea importada. II Régimen de salvaguardas Cuando dos países o más firman acuerdos de tipo comercial siempre dejan abiertas válvulas de escape para enfrentar casos en que a uno de ellos le resulte difícil cumplir con sus compromisos en algún producto específico. Para estos casos se predefinen los pasos, metodologías y procedimientos necesarios para suspender alguna concesión, dando otra a cambio. Tal sistema se conoce como "régimen de salvaguardas", o "medidas de emergencia". La suspensión de la concesión siempre debe estar sujeta a una temporalidad determinada. Para los casos de daño serio o amenaza de tal a una industria nacional por causa de las importaciones se establece en el texto general del Tratado la posibilidad de recurrir a la cláusula de salvaguarda del GATT, cumpliendo con todas sus disciplinas. Es de especial importancia la que establece que la aplicación de la restricción no debe conducir a una situación en la cual se alteren las participaciones relativas de cada país en el mercado del que impone la medida. Pueden producirse desequilibrios en la cadena textil-vestuario claramente atribuibles al Tratado. Para este caso se diseñaron medidas de emergencia bilaterales que solamente se podrán aplicar durante la vigencia del período de transición sectorial de diez años. Estas medidas son de dos tipos: arancelarias (para bienes originarios) y no arancelarias (para bienes no originarios). i. OriginariosSe permite elevar el arancel hasta el previo a la entrada en vigor del TLC o al actual de la NMF (el menor de ambos). La acción tiene una duración máxima de 3 años y no se puede tomar más de una vez por producto. Al terminar la acción se restablece el arancel que debiera regir un año después de tomada la acción y se continuará la desgravación como estaba planeada o redividiendo las reducciones en montos iguales para finalizar en cero en la fecha original fijada en el Tratado. El país que aplique la salvaguarda deberá otorgar concesiones comerciales equivalentes dentro de la propia rama (Sección 4).

19 19 ii. No originarios En este caso las restricciones serán cuantitativas (incluye los artículos no originarios que tienen aranceles preferenciales). Se establece en principio la realización de consultas y la posibilidad de llegar a un nivel de restricciones mutuamente acordado. De lo contrario se podrán aplicar de manera unilateral. No obstante, se establecen, dentro de la misma sección criterios para determinar tal restricción, así como las tasas de crecimiento admisibles (6 por ciento, estilo AMF) y la duración máxima de 3 años (Sección 5). II.3 EL FUTURO DE LA MAQUILA EN MEXICO COMO REGIMEN LEGAL BAJO EL TLCAN Como se ha tratado de mostrar a lo largo de este texto, el sistema aduanal de Producción Compartida no es exclusivo de países en desarrollo, ni resulta tampoco una concesión especial. Es un sistema orientado a promover las exportaciones estadounidenses de insumos intermedios. Por lo que no se negoció su derogación bajo el TLCAN, ya que no había ninguna necesidad. Sin embargo, hay un par de cambios que es bueno tomar en cuenta En primer lugar, recordemos que históricamente la maquila surgió en México como un esquema arancelario especial, orientado a complementar y aprovechar las disposiciones correspondientes de la fracción en Estados Unidos. Desde este punto de vista, el gobierno mexicano siempre trató de restringir las ventas de las maquiladoras dentro del país. En general, se permitía ingresar los productos al país, luego de pagar los impuestos correspondientes, hasta en un 20 por ciento de su producción. Este porcentaje se elevó, con el paso del tiempo, a un 50 por ciento en los años noventa, y finalmente, como resultado de la negociación del TLCAN, se establece un cronograma para integrar a la maquila dentro de las posibilidades de ventas nacionales. Esto no aparece como un compromiso, sino - paradójicamente- se presenta como una restricción inicial, por la que ningún operador de maquila podrá vender dentro del país en los inicios de la vigencia del Tratado, más del 55 por ciento de lo que vendió el año anterior. Un año después, este porcentaje asciende a 60 por ciento, y cada año aumentará en cinco puntos porcentuales, hasta llegar al séptimo año, luego del cual no habrá ninguna restricción de porcentaje. Aunque el acuerdo no lo dice, se supone, que este arreglo solamente funciona a efectos del porcentaje de ventas interno. Por tanto, si el producto no llega al libre comercio entre ambos países luego del séptimo año, pagará los derechos arancelarios correspondientes En segundo lugar, se establece que no se podrá introducir ningún pago especial por concepto de uso de aduanas ("custom user fee", o "merchandise processing fee"). Los existentes, deberán ser eliminados en el comercio recíproco para el 30 de junio de Por tanto, con el paso de los años, la tendencia es que el régimen de maquila -como esquema aduanero- se dejará de utilizar para ambos lados al irse perdiendo su necesidad objetiva. Como estrategia empresarial obviamente se mantendrá y hasta se irá expandiendo. En estos casos, la primera "víctima" son las estadísticas, en la medida en que ya no registrarían los productos de las maquiladoras mexicanas como ingresados bajo el item arancelario No obstante, quedan algunas interrogantes administrativas del lado mexicano. Por ejemplo, si la tela estadounidense traída para las maquiladoras mexicanas no es originaria (a pesar de venir desde EEUU), no podría entrar a México sin pagar aranceles, los cuales a su vez podrían ser reembolsados cuando el producto regresa en su forma final. En este caso, habría un costo

20 20 financiero asociado al pago. Son pequeños detalles a los cuales el sector privado le suele poner mucha atención. No sería sorprendente entonces, que el régimen de maquila mexicano se mantenga como tal, a efectos de facilitar los procedimientos aduaneros. II.4 PROGRAMAS DE MAQUILADO EN LA UNION EUROPEA La Unión Europea presenta esquemas de "producción compartida" (conocidos como esquemas "Outward Processing Trade", OPT), similares a los de Estados Unidos. Este régimen de maquilado - visto como un esquema de importación de la Unión Europea (UE) - permite la exportación temporal de bienes para someterlos a procesos de ensamblaje o transformación, y ser posteriormente importados con exención del pago de aranceles. Los beneficiarios, deben ser ciudadanos o compañías europeas y además debe haber previa autorización de la Comisión Europea. En 1994 se introdujo una reformulación a los esquemas de maquilado, según el cuál aquellos bienes que se exporten para ser sometidos a procesos de ensamblaje, deben ser productos de la UE, con no más de 14 por ciento de valor importado. En Europa, los regímenes de producción compartida, han tomado una orientación "Oeste-Este" en la década de Esto es, desde los países de la UE hacia los del Centro-Este europeo (CE), debido a que allí se han combinado factores tales como liberalización económica, proximidad geográfica, buen transporte, fuerza de trabajo calificada, salarios competitivos y compromisos para la modernización y la inversión. Estas son las principales razones por las cuales se ha dado esa fuerte expansión de los esquemas de maquilado en Europa en la presente década, ya que es posible encontrarlos desde la Segunda Guerra Mundial. Los productos principalmente sometidos al ensamblaje en los países del CE son las prendas de vestir, calzado, los componentes y partes para equipos de transporte y equipo electrónico. Entre 1991 y 1994, las importaciones de la UE realizadas bajo el régimen de producción compartida, crecieron en 34 por ciento. Más de la mitad (53 por ciento) de este crecimiento se debe al incremento de la importaciones de maquila realizadas por Alemania. En conjunto, con Francia e Italia, estos tres países explican el 81 por ciento de las importaciones de maquila realizadas por la UE. Desde el punto de vista de la oferta, Polonia, República Checa, Hungría y Slovakia (Visegrád States) son los países hacia donde más se dirigen los contratos de maquila de Alemania, concentrándose los principales productos en las ramas de textiles y vestuario. Francia, por su parte, tiene vinculaciones con otros países desarrollados como Estados Unidos y Suiza, en donde se llevan a cabo operaciones de ensamblaje de componentes microelectrónicos, principalmente. Las importaciones OPT desde estos países crecieron en 59 y 45 por ciento entre 1991 y 1994, respectivamente. Contrariamente, las importaciones de Italia bajo esquemas de maquila, desde países desarrollados, decrecieron. Ese descenso, sin embargo, fue más que compensado por las importaciones realizadas desde Malta, principalemente de semiconductores. Como se puede apreciar, el fenómeno de la maquila entre países es algo universal. En Centroamérica hay muy escasos ejemplos de maquiladoras hacia países europeos, pero sí existen. Este es un tema al que deberá darse mayor profundización hacia el futuro, en la medida en que muchos de los productos centroamericanos de la industria maquiladora se encaminan hacia Europa luego de pasar por Estados Unidos. En realidad, la maquila ha estado tan cerrada en su encadenamiento con el mercado europeo, que los empresarios ni siquiera han explorado las posibilidades de exportar bajo el Sistema Generalizado de Preferencias Europeo. Aquí hay un campo muy interesante donde se puede comenzar por buscar nichos de mercado.