Programas de transferencias monetarias condicionadas en Centroamérica

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1 Programas de transferencias monetarias condicionadas en Centroamérica Un estudio sobre corrupción, clientelismo y amiguismo en Costa Rica, El Salvador y Guatemala Programa Estado de la Nación y Transparencia Internacional Setiembre, 2011

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3 Tabla de contenido Introducción 10 Los programas de transferencias monetarias condicionadas: implementación en Centroamérica y principales riesgos de corrupción 13 PTMC se instalan en Centroamérica para combatir la pobreza 13 La corrupción en los PTMC 18 Riesgos de corrupción asociados a los PTMC en Centroamérica 20 PTMC en Centroamérica: metodología para investigar la prevalencia de corrupción, clientelismo y amiguismo 22 Resultados de la Encuesta: percepciones de las familias sobre los PTMC 26 Distorsiones en el acceso y el disfrute programa 26 Contexto político y activismo social de los beneficiarios de los PTMC 35 Institucionalización del programa 45 Percepciones de los líderes comunales sobre los PTMC 53 Conclusiones generales 57 Recomendaciones 60 Bibliografía Anexos 63 3

4 Créditos Insumos: El documento conceptual sobre programas de transferencias monetarias condicionadas y los riesgos de corrupción asociados fue elaborado por Alejandro Urízar. Los sitios centinela estuvieron a cargo de Unimer S.A. en Guatemala y El Salvador, y de William Brenes y Juan Carlos Vanegas en Costa Rica. Melina Campos preparó una síntesis para los tres países. Se agradecen las lecturas críticas de Jorge Vargas Cullell y Andrés Hernández. La edición final del documento fue realizada por Evelyn Villarreal, Ronald Alfaro y Andrés Hernández. La realización de este proyecto fue posible gracias al auspicio del Programa Regional de Democracia y Derechos Humanos en Centroamérica (Proder) de la Asistencia Danesa para el Desarrollo Internacional (Danida). 4

5 Presentación Este documento se enmarca en el convenio de cooperación firmado en 2007 entre el Programa Estado de la Nación y Transparencia Internacional (TI). El propósito general de esta alianza es desarrollar mejores instrumentos para ampliar la frontera de información disponible sobre la corrupción en el Istmo, a partir de los cuales se visibilice el impacto negativo de este flagelo en la población, y que contribuyan en la preparación de estrategias cada vez más eficaces de prevención, detección, difusión e incidencia política en la lucha contra este fenómeno. Los antecedentes inmediatos de este estudio se encuentran en las investigaciones realizadas en conjunto por ambas organizaciones, que sirvieron como insumo para el Informe Estado de la Región (2008). En esa ocasión el énfasis se había definido en las prácticas de corrupción y clientelismo que afectaban ciertos servicios públicos (salud, educación, trámites y permisos para empresas). Los hallazgos de esas investigaciones fueron presentados en un capítulo titulado El desafío regional de la lucha contra la corrupción. Allí se recomendó profundizar en el análisis de las políticas sociales, pues estas concentran una parte muy importante de los recursos para combatir la pobreza y tradicionalmente han sido objeto de clientelismo, amiguismo y corrupción debido a la discrecionalidad y los criterios partidistas con los que se suelen administrar. En el proceso de preparación del Cuarto Informe Estado de la Región (2011), se incluyó un capítulo especial dedicado al dilema estratégico de la pobreza y la exclusión social en Centroamérica. En el marco de ese capítulo fue de gran importancia determinar la capacidad institucional con que cuentan los Estados centroamericanos para desarrollar políticas de reducción de la pobreza y la exclusión. Ello implica también analizar la probidad y la transparencia con que se ejecutan dichas políticas. El Informe Estado de la Región incluye los siete países de Centroamérica, desde Belice hasta Panamá. El análisis abarca el período , e incluye los hechos relevantes, legislación o modificaciones relacionadas al tema de la corrupción durante estos años. A su vez, Transparencia Internacional ha incluido dentro de sus prioridades para América Latina el combate a la corrupción, como factor que incide en el incremento de la pobreza y la inequidad. En este contexto se encuentra desarrollando un programa orientado a identificar y analizar mecanismos para el fortalecimiento de la transparencia en programas de transferencias monetarias condicionadas en algunos países de la región. Es esta conjunción de intereses de ambas organizaciones -apoyadas decididamente por el Programa Regional de Democracia y Derechos Humanos en Centroamérica, de Danida- lo que permitió el desarrollo de esta exploración de campo sobre las prácticas de clientelismo, amiguismo y corrupción en los programas de transferencias monetarias condicionadas en tres países del Istmo centroamericano. Con ello se espera iluminar buenas prácticas para el fortalecimiento de la transparencia en este tipo específico de políticas sociales, que podrían aprovecharse para mejorar la gestión de acciones gubernamentales en otros ámbitos. Miguel Gutiérrez Saxe Director Programa Estado de la Nación/Región Alejandro Salas Director del Departamento para las Américas Transparencia Internacional 5

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7 Siglas Arena: Alianza Republicana Nacionalista (El Salvador) Cepal: Comisión Económica para América Latina y el Caribe CIES: Consorcio de Investigación Económica y Social CSR: Comunidades Solidarias Rurales (El Salvador) CSU: Comunidades Solidarias Urbanas (El Salvador) Danida: Asistencia Danesa para el Desarrollo Internacional (sigla en inglés) FISDL: Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (El Salvador) FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (El Salvador) Fosalud: Fondo Solidario para la Salud (El Salvador) GANA: Gran Alianza Nacional (Guatemala) IDH: Índice de desarrollo humano IMAS: Instituto Mixto de Ayuda Social (Costa Rica) IPC: Índice de percepción de la corrupción Lapop: Proyecto de Opinión Pública de América Latina (Universidad de Vanderbilt, Estados Unidos; sigla en inglés) MFP: Mi Familia Progresa ML: Movimiento Libertario (Costa Rica) NSE: Nivel socioeconómico OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ONG: Organizaciones no gubernamentales PAC: Partido Acción Ciudadana (Costa Rica) PCN: Partido de Conciliación Nacional (El Salvador) PIB: Producto interno bruto PLN: Partido Liberación Nacional (Costa Rica) PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Proder: Programa Regional de Democracia y Derechos Humanos en Centroamérica (Danida) PTMC: Programa de transferencias monetarias condicionadas PUSC: Partido Unidad Social Cristiana (Costa Rica) RS: Red Solidaria (El Salvador) TI: Transparencia Internacional UCN: Unión del Cambio Nacionalista (Guatemala) UNE: Unidad Nacional de la Esperanza (Guatemala) Unimer: Unidad de Investigación y Mercadeo S.A. 7

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9 Abstract Given the importance of Conditional Cash Transfer Programs within the poverty reduction agendas of the Central American countries; at the end of 2010, fieldwork aimed to identify and quantify the prevalence of corrupt, cronyism and clientelism practices in Conditional Cash Transfer Programs implementation was conducted in six counties belonging to three Central American countries (Costa Rica, El Salvador y Guatemala). The fieldwork did not allow to verify that corruption, cronyism and clientelism are common practices in the access and enjoyment of the CCTP at sentinel sites in Costa Rica, El Salvador and Guatemala by using direct measures (as expected) nor by using indirect measures (contrary to what was expected). We conclude that the risk of corruption of CCTP in these countries is controlled, albeit to varying degrees by country. This research used Sitios Centinela methodology, which mixes household surveys with interview of key informers and focus group in specific locations where the problem suposses to be widespread. The survey also combines direct and indirect measures following a paper published by González et al., in the Latin American Public Opinion Project of the University of Vanaderbilt, on vote buying in Nicaragua. The authors of the study show that it is possible to approximate a more accurate number of people who were victims of this practice using an alternative methodology patronage of experimental lists or indirect questions. This proven methodology was applied to the cases of cronyism, corruption and clientelism in the access and enjoyment of Conditional Cash Tranfer Programs in different communities located in 10 municipalities spread over urban and rural areas of Costa Rica, Guatemala and El Salvador. 9

10 Resumen ejecutivo A finales de 2010 se efectuaron distintos estudios en varias comunidades de tres países de la región centroamericana (Costa Rica, El Salvador y Guatemala). Su objetivo era determinar y cuantificar la prevalencia de las prácticas de corrupción, amiguismo y clientelismo en el acceso y disfrute de los programa de transferencias monetarias condicionadas, dada la importancia de dichos programas dentro de las agendas de combate a la pobreza en los países de la región. La investigación se realizó con la metodología de sitios centinela, que consiste en la combinación de encuestas por hogar, entrevistas a profundidad con informantes clave y grupos focales, realizados todos en lugares específicos donde se presume que el problema a estudiar está ampliamente presente. La encuesta, a su vez, incluyó medidas directas e indirectas del fenómeno de la corrupción, el amiguismo y el clientelismo, siguiendo la propuesta de un estudio realizado por el Proyecto de Opinión Pública de América Latina (Lapop), de la Universidad de Vanderbilt, sobre la compra de votos en Nicaragua. En ese estudio se demuestra que es posible aproximar la cantidad de personas víctimas de clientelismo, usando una metodología alternativa de listas experimentales o preguntas indirectas. Esta metodología permite hacer un acercamiento más profundo a un fenómeno que es complejo de medir. El principal hallazgo de este trabajo es que no hay evidencia, ni a través de medidas directas (como se esperaba) ni con medidas indirectas (contrario a lo que se esperaba), de que la corrupción, el clientelismo y el amiguismo sean prácticas extendidas en el acceso y disfrute de los programas de transferencias monetarias condicionadas en los sitios centinela de Costa Rica, El Salvador y Guatemala. Por ende, se concluye que el riesgo de corrupción de este tipo de programas en esos países es bajo, aunque en diferente medida por país. 10

11 Introducción Actualmente la mayoría de países de la región centroamericana están implementando programas de transferencias monetarias condicionadas (PTMC) como instrumento de política pública estrella para mejorar a corto plazo la calidad de vida de los hogares en condición de pobreza y para romper el círculo intergeneracional de la pobreza a mediano y largo plazos. Entre las ventajas de estos programas se ha señalado su diseño, el cual los blinda contra las prácticas de corrupción; sin embargo, los PTMC no han estado exentos de crítica y denuncia por su supuesta utilización irregular, especialmente de naturaleza clientelista. En este estudio se han seleccionado tres de los PTMC más importantes de la región, para valorar cuán presentes subyacen el clientelismo y la corrupción tanto en el acceso de nuevos beneficiarios como en el disfrute de quienes ya lo poseen. Asimismo, se presentan los principales desafíos y buenas prácticas en materia de procedimientos de control, de manera que se puedan implementar a otros tipos de política social para fortalecer su transparencia. El estudio no pretende ser exhaustivo, pues no aborda todas las dimensiones de clientelismo y corrupción en esta materia; por el contrario, enfatiza aspectos puntuales de la ejecución de los PTMC como un tipo específico de política social. El objetivo principal es determinar cuán frecuentes son las prácticas de corrupción, clientelismo y amiguismo en la ejecución de los PTMC. A diferencia de otros estudios que se centran en la eficacia de estas acciones, medida a través de su impacto en indicadores sociales, este documento profundiza en la administración de esas políticas y, particularmente, en el proceso de selección de sus beneficiarios. Si bien el tema de la corrupción en programas sociales se ha prestado para un buen número de análisis, lo novedoso de este estudio radica en la aplicación de una metodología experimental denominada sitio centinela, que combina técnicas cualitativas (entrevistas y grupos focales) con técnicas cuantitativas (encuesta), para determinar la prevalencia de corrupción en un tipo particular de política pública: los programas de transferencias monetarias condicionadas. Esta metodología permite un acercamiento más profundo a un fenómeno complejo de medir. Transparencia Internacional, el Centro de Recursos Anticorrupción U4 y otros organismos han venido denunciando cómo la corrupción afecta más a los menos favorecidos, ya sea por la desviación de fondos de programas gubernamentales concebidos para combatir la pobreza, así como por la extorsión de la cual son víctimas para tener acceso a servicios sociales o simplemente para gozar de bienes públicos. La implementación de los PTMC cobra particular importancia en una región caracterizada por los elevados niveles de pobreza y desigualdad. Centroamérica es una de las áreas más pobres del continente americano, con una tasa de pobreza promedio de un 44,5% de la población, más de diez puntos porcentuales por encima del promedio latinoamericano (Programa Estado de la Nación, 2011). Según las más recientes estadísticas publicadas por la Cepal (2010), excluyendo a Costa Rica y Panamá todas las tasas de pobreza de la subregión no solo están por encima de la media latinoamericana sino que también superan el 50% de la población. Además, del total de personas pobres en la región, al menos la tercera parte vive bajo la línea de indigencia, y en todos los países la pobreza rural es más persistente que la urbana (anexo 3). Asimismo, en la región centroamericana la concentración de la riqueza es elevada. En cada país el quintil más rico de la población posee más del 50% de toda la riqueza nacional. En todos los países el índice de Gini tiene valores mayores a 0,500, los cuales indican brechas sociales internas muy altas. Mientras en El Salvador, Nicaragua y Panamá se observa una leve tendencia a la reducción de la desigualdad en la última década, en Costa Rica, Guatemala y Honduras la brecha entre ricos y pobres se ha ensanchado (anexo 4). 11

12 La intervención directa del Estado mediante políticas sociales tiene una incidencia decisiva en la pobreza y en la distribución del ingreso. Los datos de los países de la OCDE muestran que el coeficiente de Gini previo a impuestos y transferencias es de 0,45, y de 0,31 luego de la acción redistributiva del Estado. En América Latina, en cambio, casi no hay diferencias entre antes y después de las transferencias del Estado (Hardy, 2011). En particular los gobiernos centroamericanos han tenido gran dificultad para romper el círculo intergeneracional de la pobreza, y aunque Costa Rica, El Salvador y Panamá han evidenciado avances en las últimas décadas, lo cierto es que la lucha contra la pobreza y la desigualdad sigue siendo el mayor desafío social de la región. A la par de las estadísticas de pobreza y desigualdad, Centroamérica muestra una alta percepción sobre la existencia de prácticas corruptas (anexo 5). Por ejemplo, la más reciente edición del Corruption Perceptions Index (2010) registra que, en una escala de 0 a 10 en el índice de percepción de la corrupción (IPC; donde la nota más baja significa una alta percepción de la corrupción), ningún país centroamericano, excepto Costa Rica, superó los 5 puntos, valores que no han cambiado mucho a lo largo de las últimas ediciones de ese informe (Transparencia Internacional, 2010). De igual forma, según los datos más recientes de Lapop (2010), en promedio para la región el 72% de los ciudadanos perciben que los funcionarios públicos son corruptos, y un 13% afirma abiertamente haber sido víctima de corrupción (porcentaje que supera 3 o 4 veces el de los países de la OCDE). En entornos corruptos, la capacidad del Estado para combatir la pobreza se reduce. Esto crea un escenario de secuestro del desarrollo a manos de actores o redes que manejan los servicios públicos en su beneficio personal, con el consecuente estancamiento de los sectores empobrecidos, los cuales se ven condenados a efectuar sobornos y otros pagos ilegales para poder acceder a esos servicios. La corrupción, particularmente en las políticas sociales, no solo perpetúa la pobreza sino que también amplía las brechas de desigualdad. Si bien los PTMC son relativamente nuevos en Centroamérica, en países como México, Brasil y Colombia han sido desarrollados ya por más de una década. Según la Cepal (2011), estos programas operan en dieciocho países de la región y benefician a más de 25 millones de familias -alrededor de 113 millones de personas-, es decir, al 19% de la población de América Latina y el Caribe 1. Dada la alta percepción sobre prevalencia de prácticas asociadas a la corrupción, así como la relevancia de los PTMC para los actuales gobiernos y su potencialidad para combatir la pobreza, el propósito de la presente investigación es contribuir al fortalecimiento de la eficacia y la transparencia de esos programas en la región centroamericana, mediante la identificación y valoración de las principales formas de corrupción y clientelismo que los afecta. En esta publicación se sintetizan los principales hallazgos de los estudios de campo realizados en Costa Rica, El Salvador y Guatemala (Unimer, 2010a y b; Brenes y Vanegas, 2010). El documento está compuesto de tres secciones, además de esta introducción. En primer lugar se explora el mundo de los PTMC, cómo se están aplicando a nivel regional y cuáles riesgos de corrupción se asocian a ellos en general y a nivel centroamericano. En segundo lugar se presentan los hallazgos de las diferentes técnicas de investigación empleadas para explorar a fondo la prevalencia de distorsiones en la implementación de los PTMC en tres países de la región. Finalmente, en la última sección se presentan las conclusiones y recomendaciones obtenidas de este estudio. 12

13 Recuadro 1 Conceptos de corrupción y clientelismo Transparencia Internacional (TI) ha propuesto definir la corrupción como el abuso del poder encomendado para beneficio privado (Pope, 2000). Esta definición constituye una base mínima y común para procesos sociales e investigaciones con fines aplicados. Robert Klitgaard propuso una fórmula que contiene los ingredientes básicos de la corrupción, según la cual el flagelo prospera cuando los agentes tienen poder monopólico sobre los clientes, cuando tienen un alto nivel de arbitrio y cuando la responsabilidad del agente respecto de un director es débil (Klitgaard, 1992). La descripción se representa gráficamente en la famosa ecuación: C (corrupción) = M (monopolio) + A (arbitrio) R (responsabilidad) Por su parte, la definición del clientelismo político puede plantearse como el intercambio de favores por votos (Auyero, 1997). La característica básica es que en la relación cliente-patrón hay una asimetría socioeconómica, o ejercida por algún intermediario. De allí que se comprenda este fenómeno como una relación en la que participa un individuo con mayor poder (patrón) quien aprovecha su influencia y recursos para dar protección, servicios o favores a otros individuos (clientes), que los reciben intercambiando con el patrón asistencia, servicios personales, prestigio social o apoyo político electoral (Gruenberg y Pereyra, 2004). 1 Los programas con el mayor número de beneficiarios en términos absolutos a nivel regional latinoamericano son Bolsa Família de Brasil (52 millones de personas; i.e. cerca de la mitad de los beneficiarios de PTMC en toda América Latina y el Caribe), Oportunidades de México (27 millones) y Familias en Acción de Colombia (12 millones). El Bono de Desarrollo Humano, de Ecuador, es el PTMC que cubre el mayor porcentaje de población a nivel nacional (44%) (Cepal, 2011). 13

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15 Los programas de transferencias monetarias condicionadas: implementación en Centroamérica y principales riesgos de corrupción PTMC se instalan en Centroamérica para combatir la pobreza Los programas de transferencias monetarias condicionadas (PTMC) consisten en la entrega de dinero a las familias más pobres (según criterios de focalización) a cambio del compromiso de cumplir una serie de condiciones vinculadas a educación y salud, particularmente en lo que corresponde a los miembros del hogar menores de edad. El objetivo a corto plazo de estos programas es que las familias puedan satisfacer sus necesidades más básicas (aliviar su situación de pobreza) sin tener que sacrificar la salud y educación de sus hijos. A mediano y largo plazos, la meta es reducir la desigualdad y romper el ciclo de transmisión intergeneracional de la pobreza, gracias a las capacidades generadas por el acceso a los servicios de salud y educación. Los PTMC se han diseminado a lo largo de toda la región latinoamericana y otras partes del mundo, llegando a constituirse en uno de los principales instrumentos de reducción de la pobreza (Cepal, 2010). Han sido considerados una nueva racionalidad dentro de la protección social, pues pretenden trazar una diferencia con respecto a los programas tradicionales de corte asistencialista y paternalista (Correa, 2009). Estos programas son un producto meramente latinoamericano: los primeros en su tipo fueron Progresa (luego rebautizado como Oportunidades ) de México y Bolsa Escola de Brasil, creados en Los gobiernos centroamericanos empezaron a implementar programas de transferencias condicionadas poco después de su surgimiento en El primer país en hacerlo fue Honduras, en 1998, con el Programa de Asignación Familiar (PRAF) en su fase II. A lo largo del tiempo, los programas han sufrido cambios de enfoque e incluso de nombre; por ejemplo, en Honduras el Bono (una transferencia de lempiras anuales, i.e. alrededor de 500 dólares) fue agregado en 2010 a la oferta del PRAF, con el propósito de mejorar las condiciones de educación, salud y alimentación de los hogares indigentes con niños y adolescentes (Cepal, 2010). El cuadro 1 presenta un resumen de los PTMC vigentes en la subregión. 15

16 Cuadro 1 Programas de transferencias monetarias condicionadas vigentes en Centroamérica Fuente: Elaboración propia con base en Cecchini y Madariaga, Por razones prácticas, para aplicar la metodología de sitio centinela se han seleccionado los PTMC en tres países del área centroamericana: El Salvador, Guatemala y Costa Rica. En estas naciones los PTMC se iniciaron después del 2005 y, a pesar de los cambios de gobierno, se han mantenido como una de las principales políticas de combate a la pobreza, aunque sí han pasado por algunas modificaciones de nombre, normativa o responsabilidad institucional. En El Salvador y Costa Rica son administrados por la institución gubernamental encargada de los fondos sociales (FISDL e IMAS, respectivamente); en el caso de Guatemala, esa responsabilidad corre por el Consejo de Cohesión Social de la Casa Presidencial. Los montos de la ayuda en efectivo van desde los 15 a los 90 dólares mensuales, en función de la cantidad de niños y el nivel educativo que cursen, o bien de la presencia de mujeres embarazadas (recuadros 2-4). 16

17 Recuadro 2 PTMC en Costa Rica Costa Rica: Avancemos Este programa fue creado en el 2006, con el objetivo de promover que los adolescentes pertenecientes a familias en condición de pobreza (posteriormente el criterio fue ampliado a pobreza, vulnerabilidad, riesgo o exclusión social ) se mantuvieran dentro del sistema educativo formal a nivel de educación secundaria. Consiste en una transferencia monetaria condicionada a la asistencia y aprobación escolar. En un principio se vislumbraron también otras condiciones, pero estas no se han llegado a implementar. Los montos de la transferencias aumentan conforme avanza el grado escolar, y se mantienen invariables desde el inicio del programa (desde aproximadamente 30 dólares mensuales en séptimo grado hasta 90 dólares en undécimo). La cantidad de beneficiarios del programa ha aumentado en el tiempo, llegando a en el En ese mismo año su costo total fue cercano a los millones de colones (aproximadamente 87 millones de dólares), cifra que representa un 0,30% del PIB. Aunque su objetivo principal no es reducir la pobreza en lo inmediato -por la vía de la transferencia-, sino en el mediano y largo plazos -previendo que los jóvenes puedan llegar a obtener mayores ingresos laborales gracias a su mayor nivel educativo-, una estimación del impacto de la transferencia, considerando la situación de los hogares con transferencia-sin transferencia, muestra que entre 2007 y 2009 el programa redujo la pobreza general en cerca de 0,3 puntos porcentuales y la extrema en cerca de 0,2 puntos porcentuales (Programa Estado de la Nación, 2010). Fuente: Sauma, Recuadro 3 PTMC en El Salvador El Salvador: Red Solidaria En el 2005 el Gobierno de la República de El Salvador lanzó el plan Oportunidades, compuesto por varios programas de intervención social orientados a reducir la pobreza extrema por medio de una transformación en la economía familiar, junto con el mejoramiento del entorno físico y el acceso a más y mejores servicios públicos. Los programas que lo componían eran: Red Solidaria, Conéctate, Joven-Es, Tu-Crédito y Fosalud. En lo respectivo a la Red Solidaria, esta fue definida sobre la base de tres ejes: i) Red Solidaria a las Familias, que se refiere específicamente a la transferencia monetaria condicionada; ii) Red de Servicios Básicos, que promueve mejoras en la red de servicios básicos, incluyendo infraestructura, y iii) Red de Sostenibilidad a la Familia, que considera la promoción y el financiamiento de proyectos productivos y de microcrédito como una herramienta para apoyar a los pequeños agricultores. En la ejecución del programa participó el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL). La transferencia monetaria consiste en un bono para salud y educación que se entrega a familias pobres en los municipios catalogados en pobreza extrema severa y alta. El beneficio está condicionado a la asistencia escolar de los niños y niñas en edad de hacerlo (hasta sexto grado), y al control nutricional y de salud de los niños y niñas más pequeños y sus madres. Otra condición para recibir el bono es la participación en cursos de capacitación y en actividades de desarrollo comunitario. Se definieron tres tipos de bonos. El tipo 1 es un bono de salud por 15 dólares mensuales, para familias con menores de 5 años y/o mujeres embarazadas. El tipo 2 es de educación y salud, por 20 dólares mensuales, para familias con menores de 5 años y/o mujeres embarazadas y con menores en edad escolar (con menos de 15 años y sin haber cursado el sexto grado). El tipo 3 es de educación, por 15 dólares mensuales, para familias con menores en edad escolar (con menos de 15 años y sin haber cursado el sexto grado). Estos montos equivalen a entre el 15% y el 18% del salario mínimo rural. 17

18 Continuación Recuadro 3 Se registra que entre 2005 y 2008 el bono para la salud y la educación benefició a familias, en 77 de los municipios más pobres del país, con una inversión de 22,4 millones de dólares. A partir de junio de 2009, con la llegada del nuevo gobierno (Funes, ), la Red Solidaria cambió su nombre por el de Comunidades Solidarias Rurales (CSR). Además se creó el programa Comunidades Solidarias Urbanas (CSU), dirigido a familias en asentamientos precarios de 43 municipios urbanos. El organismo ejecutor de estos programas es el FISDL. Ambos programas contemplan transferencias monetarias condicionadas para solventar las carencias de educación de niños y niñas que no hayan finalizado sus estudios de primaria (hasta el sexto grado), así como las necesidades de atención en salud para infantes menores de 5 años y mujeres embarazadas. Además, entre sus ámbitos de acción también se cuentan: i) los componentes de infraestructura social básica (introducción de agua potable y saneamiento, así como electrificación) e infraestructura estratégica y comunitaria (centros escolares y unidades de salud y comunitarias); ii) la generación de ingreso y desarrollo productivo, que considera capacitación productiva, proyectos productivos con enfoque de seguridad alimentaria y microcrédito, y iii) un nuevo componente de gestión territorial, que pretende el fortalecimiento de la gestión local de los gobiernos municipales y sus comunidades. No hay información sobre la cantidad de beneficiarios que se tiene en la actualidad ni tampoco sobre el costo de los nuevos programas. No obstante, la meta para el 2014 del programa Comunidades Solidarias Rurales es la entrega de bonos para la educación y salud a familias de los municipios catalogados en pobreza extrema severa y alta; además, lograr que el 80% de los hogares en esos municipios cuente con acceso a agua potable y el 95% a electricidad; finalmente, el programa se propone el mejoramiento de al menos viviendas en los 32 municipios de pobreza extrema severa, y que las acciones de generación de ingreso y desarrollo productivo beneficien a personas. Fuente: Sauma, Recuadro 4 PTMC en Guatemala Guatemala: Mi Familia Progresa Este programa fue creado en el 2008 (administración Colom ) y es coordinado por el Consejo de Cohesión Social. Está dirigido a familias en extrema pobreza que tienen niños y niñas de hasta 15 años o bien madres gestantes. Las familias beneficiarias reciben un bono mensual de 150 quetzales para salud y otro tanto igual para educación (cada monto equivale a unos 19 dólares). Los dos bonos no son excluyentes entre sí, de forma que una familia puede recibir ambos (educación y salud) o únicamente el de salud, en caso de tener solo niños menores de 6 años o mujeres embarazadas. El bono se otorga por familia, independientemente del número de niños y niñas. Las familias beneficiarias son seleccionadas de los municipios más pobres del país, y tienen que cumplir con la responsabilidad de llevar a sus niños y niñas a los chequeos médicos y a las escuelas públicas de su comunidad. Entre abril de 2008 y abril de 2010 el programa había beneficiado a un total de familias en 177 municipios de 20 departamentos del país de las cuales estaban recibiendo los bonos a inicios del 2010). Para el 2010, el costo estimado del programa es cercano a millones de quetzales (alrededor de 160 millones de dólares). Fuente: Sauma, Según el Banco Mundial (2007), las evaluaciones de impacto han mostrado que este tipo de programas constituye un mecanismo eficaz para promover el acceso y la utilización de los servicios de educación y salud entre los más pobres, y así reducir la pobreza en el corto plazo. Asimismo, se ha reconocido que los PTMC promueven de manera especial el empoderamiento de las mujeres 3 y que otorgan una mayor atención presupuestaria a la niñez en situación de pobreza. De acuerdo con el informe Panorama Social de América Latina 2010, los PTMC contribuyeron a aminorar el impacto de la recién pasada crisis económica mundial y a reducir la desigualdad, a la vez que proveyeron de un aumento en los ingresos del hogar adicional a los ingresos laborales (Cepal, 2010). 18

19 La corrupción en los PTMC Los programas de transferencias monetarias condicionadas se presentan como un mecanismo cuyo diseño contempla la forma de evitar el mal uso y la desviación de fondos en la política social. Debido a la importancia de los recursos asignados a este tipo de programas, y envueltos en contextos de escasa probidad y debilidades institucionales como los latinoamericanos, surge la pregunta por la eficacia de los PTMC para luchar contra las prácticas de corrupción y el manejo clientelar (Grimes y Wängnerud, 2009). Según Chêne (2010), los PTMC tienen un perfil de riesgo muy diferente al de otros programas gubernamentales. Por ejemplo, no se prestan para el robo o desvío de mercadería, como sí lo hacen aquellos de repartición de comida y otros bienes de consumo básico. Además, tampoco atraen a los corruptos tradicionales especializados en la desviación de fondos, al ser muy pequeños los montos entregados a las familias. En estas circunstancias, el riesgo de corrupción normalmente asociado a este tipo de programas tiene que ver más con la manipulación política en la selección de los beneficiarios y la administración del programa. La implementación de los PTMC se da en varias etapas. La primera consiste en la selección de beneficiarios, para la cual no existe una receta general: en algunos casos son las autoridades quienes ofrecen el beneficio, ya sea por comunidad o por nivel de ingresos; en otros, las familias solicitan acceso al PTMC y entonces las autoridades estudian su nivel socioeconómico y determinan si entregarle el beneficio o no. La segunda etapa consiste en la entrega de beneficios, la cual se puede hacer en efectivo o a través de tarjetas de débito y otros medios electrónicos. Finalmente, la tercera etapa corresponde al seguimiento y monitoreo del progreso de los beneficiarios: trabajadores sociales y demás funcionarios públicos no solo deben velar por que los beneficiarios cumplan con la condición bajo la cual se les otorgó el beneficio, sino que también deben valorar si la transferencia monetaria está en efecto ayudando a las familias y si sus condiciones socioeconómicas han cambiado desde que fueron seleccionadas como beneficiarias. En principio, si el nivel socioeconómico de una familia aumenta al punto de poder prescindir del beneficio, este debería de suspenderse y otorgarse a otra familia que lo esté necesitando. A cada una de las etapas de implementación de los PTMCse asocian específicas formas de corrupción 4 (figura 1). En la figura 2 se presentan ejemplos de prácticas asociadas a la corrupción que se podrían generar en cada una de esas etapas. Figura 1 Formas de corrupción asociadas a los PTMC, según etapa de implementación 1. Selección de beneficiarios Manipulación política Corrupción administrativa Amiguismo 2. Entrega de beneficios Corrupción administrativa Extorsión, intimidación y soborno 3. Monitoreo Corrupción administrativa Extorsión, intimidación y soborno 19

20 Figura 2 Ejemplos de prácticas corruptas posibles en la ejecución de los PTMC, según etapa de implementación Los encargados del programa alteran listas de beneficiarios con registros múltiples, exclusión de familias elegibles e inclusión de familias no elegibles. Las familias pueden falsificar registros reportando menos bienes y menores ingresos. Los políticos escogen comunidades beneficiarias a discreción. Compra de votos. Desvío de efectivo. Entrega de dinero a beneficiarios fantasmas. Las élites locales cobran peajes a los beneficiarios. Las familias pagan a los encargados del programa para mantenerse en él. Miembros en la comunidad piden sobornos para no denunciar a familias que reciben el beneficio cuando ya no lo necesitan. Tal como se desprende de la figura 2, cuando los métodos de selección no son transparentes se abre un espacio a políticos oportunistas y funcionarios corruptos, lo que va en detrimento de la focalización del programa. Asimismo cuando la entrega de beneficios no es ordenada y no están claros los procedimientos, el desorden puede permitir que las transferencias monetarias no lleguen a las manos de las familias que cuenten con ellos. Finalmente, si no existe un monitoreo apropiado es posible que se esté desperdiciando el dinero dándoselo a personas que no lo necesitan, y que se le esté negando una ayuda socioeconómica a una familia que podría mejorar significativamente su nivel de vida gracias a ella. Riesgos de corrupción asociados a los PTMC en Centroamérica En el 2010 Urízar realizó un informe exploratorio y contextual sobre los riesgos de clientelismo y corrupción en los PTMC en Centroamérica. Su trabajo se basa en el análisis desarrollado por Klitgaard sobre las características estructurales que facilitan la proliferación de la corrupción, el cual se resume en la siguiente ecuación: Calidad de las reglas Control externo Responsabilidad Corrupción 20

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