Servicio de Guarderías Instituto Mexicano del Seguro Social

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1 Observatorio para la Transparencia y Rendición de Cuentas en la aplicación de los presupuestos y programas de la administración pública federal en materia de transversalidad de la perspectiva de género (Sistema de Igualdad) 2009 ESTADO DE YUCATÁN Informe final IV etapa Servicio de Guarderías Instituto Mexicano del Seguro Social Coordinación general Ing. Celina Izquierdo Sánchez Ejecución técnica Mtra. Mariana Belló Coordinación técnica y organización del foro: Transparencia, rendición de cuentas y equidad de género Arq. Luz María Machiavello Salinas Apoyo logístico y de investigación de campo: Coordinación: LTyGH Ariel Valtierra Hernández LTyGH Irma González Neri LTyGH Cristina Salazar Canché LTyGH Diana Dzul Huchín Antrop. Mayra Ofelia Sánchez González Antrop. Isela González Marín 1

2 Índice Resumen ejecutivo 3 Introducción 4 Capítulo I. Informe final del Observatorio 4 Sección 1. Resultados del trabajo de campo 6 Sección 2. Resultado del monitoreo de indicadores 11 Beneficiarias 11 Directoras 11 Capítulo II. Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) 12 Capítulo III. Propuestas y recomendaciones 13 Conclusiones 15 Bibliografía 17 2

3 Resumen ejecutivo En este documento se presenta el Informe Final del Observatorio para el Servicio de Guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), para el cual se realizó un trabajo de recopilación y síntesis de los principales hallazgos obtenidos en las etapas de análisis del diseño del programa y del trabajo de campo, donde se recolectó información con los principales actores del programa. Con base en esto se elaboró una matriz FODA y se plantearon las principales recomendaciones para el programa. En términos generales se observa que el programa está adecuadamente diseñado y cuenta con normatividad adecuada. Además, es destacable que el servicio lleva décadas de operación y forma parte de un beneficio de la seguridad social para apoyar el acceso y permanencia de las mujeres en puestos de trabajo de la economía formal. En materia presupuestal, el presupuesto nacional asignado desde el año 2003 al Programa Servicio de Guarderías, hasta el actual, se ha ido incrementando: el crecimiento total en ese lapso de tiempo es de 54%. El presupuesto del servicio a nivel nacional representa 2.7% del presupuesto total del IMSS. Por su parte, a nivel estatal, de 2003 a 2009 se observa también un incremento del presupuesto asignado al programa, el cual ha pasado de 26.8 millones de pesos en 2003 a prácticamente 100 millones en Lo anterior equivale a un incremento de 73%. El programa es valorado tanto por las madres usuarias como por las directoras de guarderías, ya que impacta de manera positiva en sus vidas a través, fundamentalmente, de permitirles el incremento de sus ingresos y, con ello, lograr una mayor autonomía en todos los ámbitos de sus vidas. Adicionalmente, en las directoras se percibe un sentimiento de orgullo y logro, ya que los requisitos para la instalación de una guardería subrogada por el IMSS son estrictos, además de que se requiere de una importante inversión económica. Otro aspecto que debe destacarse es el relacionado con el estado general de las instalaciones: si bien es adecuado, se registran falencias en cuanto a medidas de seguridad en algunas guarderías visitadas. Finalmente se debe mencionar que el servicio no cuenta con mecanismos de participación y contraloría social, los cuales deben implementarse y difundirse junto los beneficios del servicio en general en el estado de Yucatán. 3

4 Introducción El Observatorio para la Transparencia y Rendición de Cuentas en la aplicación de los presupuestos y programas de la administración pública federal en materia de transversalidad de la perspectiva de género (Sistema Igualdad) 2009, incluye la evaluación del Servicio de Guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y tiene como objetivo evaluar el uso adecuado y transparente en la aplicación y rendición de cuentas del presupuesto del programa en materia de equidad de género. Lo anterior, con la finalidad de mejorar las políticas públicas, prevenir actos de corrupción, perfeccionar los controles internos, promover la entrega transparente y oportuna de los recursos, lograr la participación de la ciudadanía, mejorar la normatividad de los programas y promover la mejora en las condiciones de igualdad de las mujeres. Este trabajo se ha realizado con base en metodologías establecidas por la SFP, las cuales se organizaron en tres etapas: en primer lugar se llevó a cabo un análisis de gabinete que consistió en la revisión y vinculación del programa con el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Sectorial de Desarrollo Social, el Programa de Igualdad entre Hombres y Mujeres y con toda la normatividad correspondiente del IMSS; también se analizó la relación con el marco internacional en materia de equidad de género. Se incluye en esta sección el análisis de la operación y cobertura del programa, la asignación y ejercicio presupuestal y el análisis de su matriz de marco lógico (MML). En una segunda etapa se realizó el trabajo de campo, que consistió en el levantamiento y análisis de 120 encuestas (30 a directoras de guarderías y 90 a madres beneficiarias), una entrevista al responsable del servicio en Yucatán, cinco entrevistas a directoras de guarderías, cinco entrevistas a beneficiarias, dos grupos focales (uno con cinco beneficiarias y otro con seis directoras) y un reporte de irregularidades. En la tercera etapa, con base en los resultados de las etapas previas y del monitoreo de un número de indicadores, se elaboró el análisis FODA y se propone una serie de recomendaciones para el programa, así como las conclusiones del trabajo realizado Capítulo I. Informe final del Observatorio Los servicios de guardería del sistema IMSS no cuentan con reglas de operación (ROP), por lo tanto el análisis se desarrolla con base en el Reglamento para la Prestación de Servicios de Guardería, además del Capítulo VII del seguro de guarderías y de las prestaciones sociales, sección primera, del ramo de guarderías de la Ley del Seguro Social. 4

5 La misión de los servicios de guardería es proporcionar a los hijos e hijas de las madres trabajadoras aseguradas, y de padres viudos o divorciados a los que judicialmente se le hubiere confiado la custodia de sus hijos, todos aquellos elementos que favorezcan su desarrollo integral, a través de la práctica de acciones de alto valor educativo, nutricional, de preservación y fomento de la salud, así como satisfacer la demanda mediante la ampliación de cobertura. El programa se encuentra vinculado con los principales instrumentos normativos a nivel nacional: Plan Nacional de Desarrollo (PND), Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (PROIGUALDAD), Programa Sectorial de Desarrollo Social y Programa Institucional del Instituto Mexicano del Seguro Social Además, el servicio de guarderías se encuentra relacionado con los principales objetivos de la instancia normativa, ya que el IMSS es, por un lado, una institución administradora de riesgos y, por otra, una entidad prestadora de servicios y, como tal, fomenta la salud de la población trabajadora asegurada y de sus familias, de los pensionados y de los estudiantes de manera integral, a través de la provisión de servicios preventivos y curativos médicos, de guarderías y de prestaciones económicas y sociales previstos en la Ley del Seguro Social. Por otra parte, aunque en su normatividad no se explicita, el servicio de guarderías guarda coherencia con los instrumentos internacionales a favor de la equidad entre mujeres y hombres: Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW); Plataforma de Acción de Beijing; Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) y la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo. En cuanto a los criterios de focalización y cobertura hay que destacar, en primer lugar, que el Programa Servicios de Guarderías no cuenta con una matriz de marco lógico (MML), por lo tanto no ha definido fin y propósito. No obstante esto, en el reporte de avance físico enero-junio de indicadores aprobados en el PEF 2009, se reporta un fin sin indicador, y se reporta un propósito (con errores en su planteamiento, según la metodología de marco lógico): los trabajadores con derecho al servicio de guarderías tienen mayor cobertura. Si bien se presenta un indicador y cifras para el mismo, no es claro en su planteamiento. Junto con esta entrega se realiza una propuesta de MML. Por su parte, si bien la normatividad de los servicios de guarderías no define población potencial y objetivo, en la misma se determina claramente quiénes pueden optar por este beneficio: las trabajadoras aseguradas del régimen obligatorio, así como aquellos 5

6 trabajadores asegurados viudos o divorciados a quienes judicialmente se les hubiera confiado la guarda y custodia de sus hijos, mientras no contraigan matrimonio o entren en concubinato. Por su parte, los trámites para solicitar la prestación son claros, sencillos, útiles y fácilmente entendibles para los aplicantes. En lo que corresponde a mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, éstos no se incluyen en la normatividad de los servicios de guardería, así como tampoco se incluyen mecanismos de participación y contraloría social ni mecanismos de difusión del servicio. A nivel nacional, el presupuesto asignado al Programa Servicios de Guarderías, desde el año 2003 y hasta el actual, se ha ido incrementando de manera paulatina, con un crecimiento total de 54% en ese periodo. El presupuesto del servicio a nivel nacional representa 2.7% del presupuesto total del IMSS. A nivel nacional se reportan subejercicios en los años 2007 y 2008 de 176 y 249 millones de pesos respectivamente. Por su parte, a nivel estatal, desde el año 2003 a 2009 se observa también un incremento del presupuesto asignado al Programa Servicios de Guardería, el cual ha pasado de 26.8 millones de pesos en 2003 a prácticamente 100 millones en Lo anterior equivale a un incremento de 73%. El presupuesto asignado al servicio en Yucatán equivale a 2.7% del presupuesto total de la Delegación. Según información enviada por la Delegación en Yucatán al Observatorio, se observa un subejercicio mínimo en el año En el periodo comprendido entre enero y julio de 2009, el servicio en Yucatán llevaba ejercido 47% del presupuesto anual total. Cabe la aclaración que durante 2008 la Coordinación reorientó reordenó hacia otras delegaciones la cantidad de 1 millón 900 mil pesos, con lo cual la delegación estatal presentó un subejercicio de más de un millón de pesos debido al bajo porcentaje de ocupación. Por último, en cuanto al tema presupuestal, no está de más aclarar que para el servicio de guarderías, que lleva décadas de operación, mientras en el PEF del año 2008 no se etiquetó fracción alguna de su presupuesto como Presupuesto para Mujeres y la Igualdad de Género, en el año 2009 el total del presupuesto del Servicio (8 millones 100 mil pesos), fue etiquetado bajo este rubro (PEF, 2008 y 2009) Sección 1. Resultados del trabajo de campo La metodología para realizar el trabajo de campo se organizó en la aplicación de 120 encuestas (30 a directoras de guarderías y 90 a madres beneficiarias), la realización de 6

7 entrevistas a profundidad con el responsable del servicio en Yucatán, cinco directoras y cinco beneficiarias, y la realización de dos grupos focales. Para la aplicación de las encuestas se utilizaron cuestionarios propuestos por la SFP, a los cuales se les agregaron las sugerencias propuestas por las coordinadoras de los observatorios. Por su parte, las guías para entrevistas y grupos focales se desarrollaron con el propósito de recabar información que aportara elementos y profundizara sobre aspectos no contemplados en las encuestas. Las muestras seleccionadas para cada instancia de recolección de información son las siguientes: Cuadro 1. Composición de las muestras según técnicas de recolección Encuestas Entrevistas a profundidad Grupos focales 90 usuarias 30 directoras 1 al responsable del servicio 5 directoras y 5 usuarias Un grupo con 6 directoras Un grupo con 5 beneficiarias A continuación se exponen los principales resultados del trabajo de campo. El análisis se expone considerando la totalidad de la información obtenida a través de las diferentes técnicas de recolección. Todos los datos presentados reflejan la percepción de las personas que participaron en las diferentes instancias de recolección de la información. Las guarderías donde se levantaron encuestas a directoras y madres corresponden a seis municipios y localidades urbanos según criterios establecidos por el INEGI. El responsable del servicio comenta que en Yucatán hay 36 guarderías y todas se rigen bajo los lineamientos que el IMSS establece. El cumplimiento del servicio se vigila a través de seis indicadores: atención, satisfacción, mantenimiento, servicio, supervisión y capacitación. El responsable menciona que el presupuesto anual sí es suficiente y adecuado para el servicio de guarderías, pero que una de las dificultades que se encuentran en la ejecución de este programa es la falta de personal capacitado, a pesar de que se cuenta con el recurso económico para contratarlo. Las guarderías del IMSS cuentan con estrictas medidas de seguridad y la ventaja que ofrecen es que se da seguimiento al peso y talla de las niñas y los niños, con lo cual es posible detectar cualquier desviación; también se vigila la aplicación de vacunas, y cuenta con una Unidad Médica del IMSS cercana para atención de accidentes mayores. La principal limitante que se reporta en la operación del Servicio de Guarderías en la Delegación de Yucatán es que no se cuenta con una estructura de plantilla en el Departamento de Guarderías, acorde con el número de guarderías existentes. 7

8 En lo que respecta a las características sociodemográficas de las madres beneficiarias, llama mucho la atención que casi la mitad se declara como ama de casa, ya que el servicio de guarderías está destinado a beneficiar a madres trabajadoras afiliadas al IMSS. Esta situación puede deberse al hecho de que aunque muchas mujeres trabajan fuera de sus hogares, se presentan como amas de casa debido a que desempeñan dobles y triples jornadas laborales. La mayoría de las mujeres (77%) aporta la mitad o menos del ingreso familiar. En términos generales los horarios de las guarderías se ajustan con los horarios laborales de las madres beneficiarias (96%) y las mismas se encuentran cerca de su casa (50%), de su trabajo (41%) o de casa de algún familiar (9%). El 94% de las beneficiarias están altamente satisfechas con el servicio; de igual manera, más de 90% opina que los documentos para inscribir a su hijo fueron fáciles de conseguir. En general, son pocas las beneficiarias que han tenido algún problema para inscribir a su niño/a en la guardería: entre los principales problemas destacan la atención deficiente de servidores públicos (16%) y los trámites excesivos (8%). Por otra parte, 98% de las mamás piensan que el personal que asiste a los niños/as en la guardería está adecuadamente capacitado para atenderlos y todas afirman que a sus hijos/as los entregan aseados y que se da seguimiento a los problemas de alimentación y salud. El 90% afirma que los alimentos que se brindan son nutritivos y variados. Con respecto a los principales beneficios que se obtienen del servicio, todas las madres opinan que la guardería les permite que sus hijos/as cuenten con una mejor educación; además, 98% opina que les permite seguir trabajando y cumplir mejor con sus labores. Nueve de cada 10 mujeres afirma que les ha permitido mejorar sus ingresos. Las mamás valoran el conjunto de actividades que se realizan con los niños/as, así como el trato que reciben. Manifiestan mucha confianza respecto a los cuidados de la salud y la alimentación variada que les brindan a sus hijos/as. Un 90% de las mamás se manifestó conforme con las condiciones de seguridad de los inmuebles, las cuales, afirman, se han intensificado en este año. Con respecto a la participación de las mujeres en la toma de decisiones, 91% afirma que participaba mucho, y una cuarta parte opina que desde que tiene a su niño o niña en guardería, su participación es mayor. 8

9 En cuanto a los aspectos de transparencia, ninguna beneficiaria ha sido condicionada para poder enviar a su hijo/a a las guarderías, así como ninguna ha detectado que la guardería se usara con fines electorales u otros distintos del debido. El 90% conoce sus derechos y obligaciones como beneficiaria de guarderías, pero sólo un 13% afirma saber que existe un comité de contraloría social. En lo que respecta a las características sociodemográficas de las responsables, es muy interesante observar que 28% de estas mujeres aporta 100% del ingreso familiar y un 38% aporta la mitad o más. El 97% de las guarderías brinda servicio durante 10 a 12 horas y se trata se guarderías de grandes capacidades: sólo 12% atiende menos de 50 niños, un 41% atiende entre 50 y 100 niños y el restante 47% alberga entre 100 y 200 niños. Un 84% de guarderías cuenta con plantillas de más de 20 empleados. Del total del personal de las guarderías, 94% son mujeres. Un poco menos de 30% de las directoras encuestadas considera que la cantidad que el IMSS paga por niño es insuficiente; entre las razones se argumenta aumento de gastos y mantenimiento del inmueble. Las directoras afirman contar con un espacio lo suficientemente amplio para cada niño/a y 70% está en planta baja. En una inspección realizada con base en señalamientos de Protección Civil del Estado (Norma Técnica NOM-003-SEGOB/2002), se detectó que hay un 10% de instalaciones que no cuenta con todas las medidas indicadas, a pesar de que las directoras consideran que las condiciones de seguridad de sus instalaciones son adecuadas y que reciben supervisiones constantes sobre estos aspectos y otros relacionados con el funcionamiento general de sus guarderías. En cuanto a las condiciones de transparencia, ninguna directora ha sido condicionada para que su guardería siga operando ni ha detectado que el servicio sea utilizado con fines distintos de los estipulados. El 87% conoce dónde presentar quejas o comentarios y sólo un 23% afirma que existe un comité de contraloría social. Es muy importante destacar que en las entrevistas a directoras se pudo notar cierto sentimiento de orgullo de ser responsables de una guardería subrogada del IMSS, ya que para lograrlo debieron cumplir con requisitos rigurosos. Además perciben que el hecho de ayudar a las madres en el cuidado de sus hijos/as es contribuir al desarrollo de la mujer en 9

10 México, además de brindarles tranquilidad, ya que en sus guarderías los niños y niñas están seguros y bien cuidados. Las cinco beneficiarias que participaron en el grupo focal hablaron positivamente del servicio y valoraron el hecho de tener esa prestación, ya que al ser madres trabajadoras no pueden cuidar de tiempo completo a sus hijos/as. Las mamás valoran el conjunto de actividades que se realizan, así como el trato que reciben sus hijos/as. Es muy importante la confianza que manifiestan las mamás con respecto a las condiciones de cuidado de la salud y la alimentación variada que se les brinda a sus hijos/as. A pesar de que este grupo manifestó conocimientos sobre la perspectiva de género, como el hecho de que reconocen que los hombres y mujeres deben tener iguales condiciones de acceso a los derechos, manifiestan que esta situación aún no se refleja de manera cabal en su vida cotidiana. También se manifestaron conformes con las condiciones de seguridad de los inmuebles, las cuales se han intensificado en este año. En el grupo focal de responsables, al que acudieron seis directoras, se pudo notar, al igual que en las entrevistas, el sentimiento de orgullo de ser responsables de una guardería subrogada del IMSS. ya que para lograrlo se necesitan cumplir con requisitos rigurosos. Con respecto a la perspectiva de género ellas identifican claramente algunos conceptos e incluso nos dieron algunos ejemplos acerca de cómo consideran que la perspectiva permea en el servicio que brindan. Piensan que el hecho de ayudar a las madres en el cuidado de sus hijos es contribuir al desarrollo de la mujer en México, además de brindarles tranquilidad ya que en sus guarderías los niños y niñas están seguros y bien cuidados. Otro reflejo de la perspectiva de género es que reconocen que en la actualidad el cuidado de los niños y niñas no necesariamente es realizado por las madres ya que muchos de los padres se han ido involucrando en tareas que antes eran consideradas como exclusivas de mujeres. Asimismo manifiestan como un elemento positivo el hecho de que el servicio de guarderías también se les pueda brindar a los padres. Las directoras consideran que las condiciones de seguridad de sus instalaciones son adecuadas y que reciben supervisiones constantes sobre estos aspectos y otros relacionados con el funcionamiento general del servicio. 10

11 Sección 2. Resultado del monitoreo de indicadores Beneficiarias El 99% de las beneficiarias califican el servicio y el trato recibido parte del personal encargado como bueno o excelente. Una importante proporción (92%) ha asistido a reuniones de orientación e información sobre el servicio. Con respecto al ambiente familiar, 63% de las mujeres encuestadas comentan que éste ha mejorado, mientras que 33% comentan que sigue igual. El 69% de las mujeres tiene entre 26 y 35 años de edad, 16% entre 18 y 25 y el restante 15% tiene entre 36 y 45 años. Menos de 1% de la población potencial es atendida actualmente por el programa, según estimaciones propias. Cuatro de cada cinco mujeres cuentan con estudios superiores y de nivel medio seperior (preparatoria o universidad) y ninguna reporta no contar con educación. En cuanto al nivel de ingresos mensuales, un poco menos de la mitad (44%) reporta ingresos entre 1 mil 500 y 4 mil 500 pesos y 19% cuenta con ingresos inferiores a este rango. El 28% reporta ingresos entre 4 mil 500 y 9 mil pesos y el restante 9% gana más de 9 mil pesos al mes. Sólo en un 2% de los casos la jefatura del hogar corresponde a una mujer. En lo que concierne al nivel de ingresos, 91% afirma que éste ha mejorado desde que cuenta con el servicio de guardería. Los porcentajes de mujeres que perciben vivir en situaciones de discriminación varían según las situaciones presentadas: es preocupante que 9% de la muestra afirme que ha recibido menor ingreso ante iguales circunstancias laborales en comparación con un hombre, que para 8% de ellas, las actividades de la casa son exclusivas de las mujeres; que 7% opine que ha tenido dificultades para encontrar un trabajo por ser mujer y que 4% afirme que las mujeres tienen menos oportunidades que los hombres para acceder a cargos públicos o puestos de elección popular. En otro orden, 37% de las mujeres encuestadas no depende económicamente de sus parejas u otras personas. Directoras El 95% califica al servicio como bueno o excelente, mientras sólo 86% comenta haber recibido buena atención por parte de los encargados. Por su parte sólo 9% menciona que el apoyo para la operación de su guardería se le entregó tardíamente. 11

12 Un 87% de las directoras ha asistido a reuniones de información o capacitación que otorga el IMSS. La edad de las directoras oscila entre los 18 y 55 años y todas cuentan con escolaridad de preparatoria en adelante. En cuanto al nivel de ingresos mensuales, 63% percibe entre 4 mil 500 y 9 mil pesos y sólo 13% recibe montos superiores a los 9 mil pesos. Hay un 3% que reporta ingresos menores a 1 mil 500 pesos al mes, y sólo en 43% de los casos, la jefatura del hogar la tiene la pareja. Es muy destacable que 50% de las encuestadas afirma ser quien aporta más dinero a la casa. Con respecto a las irregularidades detectadas, se ha presentado una queja con respecto a la provisión del servicio en una guardería, específicamente en cuanto a la alimentación y seguimiento médico que reciben los niños/as. Además se presenta una posible irregularidad en cuanto a la solicitud de documentación y el procedimiento que se sigue en oficinas para ingresar al servicio. Capítulo II. Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) El análisis FODA es una herramienta clave en un proceso de planeación estratégica, pues permite realizar un diagnóstico de los aspectos que favorecen o dificultan el logro de los objetivos del programa y con ello, facilita la toma de decisiones para fortalecerlo o desecharlo. Como parte del ejercicio que aquí se reporta se llevó a cabo la construcción de una matriz de análisis FODA para el servicio de guarderías, la cual se organiza en los siguientes aparatados: diseño del programa, resultados, asignación y ejercicio presupuestal y operación del servicio en Yucatán. Por su parte, para el análisis de oportunidades y amenazas, se consideró el marco normativo internacional y la situación económica general nacional. En el cuadro que sigue se resumen los principales resultados del análisis FODA. 12

13 Cuadro 2. Análisis FODA FODA Fortalezas Debilidades Análisis Interno Alineación con normatividad nacional e internacional. Definición clara de población objetivo. Definición clara de trámites y requisitos. A nivel nacional y estatal el presupuesto asignado desde el año 2003 y hasta el actual, ha incrementando en un 54% y en un 73% respectivamente. Presupuesto destinado a género: 100% en Se da seguimiento al peso y talla, se controla esquema de vacunas y cuenta con unidades para la atención de accidentes. Las beneficiarias perciben como principal impacto del programa el poder seguir trabajando (98%) con la seguridad de que sus niños/as permanecen cuidados. El 94% de las beneficiarias está satisfecho con el funcionamiento de las guarderías. El servicio les ha permitido a las madres (91%) mejorar sus ingresos. El 96% de las beneficiarias opina que los horarios de las guarderías se ajustan a los horarios laborales. El 95% de las directoras se siente muy satisfecho por el servicio que brindan. Las instalaciones son supervisadas constantemente. Hay un 10% de instalaciones que no cuentan con todas las medidas indicadas. Menos de 1% de la población potencial en Yucatán es atendida actualmente por el Programa. No se cuenta con información para estimar el alcance de cobertura. Los hombres viudos o divorciados dejan de tener la prestación al momento de contraer matrimonio o entrar en concubinato. La normatividad no incluye mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. La normatividad no incluye mecanismos de participación y contraloría social ni de difusión del servicio. Durante el 2008, en Yucatán se reordenaron recursos (2 millones de pesos) hacia otras. Delegaciones lo que produjo un subejercicio. En Yucatán no se cuenta con una estructura de plantilla en el Departamento de Guarderías, acorde con el número de guarderías existentes. Problemas que comentan las madres: atención deficiente de servidores públicos (16%) y trámites excesivos (8%). Escaso conocimiento de comités de contraloría social: 13% de beneficiarias y 23% de directoras. Análisis Externo Oportunidades El marco normativo internacional considera entre sus prioridades mejorar la agencia económica de las mujeres para asegurar la igualdad de derechos y de acceso a los recursos económicos, incluidos el acceso al empleo y al control de los recursos económicos. El programa es prioridad para el Gobierno federal. Amenazas La crisis económica provoca reducciones presupuestales a nivel federal y estatal. Capítulo III. Propuestas y recomendaciones La principal recomendación en cuanto al diseño del programa, expresado en la normatividad correspondiente, es la definición de una matriz de marco lógico (MML) que permita organizar las acciones de una manera racional, así como medir el cumplimiento de éstas y de los principales objetivos del programa. En el marco de este estudio se propone un diseño de MML donde se definen el fin, el propósito y dos componentes. El primero de ellos cuenta con seis 13

14 actividades y el segundo, con cuatro. La MML propuesta gira en torno al adecuado funcionamiento de las guarderías, las cuales cubren la demanda potencial y con ello ayudan a mejorar la calidad de vida de las mujeres trabajadoras y el desarrollo pleno sus hijos. Fin Mejorar la calidad de vida de las mujeres trabajadoras y el desarrollo de sus hijos e hijas otorgando el servicio de guarderías. Cuadro 3. Esquema de la MML propuesta Propósito Mujeres y hombres con hijos/as tienen prestaciones sociales de guardería para facilitar su incorporación a las actividades económicas de manera formal. Componente 1 Componente 2 Las guarderías funcionan y se abren nuevas, conforme a la normatividad correspondiente. Las guarderías incluyen los servicios de cuidado de la salud, adecuada alimentación, programa educativo adecuado y recreación. Otra recomendación, en cuanto a la normatividad del programa, es en lo que respecta a los hombres viudos o divorciados, quienes dejan de tener la prestación al momento de contraer matrimonio o entrar en concubinato. Desde nuestra perspectiva, la reglamentación del Servicio se ajusta a una concepción tradicional de los roles de género, por lo cual recomendamos que se revise este aspecto de modo que se reconsidere la pérdida del servicio, en tanto es posible que sus nuevas parejas trabajen y requieran del servicio para el cuidado de los niños. Se recomienda, además, que el servicio implemente y difunda mecanismos de participación y contraloría social. En el año 2008, el servicio registró un subejercicio presupuestal ocasionado por la baja ocupación de las guarderías en el estado. Relacionado con esta situación se sugiere se implementen mecanismos de difusión de las características del beneficio entre la población potencial. Es muy relevante lo detectado en cuanto a las medidas de seguridad de algunas instalaciones; al respecto se deben intensificar las supervisiones institucionales y de protección civil con señalamientos precisos sobre las adecuaciones que se requieren para el funcionamiento seguro de las instalaciones. Hay beneficiarias que han reportado problemas para inscribir a sus hijos o hijas debido al exceso de trámites o malos tratos por parte del personal encargado. Se recomienda la creación de un sistema de evaluación trilateral: beneficiarias, servidores públicos y ciudadanía (observatorio ciudadano) con el fin de monitorear todos los procesos que implican la inscripción y la operación de las guarderías en los estados, con la formulación y seguimiento necesarios de las recomendaciones derivadas de dicha evaluación. 14

15 Se recomienda también incorporar de manera trasversal la perspectiva de género en los programas educativos con los niños y niñas, así como llevar a cabo capacitaciones sobre perspectiva de género a los servidores y padres y madres de los niños/as. Conclusiones El servicio de guarderías del IMSS tiene décadas de operación satisfactoria y representa un esquema de política social solidaria que apoya a que las mujeres puedan acceder y permanecer en puestos laborales de la economía formal. En términos generales el servicio es bien calificado y valorado por las madres de los niños/as inscritos/as, sin embargo, hay usuarias que han tenido algún problema para inscribir a su niño o niña en la guardería, relacionado con el exceso de trámites y/o una atención deficiente por parte de servidores públicos. Los principales beneficios de contar con esta prestación (en cuanto a la esfera personal de la vida de las mujeres) se miden en términos de que gracias al servicio sus hijos e hijas cuentan con una mejor educación y ellas pueden seguir trabajando. De igual manera, la mayoría de las mamás afirma que les ha permitido mejorar sus ingresos. En comparación con las beneficiarias de las estancias infantiles de SEDESOL, las beneficiarias de guarderías del IMSS tienen mejores niveles educativos y económicos; esto se observa, por ejemplo, en una considerable proporción de mujeres que no depende económicamente de sus parejas u otras personas. No obstante lo anterior, estas mujeres registran haber vivido situaciones de discriminación, como recibir menor ingreso ante iguales circunstancias laborales en comparación con un hombre, y considerar que las actividades de la casa son exclusivas de las mujeres. Uno de los beneficios que proveen las guarderías del IMSS, en comparación con otros esquemas de cuidado infantil (SEDESOL), es que en éstas se lleva a cabo un seguimiento de los problemas de alimentación y salud de los niños y niñas que atienden. Estos servicios, de igual manera, son altamente valorados por las mamás, quienes además consideran que las condiciones generales de higiene con que se trata a los niños/as son excelentes. Otro punto que ellas comentaron es que se trabaja con juegos y actividades que fomentan la igualdad de roles. También es destacable que un buen porcentaje afirma que se trabaja con padres y madres temas de igualdad de derechos y responsabilidades. 15

16 Cabe destacar que los resultados del observatorio indican que ninguna beneficiaria ha sido condicionada para poder enviar a su hijo o hija a la guardería, además de que ninguna ha detectado que la guardería se usara con fines distintos a los autorizados. En el caso de las directoras de guarderías, es notable que en su mayoría se trate de mujeres con un nivel educativo y económico medio, lo cual se debe, particularmente, a lo costoso que implica instalar una guardería con todas las especificaciones que el IMSS exige. Además, como se observa, las guarderías tienden a tener grandes capacidades de recepción de niños y niñas. El número del personal también es importante ya que cuentan con plantillas de más de 20 empleados, la mayoría, mujeres. En la mitad de los casos, el inmueble donde funciona la guardería es propio y los horarios del servicio son adecuados, ya que operan por lapsos de entre 10 a 12 horas diarias. Existe un grupo de directoras que considera que la cantidad que el IMSS paga por niño/a es insuficiente, ya que no se alcanzan a cubrir gastos de operación, fundamentalmente los gastos de mantenimiento de los inmuebles. Es importante destacar que 14% de la población beneficiaria del servicio son padres viudos o divorciados, lo cual pone de manifiesto la necesidad del servicio también en la población masculina que tiene a su cargo la crianza de los niños y niñas. Otro aspecto relevante es que si bien el coordinador del servicio en el estado, las directoras y las madres consideran que las medidas de seguridad son adecuadas, en una inspección realizada con base en señalamientos de Protección Civil del Estado se detectó que 10% de las instalaciones no cuentan con extintores, rutas de evacuación y señalamientos, ni realizan simulacros. En materia presupuestal se observa que si bien el presupuesto anual es suficiente y adecuado para el servicio de guarderías, una de las dificultades que se identifica es la falta de personal capacitado, a pesar de que se cuenta con el recurso económico para contratarlo. 16

17 Bibliografía 1. Consejo Nacional de Evaluación del Desarrollo de la Política Social. Metodología para la elaboración de la matriz de indicadores de los programas presupuestarios de la APF. Disponible en: 2. Instituto Mexicano del Seguro Social. Ley del Seguro Social. Publicado en el Diario Oficial de la Federación, 9 de julio de Instituto Mexicano del Seguro Social. Norma que establece las disposiciones para la operación del servicio de guarderías, México, Documento interno, clave Instituto Mexicano del Seguro Social. Reglamento para la prestación de los servicios de guardería. Publicado en el Diario Oficial de la Federación, 30 de junio de Instituto Mexicano del Seguro Social. Norma que establece las disposiciones para la atención de niños con discapacidad moderada en guardería integradora, México, Documento interno, clave Instituto Mexicano del Seguro Social. Norma que establece las disposiciones para la coordinación entre las guarderías y las unidades de medicina familiar, a fin de proporcionar a los niños usuarios, atención médica, acciones de prevención, control y vigilancia epidemiológica, México, Documento interno, clave Secretaría de Hacienda y Crédito Público Presupuesto de Egresos de la Federación. Disponible en: 8. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Cuenta Pública Federal. Disponible en: 9. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Avance físico enero-junio de indicadores en el PEF Disponible en: 10. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Lineamientos para la actualización de la matriz de indicadores de los programas presupuestarios y la elaboración de los calendarios de metas de los indicadores del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, febrero de 2008, Oficio 307-A Secretaría de Gobernación. Norma Oficial Mexicana NOM-003-SEGOB/2002, Señales y Avisos para Protección Civil. Colores, formas y símbolos a utilizar. 17

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