Informe 967. Economía 08/06/2012. públicos. asuntos. .cl. El modelo económico chileno en dictadura y democracia: mitos y realidades

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1 Novedades Informe 967 Economía Ricardo Ffrench-Davis (1) Economía El modelo económico chileno en dictadura y democracia: mitos y realidades 31/05/2012 Las Malvinas / Falckland y la nacionalización de YPF: acciones contradictorias o complementarias? Parte I 25/05/2012 Evaluación de Políticas Agropecuarias en Chile Parte V 22/05/2012 Política Nuevos movimientos sociales en Chile y su contexto 17/05/2012 Evaluación de Políticas Agropecuarias en Chile Parte IV 14/05/2012 Evaluación de Políticas Agropecuarias en Chile Parte III Acerca de Este informe ha sido preparado por el Consejo Editorial de publicos publicos. Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción, total o parcial, de lo publicado en este informe con sólo indicar la fuente. Introducción El Wall Street Journal ha reclamado en contra de las reformas socioeconómicas que ha propuesto el gobierno de Sebastián Piñera. Este estaría a la defensiva y no sería capaz de defender la esencia del exitoso modelo de desarrollo chileno marcado por la moralidad del mercado y la santidad de los derechos individuales. El presente trabajo demuestra que el modelo de desarrollo chileno aplicado desde 1975 ha sufrido importantes reformas y ha tenido tan diversos resultados socioeconómicos que no se puede hablar de un modelo de desarrollo. Por ello no nos debiera extrañar que nuevamente la economía chilena deba enfrentar importantes reformas en pro de la igualdad social y del desarrollo productivo. I.- Resultados dispares y cuatro etapas Chile es presentado, con inusitada frecuencia, como un caso paradigmático de reformas y crecimiento exitoso. Se habla incluso de el modelo chileno, como si Chile hubiese tenido una política económica única desde los setenta y desempeños económicos y sociales homogéneos en los cuatro decenios transcurridos desde el golpe militar de No obstante, la realidad es que estas décadas incluyen diferentes sub-períodos, con reformas y énfasis muy distintos y resultados económicos y sociales también notablemente diversos. Manuel Castells señala que el modelo de desarrollo chileno se caracteriza, a partir de 1973, por ser liberal en lo económico, autoritario en lo político y excluyente en lo social. De una economía cuyo principal motor era el Estado, pasamos a una abierta y de mercado. A través de privatizaciones, desregulaciones y liberalizaciones de la economía, el gobierno dictatorial llamó a las empresas privadas a remplazar al Estado en un nuevo papel económico: conquistar los mercados internacionales. Este modelo de economía abierta y de mercado se ha mantenido las últimas cuatro décadas pero con diferentes modalidades. Así podemos observar cuatro períodos.

2 Informe N 967 Economía 27/05/2008 La primera etapa del proceso de reformas ( ) se caracterizó por la aplicación de un modelo neoliberal en su versión ideológica más extrema. Profundas liberalizaciones comerciales y financieras y la eliminación de la selectividad en las políticas económicas fueron acompañadas de privatizaciones masivas. Hacia 1981 se había reducido drásticamente la inflación y el déficit fiscal había sido reemplazado por un elevado superávit, pero a expensas del equilibrio externo, unido a una débil inversión productiva. El desenlace fue una debacle económica y social en Con una crisis bancaria y cambiaria, una caída del producto de 14% y una tasa de desempleo superior a 30%, junto a un marcado aumento de la pobreza y un empeoramiento de la distribución del ingreso. La segunda etapa ( ) estuvo caracterizada por un enfoque más pragmático para superar los efectos de la crisis. Ello involucró una serie de renegociaciones de la deuda externa, diversas medidas tendientes a equilibrar el balance externo aumento de aranceles e incentivos selectivos a las exportaciones no tradicionales y la intervención directa del colapsado sistema financiero, el que sería reprivatizado posteriormente. El gobierno destinó el equivalente a 35% de un PIB anual al rescate de algunos de los sectores afectados, recursos que fueron desviados de la inversión pública y el gasto social. La tercera etapa tiene lugar entre 1989 y Ella supone dos cambios centrales al modelo: la economía abierta y de mercado ahora es regulada por la democracia política que busca incluir socialmente a los marginados de la etapa anterior (especialmente indigentes y pobres). La Concertación impulsó un conjunto de reformas a las reformas, para corregir el modelo heredado de la dictadura, con el objetivo de introducirles pragmatismo y progresividad. En particular, se procuró disminuir la vulnerabilidad frente a un entorno externo de creciente volatilidad financiera y avanzar en la corrección de la inequidad del modelo hasta entonces vigente. El resultado del conjunto de cambios fue que durante la década de los noventa hubo una expansión vigorosa de la capacidad productiva sin precedentes en Chile (que promedió 7,1% anual en ), junto con la reducción significativa de la pobreza (de 45% a 21% de la población) y cierta mejora en la distribución del ingreso. La crisis internacional de 1998 y el ajuste recesivo en Chile marcan su fin. La cuarta etapa se da entre el año 1998 hasta el Tras la brecha recesiva en , con retrocesos económicos y sociales, salieron a relucir crecientes falencias y contradicciones, y la falta de mayores reformas a las reformas. Se había producido un retorno a ideas neoliberales. Así tuvimos políticas macroeconómicas más preocupadas de la inflación y menos de desarrollar políticas fiscales y monetarias pro empleo y crecimiento; las que contrastan con una acentuación en los 2000s de políticas sociales más progresivas y potentes. Se produjo entonces un descenso en la competitividad sistémica, a causa de un deterioro de la calidad de la política macroeconómica que aceptó elevadas tasas de interés, aumento en la salida de capitales de las AFP, errada política cambiaria. Se agregó una vacilante agenda de desarrollo, cuyas fallas abarcaban un Estado débil con una carga tributaria insuficiente en nivel y calidad; incapacidad de implementar una política de desarrollo productivo, en particular, respecto a las PYMEs, capacitación laboral e incentivos a la innovación; y fallas en los vínculos entre los mercados de capitales y los sectores productivos. No hubo armonía entre una agenda social crecientemente vigorosa y una agenda de desarrollo productivo con contradicciones y debilitada publicos Página 2 de 6

3 II.- Continuidad y cambio bajo la Concertación de Partidos por la Democracia Surge la pregunta por las razones de la continuidad y el cambio en estos veinte años democracia. Recordemos que en 1989 ya no teníamos el fundamentalismo neoliberal de Además, la economía se había recuperado, aunque con un fuerte deterioro distributivo, el que se sumó al ya registrado en los años setenta. Durante la recuperación, después de la notable recesión de , el PIB se reactivó vigorosamente, en especial en el bienio ; sin embargo, si se considera la recesión previa es notable como se ignora en múltiples evaluaciones de los años de la dictadura-, resulta que el promedio de crecimiento en la segunda mitad del régimen de Pinochet fue similar al 2,9% anual registrado en los 16 años de dictadura. Cabe destacar que este promedio incluye la vigorosa recuperación registrada en el bienio final. Entonces la dictadura gozó de una mejoría transitoria espectacular del precio internacional del cobre, lo que le permitió superar las restricciones financieras y de escasez de dólares, aún dominantes en 1987 por la crisis de la deuda externa. Resulta incuestionable que el bienio habría sido muy distinto si la cotización del principal producto de exportación se hubiese mantenido dentro de la tendencia normal. Sobre la base del salto de ese precio, el régimen de Pinochet redujo impuestos, subió salarios y empleo, liberó importaciones y apreció el tipo de cambio, todo financiado con ingresos transitorios del cobre. Ello generó una gran reactivación económica en , que le permitió al régimen jactarse de entregar una economía que mostraba cifras impresionantes en materia de valor de las exportaciones y crecimiento del producto. Sin embargo, los evidentes desequilibrios tenían que ser corregidos a la brevedad. Ello explica el severo ajuste que se introdujo en enero de 1990 en plena transición entre la dictadura y el gobierno democrático recién elegido, pero aún no asumido para frenar un sobrecalentamiento liderado por el incremento acelerado de la demanda interna. Tal ajuste contractivo fue impulsado por el Banco Central, el que acababa de convertirse en un ente autónomo del gobierno en virtud de una decisión de la dictadura en vísperas de la elección presidencial de diciembre El Banco Central reconoció así la gravedad de los desequilibrios y el riesgo que entrañaba esperar la asunción del nuevo gobierno, a realizarse en marzo de Las reformas neo-liberales generaron sustanciales efectos sobre la estructura productiva del país: un notorio auge de las exportaciones junto con una caída abrupta de la manufactura. El sector empresarial se modernizó con el surgimiento de nuevos grupos económicos y ejecutivos, quienes eran mucho más innovadores. No obstante, la gran mayoría de las empresas seguían ajenas a la modernización, con lo cual se acentuó la heterogeneidad estructural (o desigualdad estructural) de la economía entre distintos tipos de empresas y de trabajadores. En definitiva, el reverso de la medalla del notable progreso de algunos fue la marginación de muchos. Ello explica por qué la modernización y expansión de algunos sectores coexistió con un crecimiento económico mediocre; así como que la tasa media de inversión haya sido notoriamente inferior a la de los años sesenta. En cuanto a la distribución del ingreso, ella se deterioró notablemente, tanto en los setenta como adicionalmente en los ochenta. De hecho, la participación del quintil más pobre en el gasto se redujo de 7,6% en 1969 a 4,4% en Una variable determinante fue el deterioro de los salarios y de la estabilidad y formalidad del empleo. En el plano político, un fenómeno trascendente fue la reorganización de los movimientos sociales y los partidos, los cuales fueron así capaces de presionar por la democratización del sistema, incluso dentro de las reglas del juego que había impuesto la propia dictadura. Luego del triunfo de la Concertación de Partidos por la Democracia en el plebiscito de octubre de 1988 y de la elección presidencial de 2003 publicos Página 3 de 6

4 diciembre de 1989, Patricio Aylwin, líder de la Concertación, asumió el gobierno en marzo de 1990 en medio de un ajuste recesivo. Se trataba de una coalición integrada por partidos de centro-izquierda que habían desarrollado, entre 1938 y 1973, una estrategia de democratización no capitalista. Además se habían opuesto fuertemente a los aspectos más extremos del neoliberalismo. Sin embargo, optaron por mantener rasgos centrales del modelo económico. Por qué? El General Pinochet obtuvo un 44,01% de los votos en el plebiscito del cinco de octubre de Este se mantuvo además como Comandante en Jefe del Ejército entre 1990 y Además, y a pesar de ganar las elecciones parlamentarias en 1989, la Concertación no contó con mayoría en el senado por la presencia de los senadores designados por Pinochet y diversas reformas requerían quórums muy elevados. La constitución impuesta por la dictadura en 1980, a pesar de relevantes reformas negociadas en 1989, contemplaban numerosas trabas para avanzar hacia la democratización, el desarrollo productivo y la reducción de la desigualdad. Los medios de comunicación estaban mayoritariamente bajo el control de grupos económicos surgidos durante el autoritarismo y con fuerte inclinación neo-liberal. No hubo de parte del gobierno entrante la decisión de apoyar a los medios alternativos. Tampoco se optó por fortalecer universidades públicas y centros de pensamiento alternativos al liberalismo económico. Junto a estas razones se optó por una política de continuidad y cambio respecto a la estrategia económica implementada hasta La situación no era como en , cuando las ideas del régimen de Pinochet se consideraban fracasadas, incluso por muchos de sus partidarios, y la dictadura parecía estar a punto de caer. Por el contrario, en 1989, la transición avanzaba durante el mejor año económico de los dieciséis años de la dictadura, con extenso espacio para recuperación de la actividad económica y con enormes ingresos para el Estado y para las cuentas externas, gracias a un elevado precio del cobre. Por último, estaba muy presente la imagen de las hiperinflaciones surgidas en Argentina y Brasil en sus transiciones a la democracia. La opción de continuidad y cambio que asumió la Concertación en condiciones tan restringidas, me sigue pareciendo la que correspondía y facilitaba una transición pacífica. En contraste, lo que me parece una desgraciada evolución, es el creciente acomodamiento a la continuidad y al renunciamiento o temor al cambio que se produjo persistentemente años después, predominando en la conducción económica de la segunda mitad de los gobiernos de la Concertación, con diversos matices positivos pero con un sesgo en esa dirección continuista a expensas del reformismo progresista y, a veces, autocerrándose espacios de corrección. Se produjo, en algunos influyentes dirigentes, una lamentable renegación de propuestas hechas contra las políticas de la dictadura en los ochentas y una adoración de parte de sus enfoques más liberales, consolidándose, así, centros de poder fuertemente opuestos a los cambios requeridos para crecer efectivamente y con reducción de la desigualdad. Todo ello se aceleró con los retrocesos electorales y parlamentarios experimentados a partir de Algunos actores determinantes confundieron renovación con renegación del pensamiento previo. Con todo, se desperdició una gran oportunidad para corregir con profundidad el modelo y se consolidaron poderes regresivos, debilitándose la gobernabilidad para el cambio. Por ello se suelen olvidar los grandes progresos logrados en el conjunto de los 20 años de desarrollo democrático y los enormes contrastes con los dieciséis años de dictadura. No obstante, los antecedentes económicos y sociales comprueban que predominó un balance neto positivo en los cuatro gobiernos, y que se entregó a su sucesor un país radicalmente mejor que el que se recibió de la dictadura. Este notable progreso, logrado en un marco de recuperación de la democracia, responde, en grado importante, a la combinación tanto de la mejora en la calidad de las políticas macroeconómicas -en particular, en los primeros años de retorno a la democracia-, con el aumento sostenido del gasto social que entregó mejores oportunidades para más 2003 publicos Página 4 de 6

5 gente, con el restablecimiento de derechos laborales, y finalmente con los esfuerzos -muy insuficientes y titubeantes- para corregir fallas micro y meso-económicas que inciden directamente en el desarrollo productivo. III.- Conclusiones 1.- Bajo el gobierno del General Augusto Pinochet se impuso una economía abierta y de mercado que se aplicó, entre 1973 y 1989, en forma autoritaria en lo político y excluyente en lo social. Se trató de una primera etapa neoliberal propiamente tal. Sin embargo, a raíz de la crisis económica de 1982, la dictadura ya hizo un primer cambio al modelo estableciendo regulaciones estatales de carácter pragmáticas que promovieron la recuperación del crecimiento económico-, pero regresivas -pues aumentaron desempleo, pobreza y desigualdad Es cierto que durante la dictadura de Pinochet se produjeron diversas modernizaciones en Chile. Sin duda, varias de ellas han constituido bases permanentes para las estrategias democráticas de desarrollo, pero otras constituyen un pesado lastre. El crecimiento económico del régimen neoliberal de Pinochet, entre 1973 y 1989, promedió sólo 2,9% anual, la pobreza marcó 45% y la distribución del ingreso se deterioró notablemente. 3.- A partir de 1990, los gobiernos democráticos mantuvieron la matriz económica heredada, pero aplicaron dos cambios centrales: democracia política e inclusión social. Ahora bien, bajo los gobiernos de la Concertación se pueden observar también dos etapas. La primera en que se acentuó el cambio, entre 1990 y En ella se aplicaron reformas laborales, sociales, tributarias, fiscales y monetarias que elevaron el crecimiento económico, bajaron la pobreza y mejoraron levemente la distribución del ingreso. A partir de 1998, los elementos neoliberales y continuistas del modelo heredado de 1973 se impusieron por diversas razones políticas, económicas, sociales e ideológicas. 4.- El balance democrático es muy superior al autocrático, aunque no logramos mantener el ritmo y sentido de las reformas que la economía y la sociedad chilena requerían. La Concertación logró mejores niveles de crecimiento económico, del empleo, y de los ingresos de los sectores medios y pobres. El crecimiento económico entre 1990 y 2009 fue de un 5% (5,3% si se excluye la recesión de 2009). Dicho crecimiento económico más políticas públicas activas redujeron la pobreza del 45% al 15,1% de la población. En la dimensión social, no sólo se redujo la pobreza mediante políticas públicas. En efecto, los salarios promedios reales eran 74% superiores en 2009 que en 1989 y el salario mínimo se había multiplicado por 2,37; agudo contraste con los salarios durante la dictadura, que en 1989 eran menores que en 1981 y que en Así Chile avanzó más rápido que los otros países de América Latina, y acortó significativamente la distancia que lo separa de las naciones más desarrolladas. El PIB por habitante se expandió a un promedio anual de 3,6%, en comparación con 1,3% en En moneda comparable, ajustada por paridad de poder adquisitivo (PPA), en 2009 el PIB per cápita alcanzaba a 31% del ingreso promedio de los habitantes de los EEUU, la mayor economía del mundo. La trayectoria de los decenios pasados ha mostrado altibajos. En 1989, con fuertes retrocesos marcados por la profunda crisis de , llegaba apenas al 20,5%. 5.- Sin embargo, con el retorno a ideas más neoliberales a partir de 1998, el gobierno perdió la iniciativa para aumentar inversión social, productiva y regulación de la macroeconomía. Eso significó que se debilitará el crecimiento económico y se disminuyera la velocidad en la reducción de la pobreza y de la desigualdad. Al igual que bajo la dictadura, el desarrollo económico en democracia no fue lineal publicos Página 5 de 6

6 El crecimiento económico y el alza de los salarios y del empleo fueron notablemente más lentos en la segunda que en la primera mitad de los gobiernos de la Concertación. La constatación de las brechas de PIB y equidad, que resurgieron desde 1999, agudizan esta negativa percepción. Lo anterior sumado a la crisis económica internacional, el desgaste de veinte años de gobierno y una creciente frustración social en la ciudadanía, especialmente entre las nuevas capas medias surgidas durante la redemocratización, llevaron al triunfo del actual gobierno ligado a las ideas de neoliberalismo económico. 6.- Las protestas de más de dos millones de chilenos durante el año 2011 han obligado al nuevo gobierno a presentar una tímida agenda de cambio económico, político y social. La tarea de la centro-izquierda es ahora presentar una nueva etapa de reformas para lograr más crecimiento económico y cohesión social. (1) Ricardo Ffrench-Davis. Dr. en Economía. Premio Nacional de Humanidades y Ciencias Sociales del publicos Página 6 de 6