INFORME DE AUDITORÍA MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO

Transcripción

1 INFORME DE AUDITORÍA MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO Al Señor Ministro de Relaciones Exteriores y Culto Lic. Héctor Marcos TIMERMAN Esmeralda CABA (C17ABR) S. / D. En virtud de las funciones conferidas por el artículo 85 de la Constitución Nacional y en uso de las facultades previstas por el artículo 118 de la Ley N , la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbito del entonces MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO -MRECIyC-, con el objeto que se detalla en el apartado OBJETO DE AUDITORIA Relevamiento del Programa 16 Acciones Diplomáticas de Política Exterior, con relación a los proyectos de inversión en obra pública. Ejercicio ALCANCE DE LAS TAREAS El trabajo fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por Resolución N 145/93-AGN y dictadas en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119 inciso d) de la Ley N En el marco del examen se llevaron a cabo las siguientes tareas: - Relevamiento del régimen de contratación aplicable en el ámbito del MRECIyC para contratar y ejecutar obras públicas en el exterior. - Seguimiento de la ejecución física y financiera de las obras que integran el programa, en ejecución o finalizadas al fecha de cierre del período auditado-, a partir de datos 1

2 obtenidos del Sistema Integral de Información Financiera y relevamiento de documentación suministrada por el organismo auditado. - Relevamiento de los sistemas de registro y fiscalización implementados por la Dirección General de Infraestructura, Servicios y Administración de Bienes (DGISA); y de los informes elaborados por la SIGEN y UAI. - Análisis de la Obra Construcción de la Embajada Argentina en Brasilia. República Federativa del Brasil con relación a las etapas de licitación, ejecución y pago de certificados, desde el inicio de los trabajos hasta el Criterios de selección de la obra: La obra objeto de examen fue seleccionada en base a los siguientes criterios: Origen de los Fondos: Fuente de Financiamiento 11 Fondos del Tesoro de la Nación y 13 Recursos con Afectación Específica. Imputación Presupuestaria: Inciso 4 Bienes de Uso. Partida Principal: 2 Construcciones. Significación Económica del Proyecto: > $ Grado de Avance: > 50 %. A fin de dar cumplimiento a las tareas encomendadas, se aplicaron básicamente los siguientes procedimientos de auditoría: entrevistas con funcionarios responsables de las áreas administrativas y técnicas; relevamiento y análisis de antecedentes documentales; comparación de importes certificados con los valores devengados efectivamente por dicho concepto; confrontación del avance de obra ejecutada con los montos previstos a ejecutar contractualmente; verificaciones matemáticas; relevamiento de circuitos y procedimientos; análisis normativo y de la información remitida por el organismo y verificación de registraciones contables. Las tareas propias del objeto de examen incluyen información actualizada hasta el 31/03/2011 y fueron desarrolladas entre mayo de 2011 y setiembre de 2012 en sede del MRECIyC, habiéndose comunicado el resultado de las mismas al auditado mediante Nota N 14-AG5 del , a fin de que efectuara los comentarios y aclaraciones que considerase pertinentes. 2

3 En ese orden y con el objeto de tratar los distintos aspectos involucrados en el análisis del proyecto de informe, mediante Nota S/N del , la Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional solicitó una prórroga de 15 días hábiles, que le fuera otorgada por Nota N 49-AG5 del Finalmente, el auditado formuló su descargo mediante Nota S/N del , de cuyo texto surge una serie de comentarios y aclaraciones sobre el proyecto de informe, los cuales fueron tenidos en cuenta en oportunidad de su redacción final. La denominación de las áreas que se consignan en el presente informe se corresponden con las vigentes al momento de iniciarse las tareas de campo. 3.- ACLARACIONES PREVIAS Aspectos Institucionales Política Presupuestaria del Ministerio. La misión primaria del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto es asistir a la Presidencia de la Nación en todos los aspectos inherentes a las relaciones exteriores de la Nación con los gobiernos extranjeros, con la Santa Sede y con las organizaciones y entidades internacionales, en los ámbitos políticos y económicos. En materia de política exterior, asume la representación ante los gobiernos extranjeros, como así también las relaciones con el cuerpo diplomático y consular acreditado localmente. Para elaborar las políticas, programas y acciones que son de su competencia, el Ministerio tiene a su cargo la organización del Servicio Exterior de la Nación, la formación y capacitación de los cuadros diplomáticos y el mantenimiento del conjunto de las representaciones diplomáticas y consulares en el exterior Descripción del Programa 16. A través del Programa 16 se efectúa el estudio, diseño y programación de las acciones de carácter bilateral o multilateral, destinadas a fortalecer y profundizar la participación de la Argentina en el ámbito internacional. 3

4 Asimismo, se impulsa la integración política y económica regional, el afianzamiento de la paz, la seguridad internacional, la defensa de los derechos humanos y la asistencia de los ciudadanos argentinos en el exterior. Entre otras acciones, para el año 2010 se previó continuar con la ejecución de distintas obras de infraestructura edilicia en el exterior Unidad Ejecutora. La Unidad Ejecutora del Programa 16 es la Secretaría de Relaciones Exteriores, que tiene a su cargo la ejecución de las Actividades de Conducción y Supervisión del Programa (Ver Punto a). No obstante ello, la Dirección General de Infraestructura, Servicios y Administración de Bienes (DGISA) -dependiente de la Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional (SCyCI)- es la Unidad Ejecutora de los Proyectos y Obras incluidos en dicho Programa. La mencionada Dirección General es responsable también de la ejecución física de las obras y del seguimiento y marcha de los respectivos contratos Estructura Orgánica de la Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional. Principales Acciones. Responsabilidades Primarias. Por el artículo 4 del Decreto N 878/08 se aprobó la estructura organizativa del primer y segundo nivel operativo de la Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional que, entre otros objetivos, tiene a su cargo entender en las cuestiones vinculadas con la gestión económica, financiera, patrimonial, de infraestructura, de mantenimiento y de bienes y servicios del MRECIyC, integrada por tres Direcciones: de Obras y Mantenimiento en la Argentina, de Planeamiento y Proyectos y de Obras y Mantenimiento en el Extranjero. Asimismo, por el Anexo II del citado decreto, se pusieron a cargo de la Dirección General de Infraestructura, Servicios y Administración de Bienes, entre otras las siguientes responsabilidades primarias: 4

5 - Entender en la administración, planificación y evaluación del mantenimiento de todos los bienes muebles e inmuebles, propios, en posesión o en tenencia del Ministerio y de las representaciones en el extranjero. - Proponer y ejecutar los proyectos arquitectónicos para la construcción, ampliación, remodelación y modificación de los inmuebles del Ministerio. - Entender en la supervisión técnica y control de los servicios contratados para atender las necesidades de infraestructura. - Dictar las normas para el mantenimiento preventivo y conservación del patrimonio jurisdiccional e incorporación de los bienes inventariables al patrimonio del MRECIyC. Finalmente, por Resolución MRECIyC N 2.871/08 fueron aprobadas las aperturas inferiores correspondientes a los niveles de Departamento y Coordinaciones de la SCyCI, creándose en el ámbito de la Dirección General de Infraestructura, Servicios y Administración de Bienes, la Unidad de Coordinación de Seguridad, responsable de garantizar la política de seguridad de la sede del Ministerio, edificios conexos y Representaciones Diplomáticas y Consulares del exterior Organigrama de la Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional (Áreas vinculadas al objeto de examen). Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional Subsecretaría Legal, Técnica y Administrativa Dirección General de Infraestructura, Servicios y Administración de Bienes Dirección de Obras y Mantenimiento en la Argentina Dirección de Planeamiento y Proyectos Dirección de Obras y Mantenimiento en el Extranjero 5

6 Delegación de Facultades para la ejecución de Obra Pública en Inmuebles de propiedad del Estado Nacional afectados al MRECIyC. En virtud de lo dispuesto por el Decreto N 238/03, las facultades y obligaciones determinadas en el Artículo 2 de la Ley N para la contratación y ejecución de obras públicas- fueron delegadas por el PEN con carácter general, en el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. No obstante ello y conforme a lo previsto por el Decreto N 637/09, dichas facultades fueron delegadas también en el MRECIyC para la ejecución de trabajos y servicios vinculados exclusivamente con la reparación, mantenimiento y remodelación -no significativa- de inmuebles de propiedad del Estado Nacional, afectados en el país o en las representaciones diplomáticas o consulares del exterior a la Jurisdicción de dicho Ministerio. En el considerando cuarto del referido decreto se califican como obras de carácter no significativo, a todas aquellas cuya ejecución no modifique la estructura, ni la superficie de los inmuebles a remodelar, en un porcentaje superior al 20 %. Asimismo, por Decreto N 929/06 el PEN delegó en el MRECIyC las facultades previstas en el Artículo 2 de la Ley N para la construcción de la nueva Sede de la Embajada Argentina en la Ciudad de Brasilia República Federativa del Brasil Reglamento de Contrataciones para las Representaciones Argentinas en el Exterior. Por Resolución N MRECIyC del se aprobó la Reglamentación de Contrataciones a realizar por las Representaciones Argentinas en el Exterior, para la adquisición y/o contratación de bienes, servicios y obras, o cualquier otra no definida en el citado reglamento. En su artículo primero se prevé que dicha reglamentación constituye una exposición ordenada de las normas nacionales aplicables a las compras y contrataciones encaradas por las representaciones diplomáticas y consulares de la República Argentina en el exterior, que no reemplaza los regímenes de contratación vigentes, en particular el establecido por el Decreto de Necesidad y Urgencia N 1.023/01, cuyas normas -en caso de duda o conflictos interpretativosprevalecen sobre las disposiciones de la citada reglamentación. 6

7 3.2.- Aspectos Presupuestarios Ejecución Financiera del Programa Composición del Crédito. Durante el año 2010, el crédito asignado al Programa 16 fue previsto en la suma de $ , importe que representa el 60,12 % del crédito inicial asignado al MRECIyC para el mencionado ejercicio financiero ($ ), conforme se detalla en el siguiente cuadro: Listado de Programas y Categorías Equivalentes Código Denominación del Programa Unidad Ejecutora Crédito Inicial 01 Actividades Centrales Acciones Diplomáticas de Política Exterior Secretaría de Relaciones Exteriores Registro y Sostenimiento de Culto Secretaría de Culto Comisión Cascos Blancos Comisión Cascos Blancos Mantenimiento y Promoción de las Secretaría de Comercio y Relaciones Relaciones Económicas Internacionales Económicas Internacionales Desarrollo del Plan Antártico Dirección Nacional del Antártico Erogaciones Figurativas a la Comisión Nacional de Actividades Espaciales TOTAL Fuente: Decisión Administrativa Nº 1/10 de Distribución del Crédito para el Ejercicio 2010 e Información suministrada por la Dirección General de Administración del MRECIyC a.- Detalle de las Actividades y Proyectos que integran el Programa 16. Programas 16- Actividades y Proyectos - Ejercicio2010 Código Denominación Unidad Ejecutora Crédito Inicial Actividades 01 Conducción y Supervisión Secretaría de Relaciones Exteriores Área Europa, América del Norte, África, Asia, Oceanía y Organismos Internacionales Subsecretaría de Política Exterior Área Latinoamérica Subsecretaría de Política Latinoamericana Relaciones Institucionales Subsecretaría de Relaciones Institucionales Fijación del Límite Exterior de la Plataforma Comisión Nacional del Límite Exterior de la Continental Plataforma Continental Subtotal Proyectos 06 Construcción de Embajada en Brasilia- República Dirección General de Infraestructura, Servicios y Federativa del Brasil Administración de Bienes Remodelación Embajada y Residencia en la Paz Dirección General de Infraestructura, Servicios y Administración de Bienes Remodelación Embajada en Washington Dirección General de Infraestructura, Servicios y Administración de Bienes Remodelación Residencia en Berlín, República Dirección General de Infraestructura, Servicios y Federal de Alemania Administración de Bienes Remodelación Museo General San Martín Dirección General de Infraestructura, Servicios y República Francesa Administración de Bienes Proyecto Remodelación Oficinas de la Misión ante Dirección General de Infraestructura, Servicios y la Organización de los Estados Americanos Administración de Bienes Subtotal TOTAL Fuente: Decisión Administrativa Nº 1/10 de Distribución del Crédito para el Ejercicio 2010 e Información suministrada por la Dirección General de Administración del MRECIyC. 7

8 Modificaciones Presupuestarias. Durante el período auditado fueron autorizadas con relación al Programa 16, diversas modificaciones presupuestarias por un monto total de $ , importe que representa aproximadamente un (4,10 %) del crédito inicial, incrementando el crédito vigente a la suma de $ , conforme se detalla continuación: Código Crédito Inicial $ Ejercicio 2010 Modificaciones Determinadas por Diferencia $ Crédito Vigente* $ % de variación entre Crédito Inicial y Crédito Vigente Actividades ,96 Proyectos , , , , , , ,19 Subtotal ,06 TOTAL ,10 *Fuente: Información suministrada por la Dirección General de Administración del MRECIyC y en la Cuenta de Inversión Ejecución del Crédito. A fin de relevar las erogaciones efectuadas con cargo al Programa 16, se analizaron los importes informados por la Dirección General de Administración como devengados durante el período auditado, conforme se detalla a continuación: Código Crédito Vigente $ Ejercicio 2010 Devengado $ Porcentaje de Ejecución % Actividades ,19 Proyectos , , , Subtotal ,99 Total ,65 Fuente: Información suministrada por la Dirección General de administración del MRECIyC y Cuenta de Inversión

9 Ejecución Física de las Obras incluidas en el Programa 16. De acuerdo con el relevamiento efectuado se verificó que los Proyectos incluidos en la Decisión Administrativa de Distribución de Créditos correspondiente al ejercicio auditado se encuentran integrados a su vez por distintos contratos, cuyos montos totales - que involucran los créditos asignados en diferentes ejercicios financieros- se detallan a continuación: Proyecto (*) Denominación Construcción de Embajada en Brasilia-República Federativa del Brasil Remodelación Embajada y Residencia en La Paz Remodelación Embajada en Washington Remodelación de Embajada de Francia Contratos que integran cada Proyecto Denominación Importe Estado % $ (*) Construcción Edificio Sede Diplomática ,33 (**) Rescindido 93 Terminación Obra Edificio Sede Diplomática ,04 Finalizado 100 Concluido por Dirección de Obra ,00 rescisión del 90 contrato de obra Equipamiento para Oficinas ,00 En ejecución Mejoramiento Edilicio y Puesta en Valor de la Embajada-Etapas I (Incluye Adicionales 1; 2; 3 y 4) ,81 Finalizado 100 Mejoramiento Edilicio y Puesta en Valor de la Embajada-Etapas II y III (Incluye Adicionales 1 y 2) ,16 Finalizado 100 Honorarios de Arquitecto ,63 Finalizado 100 Mejoramiento Edilicio y Puesta en Valor de la Embajada (Incluye Adicionales 1; 2 y ajuste de ,40 Finalizado 100 honorarios profesionales) Remodelación Residencia en 16 Berlín, Rep. Federal de Alemania Remodelación Museo General San 20 Martín. República Francesa Remodelación Oficinas de la 23 Misión ante la OEA Fuente: Cuadro elaborado en base a información remitida por la DGISA (Planilla con datos de las obras al ) (*) Monto contractual expresado en Pesos (incluidos los valores correspondientes a modificaciones de obra y variaciones de costos) (**) Monto total ejecutado a la fecha de rescisión del contrato (Certificado N 23 de noviembre de 2009) Los Proyectos N 9 Remodelación Embajada y Residencia en La Paz ; N 16 Remodelación de la Residencia en Berlín- República Federal de Alemania ; y N 23 Remodelación de Oficinas de la Misión ante la Organización de los Estados Americanos (OEA) fueron incorporados en la decisión administrativa de distribución del crédito de ejercicios anteriores, sin embargo al cierre del período auditado no registraban ejecución física ni financiera. El Proyecto N 20 Remodelación del Museo General San Martín en la República Francesa fue incorporado al presupuesto durante el Ejercicio

10 El análisis de los aspectos relacionados con las etapas de contratación y ejecución física y financiera de la obra correspondiente a la muestra seleccionada Construcción de la Embajada Argentina en la Ciudad de Brasilia- República Federativa del Brasil, se detalla como Anexos I; II; IIIa; IIIb y IIIc. 4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES Aspectos Institucionales Falta de apertura de los niveles inferiores de la DGISA. Por Resolución MRECIyC N 2.871/08 se aprobaron las aperturas correspondientes a los niveles inferiores de la Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional -Departamentos y Coordinaciones-, sin embargo en el ámbito de la Dirección General de Infraestructura, Servicios y Administración de Bienes (DGISA) sólo fue creada la Unidad de Coordinación de Seguridad, responsable de las políticas de protección y resguardo de las personas, de la información y de los bienes pertenecientes al Edificio Sede del Ministerio, inmuebles conexos y Representaciones Diplomáticas y Consulares del exterior. No obstante operan en la práctica distintos sectores que cumplen funciones sustantivas -como Departamentos y Coordinaciones- que no se encuentran incorporados en la estructura formal de la Repartición, desarrollando sus funciones sobre la base de un esquema de organización informal Insuficiente dotación de personal y Jefatura vacante de la Dirección de Obras y Mantenimiento en el Exterior. La jefatura de la Dirección de Obras y Mantenimiento en el Exterior (DIOME) -que entre otras funciones tiene a su cargo la ejecución de obras y programas de mantenimiento de bienes inmuebles fuera del país- al cierre del período auditado se encontraba vacante y sin la dotación de personal suficiente para el desempeño de sus respectivas funciones. El Informe de Control de Gestión elaborado por el organismo en marzo de 2011 con relación a las áreas que integran la DGISA, destaca que a esa fecha la DIOME no se 10

11 encontraba en condiciones de hacer frente a las necesidades edilicias de sus sedes diplomáticas en el exterior, atento que no contaba con personal suficiente para el desarrollo de dichas tareas Aspectos relacionados con la Gestión y Seguimiento de las Obras a cargo del Ministerio Ausencia de Planes y Programas de Mantenimiento edilicio. La DGISA no ha elaborado informes de relevamiento sobre el estado de conservación de los edificios a su cargo. Tampoco cuenta con programas de mantenimiento edilicio para sus sedes diplomáticas en el exterior, ni instructivos que definan aspectos operativos y técnicos bajo normas o estándares de calidad particulares de cada obra, a fin de evitar divergencias de criterios con relación a dichos aspectos. En el informe de Control de Gestión referido en el Punto se destaca que, debido a las falencias operativas del sector no fueron desarrollados a esa fecha: organigramas, planes de trabajo, manuales de operaciones, normas de gestión, etc Inexistencia de un Sistema de Registro y Seguimiento de las Obras. El auditado no cuenta con un sistema integrado de registro que le permita centralizar información y disponer de datos actualizados y confiables sobre el estado de ejecución física y financiera de las obras a su cargo, imprescindible para unificar criterios de exposición, diseñar acciones de control y realizar consultas on line, a fin de mejorar los procesos de toma de decisiones en tiempo oportuno y forma. Si bien con relación al período auditado la DGISA ha remitido un listado de los proyectos en ejecución -finalizados o en trámite al con indicación de los datos correspondientes a su estado de trámite, país de ejecución, fecha tentativa de inicio y finalización de los trabajos, monto contractual de las obras, etc., dicha información no se encuentra integrada a una base de datos con criterios de exposición uniforme que permitan efectuar un adecuado seguimiento de las obras. Tampoco permite vincular a cada proyecto 11

12 con su respectiva denominación presupuestaria, no informa porcentajes de avance para un determinado período, no se exponen valores correspondientes a la certificación mensual y/o acumulada de cada obra, etc. El análisis de los mencionados aspectos -respecto a la construcción de la Embajada en Brasilia- debió efectuarse mediante el relevamiento de información suministrada por el organismo, análisis de antecedentes incluidos en los expedientes de contratación y copia de los respectivos certificados de obra Inexistencia de un Sistema de Información Gerencial. La DGISA no cuenta con un sistema de información gerencial que le permita diagramar acciones de control, asesorar sobre la adopción de medidas preventivas frente a eventuales deficiencias, definir prioridades de conservación y mantenimiento, o participar en la adopción de decisiones sobre planificación estratégica, mediante la implementación de un tablero de comando con indicadores de gestión para evaluar su rendimiento en términos de economía, eficiencia y eficacia. La falta de apertura inferiores en la estructura de la DGISA, la inexistencia de manuales de procedimiento y de planes o programas de acción aprobados formalmente determinan dificultades para evaluar el desarrollo de las actividades a cargo de dicho sector Falta de instructivos o normas de procedimiento para la contratación de obras públicas en el extranjero. Por el Decreto N 637/09 fueron delegadas en el MRECIyC las facultades y obligaciones previstas en el Artículo 2 de la Ley para la contratación y ejecución de trabajos que revistan el carácter de obra pública, vinculados exclusivamente con la reparación, mantenimiento y remodelación -no significativa- de inmuebles de propiedad del Estado Nacional, afectados en el país o en las representaciones diplomáticas del exterior a la Jurisdicción de dicho Ministerio. Asimismo, por el Decreto N 929/06 el PEN delegó en el citado Departamento de Estado las facultades previstas por la Ley N para la construcción de la nueva sede de la Embajada Argentina en el Ciudad de Brasilia - República Federativa del Brasil. 12

13 Sin embargo, no surgió del relevamiento efectuado que en el ámbito de dicha Repartición se hayan aprobado instructivos o normas de procedimiento especificas para la contratación de este tipo de obras, ya sea en la República Argentina o en el extranjero, a fin de organizar los circuitos administrativos y técnicos, coordinar la intervención de las áreas involucradas en el proceso constructivo de las obras y/o prever las condiciones particulares que presentan los procedimientos de selección y ejecución de obras en el exterior, como ser: constitución de domicilios fuera de la República Argentina, modalidades de certificación y pago de los trabajos en moneda del país de ejecución de la obra, previsiones licitatorias que remiten a la aplicación de normativa local, aspectos relacionados con la inspección y dirección de obras en el exterior, constitución de garantías en entidades financieras extranjeras, autorización de regímenes de variación de costos con aplicación de índices de otro país, etc. Algunos de los referidos aspectos, en la medida que no se encuentran previamente definidos por normas de carácter general -aprobadas por autoridad competente-, son resueltos en cada caso a través de los pliegos elaborados para cada contrato, o bien en virtud al oficio, experiencia o incumbencia profesional de los funcionarios intervinientes. Si bien por Resolución MRECIyC N 2.605/07 el organismo aprobó un reglamento de Contrataciones para las Representaciones Argentinas en el Exterior, dicha reglamentación constituye una exposición ordenada de las normas nacionales aplicables en el marco del Decreto N 1.023/01 para la contratación de bienes y servicios, y como tales, no resultan aplicables a los contratos destinados a la ejecución de obras públicas, que por su objeto y finalidad, se encuentran sometidos a un régimen jurídico propio. En oportunidad de formular su descargo el organismo informó que mediante Resolución Nº 840/12, emanada del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, se aprobó un pliego de cláusulas generales para licitar la ejecución de trabajos que revistan el carácter de obra pública, en el marco de las atribuciones que fueran delegadas por Decreto Nº 637/09, vinculados exclusivamente con la reparación, mantenimiento y remodelación no significativa de los inmuebles de propiedad del Estado Nacional en la República Argentina afectados a su jurisdicción. 13

14 En el mismo sentido, no se ha tomado conocimiento respecto a la existencia de instructivos o normas que definan y precisen el alcance que debe asignarse al concepto de obra pública no significativa a que se refiere el Artículo 1 del Decreto N 637/09. En el Considerando Cuarto del citado decreto se definen como obras de carácter no significativo a todas aquellas cuya ejecución no modifique la estructura, ni la superficie del inmueble en más de un 20 %, sin embargo tal previsión no se encuentra incorporada en la parte dispositiva del decreto, no establece topes o valores máximos para autorizar la ejecución de los trabajos, no fija criterios para efectuar la valuación de los inmuebles, o para establecer la competencia de los funcionarios intervinientes, etc Gestión de la DGISA en la ejecución de obras en el país. La gestión de la DGISA incluye la ejecución de obras en el país cuyos créditos presupuestarios constan en las Actividades Centrales del SAF 307. En tal sentido y de acuerdo a lo informado por la Dirección General de Infraestructura, Servicios y Administración de Bienes por Nota N 258 del 22 de julio de 2011, el MRECIyC durante el período auditado utilizó para la contratación de obras públicas en el país, el Pliego Único de Bases y Condiciones Generales para la Contratación de Bienes y Servicios del Estado Nacional, en el marco del Decreto de Necesidad y Urgencia N 1023/01. En ese orden y tal como fuera señalado en el Punto 4.2.4, la citada norma reglamentaria no resulta aplicable a los contratos destinados a la ejecución de obras públicas - especie nominada por la Ley N y sometidos a un régimen normativo específico. En oportunidad de formular su descargo el organismo informó que mediante Resolución Nº 840/12, emanada del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, se aprobó un pliego de cláusulas generales para licitar la ejecución de trabajos que revistan el carácter de obra pública, en el marco de las atribuciones que fueran delegadas por Decreto Nº 637/09, vinculados exclusivamente con la reparación, mantenimiento y remodelación no significativa de los inmuebles de propiedad del Estado Nacional en la República Argentina afectados a su jurisdicción. 14

15 Ausencia de un Pliego de Bases y Condiciones Generales para la contratación de Obras Públicas en el exterior. Para contratar la ejecución de obras públicas en el exterior el MRECIyC utiliza un pliego de bases y condiciones generales basado en las previsiones de la Ley Nacional de Obras Públicas. Sin embargo, la DGISA no ha remitido copia de dicho pliego, ni se ha tomado conocimiento sobre la existencia de antecedentes relacionados con su aprobación Aspectos Presupuestarios Falta de Desagregación Presupuestaria de los Contratos u Obras que integran un mismo Proyecto. Los Proyectos 06, 11 y 16 Construcción de la Embajada en Brasilia, Remodelación de la Embajada y Residencia en Washington y Remodelación de la Embajada de Francia, integrados a su vez por diversas obras o contratos, se informan presupuestariamente como proyectos destinados a la ejecución de una sola obra, asignándoseles un crédito global, sin discriminar el importe correspondiente a cada uno de ellos. Dicha circunstancia impide determinar la cantidad de obras o contratos que componen cada proyecto, las fechas previstas de inicio y finalización de los mismos, el crédito asignado anualmente para su ejecución, sus respectivos porcentajes anuales y plurianuales de avance, etc., e impide conciliar la ejecución física informada en los certificados de obra con los datos remitidos por el Ministerio -en forma global o sin desagregar- a la ONP, etc. Esta información se considera indispensable para efectuar un adecuado relevamiento de la ejecución física y financiera de los proyectos a cargo de la repartición Debilidades en la etapa de Formulación y Programación Presupuestaria de las Obras. La ejecución presupuestaria de los proyectos a cargo de la DGISA arrojó los siguientes resultados: 15

16 Proyecto 06 Brasilia 11 Washington 16 Francia Año Crédito Inicial $ Crédito Vigente $ Devengado al Cierre del Ejercicio Financiero $ % Meta física Programada % Meta Vigente % Meta Ejecutada % Desvíos ,13 58,64 78,00 65,00 40,00-38, ,5 50,00 60,00 51,00-13, ,8 10,00 7,00 6,25-10, ,55 81,85 30,00 30,00 0,00-100, ,2 60,00 95,00 36,00-62, ,7 55,00 25,00 80,00 220, ,21 100,00 84,00 84,00 0,00-100, ,7 95,00 85,00 40,00-52, , ,5 0,00 60,00 59,00-01,67 De los valores informados en el cuadro anterior surge que el crédito asignado para la ejecución de las obras durante los años 2008, 2009 y 2010 guarda escasa relación con los importes devengados en los mencionados ejercicios financieros, y con las metas ejecutadas con relación a cada proyecto. Respecto de las obras que tuvieron ejecución durante el Ejercicio 2010 se efectúan las siguientes consideraciones en particular: Proyecto N 06: El crédito inicial del proyecto fue incrementado durante el año 2010 en un 44 %, no obstante al cierre del mencionado ejercicio financiero sólo se había ejecutado un 59 % de su crédito vigente, no llegando a devengarse el monto previsto como crédito inicial. Por el contrario, las metas físicas programadas al inicio del ejercicio se redujeron posteriormente en aproximadamente un 30 %, observándose sin embargo un desvío del - 10,71 % respecto de lo previsto como meta final. Proyecto N 11: Se verifica la misma situación que en el caso del Proyecto N 06. Respecto a las metas físicas programadas al inicio del ejercicio 2010, cabe destacar que si bien las mismas se disminuyeron en aproximadamente un 55 %, su ejecución superó ampliamente la estimación original. Proyecto N 16: Se trata de una obra iniciada en ejercicios anteriores, no obstante su ejecución física no fue prevista en el crédito inicial del Programa Falta de cumplimiento de las previsiones del Artículo 15 de la Ley N

17 De los antecedentes relevados no surgen constancias de que se haya dado cumplimiento a las previsiones del artículo 15 de la Ley N aprobación de gastos para ejercicios futuros- con relación a las obras incluidas en la Decisión Administrativa de Distribución de Créditos correspondiente al ejercicio A excepción del Proyecto N 16 Remodelación de la Residencia en Berlín- República Federal de Alemania, el resto de los proyectos que integran el Programa 16 no fueron incorporados en las planillas de inversión plurianual anexas a la ley de presupuesto del ejercicio en el cual se efectuó el respectivo llamado a licitación, ni en los ejercicios anteriores o posteriores al mismo. No obstante cabe destacar, que si bien el Proyecto N 16 fue incorporado en las planillas anexas al artículo 11 de la Ley N para el presupuesto 2008, el mismo no ha registrado ejecución física al cierre del período auditado Construcción de la Embajada Argentina en Brasilia - República Federativa del Brasil Pliego de Bases y Condiciones Generales de la Licitación El pliego de bases y condiciones utilizado por el organismo para contratar la obra objeto de examen fue elaborado por la firma consultora responsable del proyecto y dirección técnica de los trabajos, no obstante el mismo contiene disposiciones que en algunos aspectos se apartan de las previsiones contenidas en el régimen de contratación de obras públicas nacionales, o bien del Pliego Tipo de Bases y Condiciones Generales para la ejecución de este tipo de obras, como ser: apertura del llamado a licitación y consulta de pliegos en el exterior, reconocimiento de un sistema de variación de costos con aplicación de índices correspondientes al país de ejecución de los trabajos, aprobación del presupuesto oficial en moneda extranjera, adecuación normativa a disposiciones o condiciones particulares del mercado local, constitución de seguros en compañías o entidades financieras extranjeras, reducción de los plazos previstos para el pago de los 17

18 certificados de obra, excepción al requisito de inscripción en el Registro Nacional de Constructores de Obra Pública, etc Falta de previsión en la documentación licitatoria de la metodología aplicable para efectuar los Acopios y Desacopios de Materiales. El Pliego de Bases y Condiciones de la licitación prevé que el comitente se reserva el derecho a efectuar los acopios de materiales que considere necesarios para la ejecución de la obra. Sin embargo no surge del referido pliego de condiciones, ni de la restante documentación licitatoria un régimen de acopios que establezca los requisitos o modalidades en que los mismos debieron haberse llevado a cabo. No se establece el tipo, oportunidad, ni porcentaje máximo de los materiales que se permitiría acopiar, no se define la forma y monto de las garantías a constituir por el contratista, no se prevé la metodología para efectuar los desacopios y su correspondiente certificación y pago, no se establecen las responsabilidades inherentes a la custodia y conservación de los mismos, ni los procedimientos para efectuar la evaluación técnica a los fines de su incorporación a la obra, etc. Si bien algunos de los referidos aspectos fueron puestos en conocimiento del contratista en oportunidad de suscribirse el respectivo contrato, y posteriormente a través de órdenes de servicio emanadas de la Dirección de Obra, los mismos debieron encontrarse definidos previamente en la respectiva documentación licitatoria (pliegos generales, particulares, etc.) Modificación de las condiciones de devolución del Anticipo Financiero con posterioridad a la suscripción del contrato. El pliego licitatorio prevé que el comitente debía abonar al contratista en concepto de anticipo financiero un monto de R$ previa deducción de una garantía equivalente- dentro del plazo de 15 días de suscripto el contrato, disponiendo asimismo que el monto anticipado sería descontado en cuotas sucesivas e iguales del 15 % en cada 18

19 uno de los certificados de obra, a partir del segundo mes de ejecución hasta completar el monto total adelantado. Sin embargo, la modalidad prevista en el pliego para efectuar los respectivos descuentos fue posteriormente modificada a instancias de la firma contratista, efectuándose la deducción del anticipo a partir del Certificado de Obra N 2, por una suma equivalente al 15 % del monto total ejecutado en cada período hasta completar el monto anticipado. Al respecto cabe destacar que la modificación de las condiciones del llamado con posterioridad a la suscripción del contrato, en la medida que pueden afectar el pie de igualdad que debe existir entre los oferentes durante toda la vida del contrato -aún cuando resulten justificadas- deben interpretarse con carácter restrictivo, hallarse debidamente fundadas y ser aprobadas en todos los casos por autoridad competente, circunstancia que no se encuentra acreditada en las actuaciones objeto de examen. Por último se señala que, en la respectiva documentación licitatoria no ha sido previsto ningún sistema o mecanismo de actualización de los importes a descontar al contratista por tales conceptos Debilidades en el cumplimiento de las funciones inherentes a la Dirección de Obra. Del relevamiento efectuado con relación a las órdenes de servicio emitidas por la DGISA durante la ejecución del contrato, surge la existencia de una serie de debilidades en el desempeño de las funciones inherentes a la Dirección de Obra, relacionadas en general con los siguientes aspectos: - Aceptación de garantías constituidas por la firma contratista sobre el importe neto del certificado de obra a pagar (es decir, descontando los valores correspondientes al anticipo financiero y desacopio de materiales) en lugar de calcularlas sobre el monto total del certificado de acuerdo a lo previsto en la documentación licitatoria (Órdenes de Servicio de DGISA a AYE N 39, N 41 y N 63). 19

20 - Autorización de pagos efectuados en concepto de acopio de materiales respecto de facturas presentadas por el contratista que no se ajustaban a las condiciones de cancelación al contado conforme el modelo de facturas proforma exigido oportunamente por el comitente (Órdenes de Servicio de DGISA a AYE N 26, N 39; N 45). - Conformación de Certificados de Obra en los cuales se certificaban al 100 % trabajos que no habían sido ejecutados o que sólo habían sido ejecutadas parcialmente, como en el caso de los ítem N 9 Cubiertas ; N 11 Revestimientos ; N 15 Pisos y que posteriormente fueron rectificados a instancias de la DGISA (Orden de Servicio de DGISA a AYE N 41; Notas de AyE a MTD de fecha y sgs., etc.). - Falta de objeción técnica de los trabajos realizados por el contratista con defectos o sin la calidad contratada -al momento de su ejecución y/o en oportunidad de efectuarse la recepción provisoria de la obra- que posteriormente fueron observados por la DGISA con relación a diversos ítem del contrato (Órdenes de Servicio de DGISA a AYE N 53; N 54; N 57; N 61; N 62; N 96; N 97; etc.). - Debilidades en el seguimiento de las obligaciones a cargo del contratista con relación a la presentación oportuna o adecuación de los planes de trabajo en distintas etapas de la obra, que en algunos casos impidieron la aplicación de métodos correctivos ante eventuales atrasos (Órdenes de Servicio de DGISA a AYE N 17; N 41; N 97; N 100; etc.) Incorrecta cancelación de las garantías de cumplimiento del contrato y fondos de reparo en forma previa a la recepción definitiva de la obra. En oportunidad de suscribirse las Actas de Recepción Provisoria y Toma de Posesión de la Obra, el comitente se comprometió a devolver a la firma contratista los originales de las pólizas de seguro de caución constituidas en concepto de garantía de cumplimiento de contrato y fondo de reparos. Asimismo se deja expresa constancia que a partir de ese momento dichas garantías perderían en forma automática su operatividad y efectiva vigencia. 20

21 Si bien en el marco del referido acuerdo la firma contratista se comprometió a constituir una garantía sustitutiva por fondos de reparo dentro de los 7 días hábiles de la toma de posesión de la obra por parte del comitente -garantía que finalmente nunca llegó a constituirse-; dichos documentos no deben ser cancelados sino hasta el momento de suscribirse el acta de recepción definitiva de los trabajos. No obstante ello, durante el plazo de garantía previsto en el contrato la supervisión de obra detectó la aparición de vicios ocultos cuya reparación finalmente tuvo que ser asumida por el comitente con el objeto de evitar mayores daños futuros y concluir la ejecución de las obras dentro de los plazos previstos para su inauguración. Los reclamos efectuados al contratista por tales conceptos se encuentran pendientes de resolución como consecuencia de no haber resultado posible la constitución de garantías sustitutivas con posterioridad a la suscripción del Acta Acuerdo de rescisión del contrato Falta de antecedentes o informes que cuantifiquen y vinculen los trabajos detallados en el Acta de Recepción Provisoria que quedaron a cargo del MRECIyC con el saldo de contrato pendiente de ejecución. En el Acta de Recepción Parcial Provisoria se incluyó un detalle de los trabajos necesarios para la finalización de la obra cuya ejecución -en el marco de la rescisión por mutuo consentimiento- quedaba a cargo del comitente, como así también de aquellos que fueron ejecutados con defectos y que la firma contratista se comprometía a subsanar en un plazo determinado. Sin embargo ninguno de los trabajos mencionados se encuentra cuantificado en porcentajes o en reales, ni se los relacionan con los distintos ítems de obra pendientes de ejecución. Tampoco se ha efectuado un balance económico de los mismos que permita determinar si dichas tareas se corresponden con el 7 % de los trabajos que -de acuerdo con los valores que surgen de la respectiva certificación de obra- restaban ejecutar (R$ ,73). Ello se señala teniendo en cuenta que la inversión que posteriormente debió afrontar el Ministerio para completar los trabajos faltantes, ascendió aproximadamente a la suma de R$ 21

22 ,61; importe que supera en un 107,29 % (R$ ,52) el saldo del contrato pendiente de ejecución. La misma situación se verifica con relación a los materiales acopiados en obra al momento de la rescisión del contrato. Si bien en el Acta de Recepción Provisoria se efectúa un detalle de los mismos, con identificación de los ítems y cantidades correspondientes a cada uno de ellos, dicha información no indica costos, ni permite relacionarlos con los ítems o tareas cuya ejecución quedaba a cargo del comitente Falta de Intimación y aplicación oportuna de Descuentos y/o Retenciones a la firma contratista como consecuencia de trabajos ejecutados con defectos o sin la calidad contratada. Respecto de los trabajos que fueron ejecutados con defectos, si bien en diversas oportunidades la Dirección de Obra -a instancias de la DGISA- advirtió a la firma contratista sobre la existencia de defectos o mala calidad de los mismos, no surge de los antecedentes incorporados al expediente, que durante la ejecución del contrato se haya instado a dicha firma a rehacer los trabajos observados, o bien que en la respectiva certificación de obra se hubieran efectuado descuentos o retenciones por tales conceptos a fin de subsanar los errores detectados. Al respecto cabe destacar que muchos de los mencionados trabajos fueron reparados por el contratista con posterioridad a la suscripción del Acta de Recepción Provisoria, en tanto que otros fueron aceptados directamente por el comitente en el estado en que se encontraban (bachas mal colocadas, falta de aislación y fisuras en las paredes de la sala del grupo electrógeno y defectuosa pendiente de la rampa de estacionamiento vehicular), con su consiguiente merma en la calidad y sin perjuicio de la posterior aparición de nuevos vicios ocultos que también debieron ser afrontados por el comitente en razón de los comentarios efectuado en el Punto (última parte) Inexistencia de Acto Administrativo que disponga la Rescisión del Contrato y del análisis económico efectuado por el organismo a tal fin. 22

23 Si bien por Resolución MRECIyC N 56/10 se delegó en la Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional, la intervención y firma de todos aquellos actos relativos a la rescisión del contrato suscripto con la Firma MTD, no existe constancia del acto administrativo por el cual fue dispuesta dicha rescisión, ni de la aprobación por autoridad competente de los actos conducentes a su instrumentación, mediante los cuales se expongan los motivos y causas que determinaron dicha decisión. Tampoco se adjuntan constancias del análisis efectuado por el Ministerio (informes técnicos, económicos, jurídicos, etc.) a fin de evaluar la conveniencia de adoptar la decisión de rescindir el contrato de común acuerdo y sin culpa para las partes Integración de la Comisión Evaluadora de Ofertas. La Comisión Evaluadora de ofertas fue integrada exclusivamente por funcionarios pertenecientes a la entonces Dirección General de Abastecimiento, Administración de Bienes y Servicios (DGABA) -actual Dirección General de Infraestructura, Servicios y Administración de Bienes (DGISA)-, sin la intervención de funcionarios dependientes de otras áreas sustantivas de la institución. Tampoco se ha verificado la existencia de un régimen o reglamento interno de funcionamiento de dicha Comisión Demoras en el Trámite de Aprobación del adicional de Contrato. La necesidad de introducir modificaciones al proyecto original de obra fue informada a la DGISA por la Dirección de Obra en el mes de febrero de 2009, en tanto que la aprobación de los mencionados trabajos por el MRECIyC recién se efectuó en septiembre de ese mismo año por Resolución N 482/09. No obstante ello, y de acuerdo a lo informado por la Dirección de Obra a MTD mediante Órdenes de Servicio N 128 y N 139; con la emisión del Certificado de Obra N 21 -de septiembre de ya se había ejecutado y abonado a esa fecha el 95,16 % de los trabajos correspondientes a dicho adicional Defectos o desordenes en la Confección de las Actuaciones Administrativas. 23

24 El expediente de obra no se encuentra correctamente foliado, ni ordenado cronológicamente. Se adjuntan al mismo copias de las órdenes de servicio y notas de pedido efectuadas por la empresa, como así también de los respectivos certificados de obra -que deberían tramitar por separado con su documentación de respaldo- y en muchos casos se agregan expedientes conexos sin acumular. La información en general no se encuentra correctamente organizada, y en la mayoría de los casos se carece de informes que sinteticen o efectúen conclusiones sobre las principales cuestiones planteadas en la documentación que se adjunta. 5.- DESCARGO DEL ORGANISMO Conforme lo expresado en el apartado 2, el organismo efectuó diversos comentarios y aclaraciones (ver Anexo IV) que si bien complementan la información y/o antecedentes oportunamente relevados no permiten modificar el alcance de las observaciones formuladas. Como Anexo V se agrega el análisis efectuado respecto de la respuesta brindada por el auditado. 6.- RECOMENDACIONES Completar la estructura orgánica de la DGISA integrándola con todos aquellos sectores que desarrollan funciones sustantivas en la práctica y no se encuentran incorporados a la estructura formal de la repartición (Cde. Obs ). - Adoptar medidas a fin de cubrir el cargo de las jefaturas vacantes -Dirección de Obras y Mantenimiento en el Exterior- dotándola asimismo del personal necesario para el correcto desempeño de las acciones a su cargo (Cde. Obs ) Elaborar informes periódicos sobre el estado de conservación de los edificios a su cargo. 24

25 - Diagramar programas de mantenimiento edilicio para las sedes diplomáticas en el exterior, sobre la base de instructivos que definan aspectos operativos y técnicos bajo estándares de calidad (Cde. Obs ) Implementar un sistema de registro y seguimiento de la ejecución física y financiera de los proyectos a cargo de la DGISA que responda a criterios de exposición uniformes -identificándolos con su respectiva denominación presupuestaria-, centralizar información y obtener datos actualizados y confiables sobre el estado de ejecución de las obras, cumplimentando en tal sentido las previsiones del artículo 5º de la D. A. Nº 669/04, que pone en cabeza de la máxima autoridad de los organismos de la Administración Nacional la obligación de asegurar la integridad de sus respectivos sistemas de información (Cde. Obs ) Desarrollar un sistema de información gerencial implementado sobre la base de un tablero de comandos que permita evaluar la gestión de la organización y el grado de cumplimiento de los objetivos a cargo del sector con criterios de economía, eficacia y eficiencia. - Definir indicadores de gestión que permitan mejorar los procesos de toma de decisiones en los niveles de conducción, analizar desvíos, diagramar medidas de control y adoptar decisiones sobre planificación estratégica (Cde. Obs ) Aprobar manuales y/o normas de procedimiento para contratar la ejecución de obras de mantenimiento edilicio en el extranjero, que definan y coordinen la intervención de las áreas involucradas en el proceso constructivo del proyecto, contemplando asimismo las condiciones particulares que presentan los procedimientos de selección y ejecución de obras públicas en el exterior (Cde. Obs ) Elaborar instructivos que precisen el alcance que debe asignarse al concepto de obra pública no significativa a que se refiere el Artículo 1 del Decreto N 637/09, estableciendo a tal fin topes o importes máximos para autorizar la ejecución de los respectivos trabajos, criterios para la valuación de los inmuebles, competencia de los funcionarios intervinientes, etc. (Cde. Obs ). 25